Toelichting bij COM(2001)423 - Staatssteun voor de kolenindustrie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)423 - Staatssteun voor de kolenindustrie. |
|---|---|
| bron | COM(2001)423   |
| datum | 25-07-2001 |
Kolen en staal liggen aan de opbouw van Europa ten grondslag. De zes oorspronkelijke lidstaten, 'vastbesloten voor eeuwenoude wedijver een samensmelting hunner wezenlijke belangen in de plaats te stellen, door het instellen van een economische gemeenschap de eerste grondstenen te leggen voor een grotere en hechtere gemeenschap tussen volkeren, die lange tijd door bloedige strijd verdeeld zijn geweest en de grondslagen te leggen voor instellingen die in staat zijn richting te geven aan een voortaan gezamenlijke bestemming', besloten op 18 april 1951 een EUROPESE GEMEENSCHAP VOOR KOLEN EN STAAL op te richten (EGKS-Verdrag). Deze gemeenschap is gebaseerd op een gemeenschappelijke markt, gemeenschappelijke doelstellingen en gemeenschappelijke instellingen. Zij heeft ambitieuze doelstellingen voor de steenkoolsector, te weten:
* zorg dragen voor een regelmatige voorziening van de gemeenschappelijke markt;
* waarborgen dat alle gebruikers van de gemeenschappelijke markt gelijkelijk toegang tot de productiebronnen hebben;
* zorg dragen voor de laagst mogelijke prijsstelling;
* zorg dragen voor het handhaven van een klimaat waarin ondernemingen zich geroepen voelen hun productiemogelijkheden te ontwikkelen en te verbeteren;
* streven naar een verbetering van de levensstandaard en van de arbeidsvoorwaarden van de werknemers;
* de ontwikkeling van het internationale ruilverkeer bevorderen;
* regelmatige uitbreidingen en de modernisering van de productie bevorderen.
Het EGKS-Verdrag werd gesloten voor een duur van vijftig jaar vanaf het moment waarop het in werking trad. Het verdrag loopt derhalve af op 23 juli 2002. Met het oog op deze vervaldatum heeft de Commissie de Raad en het Europees Parlement op 15 maart 1991 een mededeling inzake de toekomst van het verdrag voorgelegd. i
De Industrieraad van 24 november 1992 nam het voorstel van de Commissie om het EGKS-Verdrag tot 23 juli 2002 te handhaven over. De Raad benadrukte dat na beëindiging van het verdrag kolen en staal moeten worden beschouwd als elk ander industrieel product, met name in het kader van het mededingingsbeleid. Bovendien moet vanaf dat moment rekening worden gehouden met de sociale problemen die de herstructurering van de kolenindustrie met zich mee brengt, met de noodzaak om de EGKS-heffing versneld te verlagen en met de noodzaak om te bestuderen in hoeverre de financiële activiteiten kunnen worden overgedragen aan met name de Europese Investeringsbank.
Zodra de fundamentele beleidsopties waren vastgelegd, is de Commissie zich gaan toeleggen op de toekomst van de financiële activiteiten, en met name op de bestemming van het 'erfgoed van de EGKS'. In dit verband dient te worden opgemerkt dat in het verdrag dat in Nice op 26 februari 2001 is ondertekend, wordt bepaald dat de Raad de bepalingen vaststelt die nodig zijn om het aan het Verdrag gehechte protocol betreffende de financiële gevolgen van de beëindiging van het EGKS-Verdrag uit te voeren en het Fonds voor onderzoek inzake kolen en staal op te richten en te beheren. i
De Commissie is zich onlangs ook gaan bezighouden met de toekomst van de 'gestructureerde dialoog', die in de loop der jaren is opgebouwd in het kader van het Raadgevend Comité van de EGKS. i
Een ander kernpunt dat in de mededeling van de Commissie van 15 maart 1991 aan de orde is gekomen, betreft de steunregeling van de lidstaten ten behoeve van de kolenindustrie. Sinds 1964 zijn namelijk achtereenvolgens verschillende regelingen ten uitvoer gelegd op basis van artikel 95 van het EGKS-Verdrag, waarin de voorwaarden en criteria voor het verlenen van staatssteun aan de kolenindustrie zijn vastgelegd. De huidige regeling is tot en met 2002 van kracht en is goedgekeurd bij Beschikking nr. 3632/93/EGKS van de Commissie van 28 december 1993. i
Wanneer op 23 juli 2002 het EGKS-Verdrag afloopt en er geen financiële steunmaatregelen zijn getroffen, zal het merendeel van de Europese kolenindustrie op zeer korte termijn gedoemd zijn te verdwijnen. Het merendeel van de communautaire kolenproductie kan namelijk nu en in de toekomst niet concurreren met kolen die uit derde landen wordt geïmporteerd. Hoewel de vooruitzichten in het Verenigd Koninkrijk minder ongunstig zijn, zal de kolenindustrie in deze lidstaat bijzonder zwak blijven.
In dit verband wordt in het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening', dat op 29 november 2000 door de Commissie is goedgekeurd i, aangegeven: 'Met betrekking tot de toekomst van de Europese steenkoolwinning zullen, wegens het gebrek aan concurrentievermogen van deze sector, moeilijke beslissingen moeten worden genomen'. In het Groenboek wordt echter verder gesteld: 'Om met de continuïteit van de energievoorziening samenhangende redenen zou men kunnen bekijken in hoeverre het mogelijk is bepaalde reserves binnen bereik te houden. Hiertoe zou men kunnen overwegen door middel van passende sociale maatregelen minimale steenkoolproductiecapaciteiten in stand te houden. Aldus zou het onderhoud van de uitrusting en zodoende ook de continue en goede werking van de geselecteerde mijnen gewaarborgd zijn en zou de EU haar voorsprong op het gebied van schone technologie voor de winning en verbranding van steenkool kunnen behouden.'
Bij deze overwegingen moet rekening worden gehouden met de situatie van staten die tot de Europese Unie willen toetreden. De kwestie speelt met name bij de twee belangrijkste steenkoolproducenten in Midden- en Oost-Europa, Polen en Tsjechië. Er moet des te meer rekening worden gehouden met deze landen omdat Polen alleen al momenteel een productie heeft die gelijkwaardig is met die van de vier steenkoolproducerende landen van de Gemeenschap.
Naast steenkool produceren de vier kandidaat-lidstaten nog grote hoeveelheden andere vaste fossiele brandstoffen, met name bruinkool en bitumineuze gesteenten (vooral in Estland). Deze energiebronnen worden voor een groot deel bij de elektriciteitsproductie gebruikt. De betrokken takken van industrie zullen de nodige herstructureringsmaatregelen moeten nemen om te kunnen (blijven) concurreren.
Bovendien zij opgemerkt dat er met de ontwikkeling, in de lidstaten, van schone technologieën voor de verbranding van steenkool zal worden bijgedragen tot een milieuvriendelijker gebruik van vaste minerale brandstoffen in de kandidaat-lidstaten.
Inhoudsopgave
- 2. DE COMMUNAUTAIRE STEENKOOLSECTOR
- 2.1. Ontwikkeling van de steenkoolmarkt
- 2.2. Vooruitzichten
- 3. STEUN VOOR DE STEENKOOLINDUSTRIE
- 3.1. Communautaire kaderregelingen
- 3.2. Tenuitvoerlegging van de doelstellingen van Beschikking nr. 3632/93/EGKS
- 4. TOEKOMST VAN DE COMMUNAUTAIRE STEENKOOL
- 4.1. Een Europese strategie voor een continue energievoorziening
- 4.2. Steenkool in de strategie voor een continue energievoorziening
- 4.2.1. Een minimale productie van gesubsidieerde steenkool
- 4.2.2. Een basisvoorraad primaire energie
- Mtep: miljoenen ton als tegenwaarde voor olie
- 4.3. Integratie van steenkool in duurzame ontwikkeling
- 4.3.1. Duurzame ontwikkeling en continue energievoorziening
- 4.3.2. Bijdrage van een basisvoorraad primaire energie
- 5. EEN NIEUWE STAATSSTEUNREGELING
- 5.1. Beginselen van de regeling
- 5.1.1. Toepassingsgebied
- 5.1.2. Typologie van de steun
- 5.1.3. Een degressief verlopende steun
- 5.1.4. Transparantie van de steun
- 5.1.5. Controle door de Commissie
- 5.2. Toepassingsperiode
- 6. VERENIGBAARHEID VAN DE REGELING MET ANDERE COMMUNAUTAIRE BELEIDSTERREINEN EN DOELSTELLIN GEN
- 7. CONCLUSIE
- BIJLAGE 1
- 1. Productie
- 2. Werkgelegenheid
- 3. Productiviteit
- 4. Productiekosten en rentabiliteit
- 5. De kolenindustrie in de lidstaten
- 5.1. Frankrijk
- 5.2. Verenigd Koninkrijk
- 5.3. Duitsland
- 5.4. Spanje
- BIJLAGE 2
- 1. Historisch overzicht
- 2. Staatssteun tussen 1994 en 2000 - Beschikking nr. 3632/93/EGKS
- BIJLAGE 3: VERLOOP IN PRIMAIRE ENERGIEBRONNEN BIJ HET ENERGIEVERBRUIK
- BIJLAGE 4
- 1. Gevolgen voor de concurrentie van de steun IN de steenkoolSECTOR
- 1.1. De concurrentie in de kolenindustrie
- 1.2. De concurrentie in de elektriciteitssector
- 2. Milieueffecten
- 2.1. Het effect van de winningsactiviteiten
- 2.2. Het effect van het gebruik van steenkool
- 3. Sociale en regionale cohesie
- 4. De uitbreiding
- 4.1. Polen
- 4.2. Tsjechië
Vanaf 1958, amper zeven jaar na de ondertekening van het EGKS-Verdrag, kregen de ondernemingen in de kolensector van de Gemeenschap met afzetproblemen te kampen. Naast de toenemende druk van koolwaterstoffen vormden uit derde landen ingevoerde kolen een steeds grotere bedreiging. De kolenindustrie werd vanaf dat moment grondig geherstructureerd, hetgeen met name leidde tot grootschalige bedrijfsinkrimpingen. Deze herstructurering ging vergezeld van uitgebreide financiële steunmaatregelen voor de kolenindustrie.
Gezien de aan de steenkoolwinning verbonden geologische beperkingen en productiekosten, kan steenkool die in de lidstaten wordt gewonnen namelijk niet concurreren met steenkool uit derde landen. Ondanks een ingrijpende herstructurering, modernisering en rationalisering van de kolenindustrie in de lidstaten teneinde het concurrentievermogen te vergroten, kan het merendeel van de steenkoolproductie in de Gemeenschap niet concurreren met steenkool uit derde landen, en dit ondanks een aanzienlijke verbetering van de productiviteit, de geleidelijke sluiting van de meest verliesgevende steenkoolmijnen en een sterke inkrimping van het personeelsbestand in deze sector.
Tegenwoordig produceren nog vier lidstaten steenkool: Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Frankrijk. Met de uitbreiding van de Europese Unie naar Midden- en Oost-Europa zullen hieraan evenwel twee nieuwe, belangrijke producenten worden toegevoegd (Polen en Tsjechië). Andere kandidaat-lidstaten produceren ook vaste brandstoffen (met name bitumineuze leisteen in Estland).
Omdat de steenkoolproductie in de Gemeenschap geleidelijk wordt afgebouwd, neemt steenkool uit derde landen een steeds belangrijker plaats in bij de voorziening van de lidstaten. Steenkool wordt met name gebruikt voor elektriciteitsopwekking en in mindere mate in de ijzer- en staalindustrie. Steenkool die in andere industriesectoren en in huishoudens wordt gebruikt neemt een steeds bescheidener plaats in.
Wereldwijd gezien vormt steenkool een stabiele markt die wordt gekenmerkt door omvangrijke voorraden en een grote geopolitieke diversiteit van het aanbod. Door de Gemeenschap geïmporteerde steenkool is hoofdzakelijk afkomstig van haar partners binnen het Internationaal Energieagentschap of van staten waarmee de Gemeenschap of de lidstaten handelsovereenkomsten hebben gesloten, waardoor er aanzienlijk minder kans bestaat dat de voorziening wordt onderbroken.
De structuur en de recente ontwikkeling van de communautaire markt voor kolen, met name tussen 1986 en 2000, worden gedetailleerd beschreven in bijlage 1 van dit document. Deze periode wordt met name gekenmerkt door bijzonder stabiele steenkoolprijzen op de internationale markten (in tegenstelling tot olieproducten).
Het merendeel van de communautaire steenkoolproductie zou de concurrentie met steenkool uit derde landen niet aankunnen. Afgezien van een zeker potentieel in het Verenigd Koninkrijk is de doelstelling van een communautaire steenkoolindustrie die in commercieel opzicht kan wedijveren op de internationale markten definitief niet haalbaar, ook al hebben productiemaatschappijen op zowel technologisch als organisatorisch vlak aanzienlijke inspanningen geleverd om de productiviteit te verbeteren.
Dit feit kan vooral worden verklaard door de geologische omstandigheden die steeds ongunstiger worden door de geleidelijke uitputting van de meest toegankelijke lagen, alsmede door het relatief lage prijsniveau van steenkool op de internationale markten. Nieuwe technologieën op het gebied van steenkoolwinning zullen derhalve een relatief beperkt effect op de productiekosten hebben.
In dit verband is nu al gebleken dat de idee om een minimumproductie van gesubsidieerde steenkool in stand te houden met het oog op de continuïteit van de energievoorziening, zoals uiteen wordt gezet in het Groenboek over een strategie voor een continue energievoorziening, in geen geval mag betekenen dat men nu verder afziet van de herstructureringsmaatregelen en bedrijfsinkrimpingen die de kolenindustrie in de Gemeenschap de afgelopen decennia hebben gekenmerkt. De productie van een primaire energiebron moet namelijk wel tegen redelijke kosten kunnen worden gehandhaafd. Het spreekt dus voor zich dat mijnen zonder toekomst niet open kunnen blijven als ze geen economisch acceptabele bijdrage kunnen leveren aan de doelstelling van een continue energievoorziening. En er moeten maatregelen worden getroffen met het oog op de sociale en regionale gevolgen van deze herstructurering.
In artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag wordt bepaald dat 'als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal worden afgeschaft en zijn verboden overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag, ... door de staten verleende subsidies of hulp ... in welke vorm ook'.
Net als voor de ijzer- en staalindustrie heeft de Commissie evenwel op basis van artikel 95 van het EGKS-Verdrag algemene besluiten goedgekeurd als wettelijke grondslag voor de modaliteiten en criteria voor het verlenen van overheidssteun aan de kolenindustrie. Ondanks aanzienlijke inspanningen om de communautaire kolenindustrie te herstructureren, moderniseren en rationaliseren ontvangt deze sector sinds halverwege de jaren zestig uitgebreide staatssteun. Als elke vorm van steun aan de lopende productie wordt verboden, leidt dit ertoe dat een aanzienlijk gedeelte van de ondernemingen in de Gemeenschap op korte of middellange termijn wordt gedwongen hun bedrijfsactiviteiten stop te zetten (bijlage 2 van dit document bevat een gedetailleerd chronologisch overzicht van de staatssteunregelingen en de bedragen die tussen 1994 en 2000 aan de kolenindustrie zijn toegewezen).
De laatste regeling die in het kader van het EGKS-Verdrag is vastgesteld bij Beschikking nr. 3632/93/EGKS van de Commissie van 28 december 1993 i moet worden gezien in de context van de totstandbrenging van een interne energiemarkt. De belangrijkste doelstellingen van de regeling zijn:
* een transparante staatssteun door het geleidelijk overbrengen van de kosten voor elk direct of indirect steunmechanisme in de overheidsbegrotingen. Om nu een einde te maken aan indirecte steunmechanismen, die per definitie ondoorzichtig zijn, wordt in de beschikking bepaald dat de verkoopprijs van steenkool tot stand moet komen uit de vrije wil van de contracterende partijen volgens de op de wereldmarkt geldende voorwaarden;
* voortzetting van de inspanningen op het gebied van modernisering, rationalisering, herstructurering en bedrijfsinkrimping. In dit verband wordt in de regeling onderscheid gemaakt tussen twee categorieën steun die erop gericht zijn om het verschil tussen de productiekosten en de verkoopprijs van steenkool te overbruggen: productiesteun en steun voor bedrijfsinkrimping. Productiesteun is alleen bestemd voor eenheden met een dusdanige productiecapaciteit dat ze zich verder kunnen ontwikkelen en economisch rendabel kunnen worden door een verlaging van de productiekosten. Via deze doelstelling moet het mogelijk worden om de steun geleidelijk af te bouwen. De steun voor bedrijfsinkrimping is gericht op eenheden met een dusdanige productiecapaciteit dat ze onmogelijk de doelstellingen kunnen realiseren die voor het verlenen van productiesteun zijn vereist; eenheden die in aanmerking komen voor deze tweede categorie steun dienen te worden opgenomen in een bedrijfsinkrimpingsplan.
De doelstelling om de transparantie van de staatssteun te vergroten vormt een zeer belangrijke verworvenheid van Beschikking nr. 3632/93/EGKS. Na een voor sommige niet altijd even gemakkelijke overgangsperiode hebben alle lidstaten de steun aan de kolenindustrie in de overheidsbegrotingen opgenomen. Met betrekking tot de gehanteerde prijzen is het bovendien op basis van de regeling mogelijk geworden om verticale afspraken tussen steenkoolproducenten en -consumenten en aan deze afspraken inherente 'referentieprijs'-systemen te elimineren. Communautaire steenkool wordt derhalve aan elektriciteitsproducenten geleverd tegen dezelfde prijzen als die voor kwalitatief vergelijkbare steenkool uit derde landen.
In het kader van de steun voor de lopende productie werd in Beschikking nr. 3632/93/EGKS bovendien uitgegaan van een fundamenteel onderscheid tussen steun voor de bedrijfsvoering (artikel 3 van de beschikking) en steun voor buitenbedrijfstelling (artikel 4 van de beschikking). Er hebben zich bepaalde problemen voorgedaan bij de toepassing van de voorwaarde inzake verlaging van de productiekosten, waaraan moet worden voldaan om voor steun voor bedrijfsvoering in aanmerking te komen. Verscheidene beroepen tot nietigverklaring zijn bij het Gerecht van eerste aanleg in Luxemburg ingediend tegen de beschikkingen van de Commissie om overheidssubsidiëring van de steenkoolindustrie toe te staan. Het Gerecht heeft evenwel de uitleg bevestigd die de Commissie geeft in haar beschikkingen over het concept 'verlaging van de productiekosten' i.
Dankzij met name de tenuitvoerlegging van de herstructurerings- en buitenbedrijfstellingsplannen van Beschikking nr. 3632/93/EGKS, mag worden aangenomen dat de doelstellingen van deze beschikking op bevredigende wijze zijn gerealiseerd. Opgemerkt zij dat de jaren 1999 en 2000 gekenmerkt werden door een aanzienlijke accentverlegging van bedrijfssteun naar steun voor bedrijfsbeëindiging.
Het EGKS-Verdrag heeft een bijdrage geleverd aan een regelmatige voorziening van de communautaire energiemarkt. De omstandigheden waarin de Europese Unie van energie wordt voorzien zijn echter ingrijpend gewijzigd sinds de inwerkingtreding van het Verdrag, zowel wat de aard als de herkomst van de energiebronnen betreft.
De Europese Unie is tegenwoordig in hoge mate afhankelijk van externe bevoorrading. 50% van de benodigde energieproducten wordt momenteel geïmporteerd en dit percentage zal naar schatting bijna 70% bedragen in 2030 als de huidige ontwikkelingen doorzetten. De conventionele, fossiele energievoorraden in de Europese Unie zijn namelijk niet onuitputtelijk. Daarnaast komt slechts een marginaal gedeelte van de energievoorziening voor rekening van hernieuwbare energiebronnen, waardoor de speelruimte bij het communautaire aanbod van primaire energiebronnen momenteel beperkt is.
De Europese Unie wordt dus op energiegebied geconfronteerd met strategische uitdagingen die direct van invloed zullen zijn op particulieren, het bedrijfsleven en de economie. De stijging van de olie- en gasprijzen sinds begin 1999 heeft wederom de zwakke positie van de Europese Unie benadrukt, te weten haar toenemende afhankelijkheid van energie, de dominante rol van aardolie en de tegenvallende resultaten van het beleid inzake het consumptiebeheer.
In dit verband heeft de Commissie op 29 november 2000 een Groenboek over een Europese strategie voor een continue energievoorziening goedgekeurd. i In het Groenboek wordt gepleit voor een diepgaand debat dat alle energiebronnen omvat. Het vormt een eerste, wezenlijke stap bij het opstellen van een energiestrategie voor Europa, een strategie die als uitgangspunt kan dienen voor een duurzame aanpak op energiegebied op de lange termijn.
Ten aanzien van de vraag moet absoluut actie worden ondernomen. De Europese Unie moet in dit opzicht het hare doen om de huidige ontwikkelingen op het gebied van energiegebruik te helpen terugdraaien. Bovendien moet actie aan de vraagzijde erop zijn gericht om de milieudoelstellingen te realiseren, waarbij met name aan het tegengaan van de klimaatverandering te denken valt.
Daarnaast moet een verantwoord beleid voor het beheer van onze afhankelijkheid op energiegebied noodzakelijkerwijs ook de vraagdimensie omspannen, ook al zijn op dit gebied de bevoegdheden en de manoevreerruimte van de Europese Unie zeer beperkt.
Gezien deze toenemende afhankelijkheid van externe primaire energiebronnen blijkt het noodzakelijk per regio en per product een beleid tot diversificatie van energiebronnen te bevorderen, zodat de energievoorziening betrouwbaarder wordt. Een dergelijke strategie omvat de ontwikkeling van eigen primaire energiebronnen tegen redelijke kosten, met name energiebronnen die een rol spelen bij de elektriciteitsproductie.
Bij een strategie voor een betere waarborging van een continue energievoorziening moet de toekomst van de communautaire steenkool in aanmerking worden genomen. In dit verband is een van de prioriteiten die in het Groenboek worden voorgesteld "zich [te] buigen over het vraagstuk van de handhaving van de toegang tot de communautaire steenkoolreserves en dus van een minimale productie".
Wereldwijd gezien vormt steenkool momenteel immers een stabiele, concurrerende markt die wordt gekenmerkt door omvangrijke voorraden en een grote geopolitieke diversiteit van het aanbod. Zodoende zou de verdwijning van communautaire steenkoolondernemingen op korte termijn onmiskenbaar gevolgen hebben voor de continuïteit van de energievoorziening in de Europese Unie op lange termijn. Bepaalde factoren waardoor de huidige context van de energiesector wordt gekenmerkt zouden in combinatie met een totale afhankelijkheid van steenkool uit derde landen, kunnen leiden tot grotere risico's bij en onzekerheden ten aanzien van de continuïteit van de energievoorziening van de Europese Unie op lange termijn. Het gaat met name om de nog steeds belangrijke plaats die vaste brandstoffen (steenkool, bruinkool, turf) als energiebron innemen, de recente prijsontwikkeling van olie- en gasproducten, de geleidelijke uitputting van deze twee energiebronnen en het nog steeds marginale aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de energievoorziening. Bovendien hebben meerdere lidstaten besloten om geleidelijk kerncentrales te sluiten of investeringen te bevriezen in een sector die een aanzienlijke bijdrage aan de elektriciteitsproductie levert.
In dit opzicht vormt de opslag van omvangrijke steenkoolreserves een optie die niet mag worden uitgesloten. Nog afgezien van de aanzienlijke gevolgen voor het grondgebied en het milieu is een dergelijke maatregel in technisch opzicht niet haalbaar, aangezien de gewonnen en vervolgens opgeslagen steenkool spontaan zou kunnen ontbranden. Bovendien kan een dergelijke maatregel niet worden geïntegreerd in een bredere doelstelling om de energievoorziening op de lange termijn veilig te stellen, ook al zou opslag een efficiënt middel lijken om een onderbreking van de voorziening tegen te gaan.
Derhalve blijkt het noodzakelijk om op basis van parameters die momenteel worden onderzocht maatregelen te treffen, zodat een zekere communautaire productiecapaciteit voor steenkool gegarandeerd beschikbaar is en eventuele risico's die van invloed zouden kunnen zijn op de energiemarkt op de lange termijn kunnen worden opgevangen.
Een minimale steenkoolproductie moet daarom worden gehandhaafd om de momenteel gebruikte infrastructuur, de beroepskwalificaties van een beperkte groep mijnwerkers en de technologische kennis te beschermen. Als een minimale productie voor steenkool wordt gehandhaafd, kan daarmee de infrastructuur van de geselecteerde mijnen in goede staat worden gehouden, zodat een potentieel aan communautaire steenkool beschikbaar blijft.
Zonder steunmaatregelen van de lidstaten zou het merendeel van de communautaire kolenindustrie gedoemd zijn op zeer korte termijn te verdwijnen (zie punt 2). De verbetering van de continuïteit van de energievoorziening in de Europese Unie op lange termijn, waarop het algemene voorzorgsbeginsel is gebaseerd, rechtvaardigt derhalve de handhaving van een minimale productiecapaciteit voor gesubsidieerde steenkool.
Met een minimumhoeveelheid gesubsidieerde steenkool zal het bovendien gemakkelijker worden de bevoorrechte positie van de Europese technologie bij de winning en schone verbranding van steenkool te handhaven, zodat deze technologie vooral kan worden overgedragen aan belangrijke steenkoolproducerende regio's buiten de Europese Unie. Met een dergelijk beleid zal de uitstoot van verontreinigende stoffen en broeikasgassen op wereldniveau aanzienlijk kunnen worden verminderd. De Commissie zal in dit verband voorrang geven aan samenwerkingsovereenkomsten op het gebied van technologie in het kader van internationale samenwerkingsprogramma's, met name met Rusland, China en India.
Dankzij een minimale productie van gesubsidieerde steenkool in combinatie met maatregelen ter bevordering van de hernieuwbare energiebronnen zal kunnen worden bijgedragen tot de vorming van een 'basisvoorraad eigen primaire energiebronnen', zodat de continuïteit van de energievoorziening in de Europese Unie aanzienlijk beter kan worden verzekerd. Het aanhouden van een minimale steenkoolproductiecapaciteit vormt derhalve niet een op zichzelf staand initiatief voor één primaire energiebron; zo'n initiatief maakt deel uit van een geheel van maatregelen - met name maatregelen die erop zijn gericht het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie te vergroten - waarmee een basisvoorraad eigen primaire energiebronnen kan worden gerealiseerd.
In het Groenboek over een continue energievoorziening wordt in dit opzicht gewezen op het potentieel van hernieuwbare energiebronnen, welke op dit moment onvoldoende zijn ontwikkeld. Met het oog op de hieraan verbonden milieuvoordelen heeft de Commissie op 10 mei 2000 haar goedkeuring gehecht aan een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen i (duurzame elektriciteit). Met dit voorstel voor een richtlijn, waarmee wordt beoogd het aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in 2010 tot 22% op te trekken, zou het mogelijk moeten zijn het aandeel van deze energiebronnen in het totale energieverbruik te verdubbelen (van 6% naar 12%).
Wel moet worden opgemerkt dat een basisvoorraad eigen primaire energiebronnen niet van invloed is op de vrijheid die de lidstaten hebben in hun keuze van de energiebronnen waarmee zij zich bevoorraden. De subsidiëring en de hoogte van de steunbedragen zijn in overeenstemming met de regels voor en de specifieke verdiensten van elke categorie energiebronnen.
Dit concept van een basisvoorraad eigen primaire energiebronnen, waaronder ook communautaire steenkool zou vallen, sluit definitief aan bij de doelstellingen die zijn geformuleerd in Richtlijn 96/92/EG van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit. i Deze richtlijn bepaalt namelijk dat prioriteit wordt gegeven aan installaties die primaire brandstofenergiebronnen uit eigen land gebruiken tot maximaal 15% van de totale hoeveelheid primaire energie die nodig is om elektriciteit te produceren. In de richtlijn wordt ook (onbeperkt) prioriteit gegeven aan installaties die hernieuwbare energiebronnen gebruiken.
Bij maatregelen ter verwezenlijking van de doelstelling de continuïteit van de energievoorziening te verzekeren, waartoe de handhaving van een minimumproductie van gesubsidieerde steenkool gerechtvaardigd is, zal evenwel rekening moeten worden gehouden met de economische omstandigheden in de steenkoolsector. Deze omstandigheden maken het nodig de herstructurerings- en bedrijfsinkrimpingsmaatregelen in de kolenindustrie, die kenmerkend zijn voor de staatssteunregelingen in het kader van het EGKS-Verdrag, na 23 juli 2002 voort te zetten. De instandhouding van de productie van een primaire energiebron moet namelijk tegen redelijke kosten kunnen plaatsvinden. De toekomstige staatssteunregeling voor de steenkoolsector moet derhalve mede zijn gebaseerd op het beginsel van een degressief verlopende steunverlening.
In de tabellen van bijlage 3 is enerzijds rekening gehouden met de doelstellingen die zijn vastgesteld in de richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en anderzijds met een regeling voor een minimale steenkoolproductie waarbij wordt voorzien in een geleidelijk afnemende steun. Uit deze tabellen komt naar voren hoe het aandeel van deze energiebronnen zich heeft ontwikkeld met betrekking tot het verbruik van primaire energie en met name de elektriciteitsproductie. Zo blijkt dat maatregelen waarmee hernieuwbare energiebronnen worden bevorderd en maatregelen die erop zijn gericht om een minimale steenkoolproductie te handhaven, zullen bijdragen tot de vorming van een basisvoorraad van 15% van de eigen primaire energiebronnen. In het geval van met name Duitsland en Spanje zou dit respectievelijk zo'n 12 en 13% zijn (zie onderstaande tabel). Als hierbij de bijdrage wordt opgeteld van andere hernieuwbare energiebronnen dan de bronnen die voor elektriciteitsproductie zijn bestemd, ligt het aandeel van de primaire energiebronnen die als noodzakelijk kunnen worden beschouwd om een reële bijdrage aan de continuïteit van de energievoorziening te leveren, op of zelfs boven de 15%.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De Commissie heeft op 15 mei 2001 een mededeling over een Europese strategie voor duurzame ontwikkeling i goedgekeurd. Een van de prioriteiten is om de gevolgen van klimaatverandering te beperken en meer eigen energiebronnen te gebruiken. In dit verband dient de Europese Unie haar te Kyoto aangegane verbintenissen na te komen. Ook moet zij ernaar streven de uitstoot van atmosferische broeikasgassen met gemiddeld 1% per jaar ten opzichte van het niveau van 1990 te verminderen.
De door de Commissie uiteengezette strategie is er met name op gericht om tussen nu en 2010 de subsidies voor productie en consumptie van fossiele brandstoffen geleidelijk af te schaffen. Omdat de Commissie zich bewust is van de gevolgen die dergelijke beslissingen met zich mee zouden kunnen brengen voor de continuïteit van de energievoorziening in de Unie op lange termijn, heeft zij gewezen op de noodzaak na te gaan of er behoefte bestaat aan de vorming van buffervoorraden steenkool en of het hiertoe noodzakelijk is via subsidies een minimaal productieniveau te handhaven. Ook wordt aangegeven dat de Commissie in de loop van 2001 een voorstel zal indienen bij de Raad, zodat een staatssteunregeling voor de steenkoolsector kan worden vastgesteld voordat het EGKS-Verdrag in juli 2002 afloopt.
Hoewel de voorkeur uitgaat naar de ontwikkeling van milieuvriendelijker energiebronnen, sluit de strategie van de Commissie inzake duurzame ontwikkeling toch aan bij het in het Groenboek geformuleerde beleid, aangezien de Commissie eventuele maatregelen waarmee een minimale steenkoolproductie wordt gehandhaafd niet uitsluit. Zij erkent in feite dat een compromis moet worden gevonden tussen enerzijds milieubescherming en anderzijds een beter gewaarborgde energievoorziening via de ontwikkeling en handhaving van verschillende vormen van eigen primaire energiebronnen.
Hier moet overigens worden opgemerkt dat de Commissie zich in haar opmerkingen over het Groenboek inzake de continuïteit van de energievoorziening in het algemeen zeer gunstig uitlaat over de handhaving van een minimale productiecapaciteit, ten einde een steenkoolreserve in stand te houden
Uit de door de Commissie op 15 mei 2001 goedgekeurde mededeling blijkt bovendien hoe belangrijk het is om begeleidende maatregelen te nemen voor het scheppen van werkgelegenheid in de mijnstreken. De Gemeenschap zou in dit opzicht gebruik kunnen maken van de beschikbare instrumenten in het kader van de economische en sociale samenhang, ter aanvulling van de inspanningen van de lidstaten om de mijnbouwgebieden te herstructureren.
Door de tenuitvoerlegging, in het kader van een basisvoorraad primaire energiebronnen, van enerzijds gecoördineerde maatregelen ter bevordering van hernieuwbare energiebronnen en anderzijds een regeling ter handhaving van een minimale steenkoolproductie, kan men met een duurzame ontwikkeling voor ogen, de doelstelling van een continue energievoorziening realiseren.
Wanneer de steun aan de kolenindustrie geleidelijk wordt verminderd, krijgen lidstaten namelijk de mogelijkheid om de steun aan de energiesector opnieuw te verdelen. Deze verdeling zou gebaseerd zijn op een geleidelijke overdracht van de steun die van oudsher naar conventionele energiebronnen, en met name de steenkoolsector, is gegaan, naar hernieuwbare energiebronnen. Dankzij deze nieuwe steunverdeling zou het mogelijk zijn deze doelstelling te realiseren binnen een strategie voor duurzame ontwikkeling, zonder dat afbreuk zou worden gedaan aan de doelstelling van een continue energievoorziening in het kader van een basisvoorraad primaire energiebronnen.
In onderstaande tabel is rekening gehouden met de doelstellingen die zijn vastgesteld in de richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en met een regeling die is gebaseerd op een minimale steenkoolproductie en een degressieve subsidiëring. Uit de tabel blijkt dat tussen 1997 en 2010 een verschuiving ("trade-off") moet plaatsvinden van elektriciteitsopwekking uit steenkool naar elektriciteitsproductie op basis van hernieuwbare energiebronnen.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Exclusief grote waterkrachtcentrales Tw/u = Terawatt/uur
Volgens schattingen moet de steun aan de steenkoolproductie tussen 2001 en 2007 worden verminderd van 3,828 miljard tot 2,075 miljard euro, zodat 1,753 miljard euro vrijkomt. Voorts zou met de in het voorstel voor een richtlijn betreffende de bevordering van energie uit hernieuwbare energiebronnen aangegeven doelstelling worden geïmpliceerd dat de uitgaven toenemen van 3,9 miljard tot 6,8 miljard euro. Met de middelen die vrijkomen als de steun aan de steenkoolsector wordt verminderd, zouden de vereiste inspanningen om het aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te vergroten voor ongeveer 60% kunnen worden gefinancierd.
De lidstaten zouden dus de mogelijkheid hebben om milieuvriendelijker energiebronnen te bevorderen, terwijl, met het oog op een continue energievoorziening, een bepaald niveau aan eigen primaire energiebronnen behouden blijft.
Bij de nieuwe staatssteunregeling moet rekening worden gehouden met de ervaring en problemen die zijn opgetreden bij de tenuitvoerlegging van de huidige regeling, uit hoofde van Beschikking nr. 3632/93/EGKS. In dit opzicht dient erop te worden gewezen dat met deze laatste regeling, die sinds 1 januari 1994 van kracht is, een bijdrage is geleverd aan de herstructurering en de daadwerkelijke rationalisering van de communautaire steenkoolsector, hetgeen met name tot een aanzienlijke verlaging van het productievolume heeft geleid. Doordat de aan de steenkoolindustrie verleende steun, wordt opgevoerd in de overheidsbegrotingen en er prijzen worden gehanteerd die met de voorwaarden op de internationale markten in overeenstemming zijn, is een grotere mate van transparantie gerealiseerd, hetgeen eveneens een belangrijk resultaat van deze beschikking is.
Bovendien moeten bij een nieuwe staatssteunregeling, waarbij ingrijpende maatregelen wel de voorkeur moeten krijgen, de verwachtingen van steenkoolproducerende landen in de Gemeenschap in overweging worden genomen (zie het overzicht met de belangrijkste kenmerken en vooruitzichten van de kolenindustrie in elk van de vier steenkoolproducerende lidstaten in bijlage 1 van dit document).
De bepalingen voor steunverlening hebben uitsluitend betrekking op de steenkoolsector. De steun aan hernieuwbare energiebronnen, die samen met communautaire steenkool bijdraagt tot de vorming van een basisvoorraad primaire energiebronnen, valt onder de wetgeving van de lidstaten zelf en in het bijzonder onder de communautaire kaderregeling voor overheidssteun inzake milieubescherming, welke door de Commissie eind 2000 is herzien. i In het voorstel voor een richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen wordt overigens bepaald dat steunmaatregelen, in afwachting van een communautaire basisstructuur voor steunregelingen voor deze vorm van elektriciteit, aan de hand van voornoemde kaderregeling zullen worden geëvalueerd.
Met de verordening wordt de vorming van een basisvoorraad primaire energiebronnen beoogd met het doel de continuïteit van de energievoorziening te verzekeren. In de hiertoe vastgestelde voorschriften wordt rekening gehouden met de aan de herstructurering van de steenkoolindustrie verbonden sociale en regionale aspecten.
Het begrip 'basisvoorraad primaire energiebronnen' wordt gedefinieerd. Opgemerkt zij dat deze definitie niet van invloed is op de vrijheid die de lidstaten hebben in hun keuze van de energiebronnen waarmee zij zich bevoorraden.
Conform het algemene evenredigheidsbeginsel moet de productie van gesubsidieerde steenkool worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is, zodat de doelstelling om de continuïteit van de energievoorziening te verbeteren kan worden gerealiseerd. De steun voor veiligstelling van de voorzieningsbronnen, waarmee verliezen van de lopende productie moeten worden gedekt, zal dus worden gereserveerd voor productiecapaciteiten waarvan de exploitatie onderdeel uitmaakt van een plan tot veiligstelling van energiebronnen, waarbij wordt voorzien in maatregelen om de toegang tot reserves te handhaven.
Hoewel kwesties met betrekking tot de continuïteit van de energievoorziening duidelijk een prioritaire doelstelling vormen, mag deze prioriteit er evenwel niet toe leiden dat een steenkoolproductie wordt gehandhaafd die tegen elke economische logica indruist. De maatregelen op het vlak van herstructurering en bedrijfsinkrimping waarmee in het kader van het EGKS-Verdrag een begin is gemaakt, met name in Duitsland en Spanje, zullen derhalve na 23 juli 2002 moeten worden voortgezet . Voor een beleid inzake de rationele verdeling van de beschikbare reserves moet men zich namelijk prioritair concentreren op die productie-eenheden welke de minste steun ontvangen. Dit impliceert dat alleen de activiteit van productie-eenheden die in het verleden aanzienlijke vooruitgang hebben geboekt en rendabeler zijn geworden, kan worden gehandhaafd in het kader van de doelstelling inzake continue energievoorziening. Met andere woorden, de lidstaten zullen rekening moeten houden met de kosten die verbonden zijn aan de instandhouding van een minimale productiecapaciteit, alsmede met het nuttig effect hiervan op de continuïteit van de energievoorziening, wanneer zij de productie-eenheden gaan selecteren die voor deze steun tot veiligstelling van de voorzieningsbronnen in aanmerking komen.
Productie-eenheden die niet aan deze voorwaarden voldoen, zullen evenwel kunnen profiteren van tijdelijke steun tot en met uiterlijk 31 december 2007. Deze steun, die eveneens wordt toegewezen om de verliezen van de lopende productie te dekken, is bedoeld voor bedrijfsinkrimping. Productie-eenheden die niet in het kader van de doelstelling inzake continue energievoorziening te handhaven zijn, moeten met inachtneming van bevredigende sociale en regionale voorwaarden worden gesloten. Dit houdt in dat deze sluitingen zo nodig over meerdere jaren moeten worden gespreid.
Als bij een tussentijdse herziening van de regeling (zie punt 5.2) zou blijken dat de productiecapaciteit verder moet worden verminderd, zullen de betreffende productie-eenheden ook kunnen profiteren van steun voor bedrijfsinkrimping (in beginsel tot en met 31 december 2010, wanneer de regeling afloopt).
Naast deze twee steuncategorieën voor de lopende productie voorziet de regeling nog in steunverlening om buitengewone kosten te dekken. De betreffende bepalingen voor deze steun waarmee de kosten van rationalisering en herstructurering van de kolenindustrie moeten kunnen worden opgevangen en die losstaan van de lopende productie (kosten die nog uit het verleden stammen), zijn grotendeels gebaseerd op de maatregelen die voortvloeien uit Beschikking nr. 3632/93/EGKS.
De regeling voorziet in een continue en significante vermindering van de aan de steenkoolindustrie verleende productiesubsidies. Met een geleidelijke inkrimping van de gesubsidieerde steenkoolproductie zal tot de verwezenlijking van deze doelstelling worden bijgedragen.
Zodoende sluit de nieuwe regeling aan bij Beschikking nr. 3632/93/EGKS, die op 23 juli 2002 zal aflopen; dit betekent duidelijk dat de herstructurering van de kolenindustrie zal worden voortgezet via met name geleidelijke maatregelen voor bedrijfsinkrimping.
Wanneer de steun aan de kolenindustrie geleidelijk wordt afgebouwd, krijgen lidstaten bovendien de mogelijkheid binnen hun begroting de steun aan de energiesector opnieuw te verdelen. Deze verdeling zal gebaseerd zijn op een geleidelijke overheveling van de steun die van oudsher werd toegewezen aan conventionele energiebronnen, met name de steenkoolsector, naar hernieuwbare energiebronnen.
Alle steun die een onderneming heeft ontvangen zal op de winst- en verliesrekening worden opgevoerd als inkomsten die losstaan van de omzet. Steenkoolondernemingen die nog andere activiteiten ontplooien dan steenkoolproductie zullen voor laatstgenoemde sector afzonderlijke rekeningen hanteren. Dankzij deze laatste maatregel zal de Commissie het gebruik van de steun effectiever kunnen controleren. Een behoorlijke boekhouding biedt namelijk een betere garantie dat de voor steenkoolwinning toegestane steun niet voor andere doeleinden wordt aangewend, waardoor zich met name concurrentievervalsingen in andere sectoren zouden kunnen voordoen.
Lidstaten die van plan zijn met het oog op de continuïteit van hun bevoorrading, een steenkoolproductiecapaciteit te handhaven, stellen de Commissie in kennis van een plan tot veiligstelling van voorzieningsbronnen. Voor productiecapaciteiten die buiten dit plan vallen, zullen de lidstaten uiterlijk 31 december 2007 een buitenbedrijfsstellingsplan indienen bij de Commissie.
Indien nodig zullen lidstaten de plannen aanpassen waarvan zij de Commissie in kennis moeten stellen, zodat rekening kan worden gehouden met wijzigingen die ten aanzien van de huidige regeling zullen worden voorgesteld voor de periode vanaf 1 januari 2008.
Op basis van deze meerjarenplannen, die bij formeel besluit van de Commissie moeten worden goedgekeurd, maken de lidstaten jaarlijks bekend hoeveel steun zij volgend jaar willen toewijzen.
De nieuwe steunregeling gaat in na de vervaldatum van het EGKS-Verdrag en Beschikking nr. 3632/93/EGKS, te weten 24 juli 2002. Teneinde problemen die uit de toepassing van beide steunregelingen in eenzelfde jaar voortvloeien te voorkomen, is bepaald dat de criteria en voorwaarden voor het toekennen van steun, zoals voorzien in Beschikking nr. 3632/93/EGKS, tot en met 31 december 2002 van kracht zullen zijn.
De regeling loopt af op 31 december 2010. De steenkoolproducerende lidstaten beschikken derhalve over voldoende tijd om de maatregelen van de regeling effectief ten uitvoer te leggen. Een dergelijke periode is gerechtvaardigd met het oog op de doelstelling inzake continue energievoorziening, die voor de lange termijn geldt.
Tevens zij vermeld dat de regeling uitgaat van de idee van een herverdeling van de subsidies aan de energiesector op basis van het beginsel dat steun die van oudsher aan de steenkoolindustrie werd verleend, in de nieuwe opzet naar hernieuwbare energiebronnen zal gaan. In het voorstel voor een richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen worden ook doelstellingen tot 2010 geformuleerd.
Niettemin is bepaald dat de Commissie wijzigingsvoorstellen voor de bepalingen in de regeling moet indienen bij de Raad voor steun die betrekking heeft op de periode vanaf 1 januari 2008. Een dergelijke herziening is om meerdere redenen gerechtvaardigd:
- In de voorgestelde regeling worden de situatie van de kolenindustrie op een bepaald tijdstip en de vooruitzichten in aanmerking genomen. Deze vooruitzichten zijn gebaseerd op zeer uiteenlopende factoren, zoals de waarschijnlijke ontwikkeling van de productiviteit, de ontwikkeling van de sociale en regionale situatie en het effect van nieuwe milieumaatregelen. Hoewel het mogelijk is een redelijk betrouwbaar kortetermijnmodel uit te werken en adequate staatssteunmaatregelen te treffen, is het echter een illusie dat men de ontwikkeling van de steenkoolsector op lange termijn zou kunnen voorspellen. Derhalve is het evenmin mogelijk definitief beginselen voor een steunregeling vast te stellen voor een periode van langer dan vijf jaar, aangezien zou kunnen blijken dat deze in het geheel niet aan de werkelijkheid beantwoorden of zelfs ongewenste effecten met zich mee zouden kunnen brengen.
- Bij de voorgestelde staatssteunregeling wordt rekening gehouden met zeer uiteenlopende factoren die niet alleen kenmerkend zijn voor de steenkoolsector, maar ook voor de communautaire energiemarkt als geheel (zie punt 4.2.1). Het blijkt nodig deze factoren gedurende de regeling opnieuw te evalueren, omdat deze meer of minder ingrijpende wijzigingen zullen ondergaan welke niet altijd zijn te voorzien. De regeling moet met name opnieuw worden geëvalueerd zodat rekening kan worden gehouden met de ontwikkelingen in de sector van hernieuwbare energiebronnen die met de communautaire steenkool ten grondslag liggen aan de vorming van een basisvoorraad primaire energie.
In dit opzicht zij erop gewezen dat de steun aan hernieuwbare energiebronnen onderworpen is aan de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor milieubescherming i, welke eveneens eind 2007 afloopt. Daarnaast wordt in het voorstel voor een richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen i bepaald dat de Commissie te zijner tijd zo nodig een voorstel zal doen voor een communautaire kaderregeling betreffende steunregelingen ten behoeve van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Te dien einde zal de Commissie uiterlijk vier jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een verslag indienen over de toepassing van de verschillende steunregelingen in de lidstaten op elektriciteit uit hernieuwbare en conventionele energiebronnen.
De herziening van de steunregeling voor de kolenindustrie zou derhalve moeten samenvallen met een algemene bezinning over de toekomst van het energiebeleid in de Europese Unie en wel met name over het beleid inzake overheidssteun.
- De elektriciteits- en gasmarkt worden momenteel geliberaliseerd. Deze sectoren zullen derhalve ingrijpend worden gewijzigd. Het zal nodig zijn het staatssteunbeleid inzake primaire energiebronnen te herzien met het oog op de effecten die over verscheidene jaren van deze liberalisering kunnen worden verwacht.
- Bij de communautaire beginselen van de steunverlening aan de kolenindustrie zal rekening moeten worden gehouden met de ontwikkelingen op het gebied van milieubescherming, met name wat de doelstellingen van het protocol van Kyoto betreft.
- Met de herziening van de steunregeling voor de steenkoolsector zullen met name de beginselen van de regeling opnieuw worden bekeken in het licht van de tenuitvoerlegging van het nieuwe voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake nationale emissiemaxima voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen i, en van de richtlijn van de Raad inzake beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties i. De elektriciteitsproducenten zullen strategische beslissingen gaan nemen om hun installaties af te stemmen op de nieuwe milieueisen. Deze nieuwe eisen kunnen tot gevolg hebben dat bepaalde installaties die steenkool gebruiken worden gesloten; het zou daarom niet aangaan dat men enerzijds steun verleent waarmee een mijn in bedrijf kan worden gehouden, terwijl anderzijds een milieurichtlijn in de sluiting van een warmtekrachtcentrale resulteert die met steenkool uit die mijn wordt bevoorraad.
- Bij de regeling moet ook gedacht worden aan de lidstaten die in de nabije toekomst tot de Europese Unie zullen toetreden. In deze context blijkt het noodzakelijk dat er ruimte wordt gelaten voor een herziening van bepaalde regels van de regeling, zodat met dit proces rekening kan worden gehouden.
De steunregeling voorziet in het opstellen van een gedetailleerd verslag dat in 2006 gereed moet zijn, zodat de Commissie over alle gegevens beschikt op basis waarvan zij wijzigingsvoorstellen bij de Raad kan indienen. In dit verslag zal rekening worden gehouden met de ontwikkeling van alle factoren die op de communautaire energiemarkt een rol spelen, maar ook met de sociale en regionale aspecten van een herstructurering van de kolenindustrie.
De verwezenlijking van de doelstelling van een continue energievoorziening in de Europese Unie moet verenigbaar zijn met alle communautaire beleidsterreinen. In het kader van een regeling voor steun aan de kolenindustrie is deze kwestie met name relevant voor het mededingingsbeleid, het milieubeleid en het beleid op het gebied van economische en sociale samenhang. Bovendien moet in de toekomstige regeling rekening worden gehouden met het aantal landen waarmee de Europese Unie zal worden uitgebreid, met name wat twee kandidaat-landen betreft: Polen en Tsjechië. Deze landen stellen momenteel alles in het werk om hun kolenindustrie op de huidige communautaire kaderregeling af te stemmen.
Steunverlening aan de kolenindustrie kan van invloed zijn op de energiemarkt in zijn geheel. Wat het mededingingsbeleid betreft, moet de nieuwe regeling derhalve voorzien in voorschriften waarmee wordt gegarandeerd dat er op generlei wijze concurrentievervalsing optreedt op de interne elektriciteitsmarkt (zie bijlage 4, punt 1, voor verdere bijzonderheden).
Wat het milieuaspect betreft, blijft de kolenindustrie de CO2-emissies (ongeveer 75%), tijdens de referentieperiode die wordt aangehouden in het kader van het protocol van Kyoto (1990-2010), omlaag brengen. De toenemende toepassing van technieken waarmee steenkool op een schone manier kan worden gebruikt, zal het bovendien mogelijk maken de energie-efficiëntie aanzienlijk te verbeteren en de uitstoot van verontreinigende stoffen te verminderen (de nieuwe elektriciteitscentrales stoten 25% minder CO2 uit dan de oude installaties). Bovendien wordt de regelgeving inzake de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht (zwaveldioxide, stikstofdioxide) in de Europese Unie momenteel steeds vollediger en strenger (zie details in bijlage 4, punt 2). Tevens zij vermeld dat de Europese technologie op het gebied van de winning en schone verbranding van steenkool overdraagbaar is als een minimumhoeveelheid gesubsidieerde steenkool wordt gehandhaafd. Hiermee zal een wezenlijke bijdrage worden geleverd aan een vermindering van de emissies van verontreinigende stoffen en broeikasgassen op wereldniveau.
De nieuwe productievermindering die in de nieuwe steunregeling wordt voorgeschreven zal tot een inkrimping van het personeelsbestand leiden. De programma's voor sociale begeleiding die door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd en gebaseerd zijn op een economische diversificatie waarbijhet personeel effectief moet kunnen worden omgeschoold voor functies buiten de mijnbouwsector, moeten evenwel mogelijkheden bieden om in de steenkoolgebieden banen met goede vooruitzichten te scheppen (zie bijlage 4, punt 3, voor verdere bijzonderheden).
Voor de kandidaat-lidstaten van de Europese Unie zal van de nieuwe steunregeling een duidelijk signaal uitgaan: de hoeveelheden gesubsidieerde steenkool zullen moeten worden beperkt tot hetgeen te rechtvaardigen is vanuit het oogpunt van een veilige energievoorziening, waarbij voor de gesubsidieerde overschotten herstructureringsmaatregelen zullen moeten worden getroffen. Het is echter niet mogelijk op voorhand in te schatten hoe het concurrentievermogen van de steenkoolsector zich in deze landen zal ontwikkelen: hun toetreding tot de Europese Unie zal dus per geval moeten worden bekeken.
De winning van communautaire steenkool is structureel deficitair: de geologische gesteldheid laat geen ruimte om de productiekosten dusdanig te verlagen dat deze primaire energiebron op termijn met steenkool uit derde landen kan concurreren. De sector is derhalve gedoemd op zeer korte termijn te verdwijnen als er geen maatregelen worden getroffen waardoor het mogelijk wordt om staatssteun te verlenen na het aflopen van het EGKS-Verdrag.
Als de communautaire steenkoolwinning volledig verdwijnt, zal dit ongetwijfeld gevolgen hebben voor de continuïteit van de energievoorziening in de Europese Unie. Enkele factoren waardoor de huidige energiecontext wordt gekenmerkt, met name de belangrijke plaats die vaste brandstoffen als energiebron nog steeds innemen en de recente prijsontwikkeling van aardolieproducten en aardgas in combinatie met een totale afhankelijkheid van steenkool uit derde landen, zijn namelijk van dien aard dat de risico's en onzekerheden rond de continuïteit van de energievoorziening in de Europese Unie op de lange termijn zouden toenemen.
Derhalve blijkt het noodzakelijk, wat de huidige energiecontext betreft, om maatregelen te treffen, zodat een bepaalde communautaire productiecapaciteit voor gesubsidieerde steenkool gegarandeerd beschikbaar is en eventuele risico's die van invloed zouden kunnen zijn op de energiemarkt op lange termijn kunnen worden opgevangen.
Een staatssteunregeling waarmee een minimale steenkoolproductie kan worden gehandhaafd, zal deel uitmaken van een geheel van maatregelen die vooral tot doel hebben het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie te vergroten. Al deze maatregelen moeten bijdragen tot de vorming van een basisvoorraad eigen primaire energiebronnen waarmee de lidstaten op een reële manier de continuïteit van de energievoorziening kunnen verbeteren.
De doelstelling inzake continue energievoorziening, waardoor de handhaving van een gesubsidieerde steenkoolproductie in de Gemeenschap wordt gerechtvaardigd, moet worden verwezenlijkt zonder dat men twee fundamentele beginselen uit het oog verliest. Enerzijds moet deze doelstelling in acceptabele economische omstandigheden worden gerealiseerd; hetgeen in beginsel impliceert dat de herstructurering van en bedrijfsinkrimping in de kolenindustrie, maatregelen die kenmerkend zijn voor de staatssteunregelingen in het kader van het EGKS-Verdrag, na 23 juli 2002 worden voortgezet. Anderzijds moet rekening worden gehouden met de sociale en regionale gevolgen van de bedrijfssluitingen die deze noodzakelijke herstructurering van de kolenindustrie met zich meebrengt, waarbij men wel profijt zal hebben van de positieve ervaring die in het kader van het EGKS-Verdrag is opgedaan.
De tenuitvoerlegging van deze twee beginselen komt in de voorgestelde steunregeling tot uiting in de definitie van twee grote steuncategorieën: steun voor de veiligstelling van de energievoorziening en steun voor buitenbedrijfstelling Naast deze twee steuncategorieën is er nog steun om bijzondere kosten te dekken, zodat steenkoolbedrijven kosten die voortvloeien uit activiteiten in het verleden voor hun rekening kunnen nemen.
De steun aan de kolenindustrie moet continu en geleidelijk worden verminderd. Aldus zouden de lidstaten de mogelijkheid krijgen om in het kader van een basisvoorraad primaire energiebronnen de steun aan de energiesector opnieuw te verdelen. Deze verdeling zou gebaseerd zijn op een geleidelijke overheveling van de steun die van oudsher aan de steenkoolsector is toegekend, naar hernieuwbare energiebronnen. Dankzij deze nieuwe verdeling van de steun zal deze doelstelling kunnen worden gerealiseerd in omstandigheden waarbij de emissies van CO2 in de lucht kunnen worden teruggedrongen, zonder dat de doelstelling inzake continue energievoorziening in gevaar komt.
De regeling duurt 8 jaar; de vervaldatum is 31 december 2010. De Commissie zal niettemin vóór 31 december 2006 een balans moeten opmaken van het aandeel van de verschillende eigen primaire energiebronnen in elke lidstaat. Zij zal de doelmatigheid beoordelen van een basisvoorraad eigen primaire energiebronnen, alsmede de effectieve bijdrage van de eigen steenkool aan een verbetering van de voorzieningscontinuïteit van de Europese Gemeenschap op langere termijn, in het kader van een duurzameontwikkelingsstrategie Aan de hand van deze balans en beoordeling zou het dan, in het licht van de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen, mogelijk moeten worden het noodzakelijke aandeel te bepalen van steenkool in een basisvoorraad eigen primaire energiebronnen. Uitgaande hiervan zal de Commissie bij de Raad de betreffende wijzigingsvoorstellen indienen, die van toepassing zullen zijn op de steun voor de periode vanaf 1 januari 2008.
Op basis van het voorafgaande stelt de Commissie aan de Raad voor, na advies van het Europees Parlement, het Raadgevend Comité van de EGKS, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, het voorstel voor een verordening betreffende staatssteun voor de kolenindustrie goed te keuren.
ONTWIKKELING VAN DE KOLENINDUSTRIE: 1986 - 2000
De communautaire steenkoolsector wordt gekenmerkt door een grote diversiteit zowel qua omvang en structuur van de ondernemingen in de verschillende steenkoolproducerende lidstaten als qua productiviteit en rentabiliteit. Deze diversiteit is overigens ook binnen de lidstaten zelf te vinden.
Aangezien de bestaande steunregelingen vaak een nationale dimensie hebben en er een groot aantal ondernemingen in deze sector actief is, zijn de cijfergegevens in onderstaande paragrafen voor elke lidstaat globaal samengevat. Men dient zich hierbij dus voor ogen te houden dat achter deze nationale gemiddelden grote verschillen op het niveau van ondernemingen of zelfs productie-eenheden schuil kunnen gaan.
Het is interessant erop te wijzen dat de Commissie jaarlijks een verslag over de markt voor vaste brandstoffen publiceert aan de hand waarvan de ontwikkelingen op de steenkoolmarkt effectief kunnen worden gevolgd. i
De afgelopen decennia is de communautaire steenkoolproductie alleen maar afgenomen. Terwijl eind jaren vijftig jaarlijks zo'n 500 miljoen ton werd geproduceerd, bedroeg de productie in 1986 niet meer dan 235 miljoen ton. Deze tendens heeft zich voortgezet tijdens het tijdvak waarin de huidige steunregeling uit hoofde van Beschikking nr. 3632/93/EGKS ten uitvoer is gelegd: in deze periode viel de communautaire productie terug van 159 miljoen in 1993 tot 85 miljoen ton in 2000.
Deze ontwikkeling is het gevolg van de belangrijke herstructureringsmaatregelen in alle steenkoolproducerende lidstaten, waarbij de omvang van de productievermindering in elke lidstaat, weer afhangt van de op energiegebied gemaakte keuzen en van het aanpassingstempo dat door de nationale autoriteiten sociaal en regionaal gezien acceptabel werd geacht.
Bij een verbruik van zo'n 250 miljoen ton per jaar wordt het tekort van de communautaire productie gedeeltelijk aangevuld met steenkool uit derde landen. Deze nog steeds toenemende import bereikte in 2000 een niveau van 150 miljoen ton.
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
De terugval van de steenkoolproductie in de Gemeenschap tijdens de afgelopen drie decennia heeft een belangrijke weerslag op de werkgelegenheid gehad. Waren in 1955 in de Gemeenschap (EUR 12) in totaal nog 1,86 miljoen personen in deze sector werkzaam, in 1993 bedroeg dit aantal slechts 152.000 en in 2000 89.000 (waarvan ongeveer twee derde als ondergronds mijnpersoneel). En het aantal mijnwerkers is in alle lidstaten zo drastisch verminderd; maar de grootste personeelsinkrimping heeft zich in het Verenigd Koninkrijk voorgedaan, en dan vooral tussen 1986 en 1995.
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
Het rationaliseringsproces, dat reeds jarenlang aan de gang is, heeft geresulteerd in een soms spectaculaire productiviteitsverbetering, met name de afgelopen jaren in het Verenigd Koninkrijk. Tevens zijn de rationalisering en modernisering van de productiemiddelen in het algemeen de laatste jaren zo intensief geweest dat een dergelijke prestatie in de toekomst, zonder nieuwe herstructurerings- en sluitingsmaatregelen, welhaast ondenkbaar is.
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
Het is lastig de productiekosten in de Gemeenschap te vergelijken, omdat de sociale, fiscale en boekhoudkundige wetgevingen in de verschillende lidstaten tot op zekere hoogte onmiskenbaar van invloed kunnen zijn op de manier waarop deze kosten tot stand komen.
De productiekosten zijn onderzocht aan de hand van gegevens die de ondernemingen in de sector elk kwartaal aan de Commissie hebben medegedeeld. Deze gegevens worden vastgesteld op basis van dezelfde geharmoniseerde regels als die welke in het kader van de regelgeving inzake staatssteun worden gehanteerd. i
Ondanks de herstructurering, de modernisering en de rationalisering die sinds 1965 aan de gang zijn binnen de kolenindustrie (een proces dat kan rekenen op omvangrijke steun van de lidstaten), kan worden geconstateerd dat het merendeel van de communautaire steenkoolproductie nog steeds niet met steenkool uit derde landen kan concurreren. De verschillende steunmechanismen zijn niet bedoeld als economische oplossing voor de structurele crisis die de Europese kolenindustrie heeft getroffen. De hier en daar opgetreden productiviteitsverbetering is namelijk niet voldoende om de op de internationale markten heersende prijzen het hoofd te kunnen bieden, en dit ondanks de geleidelijke sluiting van de meest verliesgevende mijnen en een omvangrijke inkrimping van het personeelsbestand in deze sector.
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
Krachtens het in 1995 tussen de sociale partners gesloten nationale kolenpact wordt de kolenwinning geleidelijk afgebouwd - 2 miljoen ton in 2001 - en zal deze in 2005 definitief worden gestaakt. Alle mijnen zijn reeds opgenomen in een sluitingsplan en ontvangen, enkel ter dekking van exploitatieverliezen, steun om hun bedrijfsactiviteiten te verminderen.
Het staken van de productie in 2005 betekent overigens niet dat vanaf dat moment geen enkele vorm van steun meer wordt verleend. Er dient namelijk nog steun te worden verleend ter dekking van de kosten die het gevolg zijn of waren van de modernisering, rationalisering en herstructurering van de kolenindustrie en die geen verband houden met de lopende productie (uit het verleden overgeërfde lasten).
Het Verenigd Koninkrijk, dat in 2000 een productie had van ongeveer 32 miljoen ton steenkool, voert ten aanzien van zijn kolenindustrie een beleid gericht op totaal vrije concurrentie met de ingevoerde steenkool. Ook al wordt er steun verleend voor de korte termijn, die sowieso bescheiden blijft (in totaal 170 miljoen £ aan bedrijfssteun, gespreid over de periode 2000 tot 2002), toch blijft het Verenigd Koninkrijk toewerken naar een subsidieloze toekomst voor de kolenindustrie. De van 2000 tot 2002 toegekende steun, alsmede de verhoging van de steenkoolprijs op de internationale markten, zouden ertoe moeten bijdragen dat de Britse steenkool weer concurrerend wordt. De concurrentiemarge van de Britse kolenindustrie blijft uiterst gering, wat haar zeer gevoelig maakt voor schommelingen van de steenkoolprijzen op de internationale markten.
Duitsland is op dit moment bezig met de uitvoering van een herstructureringsplan waarvan de grote lijnen zijn vastgesteld in 1997. De kolenproductie moet uiteindelijk dalen tot 26 miljoen ton in 2005, tegenover 35 miljoen ton in 2000. Aangenomen wordt dat samen met deze productiebeperking het aantal arbeidskrachten tot 2005 zal teruglopen tot 36 000.
In 2000 beliep de door de Commissie toegestane steun in totaal 4,6 miljard euro. Een bedrag van 3,5 miljard euro was bestemd voor het dekken van de lopende productieverliezen, waarvan ongeveer 60% in de vorm van steun voor bedrijfsvoering. De totale omvang van de steun moet uiterlijk in 2005 geleidelijk tot 2,8 miljard euro worden teruggebracht.
Spanje heeft voor de periode 1998-2005 een herstructureringsplan vastgesteld dat voorziet in een geleidelijke vermindering van de productie, die in 2005 niet hoger mag liggen dan 11 miljoen ton, vergeleken met 15 miljoen ton in 2000. Het aantal werknemers dat tegen eind 1997 23 000 beliep, zou eind 2005 tot ongeveer 15 000 moeten worden gereduceerd.
Het totale bedrag van de door de Commissie toegestane steun beliep 1,2 miljard euro in 2000. Ter dekking van de kosten van de lopende productieverliezen was een bedrag van 700 miljoen euro toegekend. 42 bedrijven met een productie van 11 miljoen ton (75% van de totale productie) hebben 293 miljoen euro aan bedrijfssteun ontvangen (40% van de steun voor de lopende productie). Het saldo van de voor de lopende productie verleende steun, 405 miljoen euro, is dus als steun voor bedrijfsinkrimping besteed aan slechts 25% van de productie. Het herstructureringsplan voorziet in een geleidelijke daling van de steun voor de lopende productie met 4% per jaar.
De situatie van de kolensector in Spanje is wel minder problematisch dan in Duitsland, maar stelt wat de concurrentie met ingevoerde kolen betreft, echter geen wezenlijke verbetering in het vooruitzicht.
STEUNREGELINGEN VAN DE LIDSTATEN TEN BEHOEVE VAN DE KOLENINDUSTRIE
Begin jaren zestig nemen bedrijfssluitingen en afvloeiingen van werknemers als gevolg van bedrijfsinkrimpingen in de kolenindustrie dusdanige vormen aan dat de sociale rust ernstig in gevaar komt; vanaf dat moment moet er beleidsmatig worden ingegrepen. i
Zodoende wordt door de Commissie op 17 februari 1965 i de eerste beschikking gegeven betreffende een communautaire regeling voor de steunmaatregelen van de lidstaten ten behoeve van de kolenindustrie. In de preambule wordt hierin benadrukt dat 'de aanpassing van de ondernemingen aan de nieuwe toestand op de kolenmarkt ernstige moeilijkheden in het economische en sociale leven in een gebied kan veroorzaken indien de ontwikkelingsmogelijkheden van dit gebied nog onvoldoende zijn' en dat 'het ten einde een dergelijk gevaar te vermijden, noodzakelijk kan blijken het tempo van de rationalisatiemaatregelen te verlagen en steun te verlenen tot dekking van de daaruit voor de ondernemingen voortvloeiende lasten'.
In 1970, het jaar waarin deze beschikking afloopt, is de situatie van de kolenindustrie in de Gemeenschap qua concurrentiepositie en financiën nauwelijks verbeterd. Dan wordt op 22 december 1970 i een nieuwe beschikking gegeven inzake machtiging tot het verlenen van steun voor de kolenindustrie met een geldigheidsduur tot 1975.
Omdat de continuïteit van de energievoorziening in de Gemeenschap ernstig verstoord is als gevolg van de gebeurtenissen op de wereldoliemarkt in 1973/74, geeft de Commissie op 25 februari 1976, met terugwerkende kracht tot januari 1976, een beschikking waardoor de machtiging voor het toekennen van steun aan de kolenindustrie kan worden verlengd tot 1985. i Deze derde beschikking wijkt qua uitgangspunten duidelijk af van de voorgaande beschikkingen. Het gaat nu namelijk niet meer alleen om het verlichten van de sociale gevolgen van de inkrimping van de kolenindustrie, maar ook om het stabiliseren van de steenkoolproductie onder economische bevredigende voorwaarden. Er zijn dus investeringen nodig om tot een rendabele productie te komen. Aangezien investeringsbesluiten voor de lange termijn worden genomen, was de regeling bedoeld voor een periode van 10 jaar, en niet voor 5 jaar zoals daarvoor het geval was.
Bij het verstrijken van de geldigheidsduur van de derde regeling lijkt het onvermijdelijk dat er een vierde regeling voor staatssteun wordt vastgesteld, van toepassing met ingang van 1986. Deze beschikking komt op het moment dat er sprake is van grote sociale onrust in het Verenigd Koninkrijk. De doelstellingen van de regeling worden herzien om deze beter te laten aansluiten bij de gedachten die ten grondslag lagen aan de eerste twee beschikkingen van de Commissie, dat wil zeggen de aanpassing van het productieniveau aan de mogelijkheden voor herstructurering van de mijnbouwactiviteiten in een aanvaardbare sociale context. Deze vierde regeling wordt aangenomen middels een beschikking van de Commissie van 30 juni 1986; deze regeling loopt tot 31 december 1993. i
Laatstgenoemde regeling, vastgesteld in het kader van het EGKS-Verdrag bij Beschikking nr. 3632/93/EGKS van de Commissie van 28 december 1993 i, moet in de context van de totstandbrenging van een interne markt voor energie worden gezien. De doelstellingen zijn: verwezenlijking, in het licht van de kolenprijzen op de internationale markten, van verdere vooruitgang in de richting van economische rentabiliteit, met het doel de steunmaatregelen degressief te maken; oplossing van de sociale en regionale problemen die uit een gehele of gedeeltelijke buitenbedrijfstelling van productie-eenheden voortvloeien; vergemakkelijken van de aanpassing van de kolenindustrie aan de normen voor milieubescherming.
Gezien de voorwaarden voor steunverlening als neergelegd in Beschikking nr. 3632/93/EGKS, mag er vanaf januari 1997 slechts steun worden toegestaan die in de nationale, regionale of lokale overheidsbegrotingen van de lidstaten is opgenomen of in het kader van volstrekt gelijkwaardige mechanismen wordt verleend. Door deze verplichting tot transparantie is het mogelijk geworden bepaalde stelsels van indirecte financiering die door de lidstaten werden gehanteerd, duidelijker te maken.
Beschikking nr. 3632/93/EGKS zal diepe sporen in het communautaire mijnbouwlandschap achterlaten. Bedraagt de communautaire productie in 1993 nog 159 miljoen ton, in 2000 is deze al teruggelopen tot tot 85 miljoen ton. Het aantal werknemers daalt van 152 000 in 1993 tot minder dan 90 000 in 2000. Beschikking nr. 3632/93/EGKS maakt een aanzienlijke vermindering van de toegekende steunbedragen mogelijk. Aldus hebben alle producerende lidstaten nationale overeenkomsten met de producenten en vakbonden ondertekend met een looptijd tot 2005, waarna de staatssteun de helft lager dient te zijn ten opzichte van de in 1998 toegewezen bedragen.
De overzichtstabel hieronder biedt een typologische analyse van de verschillende soorten steun voor de kolenindustrie en toont de trends waaraan de door de Commissie toegestane bedragen tussen 1994 en 2000 onderhevig zijn.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
*: steun toegekend uit hoofde van artikel 3 van Beschikking nr. 3632/93/EGKS.
**: steun toegekend uit hoofde van artikel 4 van Beschikking nr. 3632/93/EGKS.
***: Overgeërfde lasten uit hoofde van Beschikking nr. 2064/86/EGKS en steun toegekend uit hoofde van de artikelen 5, 6 en 7 van Beschikking nr. 3632/93/EGKS.
Uit deze gegevens blijkt dat de steun tussen 1994 en 1996 is toegenomen. Deze ontwikkeling is het gevolg van de geleidelijk uitvoering van voorschriften die met Beschikking nr. 3632/93/EGKS zijn ingevoerd, een beschikking die begin 1994 van kracht wordt. Deze beschikking verplicht de staten namelijk alle steun voor de kolenindustrie op te nemen in de overheidsbegroting om de doorzichtigheid ervan te vergroten. De nieuwe steunregeling maakt het bovendien mogelijk stelsels van 'referentieprijzen' uit te bannen, die op een indirecte steun voor de kolenindustrie neerkwamen. Deze maatregelen leiden tot een toename niet zozeer van de steun als zodanig, als wel van aangemelde en door de Commissie gecontroleerde en toegestane steunbedragen.
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
HET COMMUNAUTAIR BELEID IN ANDERE SECTOREN
De steunmaatregelen dekken uitsluitend de kosten van steenkool bestemd voor elektriciteitsopwekking, voor de gekoppelde productie van warmte en elektriciteit, alsmede voor de ijzer- en staalindustrie. Op 29 juli 1998 heeft de Commissie een beschikking gegeven volgens welke de steenkoolproductie bestemd voor andere industriesectoren alsmede voor huisbrand moet worden afgezet tegen prijzen die de productiekosten dekken; de voor deze laatste sectoren bestemde steenkool maakt dus deel uit van een concurrerende markt. i
De voorgestelde regeling bepaalt uitdrukkelijk dat de steunmaatregelen niet zodanig mogen zijn dat zij tot discriminatie tussen kopers of tussen verbruikers in de Gemeenschap leiden. Bovendien maken de structuur van de communautaire steenkoolmarkt (zie punt 1.1.), alsmede de opneming in de steunregeling van bijzondere bepalingen (zie punt 1.2.) het mogelijk eventuele ongewenste gevolgen van de steun voor de mededinging te voorkomen.
De intracommunautaire handel in kolen is uiterst beperkt. De steenkoolproductie is namelijk grotendeels bestemd voor opwekking van elektriciteit, waartoe de installaties meestal dicht in de buurt van de plaats van winning zijn gevestigd. In feite is het vanwege de hoge productiekosten van de communautaire steenkool voor geen van de vier steenkoolproducerende staten in de Gemeenschap mogelijk steenkool over een lange afstand te vervoeren. Bovendien zijn alle kolenproducerende staten netto-importeurs van kolen. Dit betekent dat de gevolgen van de steunmaatregelen voor de concurrentie in de kolenindustrie in feite moeten worden geanalyseerd in termen van concurrentie tussen de communautaire en de geïmporteerde steenkool.
De regeling bepaalt enerzijds dat de steunmaatregelen het verschil dekken tussen de productiekosten van de steenkool en de 'verkoopprijs zoals die uit de vrije wil van de contracterende partijen volgens de op de wereldmarkt heersende voorwaarden tot stand is gekomen'. Anderzijds mag het steunbedrag 'er niet toe leiden dat de prijzen voor communautaire kolen lager komen te liggen dan de prijzen voor kolen van soortgelijke kwaliteit uit derde landen'.
Deze regels moeten ervoor zorgen dat elektriciteitsproducenten die de voorkeur geven aan communautaire kolen boven geïmporteerde kolen, daar geen bijzonder voordeel van hebben, een voordeel dat samenhangt met de subsidiëring van communautaire steenkool. De steun die in het kader van de voorgestelde regeling wordt toegekend is dus niet van dien aard dat het tot concurrentievervalsing tussen de elektriciteitsproducenten komt.
Door de voorgestelde steunregeling kan worden voorkomen dat de communautaire kolenproductie op korte termijn verdwijnt. Er moet worden onderzocht wat het effect is van het in stand houden van een minimale steenkoolproductie, zowel op de winningsactiviteiten als op het gebruik van steenkool.
Elke industriële activiteit heeft onvermijdelijk invloed op het milieu. Omdat dit nu eenmaal zo is, moet de communautaire steenkoolwinning voldoen aan zeer strenge milieunormen, teneinde de gevolgen van deze activiteiten voor de kwaliteit van het water en de atmosfeer alsmede van het grondgebied tot een minimum te beperken.
Er zijn bovendien aanzienlijke inspanningen geleverd voor het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen die tot klimaatverandering leiden. Zo zijn de CH4-emissies die in 1990 de in de onderstaande tabel aangegeven waarden bereikten, in 2000 tot de helft teruggebracht, terwijl tussen nu en 2010 nog aanzienlijke verlagingen moeten worden bewerkstelligd. i
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Bovendien hebben de Europese steenkoolproducenten uit vrije wil overeenkomsten gesloten om het in de mijnen gewonnen methaan te gebruiken. De in 1999 opgerichte 'Association of the UK Coal Mine Methane Operators' (ACMM) heeft laten weten dat in het eerste bedrijfsjaar 440 000 ton CO2-equivalent is teruggewonnen in eerder gesloten mijnen . Volgens de vereniging zou er een potentieel aanwezig zijn van zo'n 53 miljoen ton CO2-equivalent per jaar.
Tot slot dient het feit te worden vermeld dat er, wat de veiligheid betreft van werknemers in zowel ondergrondse als dagbouwmijnen, een voorbeeld genomen kan worden aan de communautaire kolenindustrie.
Er is veel gedaan om de CO2-emissies van thermische centrales te verminderen door toepassing van nieuwe technieken die een schoon gebruik van steenkool mogelijk maken. Zo werden de CO2-emissies afkomstig van in de Gemeenschap gewonnen steenkool teruggebracht van 500 miljoen ton in 1990 tot 220 miljoen in 2000.
In de komende jaren zal de doorbraak van nieuwe schone steenkooltechnologieën een verdere daling van de CO2-emissies mogelijk maken. De nieuwe thermische installaties die steenkool gebruiken hebben namelijk een uitstoot van CO2 die 20 tot 30% lager ligt dan die van de oude installaties, terwijl de elektriciteitsproductie gelijk is.
Ten aanzien van de uitstoot van verontreinigende stoffen als SO2 (zwaveldioxide) en NOx (stikstofoxiden) heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake nationale emissiemaxima voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen. i Thermische centrales die kolen gebruiken zijn bovendien onderworpen aan de bepalingen van de richtlijn van de Raad inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties. i
Daar komt nog bij dat het op korte termijn staken van de volledige communautaire steenkoolproductie - een onvermijdelijk scenario als er na 23 juli 2002 geen steun meer wordt verleend - tot gevolg zou hebben dat de communautaire steenkool wordt vervangen door uit derde landen ingevoerde kolen. Deze vervanging leidt noodzakelijkerwijs tot omvangrijk vervoer tussen de loshavens en de plaats waar de thermische centrales zich bevinden, waarbij het in de meeste gevallen om wegvervoer zal gaan. De voorgestelde steunregeling impliceert bijgevolg herstructurering en geleidelijke inkrimping van de communautaire kolenwinningsactiviteiten.
De vermindering van de communautaire steenkoolproductie, de gevolgen van de druk van de uit derde landen ingevoerde steenkool en de hoge productiekosten van de communautaire steenkool hebben noodzakelijkerwijs tot aanzienlijke personeelsinkrimpingen geleid. Nieuwe productiedalingen in de loop van de komende jaren zullen onvermijdelijk nieuwe personeelsinkrimpingen met zich meebrengen. In 2000 telde de kolenindustrie nog 89 000 werknemers, maar op grond van de in de verschillende lidstaten uitgevoerde herstructureringsplannen valt te verwachten dat dit aantal tussen nu en 2005 tot 60 000 zal dalen.
Bij de verschillende steunregelingen die in het kader van hert EGKS-Verdrag zijn uitgevoerd is steeds zoveel mogelijk rekening gehouden met de regionale en sociale problematiek in verband met de teloorgang van de kolenindustrie. De lidstaten hebben hierin mogelijkheden gevonden voor afvloeiingsprogramma's en programma's voor omscholing van werknemers, en de daarmee gepaard gaande financiële maatregelen. Ook uit de operationele EGKS-begroting zijn bijdragen gekomen voor omscholingsmaatregelen en programma's voorde herstructurering van de regio. Bovendien hebben de kolengebieden financiële hulp van de Structuurfondsen van de Europese Gemeenschap gekregen.
De vermindering van de activiteiten in de kolensector heeft tegelijkertijd de gebieden die met deze herstructurering te maken hebben, gedwongen nieuwe activiteiten te ontwikkelen om nieuwe banen te scheppen voor jongeren die niet meer op een toekomst in de mijnen kunnen rekenen. Tegen deze achtergrond is tussen vakbonden en kolenproducenten een groot aantal nationale overeenkomsten gesloten met herstructureringsprogramma's voor de kolengebieden.
Tot slot moet melding worden gemaakt van een belangrijke verworvenheid die onder auspiciën van de EGKS tot stand is gekomen, te weten het op gang brengen van een sociale dialoog binnen het Raadgevend Comité van de EGKS. Er zijn maatregelen genomen om deze dialoog in het kader van het EG-Verdrag na 23 juli 2002 zo efficiënt mogelijk te laten verlopen .
In de voorgestelde steunregeling wordt rekening gehouden met de sociale en regionale repercussies van het verminderen van de bedrijfsactiviteiten. Productie-eenheden die niet in aanmerking komen voor steun voor het veiligstellen van de steenkoolvoorziening, kunnen namelijk steun krijgen voor de inkrimping van hun activiteiten. Deze steunmaatregelen bieden de betrokken productie-eenheden de mogelijkheid een bedrijfssluitingsplan uit te voeren dat voorziet in een gespreide inkrimping van activiteiten en personeel. Bovendien moeten de door de lidstaten uitgevoerde flankerende sociale maatregelen nieuwe werkgelegenheid opleveren die de kolenbekkens weer toekomst geven. Deze maatregelen stoelen op een economische diversificatie met het oog op een doeltreffende omscholing van de werknemers voor een werkkring buiten de kolenindustrie.
Twee kandidaat-lidstaten zijn zeer belangrijke kolenproducenten: Polen en Tsjechië, die in 1999 respectievelijk 112 en 14 miljoen ton kolen produceerden. Deze bedrijfstak neemt bijgevolg een belangrijke plaats in bij de toetredingsonderhandelingen. Overigens stelt het EGKS-protocol nr. 2 van de Europa-overeenkomsten al in dit stadium van de onderhandelingen voorwaarden voor 'pretoetreding'. Zodoende liggen de door Polen en Tsjechië uitgevoerde herstructureringsprogramma's al in de lijn van de communautaire beginselen betreffende staatssteun, meer in het bijzonder die steunmaatregelen waar het in Beschikking nr. 3632/93/EGKS om gaat.
De geologische omstandigheden van de steenkoolvoorkomens in deze landen zijn min of meer vergelijkbaar met die in de landen van de Gemeenschap. De steenkoolwinning vindt voor het merendeel plaats op grote diepte (tussen de 700 en 1 000 meter). De steenkool die wordt gewonnen is meestal van goede kwaliteit. De niet te verwaarlozen aanwezigheid van mijngas maakt de exploitatie echter tamelijk lastig. Bovendien maakt de hoge terreindruk, ondanks het gebruik van zeer geavanceerde technologieën, een aanzienlijke verbetering van de productiviteit onmogelijk .
Ook andere landen in Midden- en Oost-Europa produceren kolen, maar in zeer geringe hoeveelheden. Hierbij gaat het om Bulgarije, Hongarije en Roemenië, die elk 2 tot 3 miljoen ton steenkool per jaar produceren.
Polen heeft sinds 1990 vijf herstructureringsprogramma's uitgevoerd. Het laatste plan voor omschakeling van de kolenindustrie (1998-2002), dat gepaard gaat met een privatiseringsproces, zal uitlopen op een verlies van 115 000 arbeidsplaatsen en een daling van de productie met 37 miljoen ton. Desondanks blijft Polen een belangrijk exporteur van steenkool.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De Poolse kolenindustrie noteert momenteel positieve resultaten. De voorspelbare toename van de arbeidskosten zal echter een belangrijke invloed hebben op het niveau van de productiekosten en dus op de levensvatbaarheid van de sector. De Poolse autoriteiten hebben duidelijk aangegeven bereid te zijn de nodige herstructureringsmaatregelen te nemen om hun industrie concurrerend te houden.
Tsjechië is na een eerste herstructureringsfase in 1993, die vergezeld ging van een omvangrijke privatiseringsgolf, momenteel bezig aan een tweede herstructureringsfase van zijn kolenindustrie. Deze gaat gepaard met financiële steunmaatregelen die echter beperkt blijven tot de buitenbedrijfstelling van productie-eenheden.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De exploitatie is ondergebracht bij twee ondernemingen: OKD (Ostravsko-Karvinske Doly), met privé-kapitaal ten belope van 54,2% en goed voor 79% van de Tsjechische productie; CMS (Ceskomoravske Doly), met privé-kapitaal ten belope van 80%.