Toelichting bij COM(2004)627 - Instrument voor pretoetredingssteun (IPA)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2004)627 - Instrument voor pretoetredingssteun (IPA).
bron COM(2004)627 NLEN
datum 29-09-2004
1. INLEIDING

Dit voorstel moet gezien worden in de context van de herziening van het kader voor buitenlandse hulp met het oog op de komende financiële voorzichten voor 2007-2013. Hoewel ernaar wordt gestreefd de instrumenten voor buitenlandse hulp van de Gemeenschap (voorzover mogelijk) te harmoniseren, mag niet worden vergeten dat pretoetredingssteun binnen een zeer specifiek kader wordt verleend:

- of en in hoeverre steun wordt verleend uit hoofde van het pretoetredingsinstrument, wordt bepaald door de voortgang van het pretoetredingsproces (Europese partnerschappen, toetredingspartnerschappen, onderhandelingen per hoofdstuk, regelmatige verslagen, enzovoorts) en de specifieke vereisten daarvan, waarbij in het bijzonder een flexibele aanpak moet worden gevolgd opdat snel kan worden ingespeeld op nieuwe prioriteiten;

- aangezien toetreding voor de begunstigden op zijn minst een middellangetermijndoelstelling is, wordt bij de verlening van pretoetredingssteun eveneens uitgegaan van vooruitzichten op middellange termijn in plaats van op de lange termijn zoals het geval is bij traditionele ontwikkelingshulp;

- een van de voornaamste kenmerken van pretoetredingssteun is de overbruggingsfunctie, dat wil zeggen dat deze steun de begunstigde landen niet alleen moet bijstaan bij hun ontwikkeling, maar hen bovenal moet helpen zich voor te bereiden op de periode na de toetreding.

De ontwerp-verordening is een kaderverordening waarbij een enkel instrument voor pretoetredingssteun wordt ingevoerd. Dit instrument vervangt derhalve niet alleen de Phare-verordening, maar onder andere ook de SAPARD-, ISPA-, Phare CBC- en Coördinatie-verordeningen, alsmede de verordeningen betreffende Turkije en CARDS. De kaderverordening zal vergezeld gaan van gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften , waarin de werkingsgebieden zoals vastgelegd in de kaderverordening nader zullen worden omschreven.

De begunstigde landen worden ingedeeld in twee categorieën , afhankelijk van hun status van kandidaat-lidstaat of potentiële kandidaat-lidstaat . Potentiële kandidaat-lidstaten worden opgenomen in Bijlage I van de Verordening, kandidaat-lidstaten in Bijlage II.

Potentiële kandidaat-lidstaten blijven steun ontvangen volgens het systeem van de CARDS-verordening : steun voor institutionele opbouw en democratisering, economische en sociale ontwikkeling, regionale en grensoverschrijdende samenwerking en bepaalde maatregelen met het oog op de aanpassing aan het acquis communautaire , met name wanneer dit in het wederzijdse belang van de EU en het begunstigde land is.

Ook kandidaat-lidstaten ontvangen dergelijke steun, maar in aanvulling daarop krijgen zij steun om zich voor te bereiden op de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsen en de fondsen voor plattelandsontwikkeling na de toetreding, evenals de volledige tenuitvoerlegging van het acquis communautaire .

Een land kan pas van Bijlage I overgaan naar Bijlage II na een besluit van de Raad waarbij het land de status van kandidaat-lidstaat wordt toegekend. In een dergelijk besluit, dat door de Raad moet worden aangenomen volgens een “vereenvoudigde” procedure overeenkomstig artikel 17 (zie aldaar) wordt toestemming verleend voor de overgang van Bijlage I naar Bijlage II.

Een belangrijk kenmerk van de verordening is dat deze voor als zodanig erkende kandidaat-lidstaten streeft naar een geleidelijke invoering van de regels en beginselen van het beheer van Structuurfondsen en fondsen voor plattelandsontwikkeling; daartoe wordt uit hoofde van drie afzonderlijke afdelingen hulp ter beschikking gesteld (Regionale ontwikkeling, Plattelandsontwikkeling en Ontwikkeling van het menselijk potentieel). Voor deze indeling is gekozen om zo dicht mogelijk te blijven bij de regels van de Structuurfondsen, met inbegrip van hun institutionele kader (comitologie) en tegelijkertijd de weg te bereiden voor een nationaal kader ter bevordering van economische en sociale cohesie, dat tevens is afgestemd op de toetreding tot de Europese Unie.

Over het systeem van de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen voor de periode na 2007 wordt nog overleg gevoerd. Daarom worden de afdelingen betreffende de Structuurfondsen en de afdeling betreffende plattelandsontwikkeling van de verordening voornamelijk omschreven aan de hand van een dynamische verwijzing naar de verordeningen betreffende de Structuurfondsen en de plattelandsontwikkelingsfondsen . De Commissie krijgt de bevoegdheid de uitvoeringsvoorschriften voor deze afdelingen goed te keuren en het kader voor pretoetredingssteun per afdeling vast te stellen zodra de nieuwe regels voor de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen bekend zijn.

Kort gezegd is bij de opstelling van de verordening rekening gehouden met de belangrijke lessen die werden geleerd bij het huidige pretoetredingsproces. Deze hebben meer bepaald geleid tot:

- de stroomlijning van de pretoetredingssteun door een betere onderlinge afstemming van de verschillende afdelingen. Daartoe wordt voor alle steun een enkel kader in het leven geroepen. In dit enig kader is de Phare/ISPA/SAPARD-structuur overgenomen, aangevuld met de afdelingen van de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen. Het kader is gericht op een harmonisatie van de uitvoeringsvoorschriften. Waar mogelijk zal rekening worden gehouden met de specifieke aspecten van de verordeningen inzake de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen en voorts zal een comitologieregeling worden vastgesteld om de verschillende afdelingen onderling zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen;

- het streven naar een betere voorbereiding van de tenuitvoerlegging van de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen na de toetreding door nog meer nadruk te leggen op institutionele opbouw en het geleidelijk nabootsen van de regels van de Structuurfondsen in de aanloop naar de toetreding.

1.

2. ARTIKELSGEWIJS COMMENTAAR


Rechtsgrondslag



De rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 181 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en niet artikel 179 van dit Verdrag, ofschoon een aantal van de begunstigde landen in de bijlagen door de internationale gemeenschap als ontwikkelingslanden worden beschouwd.

Het loutere feit dat enkele van de begunstigde landen als ontwikkelingslanden kunnen worden beschouwd, betekent echter niet dat het voorstel automatisch kan worden gebaseerd op artikel 179. Dat artikel wordt gebruikt voor de goedkeuring van maatregelen ter bevordering van het beleid van de Gemeenschap op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Dit is niet het voornaamste doel van het huidige voorstel, waarmee wordt beoogd de begunstigde landen voor te bereiden op toetreding. Artikel 181 A is het enige artikel in het Verdrag waarin wordt verwezen naar associatieovereenkomsten en de overeenkomsten met de staten die kandidaat zijn voor toetreding tot de Unie.

Derhalve moet dit artikel worden beschouwd als de juiste rechtsgrondslag voor een verordening die uitsluitend van toepassing is op landen waarmee reeds associatieovereenkomsten zijn gesloten of waarvoor dergelijke overeenkomsten in voorbereiding zijn, in het bijzonder omdat deze landen lidmaatschap van de EU in het vooruitzicht is gesteld, zoals het geval is voor de begunstigde landen in de bijlagen bij deze Verordening.

2.

2.2. Titel 1: Doelstellingen en beginselen


3.

2.2.1. Artikel 1: Begunstigden en algemene doelstelling


Artikel 1 beschrijft de algemene doelstelling, te weten toenadering tot de Europese Unie, met als potentiële uiteindelijke doelstelling toetreding. In bijlage I zijn de landen opgenomen die de status van potentiële kandidaat-lidstaat bezitten, in bijlage II de landen die officieel zijn erkend als kandidaat-lidstaat overeenkomstig artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De officiële toekenning van de status van kandidaat-lidstaat aan een land impliceert een wijziging van de verordening, waarbij het land van bijlage I overgaat naar bijlage II. Voor dit systeem is gekozen omdat zowel de Raad als het Parlement herhaaldelijk het vooruitzicht op potentieel lidmaatschap voor de landen van de westelijke Balkan hebben bevestigd. De betrokken landen moeten desalniettemin afhankelijk van hun status gescheiden worden behandeld opdat zij op hun individuele merites kunnen worden beoordeeld.

4.

2.2.2. Artikel 2: Toepassingsgebied


Artikel 2 geeft een niet-uitputtende opsomming van de gebieden waarvoor steun kan worden verleend. Deze gebieden zijn zodanig omschreven dat de samenhang met eerdere steun van de Gemeenschap verzekerd wordt. Het gaat dan om steun uit hoofde van de CARDS-verordening of de verordening inzake Turkije. Met het oog op deze samenhang zijn in grote lijnen dezelfde doelstellingen gehanteerd als in deze twee verordeningen. De gebieden in lid 1, onder a) tot en met f), zijn identiek voor beide groepen begunstigde landen, met bijzondere nadruk op de situatie van landen die een periode van burgeroorlog of binnenlandse onrust hebben doorgemaakt (steun voor de democratie, de rechtsstaat, de hervorming van overheidsdiensten, economische hervormingen, de naleving van de mensenrechten en de rechten van minderheden, het maatschappelijk middenveld en verzoening in de breedst mogelijke zin van het woord). Onder g) – ook identiek voor beide groepen begunstigde landen – zijn verschillende vormen van regionale samenwerking in breder Europees verband opgenomen.

In lid 2 en lid 3 worden daarentegen verschillende doelstellingen geformuleerd: voor kandidaat-lidstaten is de pretoetredingssteun gericht op het bereiken van de volledige tenuitvoerlegging van het acquis communautaire (zie artikel 2, lid 3, onder a)), terwijl het mandaat voor landen die nog niet de status van kandidaat-lidstaat hebben, beperkter is en gericht op de algemene belangen van de Gemeenschap en het begunstigde land, zonder dat volwaardig lidmaatschap wordt beoogd (zie artikel 2, lid 2, onder a)). Artikel 2, lid 2, onder b), is, voor de landen die geen kandidaat-lidstaat zijn, gericht op de economische en sociale ontwikkeling in algemene zin, terwijl artikel 2, lid 3, onder b), voor kandidaat-lidstaten in het bijzonder gericht is op de ondersteuning van het traject dat moet leiden naar de volledige tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en cohesiebeleid van de Gemeenschap na de toetreding.

5.

2.2.3. Artikel 3: afdelingen


Artikel 3 roept vijf afdelingen in het leven voor een onderverdeling van de verschillende terreinen waarop pretoetredingssteun kan worden verleend. Omschakeling en institutionele opbouw, Regionale en grensoverschrijdende samenwerking, Regionale ontwikkeling, Ontwikkeling van het menselijk potentieel en Plattelandsontwikkeling. In dit artikel wordt de Commissie voorts de bevoegdheid verleend om voor elke afdeling de benodigde uitvoeringsvoorschriften vast te stellen. Voor de goedkeuring van deze uitvoeringsvoorschriften geldt een comitologieprocedure (comité van beheer).

Aangezien de onderhavige verordening een kaderverordening is, moeten in de verordeningen/besluiten van de Commissie gedetailleerde voorschriften voor de tenuitvoerlegging van de steun worden vastgelegd. Waar dit omwille van doelmatig en doeltreffend beheer van gemeenschapsgeld nodig is, kunnen deze uitvoeringsvoorschriften per afdeling verschillen.

6.

2.2.4. Artikel 4: Kader voor pretoetredingssteun en toewijzing van financiële middelen


De steun zal door de Commissie worden toegekend op basis van een indicatief meerjarenprogramma per afdeling en per land. De partnerschappen vormen het beleidsdocument dat als basis dient voor de vaststelling van de prioriteiten voor de programmering van de steun (toetredingspartnerschappen met de kandidaat-lidstaten, Europese partnerschappen met de potentiële kandidaat-lidstaten van bijlage I).

7.

2.3. Titel II: Afdelingen


Titel II van de Verordening heeft betrekking op de afdelingen die worden ingesteld in artikel 3. Bij deze onderverdeling is lering getrokken uit het huidige toetredingsproces, waarbij is gebleken dat er een grote behoefte bestaat aan steun voor brede maatregelen om de institutionele opbouw te bevorderen, met inbegrip van de daarmee samenhangende investeringen, alsmede een onmiskenbare noodzaak de kandidaat-lidstaten krachtig te steunen bij hun voorbereiding op de tenuitvoerlegging van het structuur- en cohesiebeleid van de Gemeenschap. De kandidaat-lidstaten krijgen toegang tot alle vijf afdelingen, de potentiële kandidaat-lidstaten alleen tot de eerste twee afdelingen (steun voor Omschakeling en institutionele opbouw en Regionale en grensoverschrijdende samenwerking).

De achterliggende gedachte voor de drie afzonderlijke afdelingen voor respectievelijk regionale ontwikkeling, plattelandsontwikkeling en de ontwikkeling van het menselijk potentieel is dat kandidaat-lidstaten na hun toetreding bij het gemeenschappelijk landbouw- en cohesiebeleid van de Gemeenschap met exact dezelfde situatie te maken krijgen.

Uit het huidige toetredingsproces is gebleken dat het van het allergrootste belang is dat de betrokken landen in een vroeg stadium vertrouwd raken met dit complexe systeem om na de toetreding tot een goede tenuitvoerlegging en doelmatig beheer van de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen te komen. De beheersing ervan vereist een intensief en langdurig leerproces. Aldus kunnen kandidaat-lidstaten 'oefenen' met het gemeenschappelijk plattelands- en cohesiebeleid van de Gemeenschap doordat zij reeds voorafgaand aan de toetreding regels moeten toepassen die zo veel mogelijk lijken op die van de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen.

8.

2.3.1. Artikel 5:Oomschakeling en institutionele opbouw


De afdeling Omschakeling en institutionele opbouw kan worden beschouwd als de belangrijkste afdeling waaronder alle aspecten in verband met institutionele opbouw vallen, met inbegrip van de omschakelingssteun die beschikbaar wordt gesteld aan de landen van bijlage I. Hieronder vallen voorts ook alle samenwerkingsmaatregelen die niet bij de andere afdelingen horen. Volgens deze gedachtegang is het deze afdeling die via haar comité de pretoetredingssteun coördineert (zie artikel 11, lid 2). Door deze overkoepelende taak aan één afdeling toe te wijzen, wordt het mogelijk snel te reageren en in te spelen op veranderende behoeften en nieuwe prioriteiten.

In de praktijk zal de werking van de eerste afdeling als overkoepelende afdeling worden beperkt door het feit dat de activiteiten die onder “de voorbereiding op de tenuitvoerlegging en het beheer, alsmede beleidsontwikkeling met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk cohesiebeleid" ressorteren, onder afdelingen III, IV en V (zie artikel 7, lid 1, artikel 8, lid 1 en artikel 9, lid 1) vallen.

Met betrekking tot de terreinen die normaal onder de afdelingen III, IV en V vallen, zal dus alleen een beroep worden gedaan op de eerste afdeling wanneer er in een bepaald land geen activiteiten plaatsvinden uit hoofde van de afdelingen III tot en met V.

Gelet op het voorgaande zal afdeling I in het geval van potentiële kandidaat-lidstaten betrekking hebben op alle gebieden zoals omschreven in artikel 2, lid 1, uitgezonderd onder g) (regionale en grensoverschrijdende samenwerking), waarbij het laatstgenoemde aspect valt onder afdeling II (omschreven in artikel 6). Het toepassingsgebied komt aldus overeen met dat van Phare, met inbegrip van het aspect economische en sociale cohesie van Phare, maar zonder Phare CBC.

Voor kandidaat-lidstaten heeft afdeling I normaliter betrekking op de gebieden van artikel 2, lid 2, onder a) tot en met f) en artikel 2, lid 3, onder a). Aldus kan gesteld worden dat deze overeenstemt met Phare, met een bijzondere nadruk op het post-conflictscenario, maar zonder economische en sociale cohesie en CBC.

Voor beide groepen landen vallen de maatregelen inzake institutionele opbouw en de daarmee samenhangende investeringen onder artikel 5.

Onder afdeling I valt ook de deelname van begunstigde landen aan communautaire programma's, die een belangrijk onderdeel van het acquis communautaire vormen. Deelname aan communautaire programma's voorafgaand aan toetreding kan voorts worden beschouwd als een maatregel betreffende institutionele opbouw sui generis, omdat dit leidt tot de instelling van administratieve structuren die de bevolking van het desbetreffende begunstigde land in staat stellen uiterlijk vanaf het moment van toetreding de volledige vruchten van deze programma's te plukken.

9.

2.3.2. Artikel 6: Grensoverschrijdende en regionale samenwerking


Deze afdeling zal openstaan voor beide groepen begunstigde landen. Uit hoofde van deze afdeling kunnen grensoverschrijdende activiteiten tussen begunstigde landen onderling en tussen begunstigde landen en lidstaten worden gesteund. Ook kan steun worden gegeven voor de deelname door begunstigde landen aan transnationale en interregionale programma's waarbij zowel lidstaten als derde landen zijn betrokken en die worden beheerd door andere instrumenten (bijvoorbeeld het ENPI). In de landen van de Westelijke Balkan blijft deze afdeling de regionale samenwerking ondersteunen die voorheen werd gesteund uit hoofde van CARDS.

10.

2.3.3. Artikel 7: Regionale ontwikkeling


Afdeling III is alleen toegankelijk voor kandidaat-lidstaten en moet zo veel mogelijk het EFRO en het Cohesiefonds nabootsen om de begunstigde landen zo veel mogelijk vertrouwd te maken met de gang van zaken van de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen bij de verlening van externe steun.

Ten eerste zal dit leiden tot meer efficiëntie omdat kandidaat-lidstaten bij de overgang van de pre- naar de post-toetredingsfase alleen met wijzigingen in procedures en criteria te maken krijgen die strikt noodzakelijk zijn om te voldoen aan het Financieel Reglement. Ten tweede vormt dit de best mogelijke voorbereiding op de tenuitvoerlegging van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Cohesiefonds na de toetreding. Door de maatregelen uit hoofde van afdeling III te onderwerpen aan dezelfde comitologieregels (met inbegrip van de definitie van aan het comité voor te leggen maatregelen) als die welke gelden voor het EFRO en het Cohesiefonds (zie artikel 11, lid 1, onder b)), wordt het proces zo goed mogelijk nagebootst.

11.

2.3.4. Artikel 8: Ontwikkeling van het menselijk potentieel


Afdeling IV, eveneens alleen toegankelijk voor kandidaat-lidstaten, heeft ten doel de begunstigde landen voor te bereiden op de programmering, de tenuitvoerlegging en het beheer van het Europees Sociaal Fonds, in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie. Hierbij moet rekening worden gehouden met de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van sociale uitsluiting, onderwijs en opleiding en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Deze afdeling is gericht op de totstandbrenging van adequate structuren en systemen voor beleidsvorming en programmering, beheer en uitkering en de tenuitvoerlegging van activiteiten van het type ESF, in overeenstemming met de overeengekomen beleidsprioriteiten.

12.

2.3.5. Artikel 9: Plattelandsontwikkeling


Net als bij de afdelingen III en IV is de administratieve doelstelling de begunstigde landen helpen zich voor te bereiden op door de EU gefinancierde plattelandsontwikkelingsfondsen na de toetreding door pretoetredingssteun ten uitvoer te leggen aan de hand van systemen die zo veel mogelijk lijken op de systemen die na de toetreding moeten worden gebruikt.

Om de operationele doelstelling van een bijdrage tot de duurzame aanpassing van de landbouwsector en de plattelandsgebieden te verwezenlijken, omvatten de subsidiabele acties (vast te stellen in de uitvoeringsvoorschriften) niet noodzakelijkerwijs alle acties waarvoor de lidstaten uit hoofde van de plattelandsontwikkelingsverordening in aanmerking kunnen komen. Voorts kunnen sommige op plattelandsontwikkeling gerichte maatregelen die in de lidstaten niet langer als relevant worden geacht, nog wel van belang zijn in landen met minder goed ontwikkelde landbouwsectoren en plattelandsgebieden en deze dienen derhalve voor steun uit hoofde van het IPA in aanmerking te komen.

13.

2.4. Titel III: Beheer en tenuitvoerlegging


Deze titel legt de institutionele verhouding vast tussen de Raad als primaire wetgever op het gebied van artikel 181 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en de Commissie in haar uitvoerende functie zoals deze haar door Raad is opgedragen in artikel 202 (derde streepje) en artikel 211 (vierde streepje) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

14.

2.4.1. Artikel 10: Beheer van de pretoetredingssteun


Overeenkomstig artikel 211 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap oefent de Commissie de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt. In artikel 10, lid 1, is daarom bepaald dat de Commissie ten opzichte van de Raad verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van de steun volgens een comitologieprocedure die wordt ingesteld in artikel 11. Dit bevestigt tevens de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de tenuitvoerlegging van de begroting zoals bepaald in artikel 48 van het Financieel Reglement.

Artikel 10, lid 2, bepaalt dat de steun ten uitvoer moet worden gelegd volgens de regels betreffende externe maatregelen van het Financieel Reglement. Deze bepaling biedt voldoende flexibiliteit voor de tenuitvoerlegging, omdat zodoende een groot aantal tenuitvoerleggingsmethodes ter beschikking komt voor de te verrichten taken. Zo kan de Commissie gebruik maken van direct gecentraliseerd beheer, indirect gecentraliseerd beheer (waaronder agentschappe, organen van de Gemeenschap en organen van de nationale overheidssector/organen met een openbare-dienstverleningstaak), verschillende stadia van gedecentraliseerd beheer en gezamenlijk beheer met internationale organisaties. Afhankelijk van het nagestreefde doel kan per afdeling gekozen worden voor verschillende tenuitvoerleggingsmethodes waar dit gerechtvaardigd is. Met het oog op de coördinatie van grensoverschrijdende samenwerkingsacties met de acties uit hoofde van het Europees nabuurschapsinstrument is de mogelijkheid voorzien om de tenuitvoerlegging te delegeren aan de lidstaten. Dergelijke steun zou dan ook ten uitvoer kunnen worden gelegd in gezamenlijk beheer.

Artikel 10, lid 3, stelt de Commissie in staat het beheer te voeren over financiële middelen die door andere donoren, bijvoorbeeld lidstaten of derde landen, beschikbaar worden gesteld. Deze middelen worden in de begroting overeenkomstig artikel 18 van het Financieel Reglement aangemerkt als bestemmingsontvangsten.

Artikel 10, lid 5, voorziet in de mogelijkheid van gesplitste kredieten. Deze methode is betemd voor programma's die nauw verbonden zijn met andere EU-programma's die ook met gesplitste kredieten werken.

Tegenover de verlening van de goedkeuring van de Raad aan de Commissie om de maatregel ten uitvoer te leggen, staat de invoering van een comitologiesysteem alsmede de verplichting voor de Commissie om jaarlijks verslag uit te brengen aan de Raad en het Parlement, zoals vervat in artikel 10, lid 6.

15.

2.4.2. Artikel 11: comités


In artikel 11 wordt een comitologiesysteem ingesteld, waarbij gebruik wordt gemaakt van vijf reeds bestaande comités:

- voor de afdelingen I en II: een Comité voor Omschakelingssteun en institutionele opbouw (de opvolger van het Phare-comité);

- voor de afdelingen III en V: de Comités overeenkomstig artikel 47 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 plus, voor afdeling V, het Comité overeenkomstig artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad;

- voor afdeling IV: het ESF-comité overeenkomstig artikel 147 van het Verdrag.

De procedure voor de opvolger van het Phare-comité wordt in detail vastgelegd, aangezien dit comité zijn rechtsgrondslag verliest krachtens de slotbepalingen van artikel 19, lid 2, van de verordening.

De procedures voor de andere comités volgen de reeds bestaande procedures voor de Structuurfondsen en de regionale-ontwikkelingsfondsen, ofschoon enkele aanpassingen, bijvoorbeeld van het reglement van orde, in de uitvoeringsvoorschriften voor afzonderlijke afdelingen moeten worden opgenomen.

Voor de steun op het gebied van het landbouw- en cohesiebeleid zullen de kandidaat-lidstaten voorafgaand aan de toetreding dus te maken krijgen met dezelfde comités die dergelijke maatregelen na de toetreding zullen beoordelen. De betrokkenheid van deze comités zal ervoor zorgen dat de begunstigde landen ten volle de vruchten zullen kunnen plukken van dit leerproces. Tevens zorgt deze benadering ervoor dat de situatie met betrekking tot de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen in de aanloop naar de toetreding zo goed mogelijk wordt nagebootst.

Dit artikel bepaalt voorts dat het voor afdeling I bevoegde comité een overkoepelende functie heeft, en noemt de andere standaardbepalingen inzake het comitologiesysteem.

16.

2.4.3. Artikel 12: typen steun


Artikel 12 geeft een niet-uitputtende opsomming van de typen steun en de instrumenten die daarvoor worden aangewend.

Artikel 12, lid 1, herhaalt artikel 231 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement, waarin bepaalde acties worden genoemd die voor financiering in aanmerking kunnen komen.

Artikel 12, lid 2, bepaalt dat bepaalde succesvolle instrumenten die werden ontwikkeld om kandidaat-lidstaten te helpen bij de goedkeuring en de tenuitvoerlegging van het acquis communautaire , namelijk jumelages en TAIEX, ook voor de begunstigden van deze verordening zullen worden gebruikt.

Artikel 13 geeft een niet-uitputtende opsomming van ondersteunende activiteiten die kunnen worden gefinancierd uit de operationele begroting. In het bijzonder worden hier uitgaven vermeld die zouden kunnen worden gefinancierd uit de niet langer bestaande BA-lijn. Tevens worden in dit artikel alle ondersteunende activiteiten van de verordeningen betreffende de Structuur- en plattelandsontwikkelingsfondsen genoemd om een zo sterk mogelijke gelijkenis te bereiken wat acties en subsidiabiliteit betreft, in het bijzonder voor de afdelingen III tot en met V.

17.

2.4.4. Artikel 14: tenuitvoerlegging van de steun


De basis voor deze bepaling wordt gevormd door het kader voor externe maatregelen zoals vastgelegd in Titel IV van Deel II van het Financieel Reglement, en met name de artikelen 163, 166 en 167, lid 2.

In artikel 14 is derhalve een algemeen kader vastgesteld voor de betrekkingen tussen de Commissie en het begunstigde land. Dit kader vormt de basis voor de tenuitvoerlegging van de communautaire steun. Nadere bepalingen hieromtrent dienen te worden vastgelegd in de uitvoeringsvoorschriften. Bij het tot stand komen van de betrekkingen moeten gestandaardiseerde kaderovereenkomsten worden gesloten waarin algemene voorschriften voor de tenuitvoerlegging worden opgenomen (bijvoorbeeld met betrekking tot uitvoerende organen, financiële stromen, antifraudemaatregelen, enzovoorts). De voorschiften moeten voorzover mogelijk voor alle afdelingen geharmoniseerd worden, maar niettemin de mogelijkheid open laten voor het sluiten van overeenkomsten met specifieke voorschriften voor afzonderlijke afdelingen, waar nodig, bijvoorbeeld om rekening te houden met de wisselende mate van decentralisatie waarin de verschillende afdelingen voorzien.

18.

2.4.5. Artikel 15: bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap


De bepalingen van artikel 15 geven de Commissie een mandaat voor het sluiten van de benodigde bilaterale overeenkomsten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. De gedetailleerde bepalingen ter zake zijn opgenomen in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement. Deze bepalingen moeten echter wel worden vastgelegd in een speciale overeenkomst met de begunstigde landen, aangezien laatstgenoemde landen in tegenstelling tot de lidstaten niet gebonden zijn aan het loyaliteitsbeginsel van artikel 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap of het daarvan afgeleide acquis communautaire .

Teneinde te voldoen aan de criteria van goed financieel beheer moeten in dergelijke kaderovereenkomsten met name definities worden opgenomen van de begrippen fraude en onregelmatigheden, maatregelen op het gebied van financiële controle door de overeenkomstsluitende autoriteit, de Commissie en de Rekenkamer, de mogelijkheid voor OLAF om ter plaatse controles uit te voeren die gelijkwaardig zijn met de controles in de zin van Verordening (EG) nr. 2185/96, de verplichting van de overeenkomstsluitende autoriteit om preventieve maatregelen te nemen tegen corruptie, de procedure voor het melden bij de Commissie van gevallen waarin een vermoeden van fraude en onregelmatigheden bestaat, de procedure voor rekeningvereniging bij gedecentraliseerd beheer, de toepassing van administratieve en financiële sancties (waaronder uitsluiting van onbetrouwbare kandidaten en inschrijvers) en de afdwingbaarheid van besluiten van de Commissie op het gebied van invordering in het geval van gedecentraliseerd beheer.

19.

2.4.6. Artikel 16: voorschriften voor deelname en oorsprong, subsidiabiliteit


Natuurlijke en rechtspersonen uit lidstaten, de Europese Economische Ruimte, de begunstigde landen van de IPA- en ENPI-verordeningen en internationale organisaties mogen deelnemen aan openbare aanbestedingen en contracten. Voor het vraagstuk van de oorsprong van leveringen gelden dezelfde regels. Op basis van wederkerigheid kan deelname worden opengesteld voor anderen. Voorts is de mogelijkheid van een afwijking voorzien in gevallen waarin dit gerechtvaardigd kan worden.

Artikel 16, lid 1 tot en met 6 is een exacte, zij het enigszins verkorte, weergave van de ontwerp-verordening betreffende de ontkoppeling van communautaire hulp. De beginselen zijn hier weergegeven omdat deze verordening nog niet in werking is getreden en deze mogelijk wordt ingetrokken ten gunste van een benadering waarbij de bepalingen ervan worden opgenomen in de toekomstige instrumenten voor buitenlandse hulp.

Natuurlijke personen (of groepen van natuurlijke personen zoals NGO's) worden specifiek genoemd als mogelijke begunstigden van subsidies wegens artikel 114 van het Financieel Reglement, hetgeen anders in ieder geval voor centraal beheerde programma's uitgesloten zou zijn. Aangezien programma's zoals het Programma voor kleine projecten (SPP) in het verleden zeer succesvolle instrumenten van de pretoetredingsstrategie zijn gebleken, is het wenselijk deze mogelijkheid te handhaven.

Afgezien van deze enige referentie wordt in de verordening niet verwezen naar specifieke potentiële begunstigden. Dit is in overeenstemming met de logica van het Financieel Reglement, dat bepaalt dat bij de communautaire bijstand moet worden uitgegaan van acties, niet van begunstigden. Dit betekent dat iedereen een begunstigde van communautaire bijstand kan zijn zolang hij of zij bijdraagt tot het verwezenlijken van de doelstelling die met de actie wordt nagestreefd.

20.

2.4.7. Artikel 17: opschorting van de pretoetredingssteun


In artikel 17 is een clausula rebus sic stantibus vastgelegd met betrekking tot de toekenning van de communautaire bijstand, waarbij de Raad de bevoegdheid wordt verleend om, op voorstel van de Commissie, de aanpassingen door te voeren die hij noodzakelijk acht indien een begunstigd land handelt in strijd met de fundamentele beginselen van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten, de rechten van minderheden, of wanneer onvoldoende vooruitgang wordt geboekt met de Europese partnerschappen of de toetredingspartnerschappen. Voor de landen van de Westelijke Balkan wordt tevens in lid 2 de bijzondere conditionaliteit herhaald die tot op heden was opgenomen in artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2666/2000 (CARDS-verordening).

21.

2.5. Titel IV: overgangs- en slotbepalingen


22.

2.5.1. Artikel 18: status van begunstigd land


In artikel 18 is een vereenvoudigde procedure vastgesteld voor het wijzigen van de verordening met betrekking tot de status van een begunstigd land. In het geval van artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin de Raad met eenparigheid van stemmen de status van kandidaat-lidstaat heeft toegekend aan een begunstigd land, kan hij de bijlagen bij deze verordening via een eenvoudig besluit bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen wijzigen zonder dat een volledige wetgevingsprocedure moet worden gevolgd waarbij het noodzakelijk zou zijn deze verordening formeel te wijzigen bij een andere verordening.

23.

2.5.2. Artikel 19: bepaling inzake kruiselingse toepassing van instrumenten


Artikel 19 staat, net als andere geografische instrumenten voor buitenlandse hulp, op basis van wederkerigheid deelname toe aan programma's met een andere rechtsgrondslag wanneer een regionale, grensoverschrijdende, transnationale of wereldwijde aanpak een toegevoegde waarde oplevert.

24.

2.5.3. Artikel 20: overgangsbepalingen


Artikel 20 strekt tot de intrekking van de Phare-verordening, de CBC-verordening, de coördinatieverordening, de ISPA-verordening, de SAPARD-verordening, de Cyprus/Malta-verordening en de Turkije-verordening. De CARDS-verordening hoeft niet te worden ingetrokken, omdat deze afloopt op 31 december 2006. Er worden voorbereidingen getroffen om de overgang van het ene naar het andere instrument te vergemakkelijken (het meest relevant in het geval van CARDS en Turkije) en ervoor te zorgen dat de ingetrokken verordeningen als rechtsgrondslag kunnen blijven dienen voor lopende steun.

25.

2.5.4. Artikel 20: inwerkingtreding


De verordening treedt in werking 20 dagen na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad, maar zal pas met ingang van 1 januari 2007 van toepassing zijn. De reden voor dit uitstel is dat de in te trekken verordeningen nog van kracht moeten blijven tot aan het einde van de lopende financiële vooruitzichten. In de tussentijd kan de nieuwe verordening al dienen als rechtsgrondslag voor het opstellen en goedkeuren van uitvoeringsvoorschriften, wat zo spoedig mogelijk moet gebeuren.