Toelichting bij COM(2005)592 - Aansprakelijkheid van vervoerders van passagiers over zee en de binnenwateren bij ongevallen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)592 - Aansprakelijkheid van vervoerders van passagiers over zee en de binnenwateren bij ongevallen. |
|---|---|
| bron | COM(2005)592   |
| datum | 23-11-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
Na de publicatie van haar Witboek - Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010 (COM(2001) 370) in 2001 heeft de Commissie in 2002 een “Mededeling over verhoogde veiligheid van passagiersschepen in de Gemeenschap” (COM(2002) 158) gepubliceerd waarin zij uiteenzet hoe een werkbare aansprakelijkheidsregeling tegenover scheepspassagiers, die in de nabije toekomst in de Europese Unie moet worden ingevoerd, er moet uitzien. De belangrijkste elementen waren: - Risicoaansprakelijkheid met voldoende hoge grenzen en uitgebreide aansprakelijkheid in geval van een fout of nalatigheid. Risicoaansprakelijkheid zal de positie versterken van passagiers die een vordering indienen, omdat de aansprakelijkheid niet afhankelijk is van een fout of nalatigheid van de vervoerder. - Verplichte verzekering. De risicoaansprakelijkheid is enkel doeltreffend indien ze wordt gekoppeld aan strenge verzekeringseisen. - Recht op rechtstreekse vordering. De mogelijkheid om een vordering rechtstreeks bij de verzekeraar in te dienen is in de scheepvaart van essentieel belang, omdat de vervoerder soms moeilijk te traceren is en/of niet in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. - Binnenlands vervoer. De aansprakelijkheidsregeling dient al het vervoer in de Gemeenschap te dekken, met inbegrip van het vervoer binnen één enkele lidstaat. De Mededeling van 2002 viel samen met de herziening, onder toezicht van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), van de internationale regels inzake de aansprakelijkheid van vervoerders tegenover scheepspassagiers: het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage over zee van 1974. In haar mededeling verklaarde de Commissie dat de regeling in het Verdrag van Athene voor de eerste drie voornoemde elementen ontoereikend was. Er werd gesteld dat het, indien de nieuwe internationale regeling recht doet aan alle aangegeven kernpunten, de voorkeur verdient de EU-regeling in de context van de internationale aansprakelijkheidsregeling te implementeren. Het ontwerpprotocol van 2002 bij het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage over zee van 1974 werd aangenomen op 1 november 2002. De Commissie is van mening dat dit protocol tegemoet komt aan de eerste drie van de voormelde vereisten die zijn vermeld in de mededeling van 2002. De artikelen 10 en 11 van dit Protocol voorzien in regels voor de jurisdictie en voor de erkenning en tenuitvoerlegging van in overeenstemming met het Protocol tot stand gekomen rechterlijke beslissingen. Voor deze aangelegenheden heeft de Gemeenschap, op grond van Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, uitsluitende bevoegdheid verkregen. De verordening is bindend voor alle EU-lidstaten, met uitzondering van Denemarken. De artikelen 10 en 11 van het Protocol van Athene hebben een weerslag op de bepalingen van Verordening (EG) nr. 44/2001. Dientengevolge kunnen de lidstaten, buiten het kader van de gemeenschappelijke instellingen, geen aan deze artikelen gerelateerde verbintenissen met derde landen aangaan. Op 24 juni diende de Commissie derhalve een voorstel in voor een Besluit van de Raad betreffende de sluiting door de Europese Gemeenschap van het Protocol van 2002 bij het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage over zee van 1974 (COM(2003) 375). De Commissie stelt voor dat de Gemeenschap zo spoedig mogelijk als partij toetreedt tot het Protocol van Athene en de lidstaten voor eind 2005 zouden volgen. De Commissie betreurt dat sedert december 2003 binnen de Raad geen vooruitgang werd geboekt over dit voorstel. Anderzijds dient de sluiting van het Protocol door de Gemeenschap met het oog op een uniforme en passende aansprakelijkheidsregeling voor passagiers in de Gemeenschap vergezeld te gaan van een verordening waarbij de bepalingen van het Protocol worden opgenomen in het Gemeenschapsrecht. Voorts heeft de Commissie haar intentie om dit voorstel in te dienen reeds kenbaar gemaakt in haar mededeling “Versterking van de passagiersrechten in de Europese Unie” (COM2005) 46).
Algemene context
De historische context van het Verdrag van Athene van 1974 en de opeenvolgende protocollen wordt toegelicht in de Mededeling van de Commissie van 2002 over verhoogde veiligheid van passagiersschepen in de Gemeenschap. In dit voorstel wordt het “Protocol van 2002 bij het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage over zee van 1974” hierna “Verdrag van Athene van 2002” genoemd. De belangrijkste elementen uit het Verdrag van Athene van 2002 zijn: - Toepassingsgebied Het Verdrag van Athene van 2002 is van toepassing op alle zeevaartuigen met uitzondering van luchtkussenvaartuigen. Het verdrag is van toepassing op “alle internationaal vervoer indien: a) het schip de vlag voert van een staat die partij is of indien het in een dergelijke staat is geregistreerd, of b) de vervoersovereenkomst werd opgemaakt in een staat die partij is, of c) volgens de vervoersovereenkomst de vertrek- of bestemmingsplaats gelegen is in een staat die partij is.” Volgens het verdrag dienen echter alleen schepen met een vergunning voor het vervoer van meer dan twaalf personen over een verzekeringscertificaat te beschikken. - Risicoaansprakelijkheid Het Verdrag van Athene van 1974 voorziet in een schuldaansprakelijkheidsregeling, waarbij de aansprakelijkheid van de vervoerder bij dood of persoonlijk letsel van een passagier kan worden beperkt tot 53 665 € (46 666 BTR) per passagier. In het Verdrag van Athene van 2002 wordt een onderscheid gemaakt tussen twee soorten vorderingen: Schade die wordt veroorzaakt door het functioneren van het schip, waarbij passagiers slechts over een beperkte mogelijkheid beschikken om invloed uit te oefenen op de gebeurtenissen (“scheepvaartincidenten”), is onderworpen aan een risicoaansprakelijkheidsregeling, terwijl andere soorten aan boord opgelopen letsel en schade onder een regeling van aansprakelijkheid wegens nalatigheid vallen. - De aansprakelijkheidsgrenzen moeten hoog genoeg zijn Het Verdrag van Athene van 2002 voorziet in twee grenzen: 287 500 € (250 000 BTR) voor risicoaansprakelijkheid en 460 000 € (400 000 BTR) voor schuldaansprakelijkheid. Dit is een aanzienlijke stijging tegenover de vorige aansprakelijkheidsgrenzen: 56 665 € (46 666 BTR) in het Verdrag van Athene van 1974 en 201 250 € (175 000 BTR), bedragen die zijn vastgesteld bij een herziening van het Verdrag van Athene (Protocol van 1990 bij het Verdrag van Athene) en het Protocol van 1996 bij het verdrag inzake de beperking van de aansprakelijkheid bij maritieme vorderingen. - Uitgebreide aansprakelijkheid in geval van een fout of nalatigheid In het Verdrag van Athene van 1974 werd voor de schuldaansprakelijkheid een plafond vastgesteld van 53 665 € (46 666 BTR). In geval van een grove fout dienen vervoerders afstand te doen van het recht om hun aansprakelijkheid te beperken. Volgens het Verdrag van Athene van 1974 en het Verdrag inzake de beperking van de aansprakelijkheid bij maritieme vorderingen verliest de vervoerder dit recht op beperking van de aansprakelijkheid alleen wanneer hij handelde “met het doel schade te veroorzaken, dan wel op roekeloze wijze en in het besef dat een dergelijke schade daardoor waarschijnlijk zou worden veroorzaakt”. Het is duidelijk dat slechts zeer weinig incidenten met passagiersschepen aan die criteria voldoen, en het recht op beperking van de aansprakelijkheid op dit moment in de praktijk bijgevolg als onaantastbaar kan worden beschouwd. Het Verdrag van Athene van 2002 voorziet in twee regelingen: - Voor scheepvaartongevallen wordt een nieuwe regeling met twee niveaus ingesteld. Een eerste plafond van 287 500 € (250 000 BTR) voor het deel dat onder de risicoaansprakelijkheid valt en een hoger plafond van 460 000 € (400 000 BTR) “tenzij de vervoerder bewijst dat het incident dat het verlies heeft veroorzaakt niet aan de schuld of nalatigheid van de vervoerder te wijten is.” - Bij andere incidenten dan scheepsongevallen, is de vervoerder aansprakelijk tot een bedrag van 460 000 € (400 000 BTR) “indien het incident dat het verlies heeft veroorzaakt aan de schuld of nalatigheid van de vervoerder te wijten is. De eiser dient het bestaan van de schuld of de nalatigheid te bewijzen.” Artikel 13 van het Verdrag van Athene bepaalt voorts: “Het voordeel van de (…) aansprakelijkheidsgrenzen vervalt voor de vervoerder indien bewezen is dat de schade voortvloeit uit een handeling of een verzuim van de vervoerder, hetzij met de bedoeling die schade te veroorzaken, hetzij uit roekeloosheid en wetend dat de schade waarschijnlijk daaruit zou voortvloeien.” - Regeling van toepassing bij verlies of beschadiging van bagage: Het Verdrag van Athene van 2002 voorziet in een tweeledige regeling: “Bij verlies geleden als gevolg van het verlies of de beschadiging van hutbagage is de vervoerder aansprakelijk indien het incident dat het verlies heeft veroorzaakt aan de schuld of nalatigheid van de vervoerder te wijten is. Schuld of nalatigheid van de vervoerder wordt aangenomen bij verlies veroorzaakt door een scheepvaartincident.” “Bij verlies geleden als gevolg van het verlies of de beschadiging van andere bagage dan hutbagage is de vervoerder aansprakelijk, tenzij deze bewijst dat het incident dat het verlies heeft veroorzaakt niet aan de schuld of nalatigheid van de vervoerder te wijten is” In het verdrag worden een aantal bedragen vastgesteld: zo bedraagt de aansprakelijkheid voor bijvoorbeeld verlies of beschadiging van hutbagage ten hoogste 2 587 € (2 250 BTR) per passagier, per vervoer. - Verplichte verzekering: Bij het Verdrag van Athene van 2002 wordt de eis ingevoerd dat vervoerders toereikend moeten zijn verzekerd. Het ontbreken van een verzekeringsverplichting voor vervoerders van passagiers gaat voorbij aan de risico’s die aan het vervoer van honderden of duizenden passagiers met een schip verbonden zijn. Hoewel de meeste passagiersschepen niettemin toch financieel beschermd zijn, meestal door inschrijving in een van de onderlinge Protection & Indemnity (P&I) Clubs, is het ontbreken van formele eisen inzake verzekeringsnormen niet gerechtvaardigd. - Rechtstreekse vordering (pro memorie). - Procesrecht Het Verdrag van Athene van 2002 legt een aantal regels vast voor burgerlijke rechtsvorderingen, zoals een verjaringstermijn van twee jaar voor het instellen van een vordering. Het verdrag bevat ook regels inzake de rechterlijke bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen. Er moet worden vermeld dat Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken reeds van toepassing is op deze regels. Tijdens onderhandelingen over het Verdrag van Athene is besloten dat deze verordening alleen wat de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen betreft van toepassing blijft tussen EU-lidstaten (artikel 17 bis, lid 3, van het Verdrag). De regels van het verdrag inzake rechterlijke bevoegdheid hebben derhalve voorrang op de overeenkomstige regels uit het Gemeenschapsrecht.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Er zijn geen bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Dit voorstel past in het beleid van de EU om de risico’s in het dagelijkse leven van haar burgers te beheersen. De vaststelling van een uniforme aansprakelijkheidsregeling in de hele EU draagt bovendien bij tot een harmonieus en gunstig klimaat voor passagiersvervoerders. Deze overwegingen maken deel uit van de strategische doelstellingen die de Commissie naar voren heeft geschoven in haar mededeling van 26 januari 2005 “Strategische doelstellingen 2005–2009 – Europa 2010: een partnerschap voor Europese vernieuwing, welvaart, solidariteit en veiligheid” (COM(2005) 12).
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De Commissie heeft in mei 2004 en februari 2005, in het kader van de raadplegingsprocedure over het volledige derde pakket inzake de maritieme veiligheid, twee overlegrondes georganiseerd met de lidstaten en betrokken actoren over de belangrijkste elementen van het geplande voorstel.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Alle respondenten steunden het initiatief van de Commissie om het Verdrag van Athene op te nemen in het Gemeenschapsrecht. Scheepseigenaars drukten hun bezorgdheid uit over de geplande uitbreiding van het toepassingsgebied tot binnenlands vervoer en vervoer over de binnenwateren. Bij de effectbeoordeling van het voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met deze bezwaren. De Commissie heeft evenwel geconcludeerd dat een uitbreiding verantwoord is omdat de bestaande aansprakelijkheidsregelingen voor het vervoer van passagiers onderling verschillen. Dit wordt toegelicht in deze effectbeoordeling. Voorts is de uitbreiding verantwoord omdat de verzekeringsregeling waarin het Verdrag van Athene voorziet, niet van toepassing is op kleine schepen die maximaal 12 passagiers mogen vervoeren. Voor deze schepen blijft de nationale wetgeving van toepassing. Voorts heeft de industrie (scheepseigenaars en P&I-clubs) haar bezorgdheid geuit over de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Athene van 2002 en met name artikel 3, lid 1, daarvan betreffende de aansprakelijkheid voor incidenten ten gevolge van terrorisme. De Commissie heeft er akte van genomen dat deze kwesties binnen de IMO reeds op wereldschaal worden geregeld en in dit stadium dus geen oplossing op regionaal niveau vereist is. Er is gemeld dat, via een verbintenis van de staten om een voorbehoudsclausule in acht te nemen bij toetreding tot het verdrag, een oplossing zal worden gevonden op de volgende bijeenkomst van het Juridisch Comité van de IMO in de lente van 2006.
Verzamelen en benutten van deskundigheid
Er diende geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Keuzemogelijkheid 1: Uitsluitend tenuitvoerlegging van het Verdrag van Athene. Hiertoe dient de Raad het voorstel van de Commissie van juni 2003 aan te nemen betreffende de toetreding van de Gemeenschap en de lidstaten tot het Verdrag van Athene. De regeling is uitsluitend van toepassing op internationaal vervoer. Keuzemogelijkheid 2: Opname van het verdrag zonder wijzigingen. Het belangrijkste voordeel van deze procedure is dat ze een eenduidige interpretatie van het Verdrag door het Hof van Justitie waarborgt. Het effect is vergelijkbaar met keuzemogelijkheid 1. Keuzemogelijkheid 3: Opname van het verdrag met wijzigingen zoals de uitbreiding van het toepassingsgebied met binnenlands vervoer en vervoer over de binnenwateren. Bij deze keuzemogelijkheid is de regeling van het verdrag van toepassing op alle passagiers en geldt dezelfde aansprakelijkheidsregeling voor alle Europese vervoerders.
De Commissie heeft overeenkomstig het werkprogramma een effectbeoordeling uitgevoerd. Het verslag daarvan is beschikbaar op SEC(2005)1516.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Het voorstel beoogt de opname van het Verdrag van Athene in het Gemeenschapsrecht, mits de volgende wijzigingen worden aangebracht: - uitbreiding van het toepassingsgebied met binnenlands vervoer; - uitbreiding van het toepassingsgebied met vervoer over de binnenwateren; - schrappen van de mogelijkheid voor de lidstaten om op basis van het Verdrag van Athene van 2002 hogere aansprakelijkheidsgrenzen vast te stellen dan die welke zijn bepaald in het Verdrag; - voor beschadiging of verlies van mobiliteitshulpmiddelen/medische uitrusting van passagiers met beperkte mobiliteit, compensatie ter waarde van ten hoogste de vervangwaarde van de uitrusting; - betaling van voorschotten zoals in de spoorweg- en luchtvaartsector; - informatie vóór de reis.
Rechtsgrondslag
Artikel 71, lid 2, en artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Vanuit het oogpunt van zowel de sector als passagiers is er nauwelijks een onderscheid tussen binnenlands en internationaal vervoer binnen de Gemeenschap. Alle betrokken partijen hebben belang bij een uniforme en duidelijke regeling voor het vervoer van personen in de Gemeenschap.
Het risico bestaat dat afwijkende nationale normen zullen leiden tot oneerlijke concurrentie tussen nationale vervoerders en tot een ongelijke behandeling van burgers uit verschillende lidstaten wanneer ze binnen de Gemeenschap reizen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
Communautaire wetgeving op dit gebied zal voor alle reizen, ongeacht het gaat om internationale, intracommunautaire of binnenlandse reizen, uniforme regels inzake de aansprakelijkheid waarborgen.
Voorts zal dit EU-initiatief waarborgen dat het Verdrag van Athene door de lidstaten op uniforme wijze ten uitvoer wordt gelegd en geïnterpreteerd.
De bescherming van passagiers is een van de doelstellingen van het communautaire vervoersbeleid. Aangelegenheden zoals de aansprakelijkheid van vervoerders en de rechten van passagiers na een ongeval kunnen om bovenvernoemde redenen beter op EU-niveau worden geregeld.
Het voorstel is dus in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
De door de verordening aan het verdrag aangebrachte wijzigingen, bijvoorbeeld op het gebied van informatie vóór de reis, zijn logische aanvullingen op de regeling van het verdrag.
De zwaarste financiële en administratieve last zal worden gedragen door de nationale regeringen, die zullen zorgen voor het beheer van de verzekeringscertificaten, niet alleen voor vervoerders die internationale reizen aanbieden (op grond van het Verdrag van Athene), maar ook voor binnenlandse reizen en reizen via de binnenwateren.
Keuze van het instrument
Voorgestelde instrumenten: verordening
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn: De Commissie volgt dezelfde procedure als bij de opname in het Gemeenschapsrecht van de toepasselijke internationale verdragen inzake de aansprakelijkheid van luchtvaartmaatschappijen en spoorwegondernemingen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Evaluatie-/herzienings-/uitdovingsclausule
Het voorstel bevat een evaluatieclausule.
Het voorstel bevat een herzieningsclausule.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde beschikking is relevant voor de EER en dient derhalve ook voor de EER te gelden.
Het voorstel nader bekeken
Artikel 1 De Commissie dient een nieuw communautair wetsvoorstel in om een volledige, eenduidige en simultane toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Athene van 2002 te waarborgen voor alle passagiers aan boord van schepen die een internationaal, intracommunautair of binnenlands traject varen over zee of via de binnenwateren. Artikel 2 Het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening is ruimer dan dat van het Verdrag van Athene van 2002. Het omvat het toepassingsgebied van het Verdrag van Athene (teneinde het volledige verdrag integraal afdwingbaar te maken binnen de EU), dat wordt uitgebreid met (a) vervoer binnen eenzelfde lidstaat en (b) vervoer via de binnenwateren. De drie in artikel 2 opgenomen voorwaarden stemmen overeen met de voorwaarden in het Verdrag van Athene en waarborgen een ruime toepassing van de verordening op de meeste EU-burgers, zelfs tijdens buitenlandse cruises. Artikel 3 Bij de opstelling van de voorgestelde verordening werd ervoor gezorgd dat ze, door de verwijzing naar de betrokken bepalingen van het verdrag, precies aansluit bij het Verdrag van Athene van 2002. Deze methode werd ook toegepast voor de opname van het Verdrag van Montreal in het Gemeenschapsrecht (Verordening (EG) nr. 889/2002). Artikel 4 De voorgestelde verordening beoogt een totale uniformiteit binnen de EU door de schrapping van de mogelijkheid voor de lidstaten om op grond van het Verdrag van Athene van 2002 hogere aansprakelijkheidsgrenzen vast te stellen dan die welke zijn opgenomen in het verdrag. De maatregel in lid 2 is rechtstreeks geïnspireerd door een amendement van het EP aan de Commissie betreffende een verordening betreffende rechten en verplichtingen van treinreizigers. Artikel 5 Men heeft ervoor geopteerd in de EG-regeling een aanvullende maatregel op te nemen waarin niet wordt voorzien door het Verdrag van Athene van 2002: de betaling van voorschotten zoals in de spoorweg- en luchtvaartsector. Artikel 6 Deze bepaling inzake reizigersinformatie is eveneens een aanpassing aan het verdrag. Artikel 7 Teneinde de doelmatigheid van de verordening te evalueren en na te gaan of aanpassingen nodig zijn, zal de Commissie verslag uitbrengen over de tenuitvoerlegging van deze verordening. De betrokkenheid van het bij Verordening (EG) nr. 2099/2002 van 5 november 2002 ingestelde comité voor maritieme veiligheid en voorkoming van verontreiniging door schepen zal, onder meer, een herziening van deze verordening vergemakkelijken wanneer het Verdrag van Athene van 2002 op internationaal niveau wordt gewijzigd. Artikel 8 Voor de inwerkingtreding van de verordening geeft de Commissie beslist de voorkeur aan de vroegste datum die verenigbaar is met het communautaire wetgevingsproces en die de sector de nodige tijd geeft om zich aan te passen. Daar de Gemeenschap en de lidstaten verdragsluitende partijen zullen worden bij het Verdrag van Athene van 2002, acht de Commissie het raadzaam het Verdrag van Athene van 2002 en de EG-verordening op hetzelfde tijdstip in werking te doen treden. Bijlage Een afschrift van het Verdrag van Athene van 2002 is zuiver ter informatie aan dit voorstel gehecht. Zoals vermeld in artikel 1 kan het Verdrag van Athene in de toekomst worden herzien; elke wijziging wordt automatisch opgenomen in de communautaire wetgeving, tenzij de Commissie, bijgestaan door het Comité voor maritieme veiligheid en voorkoming van verontreiniging door schepen (COSS) op grond van artikel 7, besluit ze uit te sluiten van de toepassing van de verordening.
1. 2005/0241 (COD)