Toelichting bij COM(2007)605 - Bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen op volle zee tegen de nadelige effecten van bodemvistuig - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)605 - Bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen op volle zee tegen de nadelige effecten van bodemvistuig. |
|---|---|
| bron | COM(2007)605   |
| datum | 17-10-2007 |
Motivering en doel van het voorstel
Het onderhavige voorstel voor een verordening van de Raad geeft gevolg aan de aanbevelingen van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (Resolutie 61/105 van 8 december 2006) inzake maatregelen tegen destructieve visserijpraktijken die een bedreiging vormen voor kwetsbare mariene ecosystemen op volle zee. Het voorstel is van toepassing op EU-vaartuigen die actief zijn op volle zee in gebieden die niet worden geregeld door een regionale organisatie voor visserijbeheer (ROVB) en waarvoor dus een unilaterale regeling op het niveau van de vlaggenstaat vereist is.
Algemene context
Een aantal mariene ecosystemen zoals onderzeese bergen, diepzeekoralen en warmwaterkraters wordt bedreigd door visserijpraktijken die destructieve gevolgen kunnen hebben voor de fysieke integriteit van de habitat. Het is bewezen dat bodemvistuig dat wordt gebruikt in gebieden waar deze ecosystemen voorkomen, diepzeekoralen en sponzen vernietigt, alsook de complexe levensgemeenschappen die zij herbergen en in stand houden. Deze habitats zijn tot op heden niet volledig onderzocht en beschreven, maar er is uitgebreid wetenschappelijk bewijs voor hun hoge waarde als hotspots voor biologische diversiteit.
In de Algemene Vergadering van de VN worden sinds 2004 discussies gevoerd over de problemen in verband met destructieve visserijpraktijken op volle zee. Het is dan ook een gevoelig punt geworden in de internationale governance inzake visserij. Met name gebieden op volle zee waarvoor geen regionale organisatie voor visserijbeheer is ingesteld om de visserij en de milieueffecten daarvan te regelen, vormen een bron van bezorgdheid. De EU heeft zeer actief deelgenomen aan dit debat en aan de vaststelling van het aanbevelingenpakket waarover de Algemene Vergadering uiteindelijk overeenstemming heeft bereikt.
Het VN-debat werd gemarkeerd door het voorstel van een aantal VN-leden om een algemeen moratorium op de visserij met bodemtrawls op volle zee in te stellen, terwijl andere landen zich aanvankelijk tegen een collectieve maatregel op wereldniveau keerden. De EU heeft met succes een alternatief voorstel ingediend dat gebaseerd is op een strenge regeling van de bodemvisserij, die de grondslag zou moeten vormen voor de door de ROVB's vastgestelde instandhoudings- en beheersmaatregelen alsook voor de discipline die vlaggenstaten aan hun vaartuigen zouden moeten opleggen wanneer deze actief zijn in gebieden op volle zee die niet door een ROVB worden geregeld. Deze aanpak voorziet in een milieueffectbeoordeling als voorwaarde voor het toestaan van visserijactiviteiten, alsook in vrijwaringsbepalingen, verhoogde inspanningen om kwetsbare mariene ecosystemen te identificeren en te beschrijven aan de hand van wetenschappelijke onderzoeken en rapporten, en in de continue vaststelling van gebiedsgebonden maatregelen en sluitingen om deze ecosystemen te beschermen.
De EU telt vrij veel bodemtrawls in gebieden waarvoor geen ROVB is ingesteld om de bodemvisserij te regelen, met name in het zuidwestelijke deel van de Atlantische Oceaan. De EU moet op de oproepen van de AVVN reageren via de vaststelling van verordeningen om te voorkomen dat de bodemvisserij kwetsbare mariene ecosystemen in deze gebieden kan vernietigen.
Bij Resolutie 61/105 werden de landen opgeroepen om tegen december 2008 maatregelen in de zin van dit voorstel vast te stellen en in 2009 zal de Algemene Vergadering de respons hierop onderzoeken met het oog op verdere aanbevelingen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De Gemeenschap heeft maatregelen vastgesteld om de diepzee-ecosystemen in EU-wateren te beschermen, en voorstellen hiertoe voorgelegd aan relevante regionale organisaties voor visserijbeheer - NEAFC en NAFO voor de Noordatlantische Oceaan, SEAFO voor het zuidoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, CCAMLR voor Antarctica, GFCM voor de Middellandse Zee – en heeft de aldus vastgestelde maatregelen omgezet in Gemeenschapsrecht. Het onderhavige voorstel vormt een aanvulling op de EU-actie via activiteiten buiten de EU-wateren en in gebieden die niet onder de verantwoordelijkheid van een ROVB vallen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Dit voorstel integreert het milieubeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Unie doordat het voorziet in voorschriften waarmee nadelige effecten van bepaalde visserijpraktijken op het mariene milieu kunnen worden voorkomen en geëlimineerd.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Tijdens de tweejarige discussie over dit thema in het kader van de Verenigde Naties is geluisterd naar de standpunten van belanghebbenden en vertegenwoordigers van de civiele maatschappij. De Commissie heeft met name het rapport bekendgemaakt dat zij in april 2006 bij het Secretariaat-generaal van de VN had ingediend, alsmede een werkdocument van de diensten van de Commissie waarin het voorgenomen standpunt van de EU tijdens het overleg in de Algemene Vergadering van september 2006 wordt toegelicht. Belanghebbenden hebben de Commissie in kennis gesteld van hun standpunten over beide documenten, die vóór de indiening en bekendmaking ervan ook zijn goedgekeurd door de lidstaten.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De Commissie heeft twee tegenovergestelde soorten standpunten ontvangen: niet-gouvernementele milieuorganisaties enerzijds pleitten bij de EU voor een algemeen moratorium op de visserij met bodemtrawls op volle zee als enige manier om de instandhouding van kwetsbare diepzee-ecosystemen daadwerkelijk te garanderen, terwijl de visserijsector zich tegen een algemeen verbod kantte.
De Commissie stelde een onderhandelingspositie voor met het oog op een evenwichtige oplossing die tot een internationale consensus zou leiden. De Commissie deelde het standpunt van de niet-gouvernementele milieuorganisaties wat betreft de ernst van de bedreiging en de noodzaak van beslissende actie, maar was het ook eens met de visserijsector dat een stringente regelgeving efficiënter kan zijn dan een visverbod op volle zee, met name wanneer over een dergelijk verbod geen consensus binnen de Verenigde Naties zou worden bereikt. In dat geval zouden er geen garanties zijn voor een gelijke behandeling op volle zee, aangezien bepaalde vlaggenstaten het moratorium in acht zouden nemen en andere niet. Het door de Algemene Vergadering op basis van een consensus overeengekomen pakket daarentegen geeft alle landen en ROVB’s duidelijke richtsnoeren inzake de regeling van de bodemvisserij, waarbij een evaluatie van de potentiële milieueffecten op basis van de voorzorgsaanpak wordt ingevoerd, en de machtiging tot activiteiten wordt gekoppeld aan de resultaten van deze evaluatie. Deze aanbevelingen leggen een grondslag voor regulerende maatregelen niet alleen op volle zee, maar ook in ROVB’s en zelfs in onder nationale jurisdictie vallende gebieden, en moeten derhalve resulteren in een betere bescherming van het milieu in alle gebieden.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Diepzee-ecologie, visserijgegevens.
Gebruikte methode
Raadpleging van gepubliceerde wetenschappelijke literatuur over diepzee-ecosystemen – met name koudwaterkoralen – en de effecten van visserij- en andere menselijke activiteiten op deze systemen. Lopende werkzaamheden op dit gebied door de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee. Interne studies over de activiteiten van de vloten in gebieden op volle zee die niet door een ROVB worden geregeld. Onderzoeksprojecten in het kader van het zesde kaderprogramma (met name HERMES, inclusief een technische ad-hocvergadering met bij dit project betrokken deskundigen).
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Publicaties van ICES, HERMES en UNEP
Samenvatting van de ontvangen en gebruikte adviezen
Er is gewezen op het bestaan van potentieel ernstige risico’s met onomkeerbare gevolgen. Er is een brede consensus over het bestaan van dergelijke risico's.
Om kwetsbare mariene ecosystemen zoals riffen, diepzeekoralen, onderzeese bergen, warmwaterkraters en diepzeesponzen te beschermen tegen de effecten van bodemvistuig, moet het gebruik van dergelijk tuig in gebieden waar deze ecosystemen voorkomen, worden beperkt of verboden. Hoewel de effecten verschillen naar gelang van het gebruikte tuig, gaat het in alle gevallen om uiterst fragiele ecosystemen die moeten worden beschermd door het sluiten van gebieden. Voorts werd verder onderzoek aanbevolen om het effect van de visserij volledig in te schatten, hoewel nu reeds voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
In het door de Commissie in september 2006 gepubliceerde werkdocument van de diensten van de Commissie worden de conclusies gepresenteerd van de analyse van de Commissie die gebaseerd was op de ontvangen adviezen en standpunten.
Effectbeoordeling
Optie 1: geen specifieke maatregelen tot omzetting van Resolutie 61/105 aangezien dit een niet-bindend besluit is. Dit betekent niet dat de EU geen rekening zal houden met deze aanbevelingen. Integendeel, zij zullen haar positie in de internationale samenwerking op visserijgebied onderbouwen. Voor EU-vaartuigen die actief zijn in gebieden die niet door een ROVB worden geregeld, zou de regeling van het probleem aan de verantwoordelijkheid van de individuele EU-lidstaten worden overgelaten. Deze optie zou de internationale geloofwaardigheid van de EU niet ten goede komen en haar leidende rol in de internationale governance inzake visserij in het gedrang brengen. Voorts zou de EU in dit scenario afstand doen van bepaalde op grond van het gemeenschappelijk visserijbeleid op haar rustende verantwoordelijkheden.
Optie 2: verder gaan dan de aanbevelingen van de Algemene Vergadering en een unilateraal verbod voor EU-vaartuigen instellen. Volgens de evaluatie zou deze optie op sociaal-economisch vlak aanzienlijke negatieve gevolgen hebben voor de EU-vloten. Zij zou ook duiden op het sterke engagement van de EU om kwetsbare mariene ecosystemen te beschermen. De doeltreffendheid van deze inspanning zou evenwel niet gegarandeerd zijn als andere vlaggenstaten de visserij verder zouden toestaan, aangezien de aan de EU-vloot opgelegde beperkingen in dat geval nog moeilijk te rechtvaardigen zouden zijn.
Optie 3: Duidelijk vastgesteld beleid en stringente regelgeving waarbij de aanbevelingen van de Algemene Vergadering ten uitvoer worden gelegd. Deze optie houdt in dat specifieke maatregelen worden genomen om de resolutie ten uitvoer te leggen aan de hand van a) een beleidsdocument dat de Commissie en de EU verbindt tot een duidelijke strategie in internationale fora en waarin doelstellingen en voorgenomen acties worden aangegeven; en b) een verordening om de door de Algemene Vergadering aanbevolen maatregelen ten uitvoer te leggen ten aanzien van EU-vaartuigen die actief zijn in gebieden die niet door een ROVB worden geregeld (het onderhavige voorstel). Deze optie zou zichtbaarheid geven aan het engagement van de EU om het beoogde doel te bereiken en zou de geloofwaardigheid en de leidende rol van de EU op de internationale scène versterken. Zij zal weliswaar gevolgen hebben voor de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van deze voorschriften, met name wat de voorafgaande evaluatie betreft, doch zal ook de voortzetting van visserijactiviteiten mogelijk maken, mits deze milieuvriendelijk zijn. Deze optie is er derhalve op gericht de bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen te garanderen.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
In het voorstel worden visserijactiviteiten met bodemvistuig in gebieden die niet door een ROVB worden geregeld, afhankelijk gesteld van een visdocument in de zin van Verordening (EG) nr. 1627/94. De afgifte van dit document wordt gekoppeld aan de voorwaarde dat de autoriteiten van de lidstaat van afgifte de potentiële gevolgen van de activiteiten voor kwetsbare mariene ecosystemen evalueren en zich ervan verzekeren dat er geen gevaar voor significante schade is. Met het oog op deze evaluatie dienen de betrokkenen visserijplannen in die door de autoriteit van afgifte worden bestudeerd in het licht van de beschikbare wetenschappelijke gegevens en adviezen over de (vermoedelijke) aanwezigheid van de betrokken ecosystemen in het gebied waar activiteiten zijn gepland, om te garanderen dat deze activiteiten niet in kwetsbare gebieden plaatsvinden.
De geldigheid van het document wordt gekoppeld aan de voorwaarde dat de visserijactiviteiten in overeenstemming zijn met de visserijplannen. Met het oog hierop wordt voorzien in instrumenten om deze overeenstemming te controleren (o.a. een stringent satellietvolgsysteem en waarnemers aan boord) en worden juridische gevolgen vastgesteld voor gevallen van niet-naleving (o.a. de regeling in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid inzake 'ernstige inbreuken'). Voorts voorziet het voorstel in de verplichting om gebieden met kwetsbare ecosystemen desgevallend te verlaten, en in een grenswaarde voor de diepte waarop bodemvistuig mag worden gebruikt (maximaal 1 000m) om als voorzorgsmaatregel op alle visgronden een beschermd gebied op basis van dieptecriteria in te stellen. Tot slot voorziet het voorstel in rapportageverplichtingen voor de lidstaten en in een bepaling om de regeling twee jaar na de inwerkingtreding ervan opnieuw te bezien.
Rechtsgrondslag
Artikel 37 van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel heeft betrekking op een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel is gebaseerd op een bestaande regeling, namelijk die van Verordening (EG) nr. 1627/94, op grond waarvan de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de afgifte van speciale visdocumenten en garanderen dat de regeling in de hele Gemeenschap coherent en transparant wordt toegepast. Er wordt geen nieuwe machtigingsregeling ingesteld, het visdocument dient als instrument voor de naleving van voorschriften over de wijze waarop de visserijactiviteiten moeten worden uitgeoefend om vernietiging van kwetsbare mariene ecosystemen te voorkomen.
Momenteel zijn de lidstaten op grond van de GLB-voorschriften niet verplicht een voorafgaande milieueffectbeoordeling uit te voeren om individuele visserijactiviteiten te mogen toestaan. De toepassing van dit systeem, zoals dit wordt aanbevolen door de Algemene Vergadering, zal derhalve een hogere werkbelasting voor de autoriteiten met zich brengen, ook al zijn de betrokken visserijactiviteiten relatief beperkt. Het voorstel voorziet evenwel in criteria voor deze evaluatie, met name het gebruik van wetenschappelijk advies dat de lidstaten tot hun beschikking hebben. De huidige vergunningsregeling hoeft in principe niet te worden herzien. Er zal alleen een beter gedocumenteerde vergunningsprocedure vereist zijn. Dit zijn de minimumeisen waaraan moet worden voldaan om doeltreffend in te spelen op de door de Algemene Vergadering overeengekomen aanpak.
Keuze van instrumenten
Voorgestelde instrumenten: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn.
Het gemeenschappelijk visserijbeleid betreft een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. De op communautair niveau vastgestelde voorschriften moeten uniform en bindend zijn om te vermijden dat in de diverse lidstaten verschillende normen gelden. Het is derhalve gerechtvaardigd dat de maatregelen in een voorstel voor een verordening worden opgenomen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een herzieningsbepaling.