Toelichting bij COM(2025)87 - Wijziging van Verordening (EU) 2023/956 wat betreft de vereenvoudiging en versterking van het mechanisme voor koolstofgrenscorrectie

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2025)87 - Wijziging van Verordening (EU) 2023/956 wat betreft de vereenvoudiging en versterking van het mechanisme voor ...
bron COM(2025)87 NLEN
datum 26-02-2025
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

In zijn verslag over de toekomst van het Europese concurrentievermogen benadrukte Mario Draghi dat Europa een regelgevingslandschap moet creëren dat het concurrentievermogen en de veerkracht bevordert 1 . In de Verklaring van Boedapest over de nieuwe deal voor het Europees concurrentievermogen hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de EU opgeroepen tot “een vereenvoudigingsrevolutie [...], om te zorgen voor een duidelijk, eenvoudig en slim regelgevingskader voor bedrijven en om de administratieve, regelgevings-, en rapportagelasten drastisch te verminderen, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen” 2 . Meerdere ondernemingen en belanghebbenden hebben hun zorgen geuit over de administratieve lasten die voortvloeien uit een aantal EU-handelingen, waaronder Verordening (EU) 2023/956 tot instelling van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie (“CBAM-verordening”) 3 .

In haar mededeling over het kompas voor concurrentievermogen voor de EU bevestigde de Commissie dat zij een ongekende vereenvoudigingsinspanning zou leveren om de overeengekomen beleidsdoelstellingen op de eenvoudigste, doelgerichtste, doeltreffendste en minst belastende manier te verwezenlijken. In haar mededeling “Een eenvoudiger en sneller Europa: mededeling over uitvoering en vereenvoudiging” presenteerde de Commissie een uitvoerings- en vereenvoudigingsagenda die snelle en tastbare verbeteringen moet opleveren voor mensen en bedrijven in de praktijk, wat meer dan alleen een stapsgewijze aanpak vereist, evenals doortastend optreden om EU-, nationale en regionale regelgeving te stroomlijnen en te vereenvoudigen 4 .

Om te zorgen voor een correcte handhaving van en een passend toezicht op wetgeving, zijn administratieve vereisten, met inbegrip van rapportagevereisten, erg belangrijk. Over het algemeen vallen de kosten ervan grotendeels weg tegen de voordelen die zij opleveren, maar rapportagevereisten kunnen belanghebbenden, en met name kleine en middelgrote ondernemingen en micro-ondernemingen, ook opzadelen met onevenredige lasten.

Dit voorstel zal de CBAM-verordening vereenvoudigen en kostenefficiënt verbeteren zonder afbreuk te doen aan de verwezenlijking van de doelstellingen op dit beleidsterrein. De voorgestelde maatregelen zullen de milieudoelstelling van het CBAM niet ondermijnen, maar eerder zorgen voor een efficiënter CBAM, terwijl de belangrijkste ontwerpbeginselen van het mechanisme ongewijzigd blijven.

Het voorstel zal het voor importeurs van goederen in de Unie gemakkelijker maken om aan de CBAM-rapportageverplichtingen te voldoen door een aantal CBAM-rapportagevereisten te vereenvoudigen die gebaseerd zijn op complexe berekeningen en processen voor gegevensverzameling die de doeltreffende uitvoering van het CBAM zouden belemmeren.

Daarnaast zal het voorstel de monitoring van en het toezicht op het CBAM versterken. Het zal de Commissie beter in staat stellen gegevens te verwerken en relevante informatie uit te wisselen met de nationale autoriteiten zodat de door belanghebbenden gerapporteerde informatie zo nuttig mogelijk is. Het zal de Commissie ook in staat stellen risico’s beter op te sporen en de nationale bevoegde autoriteiten beter toe te rusten om waar nodig passende maatregelen te nemen.

Tot slot zal het vereenvoudigen van het mechanisme ook belangrijk zijn voor een eventuele toekomstige uitbreiding van het toepassingsgebied. In de tweede helft van 2025 zal de Commissie een uitgebreid CBAM-herzieningsverslag indienen, zoals bepaald in artikel 30 van de CBAM-verordening, dat de weg zal effenen voor een eventuele uitbreiding van het toepassingsgebied van het CBAM.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel maakt deel uit van een pakket maatregelen om de rapportagevereisten te vereenvoudigen. Er wordt uitgebreid gekeken naar de bestaande vereisten om na te gaan of ze nog steeds relevant zijn en om ze efficiënter te maken. Het voorstel bouwt voort op de bestaande regels van de CBAM-verordening, Uitvoeringsverordening (EU) 2023/1773 van de Commissie van 17 augustus 2023 tot vaststelling van de rapportageverplichtingen voor de overgangsperiode 5 en Uitvoeringsverordening (EU) 2024/3210 van de Commissie van 18 december 2024 tot vaststelling van regels voor het CBAM-register 6 .

• Samenhang met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel is in overeenstemming met de doelstellingen van de agenda voor betere regelgeving, aangezien het de Commissie beter in staat zal stellen haar algemene toezicht op het CBAM uit te oefenen en tegelijkertijd de kosten te vermijden (voor zowel de Commissie als de entiteiten die de informatie verstrekken) die anders zouden worden gemaakt om de informatie via andere middelen te verzamelen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Dit voorstel vormt een wijziging van een bestaande verordening. De rechtsgrondslag van het voorstel is daarom dezelfde als die van de gewijzigde verordening, namelijk artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) op het gebied van milieubescherming.

Overeenkomstig artikel 191 en artikel 192, lid 1, VWEU moet de Unie bijdragen aan het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bevordering op internationaal niveau van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en met name de bestrijding van de klimaatverandering.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De CBAM-verordening heeft een gemeenschappelijk uniform kader gecreëerd dat voor gelijkwaardigheid zorgt tussen het koolstofbeprijzingsbeleid op de interne markt van de EU en het koolstofbeprijzingsbeleid ten aanzien van ingevoerde goederen.

De vereenvoudigingen van deze verordening die met dit voorstel worden beoogd, zullen de rechtszekerheid verder vergroten en de rapportagevereisten rationaliseren.

• Evenredigheid

De vereenvoudiging van administratieve vereisten, met inbegrip van rapportagevereisten, vereenvoudigt het rechtskader door wijzigingen aan te brengen in bestaande vereisten die geen afbreuk doen aan de inhoud van de beleidsdoelstellingen. Het voorstel is daarom beperkt tot die wijzigingen die nodig zijn om de nalevingslasten te verminderen en de naleving doeltreffender te maken zonder de inhoud van de desbetreffende wetgeving te wijzigen.

Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het niet verder gaat dan nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De evenredigheidsdimensie van het voorstel omvat een aantal belangrijke aspecten.

Ten eerste wordt erkend dat het moeilijk is voor importeurs om met de CBAM-rapportageverplichtingen om te gaan, terwijl de bevoegde autoriteiten van de lidstaten tegelijkertijd belangrijke toezichttaken moeten verrichten. Deze problematiek zal worden verlicht door een drempel in te voeren en bepaalde importeurs vrij te stellen van CBAM-verplichtingen.

Ten tweede bevat het voorstel voor importeurs die binnen het toepassingsgebied van het CBAM vallen, wijzigingen van de rapportagevereisten, gericht op wat nodig is om de nalevingslasten te verminderen en te zorgen voor een doeltreffendere naleving.

• Keuze van het instrument

Het voorstel vereist een wijziging van de CBAM-verordening. In het voorstel worden specifieke regels vastgesteld voor de vereenvoudigde toepassing van bepaalde voorschriften van de CBAM-verordening, waar de nagestreefde doelen niet kunnen worden verwezenlijkt door middel van uitvoeringsbepalingen, aangezien de basisvoorschriften van de CBAM-verordening daartoe moeten worden gewijzigd. Dit betreft de de-minimisvrijstelling, de rapportageverplichtingen, de berekening van ingebedde emissies en de berekening van de financiële correctie.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Het voorstel is gebaseerd op de ervaring die is opgedaan bij de uitvoering van de CBAM-verordening sinds het mechanisme in de overgangsfase op 1 oktober 2023 van toepassing is geworden.

• Raadpleging van belanghebbenden

Sinds de overgangsfase van het CBAM op 1 oktober 2023 van toepassing is geworden, hebben de diensten van de Commissie via een veelvoud aan communicatiekanalen voortdurend overleg gepleegd met belanghebbenden in de Unie en in derde landen die relevant zijn voor het CBAM. In 2023 hebben de diensten van de Commissie het mandaat van de deskundigengroep over het CBAM verlengd 7 . Het doel van deze groep is de diensten van de Commissie bij te staan bij het ontwikkelen en uitvoeren van het CBAM, technische expertise te benutten en ervaringen en goede praktijken bij de uitvoering van het CBAM uit te wisselen.

In 2023 lanceerden de diensten van de Commissie ook een brede communicatiecampagne om de bewustwording over het CBAM, ook in derde landen, te vergroten, de regels toe te lichten en advies te verstrekken over de wijze waarop het CBAM door de relevante belanghebbenden (zoals importeurs, producenten uit derde landen en nationale autoriteiten) kan worden uitgevoerd. Deze communicatiecampagne geschiedde via openbare live webinars in verschillende EU-talen. Op de speciale CBAM-webpagina 8 zijn onder meer e-learningmateriaal, vragen en antwoorden en richtsnoeren (ook in officiële talen van derde landen) te vinden.

De Commissie onderhield ook regelmatig contact met de nationale bevoegde autoriteiten voor het CBAM om verschillende kwesties inzake de uitvoering van het CBAM te bespreken en zo de werking en doeltreffendheid ervan te verbeteren.

Op 6 februari 2025 organiseerde de Commissie een dag van overleg op hoog niveau met de belangrijkste belanghebbenden om de belangrijkste ideeën van het wetgevingspakket voor vereenvoudiging van gericht beleid, waaronder het CBAM, te toetsen en input en feedback te verzamelen vóór de vaststelling ervan op 26 februari 2025.

Op basis van deze acties en herhaalde openbare bijeenkomsten met relevante vertegenwoordigers van het bedrijfsleven uit de Unie en derde landen, hebben de diensten van de Commissie voldoende feedback van belanghebbenden verzameld om de beste maatregelen te nemen en zo de doelstelling van het voorstel te realiseren: complexe rapportageregels vereenvoudigen om de nalevingslasten te verminderen en ervoor zorgen dat het CBAM efficiënt wordt uitgerold, met behoud van de milieudoelstelling en de klimaatdoelstelling van het CBAM.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel is uitgewerkt na een interne doorlichting van bestaande rapportageverplichtingen en gebaseerd op de ervaring die is opgedaan met de uitvoering van de desbetreffende wetgeving, met inbegrip van de gegevens die zijn verzameld via het door de aangevers ingediende CBAM-kwartaalverslag. Het gaat om een stap in het proces van permanente toetsing van rapportagevereisten in de Uniewetgeving: de doorlichting van dergelijke lasten en van de gevolgen ervan voor belanghebbenden zal dus ook in de toekomst plaatsvinden.

• Effectbeoordeling

Het voorstel betreft gerichte wijzigingen van de CBAM-verordening om een aantal vereisten, zoals rapportage, te vereenvoudigen. De belangrijkste maatregelen zijn gebaseerd op de ervaring die is opgedaan met de uitvoering van deze verordening en de bovengenoemde bijbehorende uitvoeringshandelingen. De voorgestelde gerichte wijzigingen zorgen voor een efficiëntere en doeltreffendere uitvoering van het bestaande mechanisme.

Dit voorstel gaat vergezeld van een analytisch document, te weten het werkdocument van de diensten van de Commissie “Towards a simpler and more effective Carbon Border Adjustment Mechanism” 9 . Het analytische document bouwt voort op en vormt een verdere aanvulling op de analyse die in de oorspronkelijke effectbeoordeling van 2021 is verricht.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

In de effectbeoordeling van 2021 bij het wetgevingsvoorstel voor het CBAM 10 concludeerde de Commissie dat grote bedrijven weliswaar de belangrijkste betrokken zouden zijn, omdat het CBAM aanvankelijk wordt toegepast op de invoer van geselecteerde basismaterialen en de producten ervan, maar dat het CBAM in de praktijk zou leiden tot relatief hogere nalevingskosten voor kleine en middelgrote ondernemingen in vergelijking met grote ondernemingen die onder het toepassingsgebied van het CBAM vallen, bijvoorbeeld ondernemingen die CBAM-goederen boven de afwijking invoeren.

Op basis van de ervaring met de uitvoering van het CBAM in de overgangsfase en de beoordeling van de feedback van belanghebbenden sinds 1 oktober 2023, is duidelijk geworden dat het CBAM twee soorten belangrijke vereenvoudigingen vereist: een ruimere afwijking van de CBAM-vereisten voor importeurs van zeer kleine hoeveelheden CBAM-goederen en een reeks vereenvoudigingen voor de overige importeurs van CBAM-goederen om hun naleving van de administratieve vereisten te vergemakkelijken.

De voorgestelde vereenvoudiging zal naar verwachting ongeveer 90 % van de importeurs vrijstellen van CBAM-verplichtingen, terwijl meer dan 99 % van de ingebedde emissies binnen het toepassingsgebied van het CBAM blijft, waardoor het milieuaspect van het mechanisme gewaarborgd blijft.

• Grondrechten

Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend. Het draagt met name bij aan de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling zoals neergelegd in artikel 37 van het Handvest.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Unie. De gevolgen ervan worden beoordeeld in het financieel en digitaal memorandum bij dit voorstel.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Aangezien het voorstel de CBAM-verordening wijzigt, bevat het geen aanvullende uitvoeringsplannen en controle-, evaluatie- en rapportageregelingen die verder gaan dan de bestaande regelingen op grond van genoemde verordening.

Het is echter belangrijk in herinnering te brengen dat de Commissie ervoor zal blijven zorgen dat er regelingen worden getroffen om de werking van het CBAM, met inbegrip van de handhaving ervan in verband met ontwijkingspraktijken, te monitoren en te evalueren, en aan de belangrijkste beleidsdoelstellingen te toetsen. Aangezien het CBAM een van de beleidsvoorstellen in het kader van het in juli 2021 door de Commissie vastgestelde “Fit for55-pakket” 11 is, zal het samen met de andere beleidslijnen van het pakket worden gecontroleerd en geëvalueerd.

De Commissie zal controleren hoe het CBAM wordt uitgevoerd om dit in haar analyse mee te nemen, en regelmatig verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van de CBAM-verordening. In het kader van die rapportage zal de Commissie mogelijke wijzigingen voorstellen om de werking ervan te verbeteren en de nodige informatie verzamelen voor een eventuele verdere uitbreiding van het toepassingsgebied van het CBAM, onder meer naar andere goederen waarvoor een risico op koolstoflekkage kan ontstaan, zoals downstreamproducten. Die verslagen moeten ook een beoordeling bevatten van het effect van het CBAM op koolstoflekkage, onder meer met betrekking tot de uitvoer, en de economische, ecologische, sociale en territoriale gevolgen ervan in de hele Unie.

• Artikelsgewijze toelichting

Het voorstel bevat twee soorten vereenvoudigingen.

Ten eerste zullen importeurs van kleine hoeveelheden CBAM-goederen met zeer kleine hoeveelheden ingebedde emissies, die in de Unie worden ingevoerd en in de meeste gevallen betrekking hebben op kleine en middelgrote ondernemingen en particulieren, worden vrijgesteld van CBAM-verplichtingen. Voor die importeurs wegen de administratieve lasten als gevolg van de naleving van de CBAM-verplichtingen zwaarder dan het ecologische en regelgevingsvoordeel. Dit is te wijten aan de combinatie van i) het onbeduidende aandeel ingebedde emissies in al hun CBAM-goederen die in de Unie worden ingevoerd en ii) het onvermogen van nationale autoriteiten om de regels te handhaven vanwege het grote aantal importeurs van kleine hoeveelheden CBAM-goederen.

Ten tweede bevat het voorstel een reeks vereenvoudigingen voor importeurs van CBAM-goederen die boven de drempel uitkomen, om de naleving van de rapportagevereisten te vergemakkelijken. Bovenal vereenvoudigt en stroomlijnt het voorstel de toelatingsprocedure voor nationale bevoegde autoriteiten en de Commissie, de procedures voor het verzamelen van gegevens van producenten uit derde landen door toegelaten CBAM-aangevers, de berekening van ingebedde emissies voor bepaalde goederen, de regels voor de verificatie van emissies, de berekening van de financiële aansprakelijkheid van de toegelaten CBAM-aangevers tijdens het jaar van invoer in de EU en de vraag van toegelaten CBAM-aangevers naar koolstofprijzen die zijn betaald in derde landen waar goederen worden geproduceerd.

In artikel 1, lid 1, wordt de afwijking van de CBAM-verplichtingen gewijzigd door een nieuwe massadrempel in te voeren, zoals vastgesteld in een nieuwe bijlage VII bij de CBAM-verordening, om importeurs van zeer kleine hoeveelheden goederen uit te sluiten.

In artikel 1, lid 2, worden de definities van importeur en exploitant gewijzigd om de rapportagevereisten te vergemakkelijken.

In artikel 1, lid 3, en artikel 1, lid 4, punt b), worden de consequenties getrokken van de nieuwe drempel voor de regels inzake de toelating die importeurs moeten krijgen om goederen boven die drempel in te voeren, en wordt voorzien in de mogelijkheid voor toegelaten CBAM-aangevers, die wettelijk verantwoordelijk blijven voor hun CBAM-verplichtingen, om de rapportageverplichtingen in het CBAM-register technisch te delegeren aan derden om de naleving te vergemakkelijken.

In artikel 1, lid 4, punt a), wordt de jaarlijkse termijn voor de indiening van de jaarlijkse CBAM-aangifte gewijzigd.

In artikel 1, lid 4, punt c), wordt in de mogelijkheid voorzien voor toegelaten CBAM-aangevers om te vragen naar een in een ander derde land dan het land van oorsprong betaalde koolstofprijs.

In artikel 1, lid 4, punt d), en artikel 1, lid 6, worden de regels inzake de verificatie van emissies zodanig gewijzigd dat de verplichting om ingebedde emissies te verifiëren alleen van toepassing is op werkelijke waarden.

In artikel 1, lid 5, wordt de berekening van ingebedde emissies gewijzigd in het geval van relevante inputmaterialen (precursoren).

In artikel 1, lid 7, wordt in de mogelijkheid voorzien voor toegelaten CBAM-aangevers om gebruik te maken van standaard koolstofprijzen die door de Commissie zijn berekend en beschikbaar zijn gesteld, en om koolstofprijzen op te vragen die zijn betaald in andere derde landen dan het land van oorsprong van de goederen.

In artikel 1, lid 8, worden de rapportageverplichtingen vergemakkelijkt door verschillende wijzigingen aan te brengen in het krachtens artikel 10 opgerichte portaal voor de registratie van exploitanten en installaties in derde landen.

In artikel 1, lid 9, wordt in de registratie van geaccrediteerde verificateurs voorzien, zodat zij toegang hebben tot het CBAM-register en bepaalde relevante taken kunnen uitvoeren om rapportageverplichtingen te vergemakkelijken.

In artikel 1, lid 10, wordt de bevoegdheid versterkt die de lidstaten aan hun nationale bevoegde autoriteit verlenen om de CBAM-gerelateerde taken en verantwoordelijkheden uit te voeren.

In artikel 1, leden 11 en 13, worden de consequenties getrokken van de wijzigingen die met dit voorstel zijn aangebracht met betrekking tot de vereisten die van toepassing zijn op het CBAM-register, risicoanalyse en monitoring.

In artikel 1, lid 12, wordt de raadpleging van andere bevoegde autoriteiten en de Commissie gestroomlijnd om buitensporige administratieve lasten te verminderen.

In artikel 1, lid 14, wordt de begindatum van de verkoop van CBAM-certificaten vastgesteld op februari 2027 om grote onzekerheden aan te pakken wat betreft het jaar 2026, het eerste jaar na de overgangsperiode, en wordt de informatie-uitwisseling tussen het CBAM-register en het gemeenschappelijke centrale platform gestroomlijnd.

In artikel 1, leden 15 en 18, worden de consequenties getrokken van de verplaatsing van de verkoop van certificaten naar het jaar 2027 voor het bepalen van de financiële correctie voor het jaar 2026.

In artikel 1, lid 16, wordt de berekening vanaf 2027 vereenvoudigd door toegelaten CBAM-aangevers van hun verwachte financiële aansprakelijkheid tijdens het jaar van invoer.

In artikel 1, lid 17, wordt de terugkoopbeperking gewijzigd om de manier waarop toegelaten CBAM-aangevers hun financiële aansprakelijkheid kunnen beheren, te vergemakkelijken en wordt de consequentie getrokken van de wijziging van de jaarlijkse termijn voor de indiening van de CBAM-aangifte.

In artikel 1, lid 19, wordt de reikwijdte van de met de douaneautoriteiten, de bevoegde autoriteiten en de Commissie uitgewisselde informatie gewijzigd om rekening te houden met de invoering van de afwijking.

In artikel 1, leden 20 en 22, zijn regels en informatie-uitwisseling opgenomen over het toezicht op de afwijking.

In artikel 1, lid 21, wordt in de mogelijkheid voorzien voor de bevoegde autoriteiten om de boete aan te passen op basis van relevante feiten en omstandigheden en worden de consequenties van de nieuwe afwijking getrokken.

In artikel 1, lid 23, worden de bevoegdheden gewijzigd die de medewetgevers aan de Commissie hebben toegekend om gedelegeerde handelingen vast te stellen in het licht van de vereenvoudigingen die dit voorstel met zich meebrengt.

In artikel 1, lid 24, wordt de rapportage van de Commissie aan de medewetgevers aangevuld met de toepassing van de afwijking zoals gewijzigd bij dit voorstel.

In artikel 1, lid 25, wordt de lijst van CBAM-goederen gewijzigd om niet-gebrande kaolienhoudende klei uit te sluiten.

In artikel 1, lid 26, wordt elektriciteit aan de lijst van CBAM-goederen toegevoegd waarvoor alleen directe emissies in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening van de ingebedde emissies.

In artikel 1, lid 27, wordt bijlage IV bij Verordening (EU) 2023/956 gewijzigd om inputmaterialen die onder het EU-ETS of een koolstofbeprijzingssysteem vallen dat volledig is gekoppeld aan het EU-ETS, uit te sluiten.

In artikel 1, lid 28, wordt een nieuwe bijlage VII toegevoegd om de in artikel 1, lid 1, punt b), bedoelde drempel vast te stellen.

Tot slot bevatten de bijlagen verschillende vereenvoudigingen van de berekening van ingebedde emissies om rapportageverplichtingen te vergemakkelijken, bijvoorbeeld in het geval van standaardwaarden of precursoren die in de EU worden geproduceerd.