Toelichting bij COM(2003)335 - Wijziging van Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van btw, wat de procedure voor het treffen van afwijkende maatregelen alsmede de verlening van uitvoeringsbevoegdheden betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)335 - Wijziging van Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van btw, wat de procedure voor het treffen van ... |
|---|---|
| bron | COM(2003)335   |
| datum | 10-06-2003 |
In de Zesde Richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting wordt een gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde ingesteld dat de lidstaten verplicht zijn toe te passen.
De genoemde richtlijn vormt een algemeen kader, maar kent geen mechanisme voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen.
Hoewel de richtlijn geen procedure kent voor de vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsmaatregelen, kent zij wel een wetgevingsprocedure aan de hand waarvan binnen een welomschreven kader van het gemeenschappelijk BTW-stelsel afwijkende maatregelen genomen kunnen worden.
Krachtens artikel 27 en 30 van de genoemde richtlijn kan de Raad namelijk een lidstaat toestaan bijzondere, van de bepalingen van die richtlijn afwijkende, maatregelen te treffen, teneinde de belastingheffing te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen, in het kader van een overeenkomst met een derde land of een internationale organisatie.
Met dit voorstel wordt beoogd de in artikel 27 en 30 vastgelegde procedure te moderniseren en doorzichtiger te maken. Daarnaast wordt een procedure ingesteld voor de aanneming van uitvoeringsmaatregelen op communautair niveau.
Inhoudsopgave
- De in artikel 27 en 30 vastgelegde procedure voor afwijkende maatregelen
- De huidige procedure krachtens artikel 27 en 30
- De voorgestelde wijzigingen
- Andere wijzigingen van de procedure
- Het verloop van de nieuwe procedure
- Uitvoeringsmaatregelen
- De huidige situatie
- Hervorming van het BTW-comité
- Voorgestelde wijziging
- De werking van de nieuwe procedure
In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement van 7 juni 2000 over de strategie ter verbetering van de werking van het BTW-stelsel in het kader van de interne markt pleit de Commissie voor een stroomlijning van het grote aantal afwijkende maatregelen krachtens artikel 27 die op dit moment van kracht zijn. De Commissie is voornemens de komende maanden hiermee in samenwerking met de lidstaten een begin te maken.
De Commissie is overigens van mening dat ook de in artikel 27 en 30 van de Zesde BTW-richtlijn ingestelde procedure herzien moet worden teneinde deze richtlijn te moderniseren en ervoor te zorgen dat zij in overeenstemming is met de beginselen van het Verdrag.
Volgens de huidige formulering van artikel 27 en 30 zijn er twee manieren waarop de Raad een besluit kan nemen.
Volgens artikel 27, lid 1, 'kan de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen elke lidstaat machtigen, bijzondere, van de bepalingen van deze richtlijn afwijkende maatregelen te treffen teneinde de belastingheffing te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. De maatregelen tot vereenvoudiging van de belastingheffing mogen geen noemenswaardige invloed hebben op het belastingbedrag dat verschuldigd is in het stadium van het eindverbruik'.
Artikel 30, eerste alinea, kent een vergelijkbare bepaling: 'De Raad kan, op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen, elke lidstaat machtigen met een derde land of een internationale organisatie een overeenkomst te sluiten waarin bepalingen kunnen voorkomen die van deze richtlijn afwijken'.
Volgens deze artikelen kan de Raad, op voorstel van de Commissie, een formeel besluit nemen. Dit is in feite een vereenvoudigde vorm van besluitvorming ten opzichte van de procedure zoals beschreven in artikel 93 van het Verdrag. Gezien het beperkte toepassingsgebied van deze besluiten hoeft geen advies gevraagd te worden aan het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité.
Artikel 27 en 30 kennen echter ook een andere bepaling inzake de besluitvorming van de Raad, namelijk: "Het besluit van de Raad wordt geacht te zijn genomen indien [...] binnen twee maanden [...] de zaak niet in de Raad is behandeld" (artikel 27, lid 4, en artikel 30, tweede alinea).
Volgens deze bepalingen neemt de Raad impliciet een besluit nadat de termijn van twee maanden verstreken is.
Aldus neemt de Raad een besluit zonder dat de zaak hem ooit formeel werd voorgelegd. In een eerder stadium van de procedure werd het verzoek namelijk door een lidstaat ingediend bij de Commissie, die de andere lidstaten daarvan op de hoogte stelde. Deze procedure van stilzwijgende goedkeuring voorziet echter niet in de formele indiening van een voorstel door de Commissie. De Raad draagt zo uiteindelijk de verantwoordelijkheid voor een besluit zonder eerder bij de procedure betrokken te zijn geweest.
Daarnaast is het twijfelachtig of deze procedure doorzichtig genoeg is voor de economische actoren. In geval van een stilzwijgend besluit van de Raad worden de belastingplichtigen namelijk geconfronteerd met nationale maatregelen die ingevoerd worden op basis van dit besluit zonder dat zij kennis kunnen nemen van wat de verleende toestemming precies inhoudt of van de redenen op grond waarvan de Raad tot dit besluit gekomen is.
Om de hierboven genoemde redenen poogt de Commissie al sinds vele jaren te voorkomen dat de in artikel 27 en 30 vastgestelde termijn van twee maanden verstrijkt zonder reactie van de Commissie. Deze reactie 'te gelegener tijd' houdt in dat de Commissie ofwel een voorstel doet voor een besluit, ofwel binnen de termijn van twee maanden de Raad verzoekt de zaak te behandelen.
Opheffing van de stilzwijgende goedkeuring van besluiten
In het belang van alle betrokken partijen (Commissie, Raad, nationale overheden en economische actoren) moeten de bijzondere maatregelen krachtens artikel 27 of 30 genomen worden op basis van een eenvoudige en transparante wetgevingsprocedure en deze maatregelen moeten in overeenstemming zijn met de bepalingen van het Verdrag en de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht.
De in het eerste lid van artikel 27 en de eerste alinea van artikel 30 genoemde wetgevingsprocedure, waarbij de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen een besluit neemt, voldoet aan deze voorwaarden.
Om ervoor te zorgen dat alle besluiten op deze rechtsgrondslag genomen worden, moeten dus de bepalingen met betrekking tot stilzwijgende goedkeuring van besluiten opgeheven worden. Alle besluiten krachtens artikel 27 of 30 moeten dan genomen worden op basis van een voorstel van de Commissie en een formeel besluit van de Raad.
Het opheffen van de mogelijkheid om een besluit stilzwijgend goed te keuren is het belangrijkste element van de herziening van artikel 27 en 30. Daarnaast moeten deze artikelen echter ook in andere opzichten herzien worden.
De procedure wordt in gang gezet door een lidstaat, die een verzoek indient bij de Commissie en haar alle nodige beoordelingsgegevens verstrekt.
In de praktijk gebeurt het regelmatig dat de Commissie zich naar aanleiding van een verzoek van een lidstaat afvraagt wat de precieze reikwijdte is van de maatregelen die de betreffende lidstaat wil invoeren. In dat geval zendt de Commissie een brief aan de bevoegde instanties in de betreffende lidstaat met een verzoek om aanvullende inlichtingen.
Een lidstaat die een verzoek heeft ingediend, weet dus gedurende enige tijd niet zeker of de Commissie tevreden is met de verstrekte informatie of dat de Commissie van mening is dat zij nog niet over alle nodige beoordelingsgegevens beschikt.
Om dit probleem te verhelpen, wordt voorgesteld om wettelijk vast te leggen dat de Commissie verplicht is de verzoekende lidstaat mee te delen dat zij over alle beoordelingsgegevens beschikt. De verzoekende lidstaat kan het verloop van de procedure zo beter volgen.
Zoals eerder gezegd poogt de Commissie te voorkomen dat een stilzwijgend besluit genomen wordt door een voorstel voor een besluit aan de Raad voor te leggen of een mededeling op te stellen waarin zij haar bezwaren tegen de betreffende maatregel uiteenzet.
De mogelijkheid om een mededeling te doen wanneer de Commissie bezwaren heeft, is niet vermeld in artikel 27 of 30. Deze praktijk is in de loop der jaren ontstaan.
De lidstaten zijn het eens met deze gang van zaken en daarom zou deze praktijk expliciet opgenomen moeten worden in artikel 27 en 30.
Voor ieder verzoek van een lidstaat zal dan door de Commissie een mededeling of een voorstel voor een besluit voorgelegd worden aan de Raad. In beide gevallen omvatten deze documenten alle gegevens die de Raad nodig heeft om het verzoek te kunnen beoordelen.
Gezien het voorgaande is de Commissie van mening dat het niet langer noodzakelijk is de andere lidstaten op de hoogte te stellen van het ingediende verzoek, zoals nu verplicht is overeenkomstig artikel 27 en 30. Deze stap, die tot op heden gerechtvaardigd was in het kader van de (eventuele) stilzwijgende goedkeuring, is niet langer relevant. Als de Commissie geen voorstel doet, is het verzoek op dit moment namelijk het enige document op basis waarvan een lidstaat kan beslissen of hij de zaak door de Raad wil laten behandelen of niet.
De procedure wordt in gang gezet op verzoek van een lidstaat.
Wanneer de Commissie van mening is dat aanvullende inlichtingen nodig zijn, stuurt zij een brief aan de betreffende lidstaat.
Zodra de Commissie over alle nodige beoordelingsgegevens beschikt, stelt zij de verzoekende lidstaat hiervan in kennis.
Vervolgens heeft de Commissie drie maanden de tijd, te rekenen vanaf de datum van kennisgeving aan de verzoekende lidstaat, om een voorstel voor een besluit, of een mededeling in geval van bezwaren van de kant van de Commissie, aan de Raad voor te leggen.
Een van de belangrijkste doelstellingen van de door de Commissie gelanceerde strategie om de werking van het BTW-stelsel binnen de interne markt te verbeteren, is ervoor te zorgen dat de bestaande regels op meer uniforme wijze toegepast worden.
Deze doelstelling kan alleen verwezenlijkt worden als ervoor gezorgd wordt dat de bestaande bepalingen van de Zesde BTW-richtlijn overal in de Gemeenschap op dezelfde wijze worden toegepast.
Het BTW-comité
De Zesde BTW-richtlijn vormt het algemene kader voor het gemeenschappelijk BTW-stelsel. Hierin zijn de belangrijkste BTW-regels vastgelegd, maar de richtlijn kent geen mechanisme aan de hand waarvan maatregelen voor de uitvoering van deze regels genomen kunnen worden.
Het BTW-comité is opgezet om door de Commissie of de lidstaten gestelde vragen te onderzoeken en richtsnoeren overeen te komen met betrekking tot de manier waarop de bepalingen van de Zesde BTW-richtlijn toegepast moeten worden. Het comité fungeert echter alleen als een adviserend orgaan en heeft geen wettelijke macht op basis waarvan het de Commissie bij kan staan bij het nemen van bindende besluiten.
Er zijn maatregelen genomen om het functioneren van het BTW-comité te verbeteren. Dit heeft geleid tot verbeteringen in de organisatie van vergaderingen en de wijze waarop overeenstemming wordt bereikt over notulen en richtsnoeren. Dit heeft ook de weg vrijgemaakt voor lidstaten om de door het comité overeengekomen richtsnoeren te publiceren.
Geen van deze maatregelen maakt het mogelijk dat het comité definitieve besluiten neemt over de toepassing van de gemeenschappelijke BTW-regels. De overeengekomen richtsnoeren hebben geen juridische status en worden niet op communautair niveau gepubliceerd. De lidstaten zijn derhalve wettelijk niet gebonden aan deze richtsnoeren en er kan ook geen beroep op gedaan worden tijdens een rechtszaak (bij een nationale rechter noch het Hof van Justitie), waardoor zowel ondernemers als de nationale overheden geen enkele rechtszekerheid hebben.
Om ervoor te zorgen dat de bestaande BTW-bepalingen op uniforme wijze toegepast kunnen worden, moet een manier gevonden worden om de door het BTW-comité overeengekomen richtsnoeren een wettelijke status te verlenen.
Overeenkomstig de procedure die gevolgd wordt voor het grootste deel van de communautaire wetgeving heeft de Commissie in 1997 voorgesteld het BTW-comité om te vormen tot een regelgevend comité dat de Commissie bijstaat bij het uitvoeren van bestaande bepalingen i.
Wat de BTW betreft, zijn verschillende lidstaten van mening dat de wetgevende bevoegdheid volledig bij de Raad moet blijven berusten. Voor deze lidstaten is de verlening van uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie derhalve niet aanvaardbaar.
Hoewel de voorgestelde hervorming van het BTW-comité nog steeds de meest geschikte oplossing is, zal deze waarschijnlijk niet op korte termijn plaatsvinden. Dit blijft echter de doelstelling op lange termijn van de Commissie.
In dit verband moet opgemerkt worden dat de Commissie in haar mededeling aan de Europese Conventie over de institutionele structuur i ervoor gepleit heeft de uitvoeringsbevoegdheid van de Europese instellingen uitsluitend aan de Commissie voor te behouden. Daarnaast adviseert de Commissie de stemming met gekwalificeerde meerderheid tot algemene regel te maken, en dientengevolge niet langer unanimiteit te vereisen bij stemmingen over fiscale aangelegenheden.
Het zou naadloos aansluiten op de door de Commissie in het kader van de Europese Conventie nagestreefde doeleinden om de statuten van het BTW-comité zodanig te wijzigen dat het een comité vallend onder de Comitologieprocedure wordt. Om deze doelstellingen te verwezenlijken is echter onherroepelijk een wijziging van het Verdrag noodzakelijk. Een dergelijk proces vergt echter enige tijd en de huidige Europese Conventie is slechts een eerste stap in dit proces.
Overigens zou een dergelijke wijziging niet in strijd zijn met het voorstel tot wijziging van Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden i dat aan de Raad is voorgelegd en betrekking heeft op aangelegenheden waarvoor een medebeslissingsprocedure geldt.
De Commissie betreurt het gebrek aan vooruitgang binnen de Raad met betrekking tot het voorstel voor een richtlijn tot wijziging van de statuten van het BTW-comité. Dit voorstel is zelfs al enkele jaren niet eens meer besproken in de Raad. Waarschijnlijk kan alleen een verandering van het Verdrag zoals eerder beschreven een nieuwe impuls geven aan dit dossier.
Om terstond iets te doen aan deze onbevredigende situatie, is de Commissie van mening dat op korte termijn een overgangsprocedure ingesteld zou moeten worden waardoor de Raad uitvoeringsmaatregelen met betrekking tot de BTW kan goedkeuren. De Commissie is op dit moment overigens niet van plan haar voorstel uit 1997 in te trekken.
Het is de bedoeling dat de Raad, als wetgevend orgaan, krachtens artikel 202 van het EG-Verdrag uitvoeringsbevoegdheden verleent aan de Commissie, die als uitvoerend orgaan fungeert. De Raad kan in bijzondere, met redenen omklede gevallen zichzelf het recht voorbehouden de bevoegdheden voor de uitvoering van de regels die hij vaststelt, rechtstreeks uit te oefenen.
De Commissie is van mening dat het in het geval van de BTW redelijk is, althans voorlopig, dat de Raad vasthoudt aan bepaalde bevoegdheden. Het verhogen van de belastingen is een van de basisinstrumenten van de lidstaten op het gebied van economisch en begrotingsbeleid. Aangezien de belasting over de toegevoegde waarde een belangrijke bron van inkomsten vormt voor de lidstaten, kunnen maatregelen op dit gebied grote gevolgen hebben voor de begroting en liggen zij daarom gevoelig.
Uit de ervaringen binnen het BTW-comité is gebleken dat veel discussies draaien om de regels inzake de plaats van levering van goederen en diensten. Als deze regels op verschillende wijze worden toegepast door de lidstaten, kan dit tot dubbele belastingheffing leiden in geval van grensoverschrijdende handel. Dit probleem moet uiteraard aangepakt worden wil de interne markt goed kunnen functioneren, maar hierdoor is het onvermijdelijk dat het recht van individuele lidstaten om bepaalde transacties te belasten, aangetast wordt.
Voorgesteld wordt daarom dat de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van de bestaande bepalingen op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen goedgekeurd worden door de Raad. Deze procedure is vergelijkbaar met de vereenvoudigde procedure waarin reeds voorzien is in artikel 27 en 30 van de Zesde BTW-richtlijn.
De door de Raad volgens de nieuwe procedure aan te nemen uitvoeringsmaatregelen hebben betrekking op technische details van de praktische toepassing. Om goedkeuring van dergelijke maatregelen door de Raad zonder verdere vertraging gemakkelijker te maken, moet geprofiteerd worden van het feit dat deze aspecten al onderzocht zijn door technische deskundigen van het BTW-comité.
Aan de hand van vragen van de lidstaten of de Commissie die in het BTW-comité zijn behandeld, zal de Commissie vaststellen op welke gebieden maatregelen genomen moeten worden. Bekeken moet worden of de unaniem overeengekomen richtsnoeren van het BTW-comité omgezet kunnen worden in wettelijk bindende instrumenten. Bij dit onderzoek zou het BTW-comité betrokken moeten worden, dat hoe dan ook geraadpleegd moet worden voordat de Commissie enig voorstel voorlegt aan de Raad.
Wanneer uit het debat binnen het comité blijkt dat het nuttig is de uitkomst van de discussies van het comité vast te leggen in een dwingende wettekst teneinde een uniforme interpretatie te garanderen, zal de Commissie een voorstel voor een besluit hiertoe voorleggen aan de Raad.
Aangezien het alleen uitvoeringsmaatregelen voor de Zesde BTW-richtlijn betreft, zal de besluitvorming vergelijkbaar zijn met de in artikel 27 en 30 vastgestelde procedures voor afwijkende maatregelen. Gezien het beperkte toepassingsgebied hoeft geen advies gevraagd te worden aan het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité.