Toelichting bij COM(2006)207 - Toekenning van uitzonderlijke financiële bijstand aan Kosovo - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)207 - Toekenning van uitzonderlijke financiële bijstand aan Kosovo. |
|---|---|
| bron | COM(2006)207   |
| datum | 12-05-2006 |
Motivering en doel van het voorstel
De Commissie stelt voor aan Kosovo uitzonderlijke financiële bijstand in de vorm van een gift te verlenen om de financiële situatie in Kosovo te verlichten, de ontwikkeling van een solide economisch kader te ondersteunen, het opzetten en voortzetten van essentiële administratieve functies te vergemakkelijken en in de behoefte aan overheidsinvesteringen te voorzien. De voorgestelde macrofinanciële bijstand zal in de tijd worden beperkt en een aanvulling vormen op de steun die door de Wereldbank (met IDA-middelen) en andere bilaterale donoren is toegekend; ook zal zij afhankelijk zijn van de vooruitgang die wordt geboekt met de tenuitvoerlegging van een aantal maatregelen, met name op het gebied van de overheidsfinanciën, die in nauw overleg met het IMF en de Wereldbank zullen worden vastgelegd. Deze steun zal in zoverre een cruciale rol vervullen dat zij voor een overbrugging zorgt totdat de status van Kosovo is geregeld. De steun zal los staan van nieuwe regelingen inzake de status van Kosovo en laat verdere communautaire en internationale steun, die vermoedelijk na de oplossing van de statuskwestie na 2007 vereist zal zijn, onverlet.
Algemene context
In juni 2005 richtte de speciale vertegenwoordiger van de secretaris-generaal (SRSG) en hoofd van UNMIK, de heer Jessen-Petersen, aan de voorzitters van de Wereldbank en van de Europese Commissie een verzoek om nieuwe uitzonderlijke financiële bijstand in de vorm van begrotingssteun. De Commissie gaf aan dat zij aanvullende steun voor Kosovo zou voorstellen, op voorwaarde dat een betrouwbare behoeftenbeoordeling in de vorm van een volledig uitgavenkader voor de middellange termijn (Medium Term Expenditure Framework) wordt opgesteld, dat door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) wordt goedgekeurd en waarin het bestaan van een financieringstekort wordt bevestigd. De economische situatie in Kosovo is somber: Kosovo heeft een BBP per hoofd van de bevolking van circa 1 230 EUR, het laagste in de regio. Volgens ramingen van de Wereldbank leeft circa 37% van de bevolking in armoede, waarvan circa 15% in extreme armoede. Het niveau van de geregistreerde werkloosheid is hoog, rond 44%, maar de werkelijke werkloosheid is, gelet op de omvang van de informele economie, vrijwel zeker geringer. De groei was de afgelopen jaren gering en was ten opzichte van de aanzienlijke ontwikkelingsbehoeften van Kosovo onvoldoende. Na een sterke toename van het BBP, aangezwengeld door de bijstand voor de wederopbouw in de periode onmiddellijk na de oorlog, wordt de groei thans door de afname van de donorhulp negatief beïnvloed. De economische ontwikkelingen in 2004 en 2005 weerspiegelden deze tendens en het gebrek aan dynamiek van de economische activiteit. De groei van het BBP bereikte in 2004 volgens de ramingen 4,1%, dankzij een aanzienlijke toename van de overheidsuitgaven tegen het eind van het jaar. In 2005, daarentegen is, volgens de ramingen, het BBP met 0,2% gekrompen. Door de geringe economische activiteit bleef ook de inflatie gering. De inflatie was in het tweede halfjaar van 2004 en het eerste deel van 2005 negatief, terwijl het indexcijfer van de consumptieprijzen in 2005 gemiddeld 1,9% daalde. Ten gevolge van een aanzienlijk handelstekort bleef het saldo op de lopende rekening grote tekorten vertonen (bijna 26% van het BBP in 2003 en 2004) en de voorlopige gegevens voor 2005 wijzen op een verdere achteruitgang tot meer dan 29% van het BBP. Bij gebrek aan omvangrijke buitenlandse rechtstreekse investeringen moest het tekort op de lopende rekening ook verder met buitenlandse hulp in de vorm van projectondersteuning (circa 23% van het PIB in 2004 en 2005) en, in mindere mate, met particuliere kapitaaloverdrachten (circa 15% van het BBP in 2005) worden gefinancierd. Gelet op de huidige status van Kosovo op grond van resolutie 1244 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, het bijzondere monetaire regime van het land en het ontbreken van betrouwbare statistieken betreffende de betalingsbalans – de bestaande gegevens zijn gebaseerd op ramingen van het IMF –, worden de behoeften van Kosovo aan externe financiering door die van de overheidssector beïnvloed en op basis daarvan geëvalueerd. Na een expansieve begrotingsstrategie in 2004 vindt thans begrotingsconsolidatie plaats en is het tekort gedaald tot 2,8% in 2005 tegenover 5,4% van het BBP in 2004 en onder het verwachte niveau dankzij kapitaaluitgaven die lager uitvielen dan verwacht. Niettemin impliceren de te verwachten uitputting van geaccumuleerde deposito's in contanten, die op dit ogenblik het begrotingstekort financieren, en het feit dat het de voorlopige instellingen voor zelfbestuur (PISG) in het kader van het huidige VN-mandaat niet mogelijk is het tekort met openbare leningen te dekken dat de tekorten, zelfs indien zij geringer waren, al spoedig onhoudbaar zouden worden. Een rigoureuze begrotingsaanpassing is dan ook een grote prioriteit. In oktober 2005 werden de diensten van het IMF het met de Kosovaarse autoriteiten eens over een begrotingskader voor de rest van 2005 en voor 2006. In november 2005 ondertekende de regering een intentieverklaring ("Letter of Intent" LOI) en een memorandum voor het economisch en financieel beleid die de aanbevelingen van het IMF weerspiegelen en waarin de regering zich ertoe verbindt een strakker begrotingsbeleid te voeren. Volgens de intentieverklaring zal het tekort in 2006 onder 3% van het BBP blijven. De reële stijging van de uitgaven zal onder 0,5% worden gehandhaafd en het aantal werknemers in overheidsdienst zal worden verminderd waardoor de overheidsuitgaven opnieuw kunnen worden verdeeld ten voordele van kapitaaluitgaven. Na deze overeenkomst met het IMF hebben de autoriteiten van Kosovo een uitgavenkader voor de middellange termijn voor de periode 2006-2008 opgesteld. Deze al lange tijd door de donorgemeenschap verlangde opstelling van een uitgavenkader voor de middellange termijn is een noodzakelijke voorwaarde voor iedere verdere macrofinanciële bijstand van de EG. Het ingediende uitgavenkader voor de middellange voorspelt dat het begrotingstekort in 2006 en 2007 de in de intentieverklaring aangegeven bovengrens van 3% van het BBP, te weten 76 respectievelijk 67 miljoen EUR, dicht zal naderen. Aangezien de uitgaven in 2005 geringer waren dan verwacht, zijn er nog aanzienlijke kasmiddelen, waaruit een groot deel van het tekort in 2006 kan worden gefinancierd. Wanneer deze reserves echter zijn uitgeput, worden tegen eind 2006 en met name in 2007 dringende financieringsbehoeften verwacht, wanneer het begrotingstekort volledig uit externe bijstand moet worden gefinancierd om ervoor te zorgen dat de kasreserves minstens op circa 50 miljoen EUR staan. Dit bedrag is het bedrag voor onvoorziene omstandigheden dat de autoriteiten van Kosovo en het IMF gepast achten voor het beheer van budgettaire kasverrichtingen zonder het risico van een betalingscrisis te lopen. Derhalve zullen de behoeften aan externe financiering, onder voorbehoud van mogelijke aanpassingen in de toekomstige herziene versie van het uitgavenkader voor de middellange termijn, naar verwachting in 2006 14 miljoen EUR en in 2007 67 miljoen EUR bedragen. Met zijn huidige status kan Kosovo geen lid worden van het IMF en de Wereldbank en zodoende ook geen leningen bij deze instellingen opnemen. Desondanks onderhoudt het IMF regelmatig contact met de Kosovaarse autoriteiten en de Wereldbank beheert de IDA-giften (een enveloppe van 20 miljoen USD over 18 maanden, die medio-2005 is vernieuwd). Gezien de snelle uitputting van hun kasreserves en aangezien zij geen leningen kunnen opnemen en hun geen middelen van het IMF en de Wereldbank ter beschikking staan – met uitzondering van hogervermelde IDA-giften –, zullen de autoriteiten, in afwachting van nieuwe veranderingen, van de steun van de donors afhankelijk zijn om in 2006 en 2007 hun begrotingstekort te dekken. Om in deze behoeften te voorzien, acht de Commissie het dienstig Kosovo macrofinanciële bijstand in de vorm van een gift ten belope van circa 50 miljoen EUR te verschaffen. De Gemeenschap heeft het in het verleden al opportuun geacht de financiële lasten van Kosovo in uitzonderlijk moeilijke omstandigheden te helpen verlichten en heeft uit hoofde van besluiten van de Raad 2000/140/EG en 2001/511/EG uitzonderlijke bijstand aan dit land verleend in de vorm van giften ten belope van 35 miljoen EUR en 30 miljoen EUR in 2000 respectievelijk 2001. De laatste betaling in het kader van deze bijstand is in december 2002 verricht.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Besluit 2000/140/EG van de Raad van 14 februari 2000 tot toekenning van uitzonderlijke financiële bijstand aan Kosovo[1]. Besluit 2001/511/EG van de Raad van 27 juni 2001 betreffende aanvullende uitzonderlijke financiële bijstand aan Kosovo[2].
Samenhang met andere beleidsonderdelen en doelstellingen van de EU
Kosovo maakt deel uit van het kader van bilaterale betrekkingen van de EU met de landen van de westelijke Balkan. Hoewel het sluiten van een Stabilisatie- en associatieovereenkomst bij de huidige status van Kosovo niet mogelijk is, worden de bilaterale betrekkingen nauw gevolgd tijdens de bijeenkomsten op hoog niveau die worden gehouden in het kader van het 'Stabilisation and Association Track Mechanism' (STM). In het Europese Partnerschap voor Kosovo dat in december 2005 is goedgekeurd, heeft de Raad de belangrijkste prioriteiten voor Kosovo op de korte en de middellange termijn aangeduid die, op economisch gebied, in grote lijnen overeenkomen met die welke door het IMF zijn aangeduid. Zij geven aan in welke specifieke fase van ontwikkeling Kosovo zich bevindt en zijn op de specifieke behoeften van het land toegesneden. Als reactie hierop moet Kosovo een herzien nationaal actieplan opstellen met een tijdschema en administratieve en budgettaire details over de wijze waarop het aan de prioriteiten van het partnerschap uitvoering zal geven. De vooruitgang die met de uitvoering daarvan wordt geboekt zal regelmatig door de Europese Commissie worden gevolgd, met name in de periodieke verslagen en de in het kader van het stabilisatie- en associatieproces vastgelegde structuren. In het meest recente periodieke verslag over Kosovo[3] dat in november 2005 door de Commissie is gepubliceerd, werd vooral verslag uitgebracht over de ontwikkelingen van de politieke situatie en de betrekkingen tussen de EU en Kosovo. De voorziene uitzonderlijke financiële bijstand vormt een aanvulling op het programma van de Gemeenschap voor wederopbouw, ontwikkeling en stabilisering (Cards) dat sedert 2001 het belangrijkste financiële instrument van de EG is in haar samenwerking met de landen van de westelijke Balkan in het algemeen en met Kosovo in het bijzonder. De jaarlijkse steun die uit hoofde van dit Cards-programma aan Kosovo is verleend bedroeg 65,28 miljoen EUR in 2003, 74,5 miljoen EUR in 2004 en 79 miljoen EUR in 2005. De grootste prioriteiten van dit programma voor 2005-2006 zijn: Democratische Stabilisatie, met inbegrip van terugkeer van vluchtelingen, civiele samenleving en media; Goed bestuur en institutionele opbouw, met inbegrip van justitiële hervorming, politie, georganiseerde misdaad, asiel en migratie, hervorming van het openbaar bestuur, douane, enz.; economische en sociale ontwikkeling, waaronder handel, infrastructuur, milieu, onderwijs en tenslotte deelname aan communautaire programma’s. Daarnaast draagt de EU, door de 'vierde pijler' van UNMIK te financieren, eraan bij dat de economische activiteit in Kosovo nieuw leven wordt ingeblazen en dat de voorwaarden voor een moderne, open economie worden geschapen. De EG heeft sedert 1999 in totaal 103 miljoen EUR voor UNMIK (vierde pijler) uitgetrokken.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
De speciale vertegenwoordiger van de secretaris-generaal en hoofd van UNMIK, de heer Jessen-Petersen, heeft in juni 2005 de EG om nieuwe financiële steun verzocht. De diensten van de Commissie zijn tijdens de voorbereiding van dit voorstel met de autoriteiten van Kosovo (UNMIK en de voorlopige instellingen voor zelfbestuur), het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank en bilaterale donors in contact geweest om de behoeften aan bijstand te bespreken. De Commissie heeft het Economisch en Financieel Comité geraadpleegd alvorens haar voorstel in te dienen. Na de goedkeuring van het besluit van de Raad zullen de diensten van de Commissie met de autoriteiten van Kosovo onderhandelen over een Memorandum van overeenstemming, waarin de uitvoeringsbepalingen van de bijstand gedetailleerd zullen worden vastgelegd.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Macrofinanciële bijstand is een beleidsinstrument en is dus bijzonder geschikt voor het ondersteunen van de inspanningen van de autoriteiten van Kosovo ter verbetering van de houdbaarheid van de openbare financiën op korte tot middellange termijn. Door aanvullende uitzonderlijke financiële bijstand in de vorm van giften ter beschikking te stellen, blijft de Gemeenschap de economische hervormingsprogramma's van Kosovo ondersteunen. Op de korte termijn zal deze bijstand de autoriteiten van Kosovo helpen de financiële houdbaarheid van de begroting van Kosovo te waarborgen. Op de middellange termijn zal deze uitzonderlijke financiële bijstand tevens bijdragen aan het vergroten van de transparantie en duurzaamheid van de overheidsfinanciën, verbetering van fiscale discipline en beheer en het uitvoeren van structurele hervormingen.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De Gemeenschap stelt uitzonderlijke financiële bijstand ter beschikking van Kosovo in de vorm van giften die over een periode van twee jaar worden gespreid. De bijstand wordt in twee – of, zo nodig, drie – tranches in de periode 2006-2008 vrijgemaakt. De bijstand wordt beheerd door de Commissie, die met de autoriteiten van Kosovo een overeenkomst zal sluiten over de specifieke financiële en economische beleidsvoorwaarden die aan de uitkering van de gifttranches worden verbonden. Er zal op passende wijze rekening worden gehouden met specifieke bepalingen inzake de preventie van fraude en andere onregelmatigheden, die in overeenstemming zijn met het Financieel Reglement.
Rechtsgrond
Artikel 308 van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
In vergelijking met de bilaterale macrofinanciële bijstand die de lidstaten kunnen verstrekken, is de bundeling op communautair niveau van de inspanningen van elk der lidstaten terzake in economisch en financieel opzicht zowel eenvoudiger als efficiënter.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De bijstand zal geheel verenigbaar zijn met de macroeconomische doelstellingen die al zijn vastgelegd in de intentieverklaring en het memorandum voor het economisch en financieel beleid waarover met het IMF overeenstemming is bereikt en die in november 2005 zijn ondertekend of in iedere overeenkomst of afspraak met het IMF van een latere datum. Wat de specifieke voorwaarden voor de uitbetaling van de gifttranches betreft, is de Commissie voornemens de aandacht toe te spitsen op een beperkt aantal terreinen, zoals met name het beheer van de overheidsfinanciën.
Bilaterale donors zullen worden aangemoedigd om via begrotingsondersteuning of via projectondersteuning aanvullende bijstand te verlenen; desondanks kan de precieze lastenverdeling met deze donors op dit ogenblik niet worden vastgesteld, maar pas in de bredere context van een volledige hulpfase van de donors die zal plaatsvinden zodra de kwestie van de status is geregeld.
Keuze van het instrument
Voorgestelde instrumenten: overige.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. Bij ontstentenis van een kaderverordening voor het instrument van de macrofinanciële bijstand zijn krachtens artikel 308 van het Verdrag genomen ad hocbesluiten van de Raad het enige beschikbare rechtsinstrument voor de verlening van deze bijstand.
Deze bijstand zou worden gefinancierd uit vastleggingskredieten in 2006 in het kader van begrotingspost 01 03 02 02 (Macrofinanciële bijstand aan de landen van de westelijke Balkan). Mochten de vastleggingskredieten voor 2006 niet voor de gehele maatregel volstaan, dan zal het resterende bedrag ten laste komen van de begroting 2007, wanneer deze eenmaal is goedgekeurd. De betalingen vinden hoofdzakelijk of uitsluitend in 2007 plaats.
Evaluatie-/herzienings-/uitdovingsclausule
Het voorstel bevat een uitdovingsclausule.
1. 2006/0068 (CNS)