Toelichting bij COM(2001)581 - Regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)581 - Regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de EG. |
|---|---|
| bron | COM(2001)581   |
| datum | 23-10-2001 |
Inhoudsopgave
- 1.1. Een milieubeleidsinstrument om de kosten i.v.m. de vermindering van de broeikasgasuitstoot te verlagen
- 1.2. Structuur en functioneren van de voorgestelde regeling
- 2. Het belang van de handel in uitstootrechten voor milieu en economie
- 3. De lastenverdelingsovereenkomst en het bewakingsmechanisme
- 4. Basisverplichtingen
- 5. Het juiste evenwicht tussen eenvoud, doeltreffendheid, subsidiariteit en transparantie
- 6. Vrijmaking van energiemarkten en de interne markt
- 7. Interactie met energiebelastingen
- 8. Interactie met milieuconvenanten
- 9. Raakpunten met de bestaande communautaire milieuwetgeving
- 10. Om welke gassen gaat het-
- 11. Betrokken sectoren
- 12. Vergunningenprocedure
- 13. Toewijzing en verlening van rechten
- 14. Geldigheid en opsparen van rechten
- 15. Het volgen van de rechten
- 16. Bewaking, rapportage en verificatie
- 17. Naleving
- 18. Toegang tot informatie voor en deelneming van het publiek
- 19. verslaguitbrenging door de lidstaten
- 20. Aansluiting bij andere regelingen voor handel in uitstootrechten en hernieuwbare certificaten
- 21. Organisatie van de markt
- 22. Koppeling met mechanismen op projectbasis
- 24. Tijdschema en evaluatie
1.1. Een milieubeleidsinstrument om de kosten i.v.m. de vermindering van de broeikasgasuitstoot te verlagen
Dit voorstel wordt gedaan, omdat de Europese Unie zich genoodzaakt ziet de kosten van de vermindering van haar uitstoot van broeikasgassen kostenefficiënt te verlagen en aan haar verplichtingen uit hoofde van het VN-Klimaatveranderingsverdrag en het protocol van Kyoto te voldoen. Het verhandelen van uitstoot is in de eerste plaats een middel tot milieubescherming en in de tweede plaats een van de beleidsinstrumenten die het concurrentievermogen het minst zal belemmeren.
In maart 2000 heeft de Commissie een Groenboek over de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Europese Unie goedgekeurd i, dat met succes in geheel Europa een discussie op gang heeft gebracht over de geschiktheid en het mogelijk functioneren van een handel in uitstootrechten. De ongeveer 100 reacties die zijn binnengekomen, waren in overgrote meerderheid positief. Binnen het Europees Programma inzake klimaatverandering met zijn vele belanghebbenden, is de handel uitgebreid besproken en geanalyseerd, hetgeen heeft geleid tot begrip voor zowel het instrument als de standpunten van de verschillende spelers. Tijdens verder overleg met belanghebbenden, lidstaten en kandidaatlidstaten in september 2001, bleek krachtige steun te bestaan voor de handel in uitstootrechten. Het huidige voorstel is gebaseerd op al deze discussies.
Dit voorstel, dat is gebaseerd op artikel 175, lid 1 van het Verdrag, zorgt voor een wetgevend kader voor de directe uitstoot van de broeikasgassen die onder het protocol van Kyoto vallen. De totale hoeveelheid broeikasgasemissies die onder deze regeling vallen, is beperkt. Bovendien krijgen de installaties de mogelijkheid overal in de gehele Gemeenschap in uitstootrechten te handelen. Deze mogelijkheid vormt het sleutelelement om het beschikbare kosteneffectieve potentieel voor het verminderen van uitstoot te benutten. Uitstootverminderingen zullen aldus worden doorgevoerd op die plaatsen in de Gemeenschap waar deze het minst kosten. Het voordeel van deze goedkopere werkwijze komt ten goede aan anderen elders in de Gemeenschap, die zelf mogelijk niet beschikken over even goedkope reductiemogelijkheden. Om die reden profiteren zowel de verkopers als de kopers van het verhandelen van uitstootrechten. Het economisch argument voor een voor de gehele Gemeenschap geldende regeling, wordt kracht bijgezet door verscheidene recente onderzoeken die aantonen dat de efficiëntie groter wordt i. Een communautaire regeling beperkt concurrentievervalsingen en mogelijke hindernissen voor de interne markt die anders als gevolg van een aantal verschillende handelsregelingen (en dus ook verschillende koolstofprijzen) binnen de Europese Unie ontstaan, tot een minimum.
Voor de handel in uitstootrechten is echter een voorwaarde vooraf, dat de deelnemende installaties de beperking aanvaarden van uitstoot uit bronnen die in de desbetreffende nationale wetgevingen onder de regeling vallen. Om de uitstoot terug te dringen, zal van de betrokken installaties een inspanning worden verlangd, maar dank zij de handel in uitstootrechten zal de uitstootvermindering kostenefficiënter in haar werk kunnen gaan.
Bij dit voorstel staan twee begrippen centraal. Het eerste is dat van de 'broeikasgasvergunning', waarover alle installaties die onder deze regeling vallen moeten beschikken. Het tweede begrip is dat van de 'broeikasgasemissierechten', uitgedrukt in metrische tonnen kooldioxide-equivalent, die de houder het recht geven een overeenkomstige hoeveelheid broeikasgassen uit te stoten.
De lidstaten, of hun bevoegde autoriteiten, geven een broeikasgasvergunning af die de eis inhoudt datde uitstootrechten ende feitelijke uitstoot aan elkaar gelijkwaardig zijn en dat uitstootde uitstoot behoorlijk wordt bewaakt en gerapporteerd. De uitstootrechten zijn overdraagbaar, terwijl de vergunning bij een specifieke installatie of vestigingsplaats behoort. Naast deze vergunningen zullen de lidstaten of hun bevoegde autoriteiten rechten toekennen. Deze rechten kunnen de ondernemingen desgewenst onderling verhandelen. Elk jaar moeten de ondernemingen een aantal rechten ter annulering aanbieden dat met hun feitelijke uitstoot overeenkomt. Als zij niet voldoende rechten hebben, zullen strafmaatregelen tegen hen worden genomen. Het toezicht op de 'levenswandel' van deze rechten geschiedt met behulp van een elektronisch register.
De eerste fase van de regeling, tussen 2005 en eind 2007, is een periode die aan de verplichtingsperiode van het protocol van Kyoto voorafgaat. De Commissie is van mening dat de Gemeenschap in deze inleidende periode veel profijt zal hebben van haar ervaring met broeikasgasuitstootrechtenhandel, zodat zij klaar is voor de internationale handel in uitstootrechten in het kader van het protocol van Kyoto, die in 2008 begint. In het huidige voorstel wordt echter erkend dat er in de inleidende fase van 2005 tot eind 2007 geen wettelijk bindende streefcijfers zijn die aan de broeikasgasemissies van de lidstaten beperkingen opleggen. In verband hiermee zijn in de inleidende fase specifieke verschillen ingebouwd. Dat wil zeggen dat de deelnemende installaties in de aanvangsfase de rechten om niet toegekend krijgen en dat niet-naleving overal minder streng wordt bestraft.
Vanaf 2008 zal de uitstootrechtenhandel tussen installaties in twee verschillende lidstaten een aanpassing noodzakelijk maken - via de nationale registers - met een corresponderend aantal tonnen van de totale hoeveelheid uitstootrechten die voor elke lidstaat is toegestaan krachtens het voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de ratificering van het protocol van Kyoto.
Bij de inwerkingtreding van deze regeling zijn enkele kandidaatlanden mogelijk reeds tot de EU toegetreden, zodat zij dan onder dit voorstel vallen. Voor landen die bij het van kracht worden van dit voorstel geen lid van de EU zijn, bestaat echter de mogelijkheid de communautaire regeling te koppelen aan die van andere partijen bij het protocol van Kyoto, door met die andere partijen overeenkomsten te sluiten om elkaars uitstootrechten te erkennen.
Het voordeel voor het milieu spruit voort uit de begrenzing van de totale hoeveelheid van de krachtens de regeling toegekende uitstootrechten, en zodoende van de totale uitstoot. Een van de voornaamste aantrekkelijke kanten van de handel in uitstootrechten is het feit dat deze een betrekkelijke zekerheid biedt ten aanzien van het milieuresultaat. Maar, door de uitstootrechtenhandel als zodanig wordt de uitstoot niet teruggedrongen.
Dit voorstel plaatst de directe uitstoot van alle broeikasgassen van de gespecificeerde bronnen uit het protocol van Kyoto binnen een communautair wetgevend kader. Dit kader beperkt de uitstoot van de desbetreffende sectoren en voor het geval van niet-naleving wordt er - o.a. in financiële - sancties voorzien.
Het voornaamste economische principe dat aan de handel in uitstootrechten ten grondslag ligt, is dat men ervoor te zorgt dat de verlaging van het uitstootniveau dat nodig is om een van tevoren bepaald milieuresultaat te bereiken, moet bereikt wordt gerealiseerd op die plaatsen waar de kosten van die vermindering het laagst zullen zijn. De handel inuitstoot stelt individuele ondernemingen in staat tot een grotere uitstoot dan waarop zij oorspronkelijk recht hadden, mits zij een andere onderneming kunnen vinden die minder heeft uitgestoten en bereid is haar 'overtollige' rechten over te dragen. Het totale resultaat voor het milieu is hetzelfde als wanneer beide ondernemingen al hun rechten opgebruiken, maar met dit belangrijke verschil dat zowel de kopende als de verkopende onderneming profiteert van de flexibiliteit die de handel biedt, zonder dat het milieu daar nadeel van ondervindt.
Op grond van dit voorstel houdt elke lidstaat bij zijn eerste toewijzingen rekening met de eisen die de voorgestelde richtlijn stelt en laat hij zich leiden door alle voor hem uit de lastenverdelingsovereenkomst voortvloeiende verplichtingen. De lidstaten zijn overeengekomen tot een nieuwe verdeelsleutel voor hun Kyoto-streefwaarden te komen, zulks overeenkomstig de lastenverdelingsovereenkomst als vervat in de conclusies van de Raad van 16 juni 1998.
Als installaties in dezelfde lidstaat onderling uitstootrechten verhandelen, komt er geen verandering in het aantal tonnen dat een lidstaat krachtens de lastenverdelingsovereenkomst kan uitstoten. Koopt een installatie echter rechten van een installatie in een andere lidstaat, dan moet een navenante, in de nationale registers vast te leggen aanpassing plaatsvinden in het aantal tonnen dat elke lidstaat krachtens de lastenverdelingsovereenkomst kan uitstoten. Het verkopen van een uitstootrecht aan een installatie in een andere lidstaat betekent dat de lidstaat 'van oorsprong' zijn recht uit hoofde van de lastenverdelingsovereenkomst verliest om een ton kooldioxide-equivalent uit te stoten. Anderzijds geeft het kopen van een uitstootrecht van een andere lidstaat recht op het uitstoten van een extra ton kooldioxide-equivalent binnen de lidstaat waar de kopende installatie zich bevindt.
Over het geheel genomen zal de Gemeenschap hetzelfde aantal tonnen uitstoten als voorzien krachtens het protocol van Kyoto. De precieze rechten van elke lidstaat zullen echter zodanig worden aangepast dat zij overeenkomen met transacties van de installaties in die lidstaat. Er bestaat geen gevaar dat een lidstaat door deze regeling niet aan zijn verplichtingen voldoet, als de installaties individueel maar voldoende rechten bezitten om hun feitelijkeuitstoot te dekken. Als installaties verkopen, moeten zij werkelijk hun uitstoot dienovereenkomstig verminderen. Om die redenen moeten er voor de deelnemende installaties strenge bepalingen inzake niet-naleving komen.
Het systeem van gekoppelde nationale registers is van het grootste belang, niet alleen voor het bijhouden van wat er met de rechten gebeurt, maar ook voor de aanpassing van de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van de lastenverdelingsovereenkomst. De gekoppelde nationale registers zullen een cruciaal onderdeel gaan vormen van het communautair bewakingssysteem dat bij Beschikking 93/389/EEG van de Raad is ingevoerd, omdat aldus nauwkeurig kan worden nagegaan welke rechten de individuele lidstaten krachtens de lastenverdelingsovereenkomst bezitten. Bovendien verschaffen de nationale registers nauwkeurige informatie over de uitstootrechten van de handeldrijvende sectoren in elke lidstaat en kan aan de hand van deze registers worden bepaald hoe waarschijnlijk het is dat elke lidstaat afzonderlijk en de Europese Gemeenschap als geheel aan hun verplichtingen voldoen.
Dit voorstel verlangt van exploitanten van installaties met activiteiten als bedoeld in Bijlage 1 bij de richtlijn dat zij, als voorwaarde voor het uitstoten van broeikasgassen uit hun installaties, in het bezit zijn van een vergunning voor broeikasgasemissies. Deze vergunningen voor uitstoot stellen bewakings-, verslaggevings-- en verificatie-eisen ten aanzien van directe uitstoot van de broeikasgassen die in verband met deze activiteiten worden genoemd en vormen daarmee een regelgevend kader voor de deelname van installaties aan de regeling voor de handel in uitstootrechten.
De vergunning verlangt verder van exploitanten van installaties met onder de regeling vallende activiteiten, dat zij jaarlijks voldoende rechten inleveren om hun geverifieerdeuitstoot van de betrokken broeikasgassen in het afgelopen kalenderjaar te dekken. Leveren zij in verhouding tot de geverifieerde uitstoot onvoldoende rechten in, dan worden door de lidstaten aanzienlijke sancties opgelegd
Het streven naar eenvoud en de uiteenlopende belangen van de verschillende belanghebbenden gaan moeilijk samen. Toch tracht dit voorstel voor een richtlijn zo eenvoudig mogelijk te blijven. Het bedrijfsleven heeft daar herhaaldelijk om gevraagd. Ter bescherming van de interne markt voorziet het in een gemeenschappelijke toewijzingsmethode voor de periode van 2005 t/m 2007. Van de lidstaten wordt verlangd dat zij gratis en op basis van objectieve en transparante criteria rechten toekennen. Er zou geen harmonisatie van de hoeveelheden toegewezen rechten plaatsvinden. Dat houdt verband met het feit dat de door de lidstaten te leveren inspanningen door de lastenverdelingsovereenkomst met het oog op de communautaire solidariteit herverdeeld worden. Nationale beleidsplannen en -maatregelen hebben eveneens uiteenlopende effecten op het bedrijfsleven. Bovendien variëren de aandelen van de uitstoot die de betreffende sectoren in de verschillende lidstaten 'bijdragen', bijvoorbeeld naar gelang van de brandstofmix van hun energieproducentiesector. Er is derhalve gekozen voor een evenwicht tussen de voordelen van een Europese markt en het subsidiariteitsbeginsel. De lidstaten moeten daarom hun toewijzingen op een aantal gemeenschappelijke criteria baseren. Bovendien moeten de lidstaten de Commissie vooraf mededelen wat hun voornemens zijn op het stuk van de rechtentoewijzing, welke verworpen kan worden wanneer zij zich niet aan de gemeenschappelijke criteria houden. De Commissie kan aan de hand van de opgedane ervaring de op de toewijzing toe te passen criteria herzien.
Het voorstel zorgt voor een Europese markt in uitstootrechten. Dit staat tegenover de gefragmenteerde aanpak die het gevolg zou zijn van de afwezigheid van een communautair instrument, waarin de lidstaten geleidelijk nationale regelingen invoeren en vervolgens trachten die aan elkaar te koppelen.
Met de eisen die op het punt van de verslaguitbrenging aan de lidstaten worden gesteld wordt doorzichtigheid verzekerd. De Commissie blijft nauwlettend toezien op staatssteun, op aan markttoegang gestelde beperkingen, mededingingberperkende gedragingen of misbruiken van een machtposities - maar dit zijn bestaande verplichtingen van het Verdrag die toch al gelden.
Het is van wezenlijk belang, dat deze richtlijn verenigbaar is met de vrijmaking van de energiemarkten. De handel in uitstootrechten biedt twee belangrijke voordelen boven de traditionele instrumenten van het milieubeleid.
In de eerste plaats kan het feit dat een elektriciteitsproducent in een bepaalde lidstaat erin slaagt een marktaandelen in een andere lidstaat te verwerven, tot gevolg hebben dat de uitstoot in de lidstaat van de producent uitstootgroter wordt. Zonder handel in uitstootrechten zou dat betekenen dat deze lidstaat de gevolgen van deze toegenomenuitstoot te dragen krijgt, hetgeen een nieuwe beleidsreactie uit andere sectoren noodzakelijk kan maken, terwijl de elektriciteitsproducent wel het voordeel van een groter marktaandeel blijft genieten. Met een handel in uitstootrechten kan de lidstaat waarin de producent gevestigd is er zeker van zijn dat de elektriciteitsproducent voldoende rechten verkrijgt om alle extra uitstoot te dekken.
In de tweede plaats zorgt in de context van de interne markt - voor elektriciteit of enig ander concurrerend product - een voor de gehele EG geldende regeling voor de handel in uitstootrechten op elk moment voor een uniforme prijs per recht die altijd hetzelfde is. Zodra het handelen begint krijgen alle installaties die onder de regeling vallen, overal in de Gemeenschap te maken met dezelfde prijs voor het uitstoten van een extra ton kooldioxide-equivalent. De handel in uitstootrechten is een middel dat, zodra de eerste rechten zijn toegekend, de situatie duidelijker en transparanter maakt doordat één enkele markt ontstaat voor het uitstoten van een ton kooldioxide-equivalent, althans voor hen die aan de regeling voor de handel in uitstootrechten deelnemen. Hoe de eerste toewijzing precies in haar werk gaat, is echter van essentieel belang. Verschillen bijvoorbeeld in de beginselen voor de eerste toewijzing aan ondernemingen die elkaars concurrenten op de interne elektriciteitsmarkt van de EU zijn, kunnen de mededinging aanzienlijk vervalsen. In het voorstel zijn maatregelen ter bescherming van de interne markt opgenomen, met name de eis dat de lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor hun nationale toewijzingsplannen en de Commissie en andere lidstaten op de hoogte te houden, terwijl de Commissie de mogelijkheid heeft een nationaal toewijzingsplan te verwerpen dat niet aan de criteria voldoet. De beginselen achter de voorgestelde bepalingen betreffende de toewijzing van uitstootrechten, worden hieronder in punt 13 beschreven.
Aan de uitstoot van een afzonderlijke installatie zijn geen grenzen gesteld, mits zij maar voldoende rechten verwerft. Dat men moet betalen voor extra uitstootrechten die men nodig heeft, is in overeenstemming met het principe dat 'de vervuiler betaalt'. Het aantal rechten dat een lidstaat verstrekt kan, als deze bereid is dat risico te nemen, leiden tot een toename van de toekomstige groei van de uitstoot. Het aantal rechten behoeft niet lager te zijn dan de uitstoot uit het verleden, hoewel verwacht wordt dat de lidstaten er, met het oog op de naleving van de eigen verplichtingen krachtens de lastenverdelingsovereenkomst, minder zullen verstrekken. Maar het blijft voor de lidstaten illegaal om onverenigbare staatssteun te verlenen in de vorm van rechten die ruimer zijn dan te verwachten behoeften van een sector of installatie. Als ruimere rechten worden toegekend aan sectoren die onder de handel in uitstootrechten vallen, zullen de lidstaten meer moeten vragen van andere sectoren of bereid moeten zijn meer 'assigned amount units' (toegekende kwantiteitseenheden) of projectmechanismekredieten te verkrijgen in de context van het protocol van Kyoto, wanneer die beschikbaar komen.
De energiebelastingen en de handel in uitstootrechten moeten zodanig worden opgezet, dat zij elkaar, ter dekking van de totale uitstoot, aanvullen. Hoewel men beide middelen in verschillende sectoren van de economie tegelijk kan toepassen, kan dit leiden tot negatieve effecten voor het concurrentievermogen als zij tegelijk worden toegepast in een en dezelfde sector. De Commissie herinnert aan haar voorstel uit 1997 i voor een belasting op energieproducten en zij gelooft nog steeds dat de Gemeenschap behoefte heeft aan een algemene kaderregeling voor het belasten van energieproducten. Binnen dit algemene kader, met activiteiten die onder de communautaire regeling voor de handel in uitstootrechten vallen, is het echter juist rekening te houden met de hoogte van de belasting die hetzelfde doel nastreeft, onverminderd de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag.
In verscheidene lidstaten bestaan milieuconvenanten. Deze convenanten zijn in wezen collectieve overeenkomsten om een van tevoren vastgesteld doel te bereiken. Van het grootste belang is dat deze convenanten verenigbaar zijn met de handel in uitstootrechten, aangezien deze de uitstoot van de deelnemers beperken.
In de praktijk kunnen bijna alle bestaande milieuconvenanten zodanig worden aangepast dat zij rekening houden met het ontstaan van nieuwe elementen, zoals de invoering van een communautaire regeling voor de handel in uitstootrechten: De in de milieuconvenanten vastgestelde doelen kunnen een nuttige basis vormen voor het toekennen van uitstootrechten door de lidstaten. Als een lidstaat zijn bedrijfsleven rechten wil toekennen op basis van prestatienormen die met de productie verband houden (of 'relatieve doelen'), is dat mogelijk. Hoewel deze richtlijn de vaststelling verlangt van hoeveelheden uitstoot uitgedrukt in tonnen kooldioxide-equivalent, kunnen relatieve doelen met gebruikmaking van productievoorspellingen worden omgezet in hoeveelheden uitstoot in een bepaalde periode.
Binnen dergelijke convenanten kunnen sommige ondernemingen meer doen voor het bereiken van de collectieve, van tevoren vastgestelde doelen dan andere. Bovendien kan in de convenanten al dan niet de betaling van een zekere compensatie zijn opgenomen om rekening te houden met de verschillende bijdragen tussen wat uiteindelijk toch concurrerende ondernemingen binnen een en dezelfde sector zijn.
In de praktijk maakt de handel in uitstootrechten eenzelfde flexibiliteit mogelijk. Indien deelnemende installaties dat willen, kunnen zij, bijvoorbeeld per sector, hun rechten bundelen, zodat de sectorale combinatie de nodige extra rechten kan kopen of namens allen overtollige rechten kan verkopen. Elke installatie moet haar eigen uitstoot bewaken, zoals reeds voor milieuconvenanten het geval is. Aan het eind van het jaar moet de sectorale combinatie het aantal rechten dat noodzakelijk is om haar werkelijke uitstoot te dekken, teruggeven. De exploitanten van deelnemende installaties die de gevolgen van niet-naleving dragen, moeten ervoor zorgen dat op het ogenblik van de afrekening een ieder over voldoende rechten beschikt om zijn werkelijke uitstoot te dekken. Deze bepalingen laten de artikelen 81 en 82 van het Verdrag betreffende de mededingingsregelingen die van toepassing zijn op ondernemingen inzake onderlinge overeenkomsten en het misbruik van machtposities, onverlet.
In twee opzichten kan de handel in uitstootrechten zelfs nog meer flexibiliteit bieden dan milieuconvenanten. Het eerste is het geval wanneer de deelnemende installaties meer uitstoten dan krachtens het milieuconvenant is voorzien. Wanneer men de mogelijkheid heeft uit andere sectoren meer rechten te kopen, kan dat het verschil betekenen tussen een overeenkomst die wordt nageleefd - en in de toekomst blijft bestaan - en een die dat niet wordt. Het tweede is dat wanneer de uitstoot geringer zijn dan in het convenant is voorzien, het overschot kan worden verkocht op de markt en de opbrengsten over de deelnemers kunnen worden verdeeld.
Dit voorstel maakt gebruik van de synergieën met bestaande wetgeving en in het bijzonder de IPPC-richtlijn i. De regeling is van toepassing op de meeste van de belangrijkste activiteiten met uitstoot van broeikasgassen die al onder de IPPC-richtlijn vallen, alsmede op enkele installaties die daar niet onder vallen. De lidstaten kunnen de vergunningenprocedures voor zowel deze richtlijn als de IPPC-richtlijn combineren en daarbij rekening houden met de verschillen in de aard van de vergunningen en hun respectieve doelstellingen.
Dit voorstel stelt de lidstaten in staat zich te baseren op de vergunningenprocedures krachtens de IPPC-richtlijn, hoewel deze resulteren in de toekenning van een aanvullend soort vergunning - de vergunning voor broeikasgasemissies - op basis van meer informatie dan op dit moment krachtens de IPPC-richtlijn wordt verlangd. De toewijzing van een dergelijke vergunning is een eerste vereiste voor de voortzetting van de exploitatie van de installatie en verlangt van de installatie dat deze beschikt over een voldoende aantal uitstootrechten om haar feitelijke uitstoot in een bepaalde periode te dekken. De betrokken installaties zijn, zo zij dat wensen, in staat deel te nemen aan de handel in uitstootrechten - om binnen de gehele EG uitstootrechten te verwerven en over te dragen - met alle flexibiliteits- en kostenvoordelen die dit biedt boven de traditionelere wijze van regulering.
De IPPC-richtlijn bestrijkt de uitstootvan broeikasgassen. Zij verlangt van de lidstaten dat deze ervoor zorgen dat de installaties op een zodanige wijze worden geëxploiteerd, dat alle noodzakelijke preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen, met name de toepassing van de beste beschikbare technieken. De IPPC-richtlijn geeft een zeer brede definitie van het woord 'verontreiniging' i Normaal dienen de bevoegde autoriteiten volgens de IPPC-richtlijn emissiegrenswaarden vast te stellen voor verontreinigingen die naar verwachting door de betrokken installatie in aanzienlijke hoeveelheden zullen worden uitgestoten. Deze grenswaarden dienen te worden gebaseerd op de beste beschikbare technieken.
Volgens de aanpak waarvoor in dit voorstel is gekozen, behoeft voor een installatie die onder de regeling voor de handel in uitstootrechten valt, in diens IPPC-vergunning voor haar directe uitstoot van kooldioxide en andere broeikasgassen geen absolute grenswaarde te worden vastgesteld, behalve voor zover deze significante plaatselijke effecten kan hebben Om een glad verlopend samenspel tussen deze regeling voor de handel in uitstootrechten en de IPPC-richtlijn te waarborgen, moet de IPPC-richtlijn worden gewijzigd. Deze wijziging moet duidelijk maken dat, als verontreinigingen van een installatie door deze richtlijn worden bestreken, geen emissiegrenswaarden voor deze gassen moeten worden vastgesteld voor de directe uitstoot van deze gassen uit die installatie krachtens de IPPC-richtlijn, tenzij deze een aanzienlijk plaatselijk effect hebben. Tot het ogenblik waarop de broeikasgassen van bepaalde bronnen, door opname in Bijlage I bij dit voorstel, onder de handel in uitstootrechten komen te vallen, blijft de IPPC-richtlijn van toepassing.
De IPPC-richtlijn verlangt eveneens dat in de vergunningenprocedure een efficiënt energiegebruik wordt geregeld en dit voorstel druist niet tegen deze eisen in. Hoewel het de lidstaten in dit voorstel dus in principe vrijstaat de omvang van de inspanningen tot terugdringing van kooldioxide te bepalen, mits wordt voldaan aan bepaalde criteria, zorgen efficiency-eisen voor energiegebruik (elektriciteit, stoom, heet water, koeling enz.) krachtens de IPPC-richtlijn voor een gemeenschappelijke inspanning die via in de IPPC-richtlijn geregelde activiteiten moet worden geleverd.
De door deze richtlijn voorgestelde communautaire regeling betreft de uitstoot van alle broeikasgassen die onder het protocol van Kyoto vallen, als genoemd in Bijlage II. Aanvankelijk wordt echter alleen de uitstoot van kooldioxide van de in Bijlage I bij dit voorstel genoemde activiteiten opgenomen. In 1999 nam kooldioxide meer dan 80% van de communautaire broeikasgasuitstoot voor zijn rekening. Algemeen wordt erkend dat deuitstoot van kooldioxide consequent goede waarnemingsgegevens kunnen opleveren.
Het is gewenst dat ook de andere broeikasgasemissies die in het protocol van Kyoto worden genoemd bij de regeling worden betrokken, maar dat is afhankelijk van de oplossing van bewakings-, rapportage- en verificatieproblemen, mogelijke plaatselijke effecten, alsmede andere communautaire beleidsplannen en -maatregelen inzake de uitstoot van die gassen. Met name is voor de handel in uitstootrechten een voldoende nauwkeurige bewaking van de uitstoot noodzakelijk, maar voor andere broeikasgassen dan kooldioxide zijn de onzekerheden in dat verband nog te groot. Om die redenen worden in de eerste fase van deze regeling de uitstoot van andere broeikasgassen dan kooldioxide nog niet binnen de werkingssfeer van de regeling gebracht.
Voorgesteld wordt de opname in Bijlage I van andere broeikasgassen dan kooldioxide te overwegen in de context van een wijziging van de richtlijn, aangezien dit geen passend onderwerp is voor een beslissing van een regelgevend comité.
Welke sectoren bij deze richtlijn betrokken zijn, is gebaseerd op het regelgevend kader op basis van de IPPC-richtlijn.
Aanvankelijk valt alleen de uitstoot van kooldioxide van de in Bijlage I vermelde activiteiten onder de regeling. Opneming in de regeling voor de 'kernactiviteiten' die in Bijlage I staan vermeld, betekent dat ca. 46% van de geschatte kooldioxide-emissies van de EU in 2010 i zal worden bestreken voor ongeveer 4 000 à 5 000 installaties. Zeer grote 'uitstoters' van kooldioxide die momenteel niet onder de IPPC-richtlijn vallen, zoals installaties voor de opwekking van elektriciteit en warmte tussen 20 en 50 MW worden eveneens opgenomen, aangezien zij ook belangrijke emissiebronnen van kooldioxide zijn en hun aantal in de toekomst waarschijnlijk nog groter zal worden.
De chemische sector en de afvalverbrandingssector worden in eerste aanleg niet genoemd, hoewel kooldioxide-emissies van hun bedrijfsinstallaties voor het opwekken van elektriciteit en warmte wel onder de regeling worden gebracht als het vermogen de drempel van 20 MW overschrijdt. De beslissing om de chemische sector in eerste instantie buiten de regeling te laten, is om twee redenen genomen: in de eerste plaats is de directeuitstoot van de chemische sector niet zo omvangrijk (in 1990 ca. 26 miljoen ton kooldioxide, ofwel nog geen 1% van de totale uitstoot van kooldioxide in dat zelfde jaar in de EU). In de tweede plaats is het aantal chemische installaties in de Gemeenschap groot, zo'n 34 000 fabrieken en wanneer deze zouden tot de regeling worden toegelaten, wordt de administratieve kant van de regeling aanzienlijk ingewikkelder. Tenslotte is de sector afvalverbranding niet meegenomen, omdat het zeer ingewikkeld is het koolstofgehalte te meten van het afval dat wordt verbrand.
Voorgesteld wordt de opname van additionele activiteiten in Bijlage I te overwegen in de context van een wijziging van de richtlijn, aangezien dit geen passend onderwerp is voor een beslissing van het regelgevend comité.
De vergunningen voor broeikasgasemissies worden verleend door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Deze autoriteiten kunnen, al naar gelang de voorkeur van de lidstaat, dezelfde zijn als die welke de IPPC-richtlijn uitvoeren, of nieuwe autoriteiten. Voor activiteiten die onder de IPPC-richtlijn vallen, kan de vergunning voor broeikasgassen worden verleend via één enkele procedure in overeenstemming met die voor vergunningen krachtens de IPPC-richtlijn. Alle wijzigingen in de installaties moeten worden gemeld en kunnen aanleiding geven tot een wijziging in de voorwaarden van de vergunning.
Voorgesteld wordt alle lidstaten in de periode van 2005 tot en met 2007 kosteloos uitstootrechten aan de deelnemende installaties te laten verlenen. Deze gemeenschappelijke aanpak heeft de bescherming van de interne markt tot doel. Gevreesd wordt dat als zonder een dergelijke harmonisatie de rechten in de ene lidstaat zouden worden geveild en in een andere lidstaat gratis zouden worden verleend, de concurrentie kan worden vervalst. Om de deelnemers voor hun eerste rechten te laten betalen brengt in de eerste periode bijzondere problemen met zich mee, omdat de prijs van de rechten nog onbekend is.
Tegen 30 juni 2006 zal de Commissie nagaan welke ervaring tijdens de periode van 2005 tot 2007 met de toewijzing van uitstootrechten is opgedaan, om vast te kunnen stellen welke geharmoniseerde methode in de toekomst het meest geschikt zal zijn. Mogelijk blijft er voor de Commissie te weinig tijd om een voorstel te doen voor de toewijzingsmethode in de periode van 2008 tot 2012 die op tijd goedgekeurd en omgezet kan worden zodat de exploitanten vroeg genoeg weten hoe de toewijzingen in die periode zullen plaatsvinden. Daarom wordt voorgesteld om de Commissie, daarin bijgestaan door het regelgevend comité, in afwachting van de goedkeuring van een dergelijk voorstel, de toewijzingsmethode voor de periode 2008 tot 2012 te laten vaststellen.
Hoeveel rechten krachtens het voorstel in totaal worden verleend, wordt in hoofdzaak aan de lidstaten overgelaten. Om ervoor te zorgen dat de sectoren die onder de regeling voor de handel in uitstootrechten vallen op passende wijze bijdragen tot de totale vermindering van de broeikasgasemissies die noodzakelijk is in verband met de internationale verplichtingen van de Gemeenschap en om te zorgen voor helderheid en transparantie tussen de bedrijven die op de interne markt concurreren, moet de toewijzing van rechten wel voldoen aan een aantal criteria die in de gehele EU moeten worden toegepast. Deze criteria worden uitgewerkt in Bijlage III. Deze bijlage kan in het licht van de ervaring die bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn wordt opgedaan, worden gewijzigd.
Deze hoeveelheden dienen ook te waarborgen dat de totale uitstoot van alle deelnemende installaties tezamen niet groter zijn dan wanneer de uitstoot op basis van de IPPC-richtlijn zou moeten worden geregeld, hetgeen het geval zou zijn als de criteria van Bijlage III worden gevolgd. De lidstaten dienen bij het vaststellen van hun nationale toewijzingsplan rekening te houden met de technologische mogelijkheden van de betrokken installaties om hun directe uitstoot van broeikasgas te verminderen. Bovendien moeten alle toewijzingen voldoen aan de eisen van de Gemeenschap inzake staatssteun. Het voorstel zegt niet precies welke vormen van toewijzing wel of niet consistent zijn met staatssteun, aangezien elke situatie op haar eigen merites moet worden bezien. De lidstaten dienen er tevens voor te zorgen dat nieuwkomers voldoende toegang tot de rechten hebben, zodat zij in staat zijn hun werkzaamheden binnen de lidstaat aan te vangen in overeenstemming met artikel 43 van het Verdrag.
Om de doorzichtigheid en de billijkheid van de toewijzingen te waarborgen, moeten de lidstaten vooraf een nationaal toewijzingsplan met objectieve, transparante criteria voor toewijzingen binnen die lidstaat publiceren en aan de Commissie voorleggen. De nationale toewijzingsplannen worden in het kader van het regelgevend comité onderzocht. Krachtens het voorstel kan de Commissie binnen drie maanden een plan verwerpen dat niet aan de criteria voldoet. Wanneer een toewijzingsplan echter staatssteun in de zin van artikel 88 van het EG-Verdrag omvat, moet het plan aan de Commissie worden gemeld overeenkomstig de bepalingen van artikel 88.
Bij het onderzoek naar staatssteun wordt gekeken naar mogelijke mededingingvervalsingen als gevolg van uitzonderingen op de algemene toewijzingsregel binnen een individuele lidstaat, en als algemene regel geldt dat de toewijzingsmethoden op alle installaties van toepassing moeten zijn, terwijl alle uitzonderingen naar behoren dienen te worden gemotiveerd.
Een punt van zorg kan ook nog zijn dat zich, wanneer de lidstaten eenmaal een beslissing over de eerste toekenning voor de eerste periode van drie jaar of daarop volgende periodes van vijf jaar hebben genomen, onvoorziene omstandigheden kunnen voordoen die tot plotselinge prijsstijgingen kunnen leiden Dergelijke prijspieken in andere regelingen voor de handel in uitstootrechten, elders in de wereld, hebben geen problemen opgeleverd, maar dat is afhankelijk van de aanwezigheid van een voldoende grote, vlottende markt, waardoor de deelname mogelijk is van tussenpersonen die in staat zijn opties, derivaten en andere risicobeheersingsmiddelen te ontwikkelen. In deze context is het belangrijk de onbeperkte toegang tot de markt toe te staan voor tussenpersonen en andere personen die mogelijk geen verplichtingen hebben uit hoofde van een broeikasgasemissievergunning als bedoeld in dit voorstel, maar wier medewerking de liquiditeit van de markt vergroot.
De vraag of andere personen, zoals NGO's op milieugebied, in staat moeten zijn om rechten te kopen en die vervolgens in te trekken - waardoor de schaarste groter wordt - is al geregeld in de conceptregels over het gebruik van de Kyoto-mechanismen en nationale registers in de context van de uitvoeringsregels van het protocol van Kyoto i. Een dergelijke mogelijkheid handhaaft niet alleen de consistentie met de regels van de VN voor de internationale handel in uitstootrechten overeenkomstig het protocol, maar zorgt tevens voor zinvolle participatie door de civiele maatschappij en heeft geen werkelijke invloed op de prijs van de uitstootrechten op een dermate grote markt.
[d.w.z. de taak 'toegekende kwantiteitseenheden' of kredieten van de projectmechanismen van het protocol van Kyoto in te trekken].
De rechten die krachtens deze regeling worden gecreëerd, zullen overal in de EU worden erkend, zonder dat de lidstaten verdere regelingen behoeven te treffen in verband met wederzijdse erkenning als gevolg van deze richtlijn.
Voor de rechten wordt een geldigheidsduur voorgesteld die niet langer is dan de oorspronkelijke drie- of daarop volgende vijfjarige periode waarin zij worden toegekend. Dit voorstel maakt dus het onbeperkt opsparen mogelijk van het ene jaar tot het volgende tijdens de eerste periode van drie jaar of elke daarop volgende periode van vijf jaar. Het is aan de lidstaten om te besluiten of zij tussen de periode die in 2007 eindigt en de periode die in 2008 begint, het opsparen van rechten toestaan. Vanaf 2008 verlangt het voorstel echter van de lidstaten dat zij het opsparen van rechten van de ene vijfjarige periode tot de volgende toestaan. Dit is niet schadelijk voor het milieu en zorgt voor grotere flexibiliteit in de tijd. Het opsparen zal worden gewaarborgd door de eis dat de lidstaten de houders van extra rechten aan het eind van elke periode van vijf jaar een navenant aantal 'nieuwe' rechten verlenen in de volgende periode, naast de rechten die normaal zouden zijn toegewezen.
In de context van het protocol van Kyoto is opsparen afhankelijk van de vraag of de desbetreffende partij aan haar verplichtingen voldoet. Met deze opsparingsregelingen moet worden bereikt dat, zelfs indien een lidstaat zijn internationale verplichtingen niet nakomt, houders van extra rechten binnen zijn nationale register niet het voordeel verliezen van het feit dat zij dat surplus hebben verkregen. Aan het eind van een periode van vijf jaar worden bedrijven eventuele extra rechten die zij bezitten niet 'afgenomen'. Als er onzekerheden blijven bestaan, kunnen die leiden tot een bepaalde tegenzin om rechten vast te houden als 'stootkussen' voor onvoorziene omstandigheden en ook zou dan het gevaar bestaan dat extra rechten plotseling wegvloeien uit een lidstaat waarvan het onwaarschijnlijk lijkt dat deze aan zijn verplichtingen kan voldoen, waardoor dus diens kritieke situatie nog erger zou worden. Op deze manier kunnen de lidstaten met recht stellen dat zij aan het eind van een periode als bedoeld in het protocol van Kyoto, alle rechten van de houders van rechten in hun nationale register houden.
Het is de bedoeling dat een grote verscheidenheid van personen en groepen aan de EU-markt van uitstootrechten deelneemt, zelfs al is de verplichting rechten af te geven om aan verplichtingen te voldoen, alleen van toepassing ten aanzien van de activiteiten die in Bijlage I zijn vermeld. De rechten bestaan alleen in elektronische vorm. Derhalve is iedere natuurlijke of rechtspersoon in staat rechten te bezitten en terug te nemen, mits zij rekeningen openen in nationale registers overeenkomstig de geplande, nog goed te keuren verordening. Rechten zijn alleen overdraagbaar tussen houders van een rekening in nationale registers.
De integriteit van het volgsysteem, door middel van het systeem van nationale registers, is van levensbelang voor het doeltreffend functioneren van de markt voor uitstootrechten. Discrepanties en fraude brengen de milieu-integriteit van de regeling schade toe en ondermijnen tevens haar geloofwaardigheid. De onderdelen die in het voorstel zijn opgenomen, zijn gebaseerd op de ervaring die is opgedaan met het 'allowance tracking system (ATS)' van de Amerikaanse regeling voor de handel in zwavelemissierechten, de uitwerking van richtsnoeren voor nationale registers krachtens het protocol van Kyoto en de benadering die is gekozen in de communautaire wetgeving inzake de belasting op de toegevoegde waarde i. Deze hebben de aandacht gevestigd op de noodzaak van een onafhankelijk transactieregister Als bij geautomatiseerde controles onregelmatigheden worden geconstateerd, voeren de registers in kwestie transacties in verband met de betrokken uitstootrechten niet uit, voordat het desbetreffende probleem is opgelost. Installaties die niet hebben laten verifiëren of hun emissieverslag nauwkeurig is, verliezen hun recht op het overdragen van uitstootrechten totdat zij aan de eisen van deze richtlijn voldoen.
Aangezien dit onderdeel van de handelsregeling een zeer grote mate van consistentie vergt, die het beste door middel van harmonisatie wordt bereikt, wordt voorgesteld uitgebreide regels voor het functioneren van de nationale registers vast te leggen in een afzonderlijke verordening van de Commissie.
De uitstoot moet worden onderworpen aan gemeenschappelijke bewakings-, verslaggevings- en verificatieverplichtingen ten aanzien van de bronnen die onder deze regeling vallen, om de milieu-integriteit van de regeling te garanderen. In Bijlage IV bij de voorgestelde Richtlijn zijn grondbeginselen voor bewaking en versaguitbrenging opgenomen, alsmede een structuur voor de uitwerking van op deze beginselen gebaseerde richtsnoeren door middel van een procedure van het regelgevend comité. Bewakings- en rapportagecriteria die specifiek zijn voor de activiteiten die een installatie verricht, worden in de vergunning voor de installatie vermeld.
Het voorstel bevat in Bijlage V ook een lijst met bindende verificatiecriteria. Het wordt aan de lidstaten overgelaten om te besluiten of de verificatie wordt verricht door hun bevoegde autoriteiten of door onafhankelijke verificateurs en wie de kosten van dergelijke verificaties moeten dragen. Het niet voldoen aan de bewakings- en rapportage-eisen of het niet op tijd of niet naar behoren laten verifiëren van de emissieverslagen, dient sancties met zich mee te brengen, waaronder de opschorting van verdere overdrachten van uitstootrechten door de exploitant totdat aan de eisen is voldaan.
Tegen het niet afgeven van voldoende uitstootrechten ter dekking van de geverifieerde uitstoot, moet overal in de Europese Gemeenschap streng en consequent worden opgetreden. Dit wordt bereikt door het opleggen van een maximale financiële sanctie van bijvoorbeeld EUR 100 per extra ton of tweemaal de gemiddelde marktprijs gedurende een van tevoren vastgesteld periode, zo dit laatste bedrag hoger is. In de periode voorafgaande aan de verplichtingsperiode van het Kyoto-Protocol bedraagt deze minimumboete EUR 50 per extra ton, of tweemaal de gemiddelde marktprijs gedurende een van te voren vastgestelde periode, zo dit laatste bedrag hoger is.Behalve de vaststelling van de boete voor elke te veel uitgestotn ton, bepalen de lidstaten straffen en passen zij deze toe voor inbreuken op de Richtlijn, die 'doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend' zijn.
Waarom het in hoofdzaak gaat, is dat de straffen voor niet-naleving hoog genoeg zijn om te garanderen dat het voor een exploitant geen zin heeft een voldoende aantal uitstootrechten op de markt te kopen om de werkelijke uitstoot van de installatie te dekken. De nalevingsresultaten voor de regeling van de handel in zwavelemissies in de VS zijn in de praktijk uitstekend, voor een groot deel als gevolg van de hoge straffen die bij niet-naleving van toepassing zijn.
Bovendien ontslaat de oplegging van een boete de exploitant van de te veel uitstotende installatie niet van zijn verplichting om in het volgende jaar met de extra uitstoot corresponderende rechten af te geven, omdat anders het van tevoren bepaalde milieuresultaat van de regeling als geheel wordt ondermijnd.
Er zij op gewezen dat de hoogte van de straffen voor niet-naleving dient te worden vastgesteld met het idee voor ogen dat de grote meerderheid van de deelnemers, zo niet alle, zich hieraan niet bloot willen stellen. De uitstootrechten zijn geldig voor de gehele periode waarvoor zij worden verleend. De lidstaten moeten elk jaar voor 28 februari een deel van deze uitstootrechten uitgeven. De exploitanten moeten de uitstootrechten betreffende de uitstoot van het voorafgaande jaar tegen 31 maart afgeven, op welk moment de toewijzing van de uitstootrechten voor het lopende jaar moet hebben plaatsgevonden. Aangezien de exploitanten gebruik mogen maken van alle uitstootrechten die zij bezitten om aan hun verplichtingen te voldoen, is het hoogst onwaarschijnlijk dat exploitanten die te goeder trouw zijn, zich voor het einde van de periode strafbaar zullen maken.
Het publiek dient toegang te hebben tot informatie over de resultaten van de verplichtingen tot bewaking, rapportage en verificatie, over de inhoud van de nationale registers en over eventuele acties in verband met de niet-naleving van de richtlijn, een en ander in overeenstemming met Richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot milieu-informatie.
Er moet gezorgd worden voor doorzichtigheid bij de toewijzing van uitstootrechten. De nationale toewijzingsplannen bevatten hoogst relevante informatie over de manier waarop de lidstaten voornemens zijn te voldoen aan hun verplichtingen ten aanzien van de klimaatveranderingsproblematiek en daarnaast informatie over de hoeveelheden die aan afzonderlijke installaties worden toegewezen. De toewijzing dient transparant te zijn en op objectieve criteria gebaseerd. Hiertoe verlangt het voorstel dat de lidstaten hun nationale toewijzingsplan publiceren, het publiek de mogelijkheid te bieden hierop commentaar te leveren en het aan de Commissie voor te leggen alvorens een definitief besluit te nemen, dat in voldoende mate rekening moet houden met het commentaar van het publiek.
De voorgestelde bepalingen zijn in overeenstemming met het Verdrag van Århus dat de Europese Gemeenschap gehouden is binnenkort te ratificeren. Veel activiteiten die onder dit voorstel vallen, staan vermeld in Bijlage I bij dat Verdrag en zullen, na aanneming van het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot voorziening in publieke inspraak met betrekking tot de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en tot wijziging van de Richtlijnen van de Raad 85/337/EEG en 96/61/EG i, open moeten zijn voor inspraak van het publiek ten aanzien van hun uitstoot overeenkomstig Richtlijn 96/61/EG.
De lidstaten zijn gehouden de Commissie verslag uit te brengen over kwesties in verband met het functioneren van de handelsregeling, waaronder ervaring met de toewijzing van uitstootrechten, het functioneren van de nationale registers, de bewaking, de rapportage, de verificatie en de handhaving.
Voorgesteld wordt het eerste verslag tegen juni 2005 te laten indienen, waarna steeds jaarlijks verslag moet worden uitgebracht. Tussen het eerste en het tweede verslag liggen op die manier twaalf maanden. De Commissie moet jaarlijks verslag uitbrengen over het functioneren van deze regeling, negen maanden na het einde van iedere verplichtingsperiode. De Commissie heeft tevens tot taak tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de uitwisseling van informatie over de ontwikkelingen in verband met de tenuitvoerlegging van de richtlijn te organiseren. De verzameling van gegevens over de bewaking in verband met broeikasgasemissies overeenkomstig gemeenschappelijke regels, vereenvoudigt de taak van de lidstaten om uitstoot te melden aan het Europees Emissieregister van Verontreinigende stoffen i en verbetert tevens de kwaliteit van de gegevens in dat register.
20. Aansluiting bij andere regelingen voor handel in uitstootrechten en hernieuwbare certificaten
De regeling is zodanig opgezet dat zij verenigbaar is met de internationale handel in uitstootrechten die tot stand moet komen tussen de Partijen van Bijlage B bij het protocol van Kyoto. Tevens is aansluiting mogelijk bij binnenlandse handelsregelingen die door bepaalde landen zijn ingesteld, zoals die welke in kandidaatlanden kunnen worden opgezet als zij nog geen lid van de Unie zijn. Voor een dergelijke koppeling is het wel nodig dat overeenkomsten worden gesloten met andere staten, waarin de regeringen akkoord gaan met een wederzijdse erkenning van de rechten in elkaars regelingen, om aan de binnenlandse verplichtingen van installaties te voldoen. Voordat een dergelijke overeenkomst wordt gesloten, zal iedere regering er zeker van willen zijn dat de milieukwaliteit van de elders toegekende rechten bevredigend is en dat de bepalingen inzake de bewaking, de naleving en het nationale register even solide zijn. Over deze en andere kwesties moeten de regeringen en de lidstaten onderhandelen met de respectieve betrokken landen. Hetzelfde geldt voor de handel in uitstootrechten overeenkomstig het protocol van Kyoto, waar de toegekende kwantiteitseenheden ("assigned amount units") alleen kunnen worden verhandeld indien de respectieve betrokken regeringen overeenkomen dat deze meetellen voor de binnenlandse verplichtingen en dat de nationale registers dienovereenkomstig worden aangepast.
De handel in uitstootrechten overeenkomstig dit voorstel dient ook verenigbaar te zijn met nog een op de markt gebaseerd instrument dat binnen de Gemeenschap wordt ontwikkeld, nl. verhandelbare vernieuwbare certificaten. Bovendien bevat communautaire wetgeving inzake hernieuwbare energie i eveneens bepalingen inzake de afgifte van een garantie van oorsprong van elektriciteit die uit hernieuwbare energie wordt geproduceerd. Deze certificaten of garanties vormen de bijkomende voordelen van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. Aangezien hernieuwbare bronnen geen broeikasgassen uitstoten, vallen deze niet onder de verplichtingen van dit voorstel. Elektriciteitsbedrijven willen mogelijk investeren in de productie van stroom uit hernieuwbare bronnen om hun broeikasgasemissies terug te dringen en tegelijkertijd doelen bereiken voor het toegenomen gebruik van hernieuwbare energie. Om verwarring te voorkomen, mogen vernieuwbare certificaten niet onder één noemer worden gebracht met de uitstootrechten voor broeikasgassen die nodig zijn om aan de verplichtingen van deze richtlijn te voldoen. Bovendien moeten de lidstaten bij het vaststellen van de hoeveelheid krachtens dit voorstel toe te wijzen rechten rekening houden met de doelstellingen voor hernieuwbare energie.
Het voorstel bevat geen bepalingen ten aanzien van de manier waarop de markt in uitstootrechten moet worden georganiseerd. Dat komt, doordat de Commissie ervan overtuigd is dat er, zodra de verplichtingen duidelijk zijn en de rechten voor de nakoming van de verplichtingen zijn vastgesteld, marktstructuren zullen ontstaan. De Commissie wil de markt in uitstootrechten open laten voor oplossingen die uit de particuliere sector naar voren komen. Makelaars zullen de markt betreden om hun diensten als tussenpersoon aan te bieden en daardoor de liquiditeit vergroten. Tegelijkertijd wordt verwacht dat beurzen onderling zullen concurreren om kopers en verkopers een plaats te bieden waar zij handel kunnen drijven. Dergelijke tussenpersonen zullen de prijsvorming vergemakkelijken en de installaties met verplichtingen krachtens dit voorstel zullen kunnen profiteren van de grotere transparantie en flexibiliteit die geboden worden. Deze aanpak is volledig in overeenstemming met de ervaring die elders in de wereld met de handel in uitstootrechten is opgedaan.
Door de aanneming van het onderhavige voorstel ontstaat een regeling voor de handel in uitstootrechten die de gehele Europese Economische Ruimte bestrijkt. Het gaat hier om een grote uitdaging. Om die reden omvat dit voorstel niet de overname van kredieten die verkregen zijn uit nationale of internationale mechanismen op projectbasis, in het bijzonder die krachtens artikel 6 (Joint Implementation = gemeenschappelijke implementatie) en artikel 12 (Clean Development Mechanism = mechanisme voor schone ontwikkeling) van het protocol van Kyoto. De Commissie is van mening dat de uiteindelijke overname van dergelijke kredieten gewenst is, zulks afhankelijk van een bevredigende oplossing van bestaande problemen inzake hun milieu-integriteit. De Commissie is voornemens daarna in de vorm van een afzonderlijk rechtsinstrument een voorstel te doen inzake de tenuitvoerlegging van mechanismen op projectbasis in de EU. In dit stadium kan nog niet worden vooruitgelopen op de inhoud van die richtlijn, vooral niet omdat de regels en voorwaarden van deze internationale mechanismen nog moeten worden overeengekomen.
Over de interactie tussen een communautair systeem voor de handel in uitstootrechten en internationale mechanismen op projectbasis dient zorgvuldig te worden nagedacht. Als de door de Verenigde Naties overeen te komen regels niet solide genoeg zijn wat de waarde voor het milieu betreft, is het goed mogelijk dat één of meer lidstaten ondernemingen niet zullen toestaan deze kredieten te gebruiken om te voldoen aan de uit hun broeikasgasvergunning voortvloeiende verplichtingen voor de handel in uitstootrechten. Ingeval andere lidstaten het gebruik van deze kredieten wel blijven toestaan, zullen lidstaten die trachten hun binnenlands gebruik terug te dringen, het in de praktijk moeilijk vinden daarin te slagen, aangezien ondernemingen die deze kredieten wel mogen gebruiken deze voor hun binnenlandse verplichtingen zullen inzetten en als 'rechten' op de markt zullen brengen. Dit andere rechtsinstrument kan tevens alternatieve nationale projecten toestaan, mits deze projecten aan aanvaardbare milieu-, verificatie- en certificatie-normen voldoen.
Subsidiariteit en evenredigheid
Het onderhavige voorstel voor een richtlijn houdt rekening met het subsidiariteitsbeginsel. Het werkelijke economische voordeel van de handel in uitstootrechten wordt alleen verkregen wanneer deze rechten volledig verhandelbaar zijn en overal in de Gemeenschap worden geaccepteerd. Om dit te bereiken is invoering van een gemeenschappelijke regeling noodzakelijk, wanneer men niet wil dat dit nieuwe instrument, dat in enkele lidstaten al wordt ontwikkeld, verdere hindernissen op de interne markt opwerpt. Hoewel passende besluiten inzake de tenuitvoerlegging aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zijn overgelaten, worden echter ten aanzien van de evenredigheid alleen die elementen welke voor een behoorlijk functioneren van dit rechtsinstrument en het bereiken van de doeleinden van het Verdrag noodzakelijk zijn, door dit voorstel geregeld.
De communautaire regeling voor de handel in uitstootrechten neemt in 2005 een aanvang. In eerste aanleg loopt zij tot en met 31 december 2007, op welk moment een nieuwe meerjarige periode ingaat, die precies overeenkomt met de verplichtingsperiode van het protocol van Kyoto (2008-2012). Daarna functioneert de regeling in fases van vijf jaar. In elke fase kunnen de lidstaten nagaan hoeveel rechten zij in totaal aan hun deelnemende sectoren moeten toekennen. Op die manier dienen de lidstaten zo nodig geleidelijk het aantal rechten te verminderen met het oog op meer ambitieuze toekomstige verplichtingen. Tijdens de eerste fase van drie jaar of de latere fases van vijf jaar zal het bedrijfsleven echter zekerheid hebben over de hoeveelheid van de in totaal beschikbare uitstootrechten.
Tegen 31 december 2004 kan van de Commissie een voorstel worden verwacht om ook andere activiteiten en uitstoten bij de regeling te betrekken, zodra er nauwkeurige richtsnoeren voor het bewaken van deze gassen kunnen worden uitgewerkt.
Tegen 30 juni 2006 volgt mogelijk een evaluatie aan de hand van de ervaringen met de tenuitvoerlegging van dit voorstel en in het licht van de internationale ontwikkelingen. Eventueel zal deze evaluatie vergezeld gaan van voorstellen.