Toelichting bij COM(2006)91 - Europees fonds voor aanpassing aan de globalisering - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)91 - Europees fonds voor aanpassing aan de globalisering. |
|---|---|
| bron | COM(2006)91   |
| datum | 01-03-2006 |
Algemene context
De toenemende openstelling van de markt en de groeiende internationale concurrentie hebben de economie, het concurrentievermogen en het scheppen van kwalitatief hoogwaardige banen nieuw elan gegeven. Banenverlies in minder concurrerende sectoren is echter een onvermijdelijk gevolg van de vrije handel en de globalisering: deze nadelige consequenties van de handelsliberalisering moeten worden onderkend en opgevangen met behulp van passende beleids- en financiële instrumenten.
Er is een grote asymmetrie tussen de algemene voordelen van openstelling, die diffuus zijn en vaak pas na enige tijd zichtbaar worden, en de nadelige gevolgen, die onmiddellijk merkbaar zijn voor specifieke personen en op bepaalde gebieden. Zoals onlangs is bevestigd door verschillende studies en internationale instellingen, kan deze asymmetrie – als deze niet goed wordt onderkend en aangepakt – leiden tot een vertekend beeld van globalisering en zal het publiek daardoor steeds negatiever tegenover handelsliberalisering en marktopenstelling komen te staan.
In de EU is men het er in het algemeen over eens dat er iets moet worden gedaan aan de nadelige gevolgen van grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen, met name voor mensen die door de toegenomen concurrentie en door de marktopenstelling hun baan of bron van inkomsten in gevaar zien komen.
Dit is een absoluut vereiste in het belang van rechtvaardigheid en solidariteit – intrinsieke waarden van de Europese Unie – met een onmiskenbare Europese dimensie: de Unie is immers verantwoordelijk voor het buitenlands handelsbeleid en dus voor beslissingen die leiden tot toename en liberalisering van de handel. Daarom is het logisch dat de Europese Unie de kosten draagt van het beleid dat zij uitvoert, met name van een handelsbeleid dat, hoewel het in het algemeen voordelen voor de Europese economie en voor de werkgelegenheid oplevert, ook kan leiden tot collectieve ontslagen. Het is bovendien een vereiste vanuit het oogpunt van efficiency: maatregelen gericht op een snelle herintegratie kunnen namelijk de overgang vergemakkelijken en versnellen, onder andere doordat de werkloosheidsduur wordt bekort en de onderbenutting van menselijk kapitaal wordt tegengegaan.
1.2. Motivering
Het recente verslag van de Commissie over Europese waarden in een geglobaliseerde wereld[1] onderstreept de voordelen van openstelling van de markten en meer internationale concurrentie, maar benadrukt ook de noodzaak om “ individuele personen [te] helpen, door ervoor te zorgen dat mensen wier baan wordt afgeschaft met afgestemd beleid worden gesteund, en door hen te helpen snel nieuw werk te vinden ”.
Daarom heeft voorzitter Barroso van de Commissie voorgesteld een fonds voor aanpassing aan de globalisering[2], hierna het EFG genoemd, op te richten. Dit zou een Europese oplossing kunnen zijn om diegenen die worden geconfronteerd met de consequenties van de globalisering te helpen: een teken van solidariteit van de meerderheid die van de openstelling profiteert met de minderheid die plotseling werkloos wordt.
Tijdens de Europese Raad van 15-16 december 2005 hebben de staatshoofden en regeringsleiders afgesproken een fonds voor aanpassing aan de globalisering op te richten, bedoeld om aanvullende steun te verlenen voor werknemers die worden ontslagen als gevoel van grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen, door hen te helpen zich om te scholen en een nieuwe baan te vinden. Gebruikmaking van dit fonds zal gebonden zijn aan strenge criteria met betrekking tot de omvang van de economische ontwrichting en de impact daarvan op de plaatselijke, regionale en nationale economie.
Het feit dat handel banen kost en dat handelsgerelateerde ontslagen hoge kosten met zich meebrengen, is een sterk argument voor gerichte steun voor aanpassing. Hoewel in eerste instantie de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het opvangen van de negatieve gevolgen van handelsaanpassingen, moet de EU een speciaal instrument hebben om hulp te bieden aan werknemers die gedwongen worden ontslagen als gevolg van handelsgerelateerde aanpassingen die, wat omvang en impact betreft, een Europese dimensie hebben.
1.3. Doelstellingen van het voorstel
Het doel van het EFG is de solidariteit van de EU te betonen met werknemers die als gevolg van de handelsliberalisering gedwongen worden ontslagen. Het EFG zal deze mensen op territoriale basis ondersteunen. De steun zal met name gericht zijn op ontslagen werknemers in gebieden die het hardst worden getroffen door economische ontwrichting als gevolg van veranderingen in de wereldhandelspatronen. Aangezien economische ontwrichting zich in alle lidstaten kan voordoen, zowel de grotere als de kleinere landen, is de hulp van het EFG bestemd voor werknemers in alle lidstaten.
Het EFG zal met name worden ingeschakeld in gevallen waarin grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen leiden tot een ernstige ontwrichting van de economie, zoals verplaatsing van bedrijfsactiviteiten naar derde landen, een grote importtoename of een geleidelijke afname van het marktaandeel van de EU in een bepaalde sector. De steun van het EFG is gericht op terugkeer van de betrokken werknemers op de arbeidsmarkt door gebruik te maken van bestaande of nieuwe werkgelegenheid, en tegelijkertijd de aanpassingskosten voor de werknemers, gemeenten en regio’s beperkt te houden.
Diverse empirische studies hebben aangetoond dat de aanpassingskosten hoger kunnen liggen na ontslag om handelsredenen dan na ontslag om andere redenen. Ontslagen werknemers in sectoren waar internationaal sterke concurrentie heerst blijven langer werkloos – en gaan er in salaris meer op achteruit als ze weer een baan vinden – dan werknemers in andere sectoren. Dit heeft in de meeste gevallen te maken met het feit dat werknemers die om handelsredenen worden ontslagen, vaak ouder zijn en dat hun opleiding en vaardigheden niet geheel aansluiten op de huidige vereisten.
Aangezien deze werknemers in vergelijking met anderen grote aanpassingsproblemen kunnen hebben, kunnen gerichte steun en voorzieningen om hen weer aan het werk te helpen een geschikt en effectief middel zijn wanneer bepaalde regio’s onevenredig hard door handelsschokken worden getroffen, waardoor massaontslagen in de plaatselijke arbeidsmarkt vallen, en wanneer er weinig andere banen in de regio beschikbaar zijn.
Handelsgerelateerde ontslagen brengen ook hogere aanpassingskosten met zich mee in gebieden die sterk van verdwijnende sectoren en beroepen afhankelijk zijn. Gerichte steun is met name relevant als hele bedrijfstakken door liberalisering van de handel en investeringen worden geraakt; dit is vooral een ernstig probleem als deze zwakke sectoren zich in economisch noodlijdende gebieden bevinden. Daarom is de geografische impact van het aangekondigde banenverlies in een bepaalde onderneming of bedrijfstak een essentiële factor in het toekennen van steun van het EFG.
De criteria voor steunverlening van het EFG moeten streng, transparant en meetbaar zijn, zodat een objectieve selectie van de aanvragen mogelijk is. EFG-steun is gelijkelijk en onder dezelfde voorwaarden beschikbaar voor werknemers van alle soorten bedrijven, aangezien veranderingen in de wereldhandelspatronen niet alleen multinationals en nationale bedrijven treffen, maar ook het midden- en kleinbedrijf (MKB).
Gezien het veranderlijke en onvoorziene karakter van de factoren die bepalend zijn voor ingrijpen van het EFG, moet de verordening de mogelijkheid bieden de criteria aan te passen zodra ervaring met de uitvoering van het EFG is opgedaan, met name wat de criteria voor steunverlening betreft. De herziening van de verordening moet de gelegenheid bieden de criteria voor steunverlening van het EFG indien nodig aan te passen, zodat zij voldoende afgestemd zijn op de specifieke kenmerken en karakteristieken van alle lidstaten, waaronder de omvang van hun arbeidsmarkt.
Het EFG zal een financiële bijdrage leveren voor maatregelen die, in de vorm van een gecoördineerd pakket van individuele dienstverlening, erop gericht zijn de ontslagen werknemers opnieuw aan het werk te helpen. Het zal een scala aan geïndividualiseerde faciliteiten financieren die zijn afgestemd op de specifieke behoeften van de ontslagen werknemers. Zo zullen actieve maatregelen zoals hulp bij het zoeken van werk worden gecombineerd met tijdelijke toelagen voor werknemers: de ervaring heeft aangetoond dat aanvulling van het loon van werknemers – om werken de moeite waard te maken – in combinatie met een actief arbeidsmarktbeleid de effectiefste manier is om de participatie op de arbeidsmarkt te vergroten.
Op deze manier wil het EFG ertoe bijdragen dat binnen de EU de voorwaarden voor flexizekerheid ontstaan: een balans tussen flexibiliteit en arbeidszekerheid, waarbij het streven is mensen een betere kans te geven werk te vinden en nieuwe capaciteiten te benutten en tegelijkertijd de flexibiliteit te stimuleren die nodig is om de nieuwe uitdagingen van de globalisering het hoofd te bieden.
Hulp van het EFG zal een aanvulling zijn op de nationale, regionale en plaatselijke activiteiten van de lidstaten. Het EFG zal geen steun geven aan bedrijven die nadelige gevolgen van de globalisering ondervinden en de financiële bijdrage zal geen vervanging zijn voor de verplichtingen van de bedrijven zelf op grond van de nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten.
Het EFG zal alleen op verzoek van een lidstaat optreden. Als verschillende dochterondernemingen van een multinational in de Europese Unie tegelijk worden gesloten, kan dit ertoe leiden dat verschillende lidstaten een aanvraag voor steun van het EFG indienen; de Commissie zal elke aanvraag afzonderlijk beoordelen om te bepalen of aan de criteria en voorwaarden van het EFG wordt voldaan.
Zodra kennis is gegeven van de voorgenomen collectieve ontslagen overeenkomstig de artikelen 1 en 3 van Richtlijn 75/129/EEG[3], kunnen de getroffen werknemers zo spoedig mogelijk steun ontvangen. Hoewel elk besluit tot steunverlening van het EFG moet worden goedgekeurd middels een specifiek besluit van de Raad en het Europees Parlement, die als begrotingsautoriteit van de Gemeenschap fungeren, kan de lidstaat die de aanvraag indient onmiddellijk zelfstandig actie ondernemen, zonder het financieringsbesluit of de uitbetaling van de financiële bijdrage af te wachten. Dit betekent dat de periode tussen de kennisgeving van het ontslag en het daadwerkelijke ontslag (dat vaak bepaald wordt door de Europese en nationale wetgeving) optimaal kan worden benut om de getroffen werknemers persoonlijk te begeleiden.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het antwoord van de Europese Unie op de kansen en uitdagingen van de globalisering en handelsaanpassingen ligt vooral in positief veranderingsmanagement: de strategie van Lissabon vormt een kader voor modernisering en hervorming dat moet leiden tot groei en werkgelegenheid. De financieringsinstrumenten van de Unie – met name de Structuurfondsen – zijn steeds meer op deze doelstellingen gericht; door de sociale partners in een autonome sociale dialoog te betrekken, ontstaat er een sterker partnerschap.
De Structuurfondsen bevorderen een strategische aanpak en versterken met hun programmeringsperiode van zeven jaar het menselijke en materiële kapitaal op de middellange tot lange termijn. Met name het Europees Sociaal Fonds (ESF) geeft prioriteit aan anticipatie, aanpassing en positief veranderingsmanagement door verbetering van het aanpassingsvermogen van werknemers en ondernemingen, van de toegang tot en de participatie op de arbeidsmarkt, en van de sociale integratie van kansarmen, door bestrijding van discriminatie en door bevordering van partnerschappen voor hervormingen. Het nieuwe programma levenslang leren (2007-2013), dat bij het subprogramma Leonardo da Vinci is ondergebracht, biedt mogelijkheden om innovatieve leermiddelen te ontwikkelen die aan bepaalde vaardigheidseisen tegemoet kunnen komen.
Het nieuwe fonds vormt een aanvulling op bestaande beleidsmaatregelen en financieringsinstrumenten, waaronder het communautair beleid bedoeld om te anticiperen op herstructureringen en deze te begeleiden. In tegenstelling tot dit laatste beleid combineert het EFG echter het territoriale aspect met specifieke, gerichte steun, die uitsluitend is gericht op individuele steun bij herintegratie voor werknemers die het slachtoffer zijn geworden van de ontwikkelingen in de internationale handelspatronen.
Overlapping met acties die onder andere communautaire beleidsgebieden vallen, met name het cohesiebeleid, wordt voorkomen door een aantal bepalingen die het toepassingsgebied van het instrument duidelijk afbakenen, waardoor dubbele financiering wordt uitgesloten, uitdrukkelijk wordt voorzien in coördinatie van de financiering uit de verschillende communautaire bronnen, en wordt bepaald dat de acties geen vervanging mogen zijn voor werkloosheids- of prepensioenuitkeringen van de lidstaten.
Tot slot moeten de Commissie en de lidstaten die een aanvraag indienen, ervoor zorgdragen dat, hoewel het EFG gericht is op ondersteuning van ontslagen werknemers in het algemeen, bijdragen uit het EFG voldoen aan de beginselen van gelijke behandeling van mannen en vrouwen en non-discriminatie die in het Verdrag zijn verankerd.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Via het EFG zullen financiële bijdragen aan de lidstaten worden geleverd. Deze verordening sluit aan bij het standpunt van de lidstaten zoals geformuleerd in de conclusies van de Europese Raad van 15-16 december 2005, waar is overeengekomen dat een Europees fonds voor aanpassing aan de globalisering zou worden opgericht.
In de bredere context van economische herstructureringen en werkgelegenheid is globalisering al langere tijd een onderwerp van discussie tussen de Commissie en de sociale partners. De tweede fase van de raadpleging van de sociale partners over de herstructureringen van bedrijven en de Europese ondernemingsraden uit hoofde van artikel 138, lid 3, van het Verdrag begon op 31 maart 2005[4]. Om de volledige betrokkenheid van de sociale partners te garanderen zal de Commissie dit voorstel aan de komende vergaderingen van het comité van de sociale dialoog en de sectorale conferentie voorleggen.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er is uitgebreid gebruikgemaakt van de interne analyse van de Commissie, gebaseerd op studies en verslagen op het gebied van handel, werkgelegenheid en cohesiebeleid.
Effectbeoordeling
Er is een effectbeoordeling uitgevoerd.
De analyse heeft tot de conclusie geleid dat de voorkeur uitgaat naar de optie een specifiek fonds op EU-niveau op te richten om werknemers die het slachtoffer zijn van handelsgerelateerde collectieve ontslagen, te ondersteunen in gevallen waarin deze ontslagen een zeer negatieve impact hebben in een bepaalde regio. De steun van het EFG vormt slechts een aanvulling op de andere maatregelen die de lidstaten op de verschillende niveaus nemen. De steun van het EFG moet de vorm hebben van individuele ondersteunende dienstverlening die is afgestemd op de specifieke behoeften van de getroffen werknemers.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Doel van het voorstel is de oprichting van het EFG om de Gemeenschap in staat te stellen werknemers die gedwongen ontslagen zijn als gevolg van grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen, gericht te ondersteunen bij hun herintegratie.
Rechtsgrond
Artikel 159, lid 3, is de rechtsgrond voor deze verordening. Artikel 159, lid 3, biedt de Raad de mogelijkheid actie te ondernemen volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, indien specifieke maatregelen buiten de Structuurfondsen om noodzakelijk blijken, onverminderd de maatregelen waartoe in het kader van ander beleid van de Gemeenschap wordt besloten.
Specifieke maatregelen buiten de Structuurfondsen worden noodzakelijk geacht om gerichte steun te kunnen verlenen aan werknemers die worden ontslagen als gevolg van grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen, als deze ontslagen een zeer negatieve impact hebben op de regionale of plaatselijke economie. Door werknemers die om handelsgerelateerde redenen zijn ontslagen weer aan het werk te helpen, zal het fonds bijdragen tot de economische en sociale samenhang in de Unie.
Subsidiariteit en evenredigheid
Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag vastgestelde subsidiariteitsbeginsel kan de Gemeenschap stappen ondernemen om de doelstelling van solidariteit te bevorderen. De doelstellingen van het fonds kunnen niet door de lidstaten afzonderlijk worden gerealiseerd, aangezien het EFG een uiting van solidariteit van en tussen de lidstaten is.
Voor het vrijmaken van een financiële bijdrage uit het EFG moeten beide takken van de begrotingsautoriteit hiermee instemmen, waarmee zowel de Gemeenschap als de lidstaten hun solidariteit betonen. Het voorstel zal er derhalve toe bijdragen dat de beoogde solidariteit van de EU tastbaarder wordt voor de getroffen werknemers en voor het Europese publiek in het algemeen.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om haar doelstellingen te verwezenlijken. De verplichtingen voor de lidstaten zijn afgestemd op de noodzaak getroffen werknemers te helpen snel op de arbeidsmarkt terug te keren. De administratieve belasting voor de Gemeenschap en de nationale overheden is beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de Commissie om haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de communautaire begroting te kunnen uitoefenen. De evaluatiewerkzaamheden vinden plaats op initiatief en onder de verantwoordelijkheid van de Commissie.
Aangezien de financiële bijdrage aan de overheden van de lidstaat wordt uitbetaald, moet de lidstaat een verslag indienen waarin het gebruik van de financiële bijdrage wordt verantwoord. Er wordt met name op gelet dat de procedures een snelle besluitvorming mogelijk maken.
Keuze van instrumenten
Het voorstel moet de vorm van een verordening hebben. Een andere vorm is niet geschikt, want de doelstelling kan alleen worden verwezenlijkt via een rechtstreeks toepasselijk juridisch instrument.
De maximale uitgaven uit het fonds bedragen 500 miljoen euro per jaar (huidig prijsniveau). Volgens de conclusies van de Europese Raad van december 2005 en overeenkomstig het interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure zijn geen specifieke financiële middelen voor het fonds in het meerjarig financieel kader opgenomen; op basis van de bovengenoemde richtsnoeren stelt de Commissie voor het niveau van onderbesteding van de financiering van het EFG in een willekeurig jaar (jaar n ) als volgt vast te stellen:
1. ten eerste de marge onder het algemene maximum voor de vastleggingskredieten van het voorgaande jaar, m.a.w. het verschil tussen de totale vastleggingskredieten in het meerjarig financieel kader en de totale vastleggingskredieten in de begroting van het jaar n – 1 ;
2. ten tweede, als dit bedrag niet toereikend is, de geannuleerde vastleggingskredieten van de voorgaande twee jaar.
De kredieten worden vrijgemaakt via een wijziging van de begroting, indien nodig onder verwijzing naar het bedrag dat zoals hierboven beschreven is vastgesteld. Voor een soepele besluitvorming zal de Commissie waar mogelijk meerdere voorstellen tegelijk indienen in de loop van het begrotingsjaar.
5.1. Herzieningsclausule
Het voorstel voorziet in de mogelijkheid van een herziening, nadat de Commissie het eerste jaarverslag heeft ingediend, om beter tegemoet te komen aan de doelstellingen en het toepassingsgebied dat in artikel 1 van de verordening is vastgelegd.