Toelichting bij COM(2025)433 - Ondertekening van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)433 - Ondertekening van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht. |
|---|---|
| bron | COM(2025)433   |
| datum | 29-07-2025 |
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
• Motivering en doel van het voorstel
Milieucriminaliteit veroorzaakt aanzienlijke schade aan het milieu, de menselijke gezondheid en de economie en is een steeds groter punt van zorg geworden voor de EU en de rest van de wereld. Milieucriminaliteit is de op drie na grootste georganiseerde criminele activiteit ter wereld, na drugshandel, mensenhandel en namaakpraktijken. Ze groeit jaarlijks met 5 tot 7 %( 1 ). Misdrijven zoals illegale ontbossing, water-, lucht- en bodemverontreiniging, handel in ozonafbrekende stoffen, stroperij en andere delicten brengen de biodiversiteit ernstige schade toe, schaden de menselijke gezondheid en vernietigen hele ecosystemen. De wereldwijde impact van de daaruit voortvloeiende schade en aantasting, waarbij vaak sprake is van georganiseerde criminaliteit op transnationale schaal, vereist een doortastend optreden, sterke internationale samenwerking op basis van een gemeenschappelijk begrip van de categorieën milieudelicten, sancties en grensoverschrijdende samenwerking.
De afgelopen decennia heeft de EU haar inspanningen om gedragingen die schadelijk zijn voor het milieu te reguleren, geleidelijk opgevoerd. Vandaag bevat een aanzienlijk aantal wetgevingsinstrumenten van de EU, voornamelijk richtlijnen, relevante normen en beperkingen voor verschillende milieusectoren en daarmee samenhangende verplichtingen voor verantwoordelijke partijen. Om de bescherming van het milieu verder te verbeteren en de strijd tegen milieucriminaliteit op te voeren, is de EU overgegaan tot de vaststelling van Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en tot vervanging van de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG (hierna “richtlijn milieucriminaliteit” genoemd). De richtlijn milieucriminaliteit stelt gemeenschappelijke minimumvoorschriften vast voor de definitie van strafrechtelijke delicten en sancties teneinde het milieu doeltreffender te beschermen alsook voor maatregelen ter voorkoming en bestrijding van milieucriminaliteit en ter effectieve handhaving van het milieurecht van de Unie. Deze richtlijn is op 20 mei 2024 in werking getreden en vereist dat de lidstaten uiterlijk op 20 mei 2026 de nodige omzettingsmaatregelen vaststellen.
De Raad van Europa, de instelling die met het Verdrag van 1998 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht( 2 ) (hierna het “verdrag van 1998” genoemd) het eerste internationale instrument ter bestrijding van milieucriminaliteit heeft aangenomen, erkent ook de noodzaak van een versterkte internationale aanpak ter bestrijding van deze misdrijven.
Het verdrag van 1998 is nooit in werking getreden omdat het vereiste minimumaantal ratificaties of toetredingen niet is bereikt.
Daarom heeft de Stuurgroep van de Raad van Europa voor het toezicht op en de coördinatie van activiteiten op het gebied van criminaliteitspreventie en —bestrijding — het Europees Comité voor strafrechtelijke vraagstukken (“CDPC”) — een Werkgroep van deskundigen voor de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht (“CDPC-EC”) opgericht, die in een haalbaarheidsstudie( 3 ) moest nagaan hoe het verder moet en of de opstelling van een nieuw verdrag ter vervanging van het bestaande verdrag van 1998 haalbaar en passend was. In juni 2022 heeft de werkgroep besloten dat het haalbaar en passend was een nieuw verdrag op te stellen.
Op 23 november 2022 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa het mandaat vastgesteld voor een nieuw Comité van deskundigen voor de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht (“PC-ENV”)( 4 ). Het PC-ENV werd opgericht en kreeg de opdracht om, onder het gezag van het Comité van Ministers en het CDPC, een nieuw verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht op te stellen.
De Unie heeft over het verdrag onderhandeld op basis van artikel 216, lid 1, vierde alternatief, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), op grond waarvan de Unie kan onderhandelen over een internationale overeenkomst en deze kan sluiten indien die overeenkomst “[...] gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”.
De Europese Commissie heeft de Unie bij de onderhandelingen over het verdrag vertegenwoordigd, overeenkomstig artikel 218, leden 3 en 4, VWEU en conform het besluit van de Raad tot machtiging van de Europese Commissie om deel te nemen aan deze onderhandelingen( 5 ).
De Unie heeft actief aan de onderhandelingen deelgenomen en ernaar gestreefd de verenigbaarheid van het verdrag met het Unierecht, de samenhang met de richtlijn milieucriminaliteit en de kwaliteit en de meerwaarde van het verdrag op internationaal niveau te waarborgen.
Na verschillende onderhandelingsrondes( 6 ) heeft het PC-ENV overeenstemming bereikt over de tekst van het nieuwe verdrag tijdens zijn vierde vergadering, die plaatsvond van 4 tot en met 7 juni 2024.
Het Comité van Ministers van de Raad van Europa heeft het verdrag op [...] aangenomen en het op [...] te [...] opengesteld voor ondertekening.
Het doel van dit voorstel is de procedure voor de ondertekening van het verdrag door de Unie op te starten, met de bedoeling het vervolgens te sluiten, door de Raad voor te stellen een besluit vast te stellen waarbij de Unie wordt gemachtigd om het verdrag te ondertekenen overeenkomstig artikel 218, lid 5, VWEU.
Het verdrag is volledig verenigbaar met het Unierecht in het algemeen en de richtlijn milieucriminaliteit in het bijzonder, en zal belangrijke concepten uit de Unieaanpak van milieucriminaliteit wereldwijd bevorderen bij andere leden van de Raad van Europa en belangrijke internationale partners die partij kunnen worden bij het verdrag.
·Inhoud van het verdrag
Het verdrag heeft tot doel milieucriminaliteit doeltreffend te voorkomen en te bestrijden, de nationale en internationale samenwerking te bevorderen en te versterken en minimumvoorschriften vast te stellen die staten als leidraad kunnen gebruiken in hun nationale wetgeving.
Het verdrag is van toepassing op het voorkomen, opsporen, onderzoeken, vervolgen en bestraffen van strafrechtelijke delicten en definieert de termen “wederrechtelijk”, “water”, “ecosysteem” en “afval”. Deze definities zijn volledig in overeenstemming met de relevante definities en begrippen in het EU-recht.
Het verdrag verplicht de partijen ertoe de nodige maatregelen te nemen om de bepalingen van het verdrag aan te nemen. Het verdrag omvat maatregelen om de onder het verdrag vallende wederrechtelijke gedragingen in het nationale recht strafbaar te stellen en te voorzien in relevante sancties, alsook verschillende maatregelen om de doeltreffende bestrijding van milieucriminaliteit te waarborgen, onder meer op het gebied van middelen, opleiding, samenwerking en strategische benaderingen.
Het hoofdstuk over materieel strafrecht heeft betrekking op wederrechtelijke en opzettelijke delicten in verband met verontreiniging en het in de handel brengen van producten die in strijd zijn met milieuvoorschriften, delicten in verband met chemische stoffen, radioactief materiaal of radioactieve stoffen, kwik, ozonafbrekende stoffen en gefluoreerde broeikasgassen, delicten in verband met afval, installaties, schepen, alsook het wederrechtelijk onttrekken van oppervlaktewater of grondwater, de handel in wederrechtelijk gekapt hout, wederrechtelijke mijnbouw, het doden, vernietigen, vangen en bezitten van beschermde, in het wild levende planten of dieren, het verhandelen van beschermde, in het wild levende dieren of planten, het wederrechtelijk schade toebrengen aan beschermde habitats en delicten in verband met invasieve uitheemse soorten.
Het verdrag voorziet ook in de kwalificatie “bijzonder ernstig delict” voor alle onder het verdrag vallende delicten die opzettelijk worden gepleegd en tot bijzonder ernstige schade of vernietiging leiden.
Een specifieke afdeling met algemene strafrechtelijke bepalingen bevat bepalingen over uitlokking, medeplichtigheid en poging, rechtsmacht, aansprakelijkheid van rechtspersonen, sancties en maatregelen, verzwarende omstandigheden en het rekening houden met eerdere door een andere partij opgelegde straffen. De sancties voor natuurlijke personen moeten gevangenisstraffen omvatten en kunnen ook geldelijke sancties omvatten. De sancties voor rechtspersonen moeten strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke geldelijke sancties omvatten en kunnen andere maatregelen omvatten, zoals een verbod op het uitoefenen van commerciële activiteiten, uitsluiting van door de overheid verleende voordelen of steun of uitsluiting van toegang tot overheidsfinanciering en plaatsing onder rechterlijk toezicht. De partijen moeten ook de bevriezing, inbeslagneming en confiscatie mogelijk maken van hulpmiddelen en opbrengsten van de overeenkomstig het verdrag vastgestelde delicten.
Het onderzoek naar en de vervolging van delicten mogen niet afhankelijk zijn van het indienen van een klacht. Personen die een voldoende belang hebben bij of stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht alsook niet-gouvernementele organisaties die milieubescherming bevorderen, moeten het recht hebben om deel te nemen aan strafprocedures voor zover de betrokken partij voor andere strafrechtelijke delicten voorziet in dergelijke rechten in procedures.
Het verdrag verplicht de partijen ertoe samen te werken en onderling te coördineren overeenkomstig dit verdrag en gebruik te maken van relevante internationale en regionale instrumenten inzake samenwerking in strafzaken. Het verdrag maakt ook de uitwisseling van informatie tussen de partijen mogelijk, met inachtneming van de regels inzake gegevensbescherming.
Voorts voorziet het verdrag in maatregelen ter bescherming van slachtoffers en getuigen of personen die delicten melden of anderszins samenwerken met justitie.
Er wordt een Comité van de Partijen opgericht, bestaande uit vertegenwoordigers van de partijen, dat met behulp van een toezichtmechanisme toezicht houdt op de uitvoering van het verdrag en de verzameling, analyse en uitwisseling van informatie, ervaringen en goede praktijken tussen de partijen vergemakkelijkt.
Het verdrag biedt de partijen ook een basis om bepaalde voorbehouden te maken, waaronder de mogelijkheid voor organisaties voor regionale integratie om de draagwijdte van bepaalde verdragsrechtelijke termen te specificeren op basis van hun geharmoniseerde wetgeving.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Bij de onderhandelingen over het verdrag is rekening gehouden met de uitgebreide onderhandelingsrichtsnoeren die de Raad op 28 september 2023 heeft vastgesteld, samen met de machtiging om te onderhandelen.
Het verdrag is volledig in overeenstemming met het streven van de Unie naar een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, zoals neergelegd in artikel 3, lid 3, VEU en artikel 191 VWEU.
Het verdrag sluit nauw aan bij het toepassingsgebied, de structuur en de inhoud van de richtlijn milieucriminaliteit en bestrijkt aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, zoals bepaald in de Verdragen.
De juridische definities en terminologie in het verdrag zijn in overeenstemming met de relevante juridische definities en begrippen in het EU-recht, bijvoorbeeld de definitie van “ecosysteem” in artikel 2, lid 2, punt c), van de richtlijn milieucriminaliteit en in artikel 3, punt c), van het verdrag. De categorieën delicten in het verdrag komen overeen met de in de richtlijn milieucriminaliteit vastgestelde delicten alsook met de bepalingen inzake de aansprakelijkheid van personen en sancties; procedurele rechten en samenwerking; preventieve maatregelen en participatie van het maatschappelijk middenveld.
De milieudelicten in het verdrag en het toepassingsgebied ervan zijn duidelijk omschreven en zijn verenigbaar met het EU-recht, met name met de lijst van strafrechtelijke delicten in artikel 3, lid 2, van de richtlijn milieucriminaliteit. De lijst van strafrechtelijke delicten die onder het verdrag vallen, heeft betrekking op opzettelijke en wederrechtelijke gedragingen en is volledig in overeenstemming met de in de richtlijn milieucriminaliteit vastgestelde delicten. Het delict “wederrechtelijke visvangst” in het oorspronkelijke ontwerp van de Raad van Europa, is niet opgenomen in de op deskundigenniveau overeengekomen tekst, omdat de partijen daarover geen overeenstemming konden bereiken. Er is ook geen overeenstemming over het toepassingsgebied en de definitie van het delict “wederrechtelijke mijnbouw en wederrechtelijke handel in mineralen en metalen”, zoals voorgesteld in het oorspronkelijke ontwerp van de Raad van Europa. De desbetreffende bepaling is geherformuleerd en heeft nu alleen betrekking op mijnbouwactiviteiten die zonder de wettelijk vereiste vergunning worden uitgevoerd, hetgeen in overeenstemming is met de richtlijn milieucriminaliteit. Bovendien is er volgens het verdrag, net als volgens de richtlijn milieucriminaliteit, sprake van een “bijzonder ernstig delict” in het geval van vernietiging of onomkeerbare, wijdverbreide en aanzienlijke schade die langdurig is aan een ecosysteem van aanzienlijke omvang of milieuwaarde, of aan een beschermde habitat, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water.
Bepalingen van het oorspronkelijke ontwerpverdrag van de Raad van Europa met betrekking tot verplichtingen van staten en zorgvuldigheidseisen, niet-gouvernementele organisaties en het maatschappelijk middenveld, onderwijs, participatie van de private sector en de media, beoordeling van milieuclaims zijn geschrapt en zijn niet in de definitieve tekst van het verdrag opgenomen.
De in het verdrag opgenomen bepalingen inzake preventie en bewustmaking, opleiding van professionals en gegevensverzameling zijn gewijzigd en inhoudelijk afgestemd op de overeenkomstige bepalingen in de richtlijn milieucriminaliteit (bijvoorbeeld de artikelen 16 en 18 van de richtlijn milieucriminaliteit).
De in het verdrag opgenomen algemene strafrechtelijke bepalingen, zoals die inzake uitlokking, medeplichtigheid en poging, rechtsmacht, aansprakelijkheid van rechtspersonen, sancties en maatregelen, bevriezing en confiscatie en verzwarende omstandigheden, zijn grotendeels in overeenstemming met de overeenkomstige bepalingen in de richtlijn milieucriminaliteit. Daarnaast zijn deze bepalingen ook terug te vinden in andere strafrechtelijke instrumenten van de EU, zoals Richtlijn (EU) 2024/1226 (richtlijn betreffende de definitie van strafrechtelijke delicten en van sancties voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie) of Richtlijn (EU) 2017/1371 (richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt) en Richtlijn (EU) 2024/1260 (richtlijn betreffende de ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen).
De aansprakelijkheid van rechtspersonen in artikel 34 van het verdrag is volledig in overeenstemming met artikel 6 van de richtlijn milieucriminaliteit, aangezien in beide artikelen dezelfde voorwaarden zijn opgenomen en dezelfde formulering wordt gebruikt. Daarnaast is ook artikel 33 van het verdrag inzake rechtsmacht in overeenstemming met artikel 12 van de richtlijn milieucriminaliteit, aangezien in beide artikelen soortgelijke dwingende gronden voor het vestigen van rechtsmacht zijn vastgesteld en de bepaling inzake rechtsmachtclaims van meer dan één partij bij het verdrag qua inhoud en aard overeenstemt met de bepaling in de richtlijn milieucriminaliteit.
De bepalingen van het verdrag met betrekking tot sancties voor natuurlijke personen verplichten de partijen ervoor te zorgen dat onder het verdrag vallende delicten strafbaar worden gesteld met een gevangenisstraf (zonder echter specifieke minimumvereisten vast te stellen voor maximale gevangenisstraffen zoals in de richtlijn milieucriminaliteit). De partijen kunnen ook geldelijke sancties invoeren. Deze bepalingen inzake sancties voor natuurlijke personen zijn in overeenstemming met de richtlijn milieucriminaliteit en zijn ook opgenomen in andere strafrechtelijke instrumenten van de EU, zoals Richtlijn (EU) 2024/1226. Beide rechtskaders voorzien in geldelijke sancties voor rechtspersonen en in bijkomende sancties of maatregelen, zoals een verbod op het uitoefenen van commerciële activiteiten, uitsluiting van toegang tot overheidsfinanciering, waaronder aanbestedingsprocedures, subsidies en concessies, en intrekking van vergunningen en machtigingen. Alle soorten sancties en maatregelen in het verdrag zijn ook opgenomen in de richtlijn milieucriminaliteit en zijn afgestemd op andere strafrechtelijke rechtsinstrumenten van de EU, zoals artikel 9 van Richtlijn (EU) 2017/1371 en artikel 7 van Richtlijn (EU) 2024/1226.
De bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van strafrechtelijke milieudelicten die in het respectieve rechtskader zijn bedoeld, is opgenomen in artikel 35, lid 3, van het verdrag en in artikel 10 van de richtlijn milieucriminaliteit. Bovendien is het begrip “bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten” in artikel 35, lid 3, van het verdrag in overeenstemming met Richtlijn (EU) 2024/1260 betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen en Verordening (EU) 2018/1805 inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen. Soortgelijke bepalingen inzake de bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten zijn ook te vinden in artikel 10 van Richtlijn (EU) 2024/1226 en artikel 10 van Richtlijn (EU) 2017/1371.
Beide rechtskaders voorzien in verzwarende omstandigheden, het verdrag in artikel 36 en de richtlijn milieucriminaliteit in artikel 8. Terwijl het verdrag dezelfde verzwarende omstandigheden bevat als de richtlijn milieucriminaliteit, gaat deze laatste verder door te voorzien in nog andere verzwarende omstandigheden, zoals de vernietiging van bewijsmateriaal of de intimidatie van getuigen of klagers door de dader. Bovendien zijn de verzwarende omstandigheden in artikel 8 van Richtlijn (EU) 2024/1226 bijna volledig in overeenstemming met die in het verdrag.
Het belang van het recht om deel te nemen aan procedures voor personen die een voldoende belang hebben of stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht en voor niet-gouvernementele organisaties die milieubescherming bevorderen, wordt benadrukt in artikel 39 van het verdrag en in artikel 15 van de richtlijn milieucriminaliteit.
Terwijl de richtlijn milieucriminaliteit van toepassing zal zijn op in de Unie gepleegde strafrechtelijke milieudelicten, heeft het verdrag een breder geografisch bereik, dat niet alleen de leden van de Raad van Europa bestrijkt maar ook derde landen wereldwijd die tot het verdrag kunnen toetreden. Het verdrag biedt dus een unieke kans om milieubescherming buiten de Unie te bevorderen door middel van een internationaal juridisch bindend verdrag.
Volgens de onderhandelingsrichtsnoeren moet worden bewerkstelligd dat het verdrag verenigbaar is met het acquis van de Unie en zo bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van het beleid van de Unie ter bescherming van het milieu, en moet het het toepassingsgebied van de nieuwe richtlijn milieucriminaliteit zoveel mogelijk weerspiegelen. Een voorbehoud waarin de betekenis en de draagwijdte van de in artikel 56, lid 3, van het verdrag vermelde termen worden gespecificeerd, is een instrument om te waarborgen dat het verdrag in overeenstemming is met het acquis van de Unie, met inbegrip van en in het bijzonder met de richtlijn milieucriminaliteit.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het verdrag is volledig in overeenstemming met ander EU‑beleid en vereist niet dat de EU overgaat tot wijziging van haar regels, voorschriften of normen op enig gereglementeerd gebied.
Het verdrag deelt ook gemeenschappelijke doelstellingen met ander beleid en andere wetgeving van de Unie die gericht zijn op de uitvoering van de in het Handvest van de grondrechten van de Unie verankerde grondrechten.
Met name het in het verdrag verankerde non-discriminatiebeginsel is volledig in overeenstemming met de non-discriminatiewetgeving van de Unie en zal de integratie van het gelijkheidsaspect in de uitvoering van het verdrag bevorderen.
Het verdrag is ook in overeenstemming met titel V van het derde deel van het VWEU, waarin aan de Europese Unie bevoegdheden worden verleend op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht. Naast de richtlijn milieucriminaliteit heeft de Europese Unie een uitgebreide reeks rechtsinstrumenten vastgesteld om, naast andere delicten, milieudelicten te bestrijden. De volgende rechtsinstrumenten maken deel uit van dit rechtskader:
·Richtlijn (EU) 2018/1673 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 inzake de strafrechtelijke bestrijding van het witwassen van geld;
·Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden;
·Richtlijn (EU) 2024/1260 van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2024 betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen;
·Verordening (EU) 2018/1727 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust), en tot vervanging en intrekking van Besluit 2002/187/JBZ van de Raad;
·Verordening (EU) 2016/794 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot vervanging en intrekking van de Besluiten 2009/371/JBZ, 2009/934/JBZ, 2009/935/JBZ, 2009/936/JBZ en 2009/968/JBZ van de Raad;
·Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ;
·Kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit.
Het verdrag is voorts in overeenstemming met het acquis van de Unie inzake gegevensbescherming, met inbegrip van de algemene verordening gegevensbescherming (AVG)( 7 ) en de richtlijn gegevensbescherming bij rechtshandhaving( 8 ). Bovendien is het verdrag in overeenstemming met het alomvattende milieurecht van de Unie dat van kracht is of momenteel wordt herzien en wordt bestreken door de nieuwe richtlijn milieucriminaliteit als horizontaal instrument. Het milieurecht van de Unie en de richtlijn milieucriminaliteit interageren met elkaar, voor zover de definitie van een strafrechtelijk delict in de richtlijn milieucriminaliteit een wederrechtelijke gedraging vereist, d.w.z. een schending van verplichtingen zoals gedefinieerd in het milieurecht van de Unie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel voor een besluit houdende machtiging tot ondertekening van het verdrag namens de Unie moet overeenkomstig artikel 218, lid 5, VWEU bij de Raad worden ingediend.
Artikel 218, lid 5, VWEU voorziet in besluiten “waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van de overeenkomst”. Aangezien het voorstel tot doel heeft een machtiging te krijgen tot ondertekening van het verdrag, is de procedurele rechtsgrondslag artikel 218, lid 5, VWEU.
De materiële rechtsgrondslag hangt in de eerste plaats af van de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling. Volgens de rechtspraak moet, indien uit onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een als hoofddoel of voornaamste component kan worden gezien, terwijl het andere doel of de andere component slechts van ondergeschikt belang is, de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke is vereist, gelet op het hoofddoel of de overwegende component.
Het verdrag valt grotendeels samen met de richtlijn milieucriminaliteit. Aangezien het verdrag als hoofddoel heeft minimumvoorschriften voor de definitie van relevante strafrechtelijke delicten vast te stellen, minimumnormen voor sancties vast te leggen en minimumnormen te bepalen voor andere maatregelen om milieucriminaliteit doeltreffender te bestrijden, is de rechtsgrondslag van de richtlijn milieucriminaliteit, artikel 83, lid 2, VWEU, ook de materiële rechtsgrondslag voor de sluiting van het verdrag.
·Bevoegdheid van de Unie
De aard van de internationale overeenkomsten (“exclusieve EU”-overeenkomsten of “gemengde” overeenkomsten) hangt af van de bevoegdheden van de Unie met betrekking tot het specifieke onderwerp.
In artikel 3, lid 2, VWEU is bepaald dat de Unie exclusief bevoegd is “een internationale overeenkomst te sluiten [...] wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft met name verduidelijkt dat “voor de vaststelling dat er een dergelijk risico is [dat internationale verbintenissen regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen], het door de internationale verbintenissen bestreken gebied en het door de Unieregeling bestreken gebied elkaar niet volledig [hoeven] te dekken”, maar dat “dergelijke verbintenissen de gemeenschappelijke regels van de Unie ook [kunnen] aantasten of de strekking ervan [kunnen] wijzigen wanneer die verbintenissen behoren tot een gebied dat reeds grotendeels wordt bestreken door dergelijke regels”( 9 ). Bij deze analyse van de aard van de bevoegdheid van de Unie moet rekening worden gehouden met de gebieden die door de EU-regels en de bepalingen van de beoogde overeenkomst worden bestreken, met de voorzienbare toekomstige ontwikkelingen daarvan en met de aard en de inhoud van die regels en die bepalingen, teneinde zich ervan te vergewissen of de beoogde overeenkomst afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van de EU-regels en aan de goede werking van het systeem dat daarbij is ingesteld( 10 ).
Aangezien het toepassingsgebied van het verdrag en dat van de richtlijn milieucriminaliteit elkaar grotendeels overlappen, kan de sluiting van het verdrag gevolgen hebben voor gemeenschappelijke regels van de Unie of de strekking daarvan wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU.
Het nieuwe verdrag sluit nauw aan bij de structuur, de aard, de inhoud en het toepassingsgebied van de richtlijn milieucriminaliteit. Beide bevatten op elkaar afgestemde bepalingen inzake doel en toepassingsgebied, terminologie en definities, strafrechtelijke delicten, aansprakelijkheid van rechtspersonen, rechtsmacht, sancties en andere maatregelen, verzwarende omstandigheden, procedurele rechten en samenwerking, preventieve maatregelen en participatie van het maatschappelijk middenveld. Bovendien werden tijdens de onderhandelingen verschillende bepalingen geschrapt uit het oorspronkelijke door het PC-ENV voorgestelde ontwerpverdrag, waardoor de tekst van het verdrag nog nauwer aansluit bij die van de richtlijn milieucriminaliteit. Ter illustratie: de geschrapte bepalingen hadden betrekking op verplichtingen van staten en zorgvuldigheidseisen, niet-gouvernementele organisaties en het maatschappelijk middenveld, onderwijs, participatie van de private sector en de media, beoordeling van milieuclaims, wederrechtelijke visvangst, de oprichting van een groep van deskundigen inzake milieubescherming en bestrijding van milieucriminaliteit, parlementaire betrokkenheid bij het toezicht en de geldigheid en herziening van voorbehouden. Verschillende bepalingen zijn ook aanzienlijk gewijzigd ten opzichte van het oorspronkelijke ontwerp, bijvoorbeeld de definitie van “wederrechtelijk” en de kwalificatie “bijzonder ernstig delict” (oorspronkelijk “ecocide” genoemd), waardoor deze nu inhoudelijk nauw aansluiten bij de richtlijn milieucriminaliteit.
Voorts zijn er sinds 2008 regels van de Unie inzake milieucriminaliteit van kracht en zullen deze, gezien het toenemende belang en de toenemende impact van deze misdrijven, een hoge prioriteit blijven en op het niveau van de Unie verder worden ontwikkeld.
Aangezien het verdrag binnen een gebied valt dat grotendeels door gemeenschappelijke regels van de EU wordt bestreken, moet de Unie derhalve de exclusieve externe bevoegdheid hebben om het verdrag voor de Unie te ondertekenen als een “exclusieve EU”-overeenkomst.
In het verdrag wordt bepaald dat het openstaat voor ondertekening door de Europese Unie (artikel 53, lid 1). Het verdrag bevat ook bepalingen inzake voorbehouden op grond waarvan in een verklaring de draagwijdte kan worden gespecificeerd van de term “wederrechtelijk” en van de begrippen “nationaal recht”, “nationale bepalingen”, “beschermd” en “vereiste”, die worden gebruikt in de definitie van bepaalde delicten in het kader van het verdrag.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Niet van toepassing.
• Evenredigheid
Het verdrag gaat niet verder dan wat nodig is om de beleidsdoelstellingen inzake de doeltreffende bestrijding van milieucriminaliteit te verwezenlijken en is derhalve in overeenstemming met het in artikel 5, lid 4, VEU neergelegde evenredigheidsbeginsel. De Unie heeft haar interne bevoegdheid op dit gebied reeds uitgeoefend door de vaststelling van de richtlijn milieucriminaliteit.
De overwegingen die gelden voor de richtlijn milieucriminaliteit, gelden ook voor het verdrag, aangezien de gevolgen van milieudelicten en het belang van de bescherming van het milieu over de grenzen heen gaan en een internationale aanpak vereisen. In het verdrag wordt het toepassingsgebied van de strafrechtelijke delicten gedefinieerd met het oogmerk alle relevante gedragingen te bestrijken, doch dit toepassingsgebied te beperken tot wat noodzakelijk en evenredig is. Zowel de delicten als de sancties in het verdrag zijn beperkt tot ernstige inbreuken op het milieurecht en zijn dus in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
• Keuze van het instrument
In artikel 218, lid 5, VWEU wordt bepaald dat de Commissie of de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid voorstellen indient bij de Raad, die een besluit vaststelt waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van een internationale overeenkomst. Gezien het onderwerp van het beoogde verdrag is het passend dat de Commissie een voorstel in die zin indient.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Europese Commissie heeft geen specifieke raadpleging van belanghebbenden over dit voorstel gehouden.
Het opstellen van het verdrag was een gezamenlijke inspanning van het Comité van deskundigen van de Raad van Europa voor de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht, waarbij zowel de lidstaten van de Raad van Europa als de waarnemende staten, waaronder de Heilige Stoel, betrokken waren.
In overeenstemming met de toezegging van de Raad van Europa om samen te werken met diverse belanghebbenden, is bij de ontwikkeling van het verdrag ook input geleverd door vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en andere internationale organisaties, waaronder het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP), het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC), het Global Initiative to End Wildlife Crime (EWC), Wild Legal en de Wildlife Justice Commission.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De onderhandelingsstandpunten van de Unie voor het verdrag zijn opgesteld in overleg met de Groep justitiële samenwerking in strafzaken van de Raad (Copen).
• Effectbeoordeling
Niet van toepassing.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Het verdrag heeft tot doel het milieu te verbeteren, zoals vastgelegd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“het Handvest”), en dus ook het welzijn van de burgers, hetgeen een positieve impact heeft op het recht op leven (artikel 2 van het Handvest), het recht op lichamelijke integriteit (artikel 3), de zorg voor en het welzijn van kinderen (artikel 24), het recht op gezonde arbeidsomstandigheden (artikel 31) en het recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg (artikel 35).
Het verdrag waarborgt de noodzaak en evenredigheid van elke inmenging in de bescherming van persoonsgegevens door ervoor te zorgen dat er passende waarborgen inzake gegevensbescherming worden toegepast op de overeenkomstig artikel 42 doorgegeven persoonsgegevens, in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving en internationale overeenkomsten.
–de vrijheid van ondernemerschap door in artikel 34 de aansprakelijkheid van rechtspersonen vast te stellen en duidelijk te bepalen in welke gevallen een rechtspersoon aansprakelijk zal worden gesteld voor milieudelicten, en door in artikel 35, lid 2, te voorzien in sancties tegen rechtspersonen, die doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn, zodat wordt gewaarborgd dat elke inmenging in de vrijheid van ondernemerschap noodzakelijk en evenredig is;
–het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen (artikel 49 van het Handvest) door in artikel 35 te voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende maatregelen, waarbij rekening wordt gehouden met de ernst van het delict, en door in artikel 31 te voorzien in bijzonder ernstige delicten en in artikel 36 in verzwarende omstandigheden;
–het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft (artikel 50 van het Handvest — ne bis in idem) door in artikel 37 te voorzien in de mogelijkheid om rekening te houden met door een andere partij opgelegde onherroepelijke straffen,
en moet door de partijen worden uitgevoerd en toegepast met inachtneming van deze rechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het verdrag beoogt dat niet-lidstaten financieel bijdragen aan de activiteiten van het Comité van de Partijen. Alle leden van de Raad van Europa dragen bij via de gewone begroting van de Raad van Europa overeenkomstig het Statuut van de Raad van Europa, maar partijen die geen lid zijn, leveren extrabudgettaire bijdragen. De bijdrage van een niet-lidstaat van de Raad van Europa wordt gezamenlijk door het Comité van Ministers en die niet-lidstaat vastgesteld.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het verdrag voorziet in een toezichtmechanisme waarbij het Comité van de Partijen, dat bestaat uit vertegenwoordigers van de partijen, toezicht houdt op de uitvoering van het verdrag. Het comité zal ook het verzamelen, analyseren en uitwisselen van informatie, ervaringen en goede praktijken tussen de partijen vergemakkelijken en zal waar nodig ook de doeltreffende werking en uitvoering van het verdrag faciliteren en zal zich uitspreken over alle kwesties in verband met de toepassing ervan.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
In artikel 1 wordt het doel van het verdrag toegelicht.
In artikel 2 wordt het toepassingsgebied van het verdrag bepaald.
In artikel 3 zijn de definities van belangrijke termen van het verdrag opgenomen.
In artikel 4 staat dat het non-discriminatiebeginsel van toepassing is in het kader van het verdrag.
In artikel 5 wordt voorzien in een alomvattend en gecoördineerd beleid van de partijen bij het verdrag.
In artikel 6 wordt voorzien in de vaststelling en publicatie van een nationale strategie.
In artikel 7 wordt bepaald dat de partijen financiële en personele middelen toewijzen.
In artikel 8 wordt voorzien in de opleiding van professionals door de partijen.
In artikel 9 wordt de draagwijdte van gegevensverzameling en onderzoek toegelicht.
In artikel 10 wordt voorzien in de algemene verplichting uit hoofde van het verdrag om de nodige wetgevende of andere maatregelen te nemen ter voorkoming van de in het verdrag vastgestelde delicten.
In artikel 11 wordt voorzien in bewustmakingsmaatregelen.
In artikel 12 wordt voorzien in delicten in verband met wederrechtelijke verontreiniging.
In artikel 13 wordt voorzien in delicten in verband met het in de handel brengen van producten die in strijd zijn met milieuvoorschriften.
In artikel 14 wordt voorzien in delicten in verband met chemische stoffen.
In artikel 15 wordt voorzien in delicten in verband met radioactief materiaal of radioactieve stoffen.
In artikel 16 wordt voorzien in delicten in verband met kwik.
In artikel 17 wordt voorzien in delicten in verband met ozonafbrekende stoffen.
In artikel 18 wordt voorzien in delicten in verband met gefluoreerde broeikasgassen.
In artikel 19 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk inzamelen, verwerken, vervoeren, terugwinnen, verwijderen of overbrengen van afval.
In artikel 20 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk exploiteren of sluiten van een installatie waar een gevaarlijke activiteit wordt verricht.
In artikel 21 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk exploiteren of sluiten van een installatie waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn.
In artikel 22 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk recyclen van schepen.
In artikel 23 wordt voorzien in delicten in verband met het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen.
In artikel 24 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk onttrekken van oppervlaktewater of grondwater.
In artikel 25 wordt voorzien in delicten in verband met de handel in wederrechtelijk gekapt hout.
In artikel 26 wordt voorzien in delicten in verband met wederrechtelijke mijnbouw.
In artikel 27 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk doden, vernietigen, vangen en bezitten van beschermde, in het wild levende dieren of planten.
In artikel 28 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk verhandelen van beschermde, in het wild levende dieren of planten.
In artikel 29 wordt voorzien in delicten in verband met het wederrechtelijk schade toebrengen aan beschermde habitats.
In artikel 30 wordt voorzien in delicten in verband met invasieve uitheemse soorten.
In artikel 31 wordt bepaald wat als een bijzonder ernstig delict moet worden beschouwd.
In artikel 32 wordt voorzien in uitlokking, medeplichtigheid en poging.
In artikel 33 wordt bepaald in welke gevallen de partijen hun rechtsmacht met betrekking tot het verdrag vestigen.
In artikel 34 wordt voorzien in de aansprakelijkheid van rechtspersonen.
In artikel 35 wordt voorzien in sancties en maatregelen.
In artikel 36 wordt voorzien in verzwarende omstandigheden.
In artikel 37 wordt voorzien in de mogelijkheid om rekening te houden met eerdere door een andere partij opgelegde straffen.
In artikel 38 wordt voorzien in de inleiding en voortzetting van procedures.
In artikel 39 wordt een opsomming gegeven van gevallen waarin de partijen moeten overwegen personen en niet-gouvernementele organisaties het recht te verlenen om aan procedures deel te nemen.
In artikel 40 wordt voorzien in internationale samenwerking in strafzaken.
In artikel 41 wordt voorzien in de mogelijkheid om zonder voorafgaand verzoek informatie tussen de partijen door te geven.
In artikel 42 wordt bepaald dat de gegevensbeschermingsregels in de toepasselijke wetgeving en internationale overeenkomsten inzake de bescherming van persoonsgegevens moeten worden nageleefd.
In artikel 43 wordt voorzien in de status van het slachtoffer in het strafonderzoek en de strafprocedure.
In artikel 44 wordt voorzien in de bescherming van getuigen in het kader van het verdrag.
In artikel 45 wordt voorzien in de bescherming van personen die delicten melden of met justitie samenwerken in het kader van het verdrag.
In artikel 46 worden de samenstelling van het Comité van de Partijen en zijn interne procedures geregeld.
In artikel 47 wordt bepaald welke andere vertegenwoordigers er worden of kunnen worden aangewezen in het Comité van de Partijen.
In artikel 48 worden de taken van het Comité van de Partijen opgesomd.
Artikel 49 heeft betrekking op de verhouding tot andere bronnen van internationaal recht.
Artikel 50 heeft betrekking op wijzigingen van het verdrag.
In artikel 51 worden de gevolgen van het verdrag toegelicht.
In artikel 52 wordt voorzien in het mechanisme voor de beslechting van geschillen met betrekking tot het verdrag.
In artikel 53 wordt voorzien in de ondertekening en inwerkingtreding van het verdrag.
In artikel 54 wordt voorzien in de toetreding tot het verdrag.
Artikel 55 heeft betrekking op de territoriale toepassing van het verdrag.
In artikel 56 wordt voorzien in de mogelijkheid van voorbehouden met betrekking tot sommige bepalingen van het verdrag, met name de mogelijkheid voor organisaties voor regionale integratie om de draagwijdte van bepaalde verdragsrechtelijke termen te specificeren op basis van hun geharmoniseerde wetgeving.
In artikel 57 wordt voorzien in de opzegging van het verdrag.
In artikel 58 wordt bepaald in welke gevallen de secretaris-generaal van de Raad van Europa kennisgevingen moet doen.
• Ondertekening en tekst van het verdrag
De tekst van het verdrag wordt samen met dit voorstel aan de Raad voorgelegd.
De tekst van het voorbehoud wordt samen met dit voorstel ingediend.
Overeenkomstig de Verdragen is het aan de Commissie om te zorgen voor de ondertekening van het verdrag, onder voorbehoud van de sluiting ervan op een latere datum.