Toelichting bij COM(2008)9 - Veiligheid van speelgoed - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)9 - Veiligheid van speelgoed. |
|---|---|
| bron | COM(2008)9   |
| datum | 25-01-2008 |
Algemene context
De herziening van Richtlijn 88/378/EEG van 3 mei 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de veiligheid van speelgoed[1] (“de speelgoedrichtlijn”) is aangekondigd in de Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s - Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire [2].
Richtlijn 88/378/EEG werd goedgekeurd in het kader van de totstandbrenging van de interne markt. Door de vaststelling van uiteenlopende veiligheidsvoorschriften in de lidstaten waren er handelsbelemmeringen ontstaan. Ook werd erkend dat de verbreiding van uiteenlopende nationale veiligheidsregelingen in de EU niet noodzakelijkerwijs tot gevolg had dat de consumenten, en met name de kinderen, in de Gemeenschap doeltreffend werden beschermd tegen de gevaren van speelgoed. De richtlijn was de eerste EG-richtlijn volgens de in 1985 ingevoerde nieuwe aanpak die van toepassing was op consumptiegoederen voor het grote publiek. Het uitgangspunt van de nieuwe aanpak was dat de essentiële eisen in verband met de veiligheid in de wetgeving werden opgenomen, terwijl voor de technische specificaties voor aan die eisen beantwoordende producten naar geharmoniseerde normen werd verwezen. Sinds 1988 is de richtlijn maar een keer gewijzigd, in verband met de CE-markering[3].
Hoewel de speelgoedrichtlijn over het algemeen aan de verwachtingen heeft voldaan en heeft geleid tot veilige producten en de opheffing van handelsbelemmeringen tussen de lidstaten, zijn in de loop der tijd een aantal tekortkomingen geconstateerd. Daarom moest het bestaande wettelijk kader opnieuw tegen het licht worden gehouden.
Een grondige herziening van de speelgoedrichtlijn lijkt nuttig om:
- de bestaande bepalingen aan te passen en uit te breiden in verband met veiligheidsvraagstukken die zich sinds de goedkeuring van de richtlijn hebben aangediend;
- de toepassing en de handhaving van de richtlijn in de hele EU te verbeteren;
- het toepassingsgebied en de begrippen van de richtlijn te verduidelijken;
- te zorgen voor samenhang met de algemene maatregelen die in het kader van het algemene wetgevingskader voor het in de handel brengen van producten[4] zijn voorgesteld.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel is van cruciaal belang om het vrije verkeer van speelgoed in de EU te waarborgen en draagt bij tot de bescherming van de consument doordat een uniform niveau van speelgoedveiligheid in de hele EU wordt gewaarborgd.
De doelstellingen van deze herziening zijn in overeenstemming met de EU-strategie voor groei en werkgelegenheid en passen in het streven van de Gemeenschap naar betere regelgeving en vereenvoudiging. Het algemene doel is de kwaliteit en doeltreffendheid van de speelgoedregelgeving te vergroten en de huidige wetgeving voor zowel marktdeelnemers als markttoezichtautoriteiten te vereenvoudigen.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
De herziening wordt sinds 2003 overwogen en de autoriteiten van de lidstaten en andere belanghebbenden, zoals het bedrijfsleven en consumenten- en normalisatieorganisaties, zijn uitgebreid geraadpleegd in het kader van de deskundigengroep inzake veiligheid van speelgoed.
Bovendien is in mei 2007 een openbare raadpleging gehouden waarbij alle geïnteresseerden werden opgeroepen hun mening te geven over mogelijke wijzigingen die in de discussies van de deskundigengroep naar voren waren gekomen. De uitkomsten van de openbare raadpleging zijn gepubliceerd op de website ec.europa.eu/enterprise/toys/public_consultation. Er werden meer dan 1 500 reacties ontvangen. Daarvan was 91% afkomstig van individuele burgers en 9% van organisaties, instellingen of bedrijven.
De openbare raadpleging bevestigde dat de richtlijn moet worden herzien, en dat met name de handhaving en de toepassing van de richtlijn moeten worden verbeterd en het toepassingsgebied en de begrippen moeten worden verduidelijkt. Ook bestond er consensus over de aanpassing van de essentiële veiligheidseisen in verband met bepaalde gevaren. Hoewel de overgrote meerderheid van de reacties afkomstig was van respondenten die zichzelf als individuele burgers kwalificeerden, kon uit de aard en de strekking van de opmerkingen worden opgemaakt dat een deel van deze burgers in meerdere of mindere mate bij de speelgoedbranche betrokken was (distributeurs, winkeliers, bedrijfsleiders enz.).
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Met het oog op deze herziening zijn drie studies verricht door onafhankelijke consultants: een algemene effectbeoordelingsstudie, een specifieke effectbeoordelingsstudie over de herziening van de chemische eisen en een specifieke studie naar bepaalde in speelgoed gebruikte chemische stoffen om gegevens te verschaffen voor de herziening van de chemische eisen van de richtlijn. De studies zijn beschikbaar op: ec.europa.eu/enterprise/toys/index_en.
Effectbeoordeling
Er zijn vijf opties voor een herziening overwogen:
- intrekking van Richtlijn 88/378/EEG;
- geen optreden van de Commissie, dat wil zeggen behoud van de huidige situatie;
- een niet-regelgevende aanpak; richtsnoeren; aanbevelingen;
- een nieuwe richtlijn op basis van de “oude aanpak”;
- herziening van de richtlijn voor zover nodig om de veiligheid van het speelgoed op de interne markt te waarborgen.
De voorkeur wordt gegeven aan de vijfde optie, omdat dit een doeltreffende en evenredige manier is om de geconstateerde problemen op te lossen zonder dat het systeem dat in de praktijk werkbaar is gebleken drastisch wordt gewijzigd. Bij de vijfde optie wordt een goed evenwicht behouden tussen enerzijds nieuwe kosten voor de betrokken bedrijven (in verband met naleving en administratie) en anderzijds voordelen voor de gezondheid en veiligheid van kinderen.
Binnen deze optie om de richtlijn voor zover nodig aan te passen, zijn een aantal min of meer vergaande subopties overwogen en uitvoerig beoordeeld:
- om de veiligheidseisen voor speelgoed te verbeteren:
- nieuwe bepalingen betreffende de chemische eisen;
- strengere eisen voor waarschuwingen;
- wijzigingen in de eisen in verband met het risico van verstikking door inslikken;
- verduidelijking van het verstikkingsrisico;
- verduidelijking van de criteria van essentiële veiligheidseisen;
- speciale eisen voor speelgoed in levensmiddelen;
- om de handhaving en de doeltreffendheid van de richtlijn te verbeteren:
- wijzigingen in het technisch dossier in verband met de informatie over chemische stoffen;
- wijzigingen in de CE-markering en de informatie in verband met traceerbaarheid;
- wijzigingen in de conformiteitsbeoordelingsprocedures.
De Commissie heeft een gedetailleerde effectbeoordeling uitgevoerd die in het werkprogramma is vermeld.
Hoofdpunten van de herziening
3.1. Betere veiligheidseisen
3.1.1. Chemische stoffen in speelgoed
De herziening is gericht op betere veiligheidseisen voor speelgoed, met name in verband met het gebruik van chemische stoffen. Daarnaast worden de eisen betreffende elektrische eigenschappen en die op fysisch en mechanisch gebied, bijvoorbeeld in verband met de risico’s van verstikking en verstikking door inslikken, aangepast.
Ten aanzien van het gebruik van chemische stoffen wordt in de richtlijn bepaald dat speelgoed moet voldoen aan de algemene stoffenwetgeving, met inbegrip van Verordening (EG) nr. 1907/2006 (REACH).
De belangrijkste verandering is de invoering van specifieke eisen voor het gebruik van stoffen die kankerverwekkend, mutageen of giftig voor de voortplanting zijn (de zogeheten CMR-stoffen ). Volgens het voorstel mogen speelgoed en bestanddelen of microstructureel afzonderlijke delen daarvan die voor kinderen bereikbaar zijn, geen CMR-stoffen van de categorieën 1, 2 en 3[5] bevatten. Afgezien van bepaalde stoffen waarvoor in de bestaande wetgeving al een lagere concentratie is vastgesteld, geldt dit verbod voor CMR-stoffen met een concentratie van meer dan 0,1%. Het voorstel biedt echter de mogelijkheid uitzonderingen op dit verbod te maken voor stoffen die door het desbetreffende wetenschappelijk comité zijn beoordeeld en waarvan het comité het gebruik in speelgoed aanvaardbaar heeft geacht; voor CMR-stoffen van de categorieën 1 en 2 geldt bovendien de voorwaarde dat er geen geschikte alternatieve stoffen beschikbaar moeten zijn.
Er zij op gewezen dat leveranciers van voorwerpen die stoffen, in het bijzonder CMR-stoffen van de categorieën 1 en 2, bevatten op grond van de REACH-Verordening voldoende informatie moeten verstrekken om een veilig gebruik van het voorwerp mogelijk te maken. Deze bepalingen worden door de herziening van de speelgoedrichtlijn niet aangetast en blijven dus van toepassing op speelgoed.
De richtlijn verbiedt het gebruik van bepaalde allergene stoffen en bepaalde geurstoffen , of schrijft voor dat deze op het etiket vermeld moeten worden. Deze aanpak is ook gebaseerd op de regeling van Richtlijn 76/768/EEG inzake cosmetische producten.
In verband met nieuwe wetenschappelijke kennis bevat de richtlijn aanpassingen voor het gebruik van bepaalde chemische stoffen in speelgoed, waarvoor de grenswaarden worden verhoogd. In het voorstel wordt de verwijzing naar “biologische beschikbaarheid” (het oplosbare extract dat toxicologisch van belang is) overeenkomstig de norm EN 71-3 vervangen door “migratie”.
3.1.2. Waarschuwingen
Volgens de bestaande richtlijn moet speelgoed vergezeld gaan van duidelijk leesbare waarschuwingen om de gevaren bij gebruik te verkleinen. De bepalingen hierover worden bij deze herziening uitgebreid met de eis dat, wanneer dit voor een veilig gebruik nodig is, de beperkingen worden vermeld die aan de gebruikers worden gesteld, zoals hun minimum- en maximumleeftijd, hun vaardigheden, hun maximum- of minimumgewicht of het voorschrift dat het speelgoed uitsluitend onder toezicht van volwassenen mag worden gebruikt. Bovendien moeten volgens het voorstel bij het verkooppunt waarschuwingen te zien zijn waarin de minimum- en maximumleeftijd van de gebruikers is vermeld. De nieuwe maatregelen zijn bedoeld om de effectiviteit bij het voorkomen van ongelukken te vergroten. In richtsnoeren, die in overleg met de verschillende belanghebbenden en de autoriteiten van de lidstaten zullen worden opgesteld, zullen gedetailleerdere praktische instructies voor deze waarschuwingen worden gegeven, waarbij rekening wordt gehouden met de ontwikkelingen op wetenschappelijk en technisch gebied.
3.1.3. Risico’s van verstikking en verstikking door inslikken
De huidige bepalingen in verband met het risico van verstikking door inslikken, waarbij kinderen kleine onderdelen binnenkrijgen, gelden alleen voor speelgoed voor kinderen jonger dan 36 maanden. In de herziene richtlijn worden deze bepalingen uitgebreid tot speelgoed voor oudere kinderen dat bestemd is om in de mond te worden gestopt, zoals speelgoedmuziekinstrumenten.
Het risico van verstikking, dat wordt gedefinieerd als externe obstructie van de mond en neus, komt in de huidige richtlijn al aan de orde. De nieuwe maatregelen die worden voorgesteld, betreffen de uitbreiding van de definitie tot interne obstructie van de luchtwegen, in verband met de risico’s van nieuw speelgoed, zoals speelgoed met zuignapjes. De bepalingen in verband met het risico van verstikking gelden voor al het speelgoed, en niet alleen voor speelgoed voor kinderen jonger dan 36 maanden.
3.1.4. Speelgoed in levensmiddelen
De huidige richtlijn bevat geen specifieke bepalingen voor speelgoed in levensmiddelen. Deze producten moeten voldoen aan de algemene eisen van de richtlijn betreffende kleine onderdelen en waarschuwingen. Een beoordeling van de inherente gevaren van speelgoed in levensmiddelen is aangewezen op grond van het voorzorgsbeginsel[6]. De richtlijn bevat nieuwe bepalingen dat i) speelgoed dat bij levensmiddelen hoort afzonderlijk moet zijn verpakt, ii) de verpakking zelf geen gevaar van verstikking door inslikken mag opleveren (het moet de veiligheidsproef met de “cilinder voor kleine onderdelen” doorstaan) en iii) speelgoed dat op zodanige wijze stevig verbonden is met levensmiddelen dat de levensmiddelen geconsumeerd moeten worden voordat het speelgoed zelf bereikbaar is, verboden is.
3.1.5. Definitie van de algemene veiligheidseis
De huidige veiligheidseisen hebben geleid tot interpretatieproblemen, in het bijzonder doordat de algemene veiligheidseis de verplichting omvat om rekening te houden met het “gezien het gangbare gedrag van kinderen te verwachten” gebruik van speelgoed, hetgeen kan leiden tot een enge opvatting van veiligheidsvraagstukken.
Het is van wezenlijk belang dat de algemene veiligheidseis wordt verduidelijkt, omdat dit de enige rechtsgrondslag is waarop gevaarlijk speelgoed uit de handel kan worden genomen wanneer een nieuw, tot dan toe onbekend risico wordt ontdekt waarmee in de specifieke normen geen rekening is gehouden. Een recent voorbeeld van een dergelijk risico is dat van bepaalde krachtige magneten.
Daarom wordt in de algemene veiligheidseis verwezen naar het “gedrag” van kinderen, zodat gewaarborgd wordt dat bij het ontwerp van speelgoed rekening wordt gehouden met het vaak onvoorspelbare gedrag van kinderen, hetgeen de veiligheid ten goede moet komen.
3.2. Efficiëntere en meer samenhangende handhaving van de richtlijn
3.2.1. Versterking van het markttoezicht door de lidstaten
In hoofdstuk VI van het voorstel worden de markttoezichtverplichtingen van de lidstaten uit hoofde van de richtlijn algemene productveiligheid (2001/95/EG) versterkt, doordat de markttoezichtautoriteiten bepaalde specifieke bevoegdheden wordt verleend (recht van toegang tot de gebouwen van marktdeelnemers, recht om informatie van de aangemelde instanties te verlangen, recht om de aangemelde instanties instructies te geven, recht op wederzijdse bijstand van andere lidstaten). Ook worden de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat hun markttoezichtautoriteiten met die van de andere lidstaten, alsmede met de Commissie en de relevante agentschappen van de Gemeenschap samenwerken.
3.2.2. Informatie over chemische stoffen in het technisch dossier
Het voorstel bevat een aanpassing betreffende de documentatie die speelgoedfabrikanten en -importeurs bij inspecties aan de markttoezichtautoriteiten moeten kunnen overleggen. Er is afgewogen welke informatie, naast een uitvoerige beschrijving van het ontwerp en de vervaardiging van het speelgoed, in de technische documentatie moet worden opgenomen. Voorgesteld wordt dat het technisch dossier informatie moet bevatten over de in het speelgoed gebruikte bestanddelen en materialen.
3.2.3. CE-markering en het aanbrengen ervan
In de richtlijn wordt rekening gehouden met de gedetailleerde voorschriften voor de CE-markering in het algemene wettelijk kader voor het in de handel brengen van producten.
De bepaling uit de bestaande richtlijn dat de CE-markering op het speelgoed of op de verpakking moet worden aangebracht, of in geval van klein speelgoed op een etiket of bijgesloten mededeling, blijft bij de herziening behouden. Er wordt een nieuw element aan toegevoegd: de CE-markering moet altijd op de verpakking worden aangebracht als de markering op het speelgoed van buiten de verpakking niet zichtbaar is. Deze bepaling, die de zichtbaarheid van de CE-markering vergroot, is bedoeld om het markttoezicht te vergemakkelijken.
3.2.4. Veiligheidsbeoordeling
Er wordt een nieuwe verplichting opgenomen, namelijk om een analyse te verrichten van de gevaren die het speelgoed kan opleveren en deze, als onderdeel van het technisch dossier van het speelgoed, bij inspecties aan de markttoezichtautoriteiten ter beschikking te stellen. Deze nieuwe bepaling is bedoeld om een betrouwbare en systematische grondslag te leggen voor de risicoanalyse die de industrie in het kader van het ontwerp en het in de handel brengen van nieuwe producten reeds verricht, zodat de deugdelijkheid ervan kan worden beoordeeld en de conformiteit met de essentiële veiligheidseisen kan worden gewaarborgd.
3.3. Afstemming op het algemene wettelijke kader voor het in de handel brengen van producten
Op 14 februari 2007 heeft de Commissie voorstellen voor een verordening en een besluit van het Europees Parlement en de Raad betreffende het in de handel brengen van producten[7] goedgekeurd. Het voorstel voor een verordening bevat voorschriften voor de accreditatie en het markttoezicht in verband met het in de handel brengen van producten. Het voorgestelde besluit betreffende een gemeenschappelijk kader voor het in de handel brengen van producten bevat standaardartikelen die in de toekomstige nieuwe-aanpakrichtlijnen kunnen worden gebruikt.
Volgens het voorstel van de Commissie zijn de voorschriften van de verordening betreffende de accreditatie van de conformiteitsbeoordelingsinstanties en betreffende het markttoezicht ook van toepassing op de accreditatie in de speelgoedsector en op het markttoezicht op speelgoed aan de buitengrenzen. Om te zorgen voor consistentie met andere sectorale productwetgeving bevat de herziene richtlijn de horizontale bepalingen van genoemd besluit die betrekking hebben op definities, algemene verplichtingen voor marktdeelnemers, het vermoeden van conformiteit, formeel bezwaar tegen geharmoniseerde normen, voorschriften voor de CE-markering, eisen voor conformiteitsbeoordelingsinstanties en aanmeldingsprocedures, alsmede de bepalingen betreffende de procedures voor producten die een risico meebrengen. Ook de conformiteitsbeoordelingsprocedures waarvan de fabrikant gebruik kan maken, zijn vastgesteld op basis van het voorgestelde horizontale besluit. De ervaring heeft uitgewezen dat de twee procedures waarvan krachtens Richtlijn 88/378/EEG gebruik kan worden gemaakt (interne productiecontrole en EG-typeonderzoek in combinatie met de procedure voor conformiteit met het type) en de voorwaarden waaronder die mogen worden gebruikt, geschikt zijn voor de speelgoedsector; hierin moet dan ook geen verandering worden gebracht.
3.4. Verduidelijking van het toepassingsgebied en de begrippen van de richtlijn
Om de toepassing van de richtlijn door fabrikanten en nationale autoriteiten te vergemakkelijken wordt het toepassingsgebied verduidelijkt door de lijst van niet onder de richtlijn vallende producten uit te breiden, in het bijzonder met bepaalde nieuwe producten zoals videospelletjes en randapparatuur. Het is passend om naast de geharmoniseerde definities die uit de voorgestelde standaardartikelen worden overgenomen ook een aantal nieuwe specifieke definities voor de speelgoedsector op te nemen: voor functioneel speelgoed, speeltoestellen, trampolines, gevaar, risico, schade, verstikking en ontwerpsnelheid.
Het voorstel heeft ook tot doel het verband tussen de speelgoedrichtlijn en de richtlijn algemene productveiligheid te verduidelijken. De richtlijn algemene productveiligheid is overeenkomstig artikel 1, lid 2, van die richtlijn van toepassing op speelgoed voor zover er in de speelgoedrichtlijn geen specifieke bepalingen bestaan die op hetzelfde doel gericht zijn. Omwille van de duidelijkheid en rechtszekerheid worden in het voorstel de artikelen van Richtlijn 2001/95/EG vermeld die op speelgoed van toepassing zijn.
Rechtsgrondslag
Het voorstel berust op artikel 95 van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Richtlijn 88/378/EEG is een totale-harmonisatierichtlijn die op basis van artikel 95 van het EG-Verdrag is vastgesteld met het oog op de totstandbrenging en de werking van de interne markt voor speelgoed. In de nationale wetgeving kunnen geen aanvullende bepalingen betreffende de veiligheid van speelgoed worden vastgesteld op grond waarvan producten moeten worden aangepast of die gevolgen hebben voor de voorwaarden voor de marktintroductie ervan. Daarom valt de herziening van Richtlijn 88/378/EEG, voor zover zij betrekking heeft op de veiligheidseisen voor speelgoed of de voorwaarden voor de marktintroductie ervan, onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap. Het in artikel 5, tweede alinea, van het EG-Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel is in dit opzicht dan ook niet van toepassing.
Er zij op gewezen dat de herziening bedoeld is om te verduidelijken welke producten onder de richtlijn vallen, en niet om het toepassingsgebied uit te breiden of anderszins te wijzigen. Ook in dit opzicht is het in artikel 5, tweede alinea, van het EG-Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel dus niet van toepassing.
Alleen in verband met de andere aspecten van de herziening, namelijk de verbetering van de handhaving, is de naleving van het subsidiariteitsbeginsel aan de orde. De ervaring heeft geleerd dat optreden van de lidstaten niet volstaat voor een samenhangende en doeltreffende handhaving en samenhangend en doeltreffend markttoezicht. Daarom moeten enkele verplichte gemeenschappelijke minimumeisen worden vastgesteld. Ingevolge het voorstel blijven deze activiteiten een bevoegdheid van de nationale autoriteiten, maar worden wel enkele algemene eisen voor de hele EU ingevoerd om te zorgen voor gelijke behandeling, een gelijk speelveld voor de marktdeelnemers en een vergelijkbaar beschermingsniveau voor de burgers in alle lidstaten.
Evenredigheidsbeginsel
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaan de voorgestelde wijzigingen niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken. Om de voordelen van de interne markt op het gebied van speelgoed te beschermen moeten wijzigingen op de bestaande richtlijn op Gemeenschapsniveau worden behandeld. Als de lidstaten alleen optreden, worden de verworvenheden van de interne markt in gevaar gebracht en aangetast doordat het aantal veiligheidseisen toeneemt, hetgeen hoogstwaarschijnlijk zal leiden tot verwarring voor zowel consumenten als producenten. Dit kan leiden tot hogere prijzen voor de consumenten, omdat de producenten weer aan lidstaatspecifieke eisen moeten voldoen, en tot onzekerheid over de veiligheid van in een andere lidstaat gekocht speelgoed.
De wijzigingen van de richtlijn leiden niet tot onnodige lasten en kosten voor het bedrijfsleven, en in het bijzonder kleine en middelgrote ondernemingen, of voor overheidsinstanties. Bij een aantal subopties wordt de duidelijkheid van de bestaande richtlijn vergroot, zonder dat belangrijke nieuwe eisen worden opgelegd waaraan kosten verbonden zijn. Voor wijzigingen met grotere gevolgen kon op basis van de analyse van de gevolgen van de suboptie de meest geschikte oplossing voor de geconstateerde problemen worden gekozen.
Het voorstel voorziet in de oprichting van een regelgevend comité. De gevolgen voor de begroting komen aan de orde in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
Intrekking van bestaande wetgeving
Als het voorstel wordt goedgekeurd, wordt Richtlijn 88/378/EEG inzake de veiligheid van speelgoed ingetrokken.
Europese Economische Ruimte
Het voorstel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.