Toelichting bij COM(2008)716-2 - Financiële middellangetermijnbijstand van de EG aan Hongarije - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)716-2 - Financiële middellangetermijnbijstand van de EG aan Hongarije. |
|---|---|
| bron | COM(2008)716   |
| datum | 30-10-2008 |
Sinds medio 2006 leveren de Hongaarse autoriteiten aanzienlijke inspanningen om de opgebouwde externe en interne onevenwichtigheden van het land te corrigeren. Ondanks de tastbare resultaten van de afgelopen twee jaar, zoals een forse terugdringing van het overheidstekort en de geleidelijke vermindering van het tekort op de lopende rekening, zijn de Hongaarse financiële markten vanaf begin oktober 2008 onder grote druk komen te staan. Dit komt doordat Hongarije financieel nogal kwetsbaar is vanwege zijn grote externe schuld (bijna 100% van het bbp), die in het nabije verleden is gevoed met leningen in vreemde valuta aan de particuliere sector, en vanwege de overheidsschuldquote van het land, die de hoogste in de regio is (zo'n 66% van het bbp). De autoriteiten hebben snel een breed pakket beleidsmaatregelen bekendgemaakt om het beleggersvertrouwen te herstellen en de druk op de financiële markten te verlichten. Onder meer wordt het tekort voor 2008 en 2009 sneller teruggedrongen, zodat de financieringsbehoefte van de overheid afneemt, en worden een aantal gerichte stappen gezet om de markt voor overheidspapier vlot te trekken en de liquiditeit op de deviezenswapmarkt te vergroten. Omdat er echter van uit mag worden gegaan dat de financiële en de kapitaalrekening door de onrust op de financiële markten in 2008 en vooral in 2009 snel zullen verslechteren, zal het land in deze periode omvangrijke financiële steun nodig hebben. Mogelijk gaat het daarbij om een bedrag in de orde van grootte van 20 miljard euro tot eind 2009.
2. Macro-economische ontwikkelingen en vooruitzichten
Medio 2006 is een budgettair consolidatieprogramma gelanceerd dat gericht was op een correctie van de omvangrijke budgettaire en externe onevenwichtigheden die in de jaren daarvoor waren ontstaan (in 2006 bedroeg het overheidstekort 9,3% en het tekort op de lopende rekening 7,5%). Onder meer werden de uitgaven bevroren, werd gesnoeid op de overheidsinvesteringen en werden de belastingen verhoogd en prijssubsidies verlaagd. Daardoor is de productie van de overheid, en met name van de gezondheidszorg, het onderwijs en het overheidsapparaat, fors teruggelopen. Mede door de toegang tot nieuwe kredieten toonde de particuliere sector in 2007 ondanks de inzinking nog enige veerkracht. Dankzij een sterke stijging van de export met zo'n 16% namen de investeringen zelfs nog iets toe, ook al liepen de bedrijfswinsten door een substantiële stijging van de loonkosten terug. Ook de consumptie steeg nog licht met 0,7%, dit ondanks het feit dat de reële lonen door de forse stijging van de olie- en voedselprijzen, de gereguleerde prijzen en de BTW een daling vertoonden. Al met al is de bbp-groei op jaarbasis teruggelopen van 4,1% in 2006 naar 1,1% in 2007, terwijl de inflatie verdubbelde tot bijna 8%, ruim boven de officiële inflatiedoelstelling.
Met het geleidelijk wegebben van de effecten van het pakket begrotingsmaatregelen had de economie in 2008 moeten herstellen en in twee à drie jaar op de potentiële groei (iets onder de 3%) moeten uitkomen, maar door de sterker dan verwachte vertraging in de EU en de rest van de wereld zijn de vooruitzichten voor de export, de belangrijkste groeimotor van de Hongaarse economie in de afgelopen jaren, somberder geworden. Door de huidige financiële problemen en de daarmee samenhangende aanscherping van de kredietvoorwaarden is de inzinking nog dieper geworden en zijn de groeivooruitzichten verder verslechterd. De particuliere consumptie en de investeringen van huishoudens hebben het meest te lijden onder de strengere kredietvoorwaarden, terwijl de bedrijfsinvesteringen nog zullen standhouden omdat van de instroom van EU-middelen (Structuurfonds en cohesiefondsen) enige ondersteuning wordt verwacht. Al met al blijft de bbp-groei in 2008 naar verwachting ruim onder de 2% en zal deze in 2009 nog veel verder terugzakken om in 2010 langzaam te herstellen. Gezien de huidige omstandigheden op de financiële markt en de daaruit voortvloeiende onzekerheden is het zelfs niet uitgesloten dat het bbp in 2009 krimpt en dat het daaropvolgende herstel trager verloopt.
3. Overheidsfinanciën
In 2007 is het overheidstekort uitgekomen op 5% van het bbp, fors lager dan de 9,3% van het bbp in 2006. Dit was te danken aan het budgettaire consolidatieprogramma dat de herkozen regering in 2006 had gelanceerd en dat onder meer bestond uit een reeks belastingverhogingen, verlagingen van prijssubsidies, een bevriezing van de uitgaven (met name de loonkosten van de overheid) en een nominale bezuiniging op de overheidsinvesteringen. Medio juli 2008 stelde de regering haar tekortprognose op grond van de meevallende ontvangsten van de centrale overheid in de eerste helft van het jaar bij tot 3,8% van het bbp (tegen 4% van het bbp in het meest recente geactualiseerde convergentieprogramma, een percentage waarmee Raad had ingestemd).
Vanwege de onrust op de Hongaarse financiële markten maakte de regering op 10 oktober een twaalfpuntenplan bekend om het marktvertrouwen te herstellen. Met name voorzag het plan in een verlaging van de budgettaire tekortdoelstellingen: van 3,8% naar 3,4% van het bbp in 2008 en van 3,2% naar 2,9% van het bbp in 2009. Daarna zou het tekort nog verder moeten teruglopen tot 2,6% van het bbp. Om de ambitieuzere tekortdoelstelling van 3,4% van het bbp in 2008 te halen, zouden onder meer de volgende maatregelen worden getroffen: i) bezuinigingen op de uitgaven bij een aantal overheidsprogramma's en neerwaartse bijstelling van de verwachte medefinancieringsuitgaven in verband met een tragere absorptie van EU-middelen (0,15% van het bbp), en ii) zo nodig een permanente bevriezing van de niet-bestede begrotingsreserves (0,3% van het bbp). Voor 2009 wordt de 0,6% van het bbp lagere tekortdoelstelling als volgt gerealiseerd: i) intrekking van de beoogde fiscale wijzigingen die volgens de officiële ramingen in 2009 zouden leiden tot een inkomstenderving van 0,55% van het bbp, maar handhaving van de compenserende uitgavenmaatregelen, ii) extra bezuinigingen op de uitgaven (vermindering van overheidsprogramma's en operationele kosten van de begrotingsinstanties en uitstel van indexatie van een aantal sociale overdrachten) in de orde van grootte van 0,6% van het bbp, welke in de herziene ontwerp-begroting van 18 oktober zijn opgenomen, en iii) aanvullende maatregelen van rond de 1% van het bbp: kortingen op de dertiende maand bij de pensioenen en overheidssalarissen, alsook een bevriezing van de overheidssalarissen.
Ook wordt met het twaalfpuntenplan het hervormingsproces van de budgettaire governance nieuw leven ingeblazen. Op 17 oktober is daartoe een herzien wetsontwerp bij het parlement ingediend. Het omvat een aantal belangrijke elementen van de alternatieven die de oppositiepartijen hebben aangedragen (bijv. meerjarige uitgavenplafonds voor de subsector centrale overheid en instelling van een Begrotingsraad naast het zogeheten Budgettair Wetgevingsbureau). In het herziene ontwerp wordt de jaarbegroting ingebed in een driejarig kader met cijfermatige middellangetermijnvoorschriften. Het is de bedoeling dat het nieuwe wetgevingsvoorstel met gewone meerderheid van stemmen wordt aangenomen.
4. Financiële markten
Terwijl de ontwikkelingen op de Hongaarse financiële markten in het grootste deel van 2008 min of meer parallel verliepen aan die van de andere landen in de regio (afgezien van een aantal periodes met een hogere volatiliteit 1 ), kwamen de markten begin oktober onder zware druk te staan: de primaire markt voor staatsobligaties kwam tot stilstand, de aandelenmarkt daalde sterk en ook de wisselkoers daalde fors in waarde, hetgeen leidde tot een forse stijging van de spreads van de rendementen op staatsobligaties en van kredietverzuimswaps. Dit lijkt verband te houden met een gebrek aan liquide middelen in het financiële stelsel - met name wat vreemde valuta's betreft - die duurder worden door de perceptie dat het tegenpartijrisico is toegenomen, en door de toegenomen risicoaversie jegens tegen de Centraal- en Oost-Europese landen.
In verband met de marktonrust begin oktober maakten de autoriteiten bovenop de aanscherping van de begrotingsplannen, die tot een lagere nettofinancieringsbehoefte leidt, nog diverse andere maatregelen bekend die rechtstreeks gericht waren op een vermindering van de financiële spanningen: 1) De beleggingsregels voor pensioenfondsen werden versoepeld.
2) Op 13 oktober zou een nieuwe deviezenswapfaciliteit worden geopend door de centrale bank van Hongarije (MNB) om kopers en verkopers van deviezenswaps bijeen te brengen en daarmee het tegenpartijrisico weg te nemen.
3) Vanaf 16 oktober zou aan de banken een nieuwe stand-byfaciliteit beschikbaar worden gesteld, zodat de MNB de banken overnight euro-forintswaps kan leveren. In verband met deze nieuwe faciliteit is een repo-overeenkomst met de ECB gesloten waarbij de ECB de MNB een leenfaciliteit van maximaal 5 miljard euro zal verstrekken.
4) De MNB heeft ook op 16 oktober maatregelen bekendgemaakt om de binnenlandse obligatiemarkt in overleg met primaire handelaars te ondersteunen.
5) Op 22 oktober heeft de MNB de rentetarieven met 300 basispunten verhoogd om de daling van de lokale munt een halt toe te roepen (vanaf begin oktober was de Hongaarse forint al 14% in waarde gedaald ten opzichte van de euro).
Voorts heeft het Hongaarse parlement op 13 oktober ingestemd met een verhoging van de depositogarantie van 6 naar 13 miljoen forint. Rond de 90% van de in aanmerking komende deposito's valt binnen de nieuwe limiet. Naast de wetgevingsmaatregel is de politieke toezegging gedaan om alle deposito's in geval van nood te garanderen. Verder hebben de Hongaarse autoriteiten hun samenwerking met het nationale financiële stabiliteitscomité (opgericht in 2004) geïntensiveerd en de grensoverschrijdende contacten met toezichthouders uitgebreid.
5. betalingsbalans en externe financieringsbehoefte
De krachtige groei van de netto-export, die werd gestimuleerd door de uitbundige groei wereldwijd, was de belangrijkste drijvende kracht achter de bbp-groei van de afgelopen jaren en achter de geleidelijke daling van het tekort op de lopende rekening, dat in 2007 is uitgekomen op 6,4%, tegen 7,5% in 2006. Een andere belangrijke factor in 2007 bleek de forse terugdringing van de financieringsbehoefte van de overheid te zijn geweest. Het overschot op de kapitaalrekening is in 2007 toegenomen tot 1,1% van het bbp, hetgeen deels te danken was aan een grotere absorptie van EU-middelen. Daardoor zijn de totale externe verplichtingen netto op een stabiel, zij het hoog niveau gebleven (97% van het bbp). Tegelijk is het aandeel van schuldinstrumenten in het externe tekort toegenomen. Dit hangt onder meer samen met een structureel hoge uitstroom in verband met BDI en portefeuillebeleggingen van inwoners, die op den duur een gunstige uitwerking zou moeten hebben op het inkomenssaldo op de lopende rekening. Het aandeel van niet-schuldcreërende financiering is in de eerste helft van 2008 licht gestegen (tot circa eenderde van het totaal), maar het aandeel van kortlopende schulden (met een looptijd van minder dan één jaar) in de totale schuld is toegenomen tot zo'n 23% van het bbp, hetgeen voornamelijk samenhangt met een stijging van de externe verplichtingen van de financiële sector, die nu 35% van het bbp bedragen (terwijl het aandeel van de overheid in de externe schuld 30% bedraagt).
Gezien de recente waardevermindering van de forint en een forse daling van de importgroei in 2009 zal het tekort op de lopende rekening dit en met name komend jaar naar verwachting nog verder teruglopen. Ook zal de kapitaalrekening waarschijnlijk verbeteren vanwege een grotere absorptie van al toegezegde EU-middelen. Daar staat tegenover dat op basis van recente ontwikkelingen, en met name de ontwikkelingen vanaf begin oktober, een versnelling van de netto-uitstroom van portefeuillebeleggingen (inclusief financiële derivaten) mag worden verwacht, met name naarmate de banken en de overheid extern veel minder krediet opnemen. Daardoor zullen de financiële en de kapitaalrekening in 2008 en vooral in 2009 sterk verslechteren. Om de betalingsbalans te steunen en de deviezenreserves op een solide niveau te brengen, zal Hongarije volgens het IMF en de Commissie dan ook op korte en middellange termijn forse financiële bijstand nodig hebben in de orde van grootte van 20 miljard euro tot eind 2009.
Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de Hongaarse betalingsbalans ernstig gevaar loopt. Daarom beveelt zij de Raad aan te besluiten tot verlening van wederzijdse bijstand.
6. EU-betalingsbalanssteun in het kader van internationale actie
Onder de huidige omstandigheden lijkt het gerechtvaardigd om Hongarije in het kader van de betalingsbalansmechanisme voor de lidstaten (ingesteld bij Verordening (EG nr. 332/2002) financiële middellangetermijnbijstand te verlenen. Deze zou komen op een moment dat Hongarije gezien de toegenomen spanningen op de financiële markt ernstig wordt bedreigd door betalingsbalansproblemen, dit terwijl het nationale beleid sinds mei 2006 sterk is verbeterd. De steun van de EU aan Hongarije maakt deel uit van een omvangrijker financieringspakket waarbij het land van het IMF een lening van 10,5 miljard STR (rond de 12,5 miljard euro) krijgt in het kader van de stand-byregeling, die naar verwachting op 6 november 2008 zal worden goedgekeurd, en van de Wereldbank een lening krijgt van 1 miljard euro. Het is van essentieel belang dat de grote financiële instellingen die in Hongarije werkzaam zijn, de economie blijven financieren. De financiële bijstand van de EU wordt verleend om de Hongaarse autoriteiten te steunen, die uitdrukkelijk hebben toegezegd een breed economisch beleidsprogramma ten uitvoer te leggen om het vertrouwen van de belegger te herstellen en de spanningen te verminderen die de Hongaarse financiële markten de afgelopen weken hebben ondervonden. Dit programma zal worden opgenomen in het convergentieprogramma. Met name de versnelling van de budgettaire consolidatie, die leidt tot een geringere financieringsbehoefte, en de verdere stappen die het land wil zetten op het gebied van de budgettaire governance, zijn in overeenstemming met de vorige aanbevelingen van de Raad in het kader van de adviezen over het convergentieprogramma van november 2007 en over het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Ook zullen de EU-bijstand en de betrokkenheid van de Commissie ertoe bijdragen dat het huidige beleid, met de steun van het volledige financieringspakket, volledig kan aansluiten bij de EU-beleidsaanbevelingen.
Het economisch beleid zal onder meer gericht zijn op een hervorming van de budgettaire governance en op een ambitieuzere terugdringing van het tekort, zodat de geplande correctie van het buitensporig tekort (uiterlijk in 2009), zoals de Raad in het kader van de buitensporigtekortprocedure van 10 oktober 2006 heeft aanbevolen, in acht wordt genomen. Voorts zullen in het kader van de Lissabonstrategie structurele hervormingsmaatregelen worden getroffen om werken aantrekkelijker te maken en daarmee de werkgelegenheid en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te bevorderen. Het is de bedoeling dat het monetaire beleid gericht blijft op prijsstabiliteit en op een verwezenlijking van de MNB-inflatiedoelstelling (momenteel 3%). Voorts zullen de besluiten om de werking van de financiële sector te verbeteren, snel en krachtdadig ten uitvoer worden gelegd. Tot slot zal bij de monitoring van het beleid ook rekening worden gehouden met de vorderingen bij de invoering van prestatiecriteria in het kader van het IMF-programma. Deze omvatten: i) kwartaallimieten voor de cumulatieve primaire kasuitgaven van de centrale overheid, de sociale-zekerheidsfondsen en buiten de begroting vallende fondsen, ii) geen accumulatie van externe betalingsachterstanden door de publieke sector, iii) een ondergrens voor de fluctuatie van de nettodeviezenreserves, en iv) een raadplegingsmarge voor het twaalfmaandelijks wijzigingspercentage van de nationale CPI. Met name een intensievere monitoring van de budgettaire ontwikkelingen binnen het begrotingsjaar kan als extra hulpmiddel nuttig zijn om de uitvoering van de begroting op koers te houden en de officiële tekortdoelstelling te halen.
Met het oog op de nodige flexibiliteit in de huidige marktsituatie wordt voorgesteld het gebruik van renteswaps toe te staan voor de leningstransactie waarmee de lening wordt gefinancierd. Om de EU-begroting te beschermen, moeten de tegenpartijen van een mogelijke swap de hoogste kredietwaardigheid bezitten.
Daarom beveelt de Commissie na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité de Raad aan om de wederzijdse bijstand overeenkomstig artikel 119 van het Verdrag te verlenen.
De Commissie stelt na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité ook voor dat de Raad nadat hij op aanbeveling van de Commissie heeft besloten Hongarije wederzijdse bijstand te verlenen, een beschikking vaststelt waarin Hongarije in het kader van het EU-mechanisme voor lidstaten (ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 332/2002 van de Raad van 18 februari 2002) financiële middellangetermijnbijstand van maximaal 6,5 miljard euro wordt verleend om de betalingsbalans van het land te steunen. Deze steun wordt gecombineerd met een IMF-regeling, wordt in vijf tranches uitgekeerd en wordt gekoppeld aan economische beleidsvoorwaarden. De voorgestelde beschikking loopt twee jaar na de inwerkingtreding ervan af.
Inhoudsopgave
BESCHIKKING VAN DE RAAD
tot toekenning van wederzijdse bijstand aan Hongarije
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 119,
Gezien de aanbeveling van de Commissie, na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
Sinds medio 2006 leveren de Hongaarse autoriteiten aanzienlijke inspanningen om de opgebouwde externe en interne onevenwichtigheden van het land te corrigeren. Ondanks de tastbare resultaten van de afgelopen twee jaar, zoals een forse terugdringing van het overheidstekort en de geleidelijke vermindering van het tekort op de lopende rekening, zijn de Hongaarse financiële markten vanaf begin oktober 2008 onder grote druk komen te staan.
De autoriteiten van Hongarije hebben in oktober 2008 een breed economisch beleidsprogramma vastgesteld om het vertrouwen van de belegger te herstellen en de spanningen te verminderen die de Hongaarse financiële markten de afgelopen weken hebben ondervonden. Het programma omvat maatregelen om voldoende liquiditeit en financiering voor het bankstelsel te waarborgen, acties om te zorgen voor een adequate kapitalisatie van banken, en plannen om de houdbaarheid van de begroting te waarborgen en de financieringsbehoefte in de hand te houden. Met name heeft de regering haar tekortdoelstelling voor 2008 bijgesteld van een begrote 4% van het bbp naar 3,4% van het bbp, en voor 2009 van 3,2% van het bbp naar 2,6% van het bbp. Met dit economisch programma, en met name met de begrotingsdoelstellingen, zal rekening worden gehouden in de regeringsbegroting en het convergentieprogramma, die ook andere beleidsmaatregelen en structurele hervormingen bevatten.
De Raad onderwerpt het economisch beleid van Hongarije periodiek aan een evaluatie, met name in het kader van de jaarlijkse beoordeling van Hongarijes actualisering van het convergentieprogramma en de uitvoering van het nationale hervormingsprogramma, in het kader van de regelmatige beoordeling van de vorderingen die Hongarije maakt wat betreft de aanbeveling van de Raad inzake de buitensporigtekortprocedure, en in het kader van het convergentieverslag.
Ondanks de verwachte verbetering van de lopende rekening, zal de Hongaarse financieringsbehoefte in 2008 en 2009 groot blijven (volgens de ramingen rond de 20 miljard euro) omdat de financiële en de kapitaalrekening gezien de recente ontwikkelingen op de financiële markt fors zouden kunnen verslechteren, nu er sprake is van een versnelde netto-uitstroom van portefeuillebeleggingen.
De Hongaarse autoriteiten hebben de EU en andere internationale financiële instellingen en landen om substantiële financiële bijstand gevraagd om de betalingsbalans te steunen en de deviezenreserves op een solide niveau te brengen.
De Hongaarse betalingsbalans loopt ernstig gevaar en daarom moet de Gemeenschap dringend wederzijdse bijstand toekennen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING VASTGESTELD:
De Gemeenschap kent Hongarije wederzijdse bijstand toe.
Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.
Gedaan te Brussel,
De voorzitter