Toelichting bij COM(2024)37 - Standpunt EU in het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld over wijzigingen van het reglement van orde van het Comité met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)37 - Standpunt EU in het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van ... |
|---|---|
| bron | COM(2024)37   |
| datum | 24-01-2024 |
Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (“het Verdrag van Istanbul” of “het verdrag”), in verband met de beoogde vaststelling van wijzigingen van het reglement van orde van het Comité van de Partijen 1 met betrekking tot de samenstelling van het Comité (artikel 2) en de stemregels (artikelen 20, 21 en 25). Na de toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag van Istanbul is een wijziging van dit reglement van orde noodzakelijk geworden.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag van Istanbul
Het Verdrag van Istanbul beoogt alomvattende en geharmoniseerde regels vast te stellen ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld in Europa en daarbuiten. Het verdrag is op 1 augustus 2014 in werking getreden.
De EU heeft het verdrag in juni 2017 ondertekend en op 28 juni 2023 de toetredingsprocedure afgerond met de nederlegging van twee akten van goedkeuring, waardoor het verdrag voor de EU op 1 oktober 2023 in werking is getreden. De EU is tot het verdrag toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie 2 en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement 3 . Ierland en Denemarken zijn niet gebonden door uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement 4 . Alle EU-lidstaten hebben het verdrag ondertekend, maar op 10 januari 2024 waren er slechts 22 EU-lidstaten die het verdrag hebben geratificeerd en derhalve stemrecht hebben in het Comité van de Partijen 5 . Er zijn momenteel 39 partijen bij het verdrag, de EU meegeteld.
2.2.Het Comité van de Partijen bij het verdrag
Het Comité van de Partijen 6 is het politieke orgaan van het toezichtmechanisme van het Verdrag van Istanbul en bestaat uit vertegenwoordigers van de partijen bij het verdrag. De aan het Comité toevertrouwde taken staan in artikel 1 van het reglement van orde. Krachtens artikel 67, lid 2, van het verdrag heeft het Comité de taak de leden van de Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (“GREVIO”) te kiezen. Overeenkomstig artikel 68, lid 12, van het verdrag kan het Comité van de Partijen, op basis van het rapport en de conclusies van GREVIO, aanbevelingen aan de staten die partij zijn aannemen betreffende de uitvoering van het verdrag. Het Comité houdt ook toezicht op de uitvoering van die aanbevelingen na de uitvoeringstermijn van drie jaar 7 . Daarnaast bestudeert het Comité de uitkomsten van bijzondere onderzoeken die GREVIO overeenkomstig artikel 68, lid 15, van het verdrag aan het Comité heeft toegezonden. Het Comité kiest ook zijn eigen bureauleden: een voorzitter en twee vicevoorzitters.
Het reglement van orde van het Comité van de Partijen is toegesneden op de deelname van staten die partij zijn, waarbij elke partij één stem heeft: artikel 20 van het reglement van orde inzake stemrechten bepaalt dat “ieder lid van het Comité één stem heeft” en dat het voor besluiten van het Comité vereiste quorum “een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen” is. Hetzelfde quorum is ook vereist voor de wijziging van het reglement van orde (artikel 25). Artikel 21 van het reglement van orde voorziet in specifieke regels voor de verkiezing van de leden van GREVIO.
De toetreding van de EU tot het verdrag vereist bepaalde aanpassingen van die regels, omdat de Unie op gebieden die onder haar bevoegdheid vallen, haar stemrecht uitoefent met een aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal lidstaten dat gebonden is door de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie, en dat aantal afhankelijk is van het onderwerp van de stemming.
2.3.De beoogde wijziging van het reglement van orde van het Comité van de Partijen
Op 28 augustus 2023 heeft het secretariaat van het Comité van de Partijen een informatiedocument en ontwerpwijzigingen van het reglement van orde verstrekt. Deze wijzigingen zijn bedoeld om rekening te houden met de gevolgen van de toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul voor de werking van het Comité van de Partijen, en met name de gevolgen hiervan voor de stemregels. Het secretariaat van het Comité heeft de staten die partij zijn, de mogelijkheid geboden om opmerkingen te maken. Alleen het Verenigd Koninkrijk heeft schriftelijke opmerkingen ingediend, waarin enkele redactionele wijzigingen worden voorgesteld.
Het secretariaat van het Comité van de Partijen heeft de EU verzocht haar opmerkingen over de voorgestelde ontwerpwijzigingen in te dienen. De wijzigingen van het reglement van orde zullen op 6 juni 2024 tijdens de 16e vergadering van het Comité van de Partijen worden besproken en, indien mogelijk, worden goedgekeurd. Indien de delegaties meer tijd nodig hebben voor overleg, kunnen de wijzigingen ook worden goedgekeurd tijdens de daaropvolgende vergadering van het Comité van de Partijen in december 2024.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
De door het secretariaat van het Comité van de Partijen voorgestelde wijzigingen van het reglement van orde kunnen als volgt worden samengevat:
–Het huidige quorum van twee derde van de uitgebrachte stemmen als algemene stemregel (artikel 20) wordt gehandhaafd, maar aangevuld met twee nieuwe elementen. Het secretariaat van het Comité van de Partijen stelt als eerste element een clausule van non-additionaliteit voor, op grond waarvan, afhankelijk van de verdeling van bevoegdheden, ofwel de EU ofwel haar lidstaten het recht hebben om over een bepaalde kwestie te stemmen. Indien de Unie stemt, geldt deze stem als even zoveel stemmen als het aantal EU-lidstaten dat partij is bij het verdrag. Als tweede element stelt het secretariaat van het Comité van de Partijen een “dubbele meerderheid” voor, wat betekent dat een besluit slechts geldig is als een gewone meerderheid van de staten die partij bij het verdrag zijn en die géén EU-lidstaat zijn, een positieve stem uitbrengt, als onderdeel van de vereiste tweederdemeerderheid.
–Wat de verkiezing van de leden van GREVIO betreft, wordt het huidige quorum van ten minste een meerderheid van de uitgebrachte stemmen (artikel 21, lid 9) gehandhaafd. Elk lid van het Comité heeft één stem voor de verkiezing van de leden van GREVIO. Het beginsel van niet-additionaliteit is in dit geval niet van toepassing, wat betekent dat de Unie een “extra stem” heeft voor de verkiezing van de leden van GREVIO, naast de individuele stem van elke EU-lidstaat die partij is bij het verdrag. Wat betreft besluiten over verzoeken tot terugtrekking van een of meer kandidaten die niet voldoen aan de vereisten voor lidmaatschap van GREVIO (artikel 21, lid 4), wordt het huidige quorum van een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen eveneens gehandhaafd, maar aangevuld met het vereiste van een dubbele meerderheid.
–Wat de wijzigingen van het reglement van orde (artikel 25) betreft, wordt het huidige quorum van twee derde van de uitgebrachte stemmen gehandhaafd, maar aangevuld met het vereiste van een dubbele meerderheid.
Voorgesteld wordt dat de EU instemt met de algemene benadering van het secretariaat van het Comité van de Partijen voor de wijziging van het reglement van orde, maar een aantal aanpassingen aanbrengt, zoals hieronder beschreven.
Ten eerste wordt voorgesteld dat de EU ermee instemt dat in artikel 20, lid 1, van het reglement een “clausule van non-additionaliteit” wordt opgenomen, onder voorbehoud van bepaalde aanpassingen die nodig zijn om rekening te houden met het feit dat de Unie is toegetreden tot het Verdrag van Istanbul wat betreft haar haar eigen instellingen en openbaar bestuur enerzijds, en wat betreft aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement anderzijds, waarbij ook rekening wordt gehouden met de bijzondere positie van Denemarken en Ierland.
Dienovereenkomstig moet de Unie bij aangelegenheden die onder haar bevoegdheid vallen, haar stemrecht uitoefenen met een aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal lidstaten dat partij is bij het verdrag en dat gebonden is door de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie. Wanneer de Unie haar stemrecht uitoefent, wordt er niet gestemd door de lidstaten die partij zijn bij het verdrag en die gebonden zijn door de bevoegdheden van de Unie op het gebied waarover wordt gestemd, terwijl de lidstaten die niet gebonden zijn door de bevoegdheden van de Unie, afzonderlijk kunnen stemmen. Daarentegen oefent de Unie haar stemrecht niet uit in gevallen waarin alle lidstaten die partij zijn bij het verdrag hun stemrecht mogen uitoefenen.
Het beginsel van “non-additionaliteit” is in overeenstemming met de gangbare praktijk van andere verdragen van de Raad van Europa waartoe de EU is toegetreden 8 .
Ten tweede wordt voorgesteld dat de EU ermee instemt dat het vereiste van een “dubbele meerderheid” in artikel 20, leden 3 en 5, van het reglement wordt opgenomen, zoals voorgesteld door het secretariaat van het Comité van de Partijen, onder voorbehoud van bepaalde aanpassingen in verband met de bijzondere positie van Denemarken en Ierland, en enkel met betrekking tot situaties waarin de Unie aan een stemming deelneemt.
Het vereiste van een “dubbele meerderheid” in artikel 20 is bedoeld om een evenwichtigere en billijkere weging van alle partijen bij het verdrag tot stand te brengen en te compenseren dat de EU wat het aantal stemmen betreft reeds een gewone meerderheid in het Comité van de Partijen heeft. Deze vereiste is bedoeld om de staten die partij zijn bij het verdrag, maar die geen lid zijn van de EU, de zekerheid te geven dat hun standpunten in het kader van het Comité van de Partijen ondanks de toetreding van de EU van belang blijven en niet teniet worden gedaan doordat de EU en haar lidstaten en bloc stemmen.
Het vereiste van een dubbele meerderheid betekent dat, wanneer de EU aan een stemming deelneemt, het gebruikelijke quorum (d.w.z. twee derde van de uitgebrachte stemmen) wordt aangevuld met het vereiste van een gewone meerderheid van de stemmen die door de andere partijen bij het verdrag zijn uitgebracht. Tot die andere partijen bij het verdrag behoren staten die geen lid zijn van de EU, en, in voorkomend geval, EU-lidstaten die niet gebonden zijn door de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie.
Wanneer de Unie deelneemt aan een stemming met een aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal lidstaten dat partij is bij het verdrag, betekent het vereiste van een dubbele meerderheid dat een besluit rechtsgeldig kan worden vastgesteld indien er een tweederdemeerderheid is bereikt waarbij de stem van de Unie (gelijk aan 22 stemmen) wordt ondersteund door een gewone meerderheid van de stemmen die zijn uitgebracht door de 16 niet-lidstaten die partij zijn bij het verdrag. Wanneer de Unie deelneemt aan een stemming met een aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal lidstaten dat partij is bij het verdrag en dat gebonden is door de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement, wordt er een tweederdemeerderheid bereikt indien de stem van de Unie (gelijk aan 20 stemmen) wordt ondersteund door een gewone meerderheid van de stemmen die zijn uitgebracht door de 16 niet-lidstaten die partij zijn bij het verdrag plus Denemarken en Ierland.
Ten derde wordt, wat de specifieke regels voor de verkiezing van de leden van GREVIO betreft, voorgesteld dat de Unie ermee instemt dat aan artikel 21, lid 7, van het reglement van orde, zoals opgesteld door het secretariaat van Comité van de Partijen, de bepaling wordt toegevoegd dat elk lid van het Comité één stem heeft. Aangezien artikel 20 en bijgevolg het beginsel van niet-additionaliteit niet van toepassing is in het kader van artikel 21 (artikel 21, lid 1), heeft de EU één stem naast de individuele stem van elke EU-lidstaat die partij is bij het verdrag. De Unie moet instemmen met het voorstel om artikel 21, lid 4, van het reglement van orde, betreffende besluiten over verzoeken tot terugtrekking van een of meer kandidaten voor GREVIO, te wijzigen door het aan te vullen met het vereiste van een dubbele meerderheid, gezien het uitzonderlijke karakter van dergelijke besluiten. In dat geval wordt de gewone meerderheid, die de vereiste tweederdemeerderheid moet aanvullen, vastgesteld op basis van de stemmen die zijn uitgebracht door de vertegenwoordigers van andere partijen dan de EU en haar lidstaten, zoals ook wordt voorgesteld in de schriftelijke opmerkingen van het VK.
Ten vierde moet, wat artikel 25 inzake wijzigingen van het reglement van orde betreft, worden opgemerkt dat dergelijke besluiten worden genomen met een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen, waarbij elke partij bij het verdrag één stem heeft, als bepaald in artikel 20, lid 1, eerste alinea. Om de hierboven genoemde redenen moet de Unie, onder voorbehoud van bepaalde aanpassingen, instemmen met de toevoeging van het vereiste van een dubbele meerderheid zoals voorgesteld door het secretariaat van het Comité van de Partijen. Met name moet worden verduidelijkt dat het beginsel van niet-additionaliteit als bedoeld in artikel 20, lid 1, in gewijzigde vorm, niet van toepassing is op artikel 25. Bovendien moet de gewone meerderheid ter aanvulling van de vereiste tweederdemeerderheid op dezelfde wijze worden vastgesteld als in artikel 21, lid 4.
Ten vijfde wordt voorgesteld dat de EU suggereert de verwijzing naar de Europese Unie te schrappen uit de lijst van vertegenwoordigers die zonder stemrecht of vergoeding van kosten mogen deelnemen aan de vergaderingen van het Comité van de Partijen in artikel 2, lid 2, punt b, van het reglement van orde. De regel is achterhaald omdat de Europese Unie nu volwaardig lid is van het Comité van de Partijen.
De voorgestelde wijzigingen van het reglement van orde van het Comité van de Partijen die aan het secretariaat van het Comité moeten worden voorgelegd, zijn opgenomen in de bijlage bij dit besluit.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 9 .
Het Comité van de Partijen is een lichaam dat is opgericht bij het Verdrag van Istanbul. De door het Comité van de Partijen vast te stellen wijziging van het reglement van orde is een handeling met rechtsgevolgen. De beoogde handeling zal overeenkomstig artikel 67, lid 3, van het verdrag volkenrechtelijk bindend zijn. De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het verdrag. De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
Wanneer een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen als materiële rechtsgrondslag hebben.
De hoofddoelstelling van de beoogde handeling is de wijziging van het reglement van orde van het Comité van de Partijen om de gevolgen van de toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul voor de werking van het Comité in aanmerking te nemen. Wat de materiële rechtsgrondslag betreft: de EU is tot het Verdrag van Istanbul toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie 10 en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement 11 . De toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul is opgesplitst in twee afzonderlijke besluiten van de Raad om rekening te houden met de bijzondere positie van Denemarken en Ierland met betrekking tot titel V van het VWEU. Bijgevolg moet ook het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie in het Comité van de Partijen moet worden ingenomen met betrekking tot de beoogde handeling, worden opgesplitst in twee parallelle besluiten.
De rechtsgrondslag van het onderhavige besluit heeft betrekking op aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie. De materiële rechtsgrondslag van dit besluit is derhalve artikel 336 VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 336 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.