Toelichting bij COM(2025)246 - Standpunt EU tijdens de 18e vergadering van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld over de aanneming van aanbevelingen en conclusies gericht tot tien staten die partij zijn, over hun uitvoering van dat verdrag met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non refoulement - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)246 - Standpunt EU tijdens de 18e vergadering van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het ... |
|---|---|
| bron | COM(2025)246   |
| datum | 13-05-2025 |
Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen op de 18e vergadering van het Comité van de Partijen bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (hierna “het Verdrag van Istanbul” of “het verdrag” genoemd) op 5 en 6 juni 2025, in verband met de beoogde vaststelling van acht ontwerpaanbevelingen en twee ontwerpconclusies gericht tot tien staten die partij zijn, betreffende hun uitvoering van het verdrag.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag van Istanbul
Het Verdrag van Istanbul stelt alomvattende en geharmoniseerde regels vast ter voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld in Europa en daarbuiten. Het verdrag is op 1 augustus 2014 in werking getreden.
De EU heeft het verdrag in juni 2017 ondertekend en heeft op 28 juni 2023 de toetredingsprocedure afgerond met de nederlegging van twee akten van goedkeuring, waardoor het verdrag voor de EU op 1 oktober 2023 in werking is getreden. De EU is tot het verdrag toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie 1 , en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non‑refoulement 2 . Alle lidstaten hebben het verdrag ondertekend, en 22 hebben het inmiddels geratificeerd 3 .
2.2.Comité van de Partijen
Het Comité van de Partijen 4 bestaat uit vertegenwoordigers van de partijen bij het verdrag. De partijen moeten ernaar streven als hun vertegenwoordigers deskundigen aan te wijzen van een zo hoog mogelijk niveau op het gebied van het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld 5 . De aan het Comité van de Partijen toevertrouwde taken staan in artikel 1 van het Reglement van orde 6 . Op 1 oktober 2023 werd de EU partij bij het Verdrag van Istanbul en derhalve lid van het Comité van de Partijen (artikel 67, lid 1, van het verdrag).
2.3.Toezichtmechanisme van het Verdrag van Istanbul
Het Verdrag van Istanbul voorziet in een toezichtmechanisme om een doeltreffende uitvoering door de partijen te waarborgen 7 . Het doel ervan is te beoordelen hoe het verdrag in de praktijk wordt gebracht en om de partijen richtsnoeren te bieden. Het toezichtmechanisme bestaat uit twee afzonderlijke, maar onderling samenwerkende organen: een onafhankelijk deskundigenorgaan, nl. de Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (GREVIO), en het Comité van de Partijen.
GREVIO is een onafhankelijke groep van deskundigen, die tot taak heeft per land toezicht te houden op de uitvoering van het Verdrag van Istanbul, overeenkomstig artikel 66, lid 1, van het verdrag. De toezichtprocedure wordt beschreven in artikel 68 van het verdrag. Overeenkomstig artikel 68, lid 1, moeten nieuwe partijen een op een vragenlijst van GREVIO gebaseerd rapport indienen met vermelding van wetgevende en andere maatregelen die genomen zijn ter uitvoering van het verdrag. GREVIO stelt een rapport op over de maatregelen die de betrokken partij heeft genomen om het verdrag uit te voeren, en doet suggesties en voorstellen over de wijze waarop de partij de gesignaleerde problemen kan aanpakken 8 .
Op basis van de rapporten van GREVIO kan het Comité van de Partijen overeenkomstig artikel 68, lid 12, van het verdrag tot de betrokken partij gerichte aanbevelingen voor de uitvoering van het verdrag aannemen en een datum vaststellen waarop de partij een antwoord over de uitvoering ervan moet indienen. Op basis van deze bepaling heeft het Comité van de Partijen aanbevelingen aan partijen gericht waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen die zo snel mogelijk moeten worden genomen, met de verplichting om binnen drie jaar verslag aan het comité uit te brengen, en maatregelen die weliswaar belangrijk zijn, maar niet even urgent. Aan het einde van de periode van drie jaar moet de partij aan het Comité van de Partijen verslag uitbrengen over de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de tot haar gerichte aanbevelingen. Op basis van deze informatie en eventuele aanvullende informatie stelt het secretariaat van het comité 9 conclusies op over de uitvoering van de aanbevelingen met betrekking tot elke geëvalueerde partij, die door het Comité van de Partijen worden aangenomen.
Aangezien de basisevaluatieprocedure voor bijna alle partijen is afgerond, heeft GREVIO eind 2022 besloten om over te gaan tot de volgende evaluatiefase. Volgens artikel 68, lid 3, van het verdrag worden de evaluatieprocedures van GREVIO na de basisevaluatie opgedeeld in rondes (hierna “thematische evaluatierondes” genoemd). De eerste thematische evaluatieronde heeft als titel “Building Trust by Delivering Support, Protection and Justice” (Vertrouwen opbouwen door middel van ondersteuning, bescherming en recht) en loopt van 2023 tot 2031. Terwijl de basisevaluatie betrekking had op ongeveer zestig artikelen van het Verdrag van Istanbul, heeft de nieuwe thematische evaluatieprocedure betrekking op twintig artikelen, namelijk de artikelen 3, 7, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 20, 22, 25, 31, 48, 49, 50, 51, 52, 53 en 56. Deze artikelen bevatten normen voor rechtshandhavingsinstanties, actoren in de strafrechtspleging, diensten voor verlening van algemene en gespecialiseerde hulp aan slachtoffers en een algemene slachtoffergerichte aanpak. Het doel is te komen tot een grondigere beoordeling van deze gebieden, met bijzondere aandacht voor de vooruitgang die in het kader van elk artikel is geboekt. Tijdens zijn laatste vergadering in december 2024 heeft het Comité van de Partijen een besluit aangenomen over de door het comité vast te stellen aanbevelingen in het licht van de rapporten die GREVIO heeft aangenomen in het kader van de eerste thematische evaluatieronde [IC-CP(2024)10 rev].
Tot nu toe heeft het Comité van de Partijen aanbevelingen en conclusies aangenomen op basis van consensus tijdens zijn vergaderingen die, normaal gesproken twee keer per jaar, plaatsvinden op verzoek 10 van een derde van de partijen, de voorzitter van het Comité van de Partijen of de secretaris-generaal.
2.4.De beoogde handelingen van het Comité van de Partijen
Naar verwachting zal het Comité van de Partijen tijdens zijn 18e vergadering op 5 en 6 juni 2025 de volgende acht ontwerpaanbevelingen in het kader van de eerste thematische evaluatieronde en twee ontwerpconclusies aannemen (hierna “de beoogde handelingen” of “de ontwerpaanbevelingen en ‑conclusies” genoemd):
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Albanië [IC-CP(2025)2‑prov];
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Oostenrijk [IC-CP(2025)3‑prov];
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Denemarken [IC-CP(2025)4‑prov];
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Finland [IC-CP(2025)5‑prov];
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Monaco [IC-CP(2025)6‑prov];
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Montenegro [IC-CP(2025)7‑prov];
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Spanje [IC-CP(2025)8‑prov];
–aanbevelingen ter versterking van het vertrouwen door ondersteuning, bescherming en recht te verschaffen op basis van het Verdrag van Istanbul, gericht tot Zweden [IC-CP(2025)9‑prov];
–conclusies over de uitvoering van de door het Comité van de Partijen aangenomen aanbevelingen ten aanzien van San Marino [IC-CP(2025)10‑prov];
–conclusies over de uitvoering van de door het Comité van de Partijen aangenomen aanbevelingen ten aanzien van Slovenië [IC-CP(2025)11‑prov].
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
De beoogde handelingen zijn gericht tot tien partijen en bevatten acht aanbevelingen (in het kader van de eerste thematische evaluatieprocedure) over maatregelen die moeten worden genomen om het Verdrag van Istanbul uit te voeren, alsook conclusies over de uitvoering van eerdere aanbevelingen door de partijen. Ze betreffen de uitvoering van bepalingen van het verdrag die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, zoals aangelegenheden in verband met de bescherming en ondersteuning van slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld en — wat de aan één partij gerichte conclusies betreft — ook de uitvoering van bepalingen inzake asiel en non‑refoulement. Deze aangelegenheden vallen onder het acquis van de Unie, met name de richtlijn ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld 11 , de richtlijn slachtofferrechten 12 , de verordening asielprocedures 13 , de richtlijn opvangvoorzieningen 14 en de richtlijn gezinshereniging 15 . Ze vallen onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie voor zover de desbetreffende bepalingen van het verdrag gemeenschappelijke regels kunnen aantasten of de strekking daarvan kunnen wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Aangezien de beoogde handelingen beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van het Unierecht, in de zin dat ze in de toekomst gevolgen kunnen hebben voor de uitlegging van de relevante bepalingen van het verdrag, is het passend het standpunt te bepalen dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Comité van de Partijen met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non‑refoulement.
De ontwerpaanbevelingen en ‑conclusies over aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, zijn in overeenstemming met de doelstellingen en het beleid van de Unie op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non‑refoulement en geven geen aanleiding tot bezorgdheid met betrekking tot het Unierecht. Daarom wordt voorgesteld dat de Unie tijdens de 18e vergadering van het Comité van Partijen geen bezwaar maakt tegen de aanneming van de ontwerpaanbevelingen en ‑conclusies.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 16 .
Het Comité van de Partijen is een lichaam dat is opgericht bij het Verdrag van Istanbul. De beoogde handelingen die door het Comité van de Partijen moeten worden vastgesteld, zijn handelingen met rechtsgevolgen. De beoogde handelingen kunnen een beslissende invloed hebben op de inhoud van het Unierecht, aangezien ze in de toekomst gevolgen kunnen hebben voor de uitlegging van de relevante bepalingen van het Verdrag van Istanbul. De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling waarover namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
Wanneer een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen als materiële rechtsgrondslag hebben.
Wat de materiële rechtsgrondslag betreft: de EU is tot het Verdrag van Istanbul toegetreden voor aangelegenheden die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, namelijk aangelegenheden die verband houden met de instellingen en het openbaar bestuur van de Unie 17 en aangelegenheden die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non‑refoulement 18 . De toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul is opgesplitst in twee afzonderlijke besluiten van de Raad om rekening te houden met de bijzondere positie van Denemarken en Ierland met betrekking tot titel V VWEU. Wanneer de desbetreffende aanbevelingen of conclusies betrekking hebben op beide aangelegenheden, moet dus ook het besluit tot bepaling van het namens de Unie in het Comité van de Partijen in te nemen standpunt in twee besluiten worden opgesplitst.
Met de beoogde bepalingen worden doelstellingen nagestreefd en ze omvatten componenten op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken (artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU) en asiel en non‑refoulement (artikel 78, lid 2, VWEU). Deze elementen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, zonder dat het ene ondergeschikt is aan het andere. Het voorgestelde besluit heeft derhalve de volgende artikelen als materiële rechtsgrondslag: artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 84, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.