Toelichting bij COM(2002)410 - Wijziging van Richtlijn 92/81/EEG en Richtlijn 92/82/EEG tot vaststelling van een bijzondere belastingregeling voor als motorbrandstof voor commerciële doeleinden gebruikte gasolie en tot geleidelijke onderlinge aanpassing van de accijnzen op benzine en op gasolie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)410 - Wijziging van Richtlijn 92/81/EEG en Richtlijn 92/82/EEG tot vaststelling van een bijzondere belastingregeling voor als ... |
|---|---|
| bron | COM(2002)410   |
| datum | 24-07-2002 |
De belastingen op motorbrandstoffen en vervoer lopen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. Voor de brandstoffen is enkel de structuur van de accijns op het niveau van de Gemeenschap geharmoniseerd. De tarieven zelf vertonen nog steeds grote verschillen: voor gasolie bijvoorbeeld bedraagt het minimumtarief 245 euro per 1 000 liter en het maximumtarief ongeveer 750 euro per 1 000 liter. Wat de belastingen op het vervoer betreft, constateert men een proliferatie van nationale belastingen waarvan het toepassingsgebied, de berekeningswijze en de tarieven sterk uiteenlopen.
Het gebrek aan harmonisatie van de accijnstarieven verstoort de concurrentieverhoudingen in de interne markt en beperkt de manoeuvreerruimte van de lidstaten bij het vaststellen van hun fiscaal energiebeleid, in het bijzonder wat de brandstoffen betreft. Opgemerkt zij dat dit ook nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Dit werd reeds vastgesteld in 1997 bij de indiening van het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten i.
Het witboek getiteld 'Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen' i legt de nadruk op de noodzaak de gebruikers van het vervoer de werkelijke kosten daarvan te laten dragen. Voorts wordt gewezen op de noodzaak van een (r)evolutie in de prijsstructuur, waarin momenteel niet alle externe kosten van het vervoer tot uitdrukking komen, en de veelheid van belastingregelingen die in een ongelijke verdeling van de lasten tussen de exploitanten van de infrastructuur, de belastingbetalers en de gebruikers resulteert. Het witboek stelt derhalve voor geleidelijk een systeem van heffingen op het gebruik van de vervoersinfrastructuur in te voeren en de samenhang van het belastingstelsel te versterken. Te dien einde wordt voorgesteld voor 2003 een enkel belastingtarief voor motorbrandstof voor beroepsdoeleinden in te stellen ten einde de interne markt ongehinderd te laten functioneren.
De Commissie is dientengevolge voornemens, in een streven dat gericht is op een globale en coherente aanpak van deze aspecten van het communautaire vervoerbeleid, over enige tijd een mededeling te publiceren ter voorbereiding van een voorstel voor een kaderrichtlijn inzake de invoering van een systeem van heffingen op het gebruik van infrastructuur. Bovendien zal een mededeling betreffende de belasting van personenauto's worden aangenomen met het doel een gedachtenwisseling, vooral over de registratie- en motorrijtuigenbelasting, op gang te brengen.
In het onderhavige voorstel worden de voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van een belastingregeling voor gasolie voor beroepsdoeleinden vastgesteld. Dit voorstel heeft in hoofdzaak ten doel:
- de belastingregelingen voor motorbrandstoffen voor beroepsdoeleinden los te koppelen van die voor motorbrandstoffen voor particulier gebruik. Dit heeft het voordeel dat de lidstaten die zulks wensen de accijns van gasolie voor particulier gebruik gemakkelijker kunnen verhogen teneinde deze meer in overeenstemming te brengen met die van benzine;
- de belasting op gasolie voor beroepsdoeleinden geleidelijk opwaarts te harmoniseren. Hierdoor zal de concurrentie tussen de betrokken ondernemingen in mindere mate worden verstoord.
Het voorstel verbetert niet alleen de werking van interne markt, doch voldoet ook aan de vereisten van het gemeenschappelijk vervoerbeleid en is goed voor het milieu omdat het gebaseerd is op het beginsel dat de vervuiler betaalt. Het sluit zodoende duidelijk aan bij de algemene doelstellingen voor de accijnzen die in de mededeling van de Commissie 'Fiscaal beleid van de Europese Unie - Prioriteiten voor de komende jaren' zijn neergelegd i.
Inhoudsopgave
- 2. de belasting van het vervoer
- 3. de belasting van brandstoffen
- 3.1. Communautaire wetgeving
- 3.2. Communautaire minimumtarieven en door de lidstaten toegepaste tarieven
- 3.3. Recente ontwikkelingen met betrekking tot de belasting van gasolie
- 4. ingrijpende wijzigingen van de economische en politieke context
- 4.1. Liberalisatie van het wegvervoer - economische gegevens
- 4.1.1. Liberalisatie van de markten
- 4.1.2. Nationaal en internationaal vervoer
- 4.2. Het aandeel van de brandstoffen in de bedrijfskosten van de vervoersondernemingen
- 4.3. Verstoring van de concurrentie
- 4.4.1. Sterke stijging van de verkoop van voertuigen met een dieselmotor
- 4.4.2. Het verbruik van gasolie
- Verbruik van gasolie per type voertuig (2000)
- 4.5. Duurzame ontwikkeling
- 4.5.1. Internalisering van de externe kosten
- 4.5.2. Verenigbaarheid met andere instrumenten voor de internalisatie van externe kosten
- 5. onderlinge aanpassing van de tarieven en harmonisatie
- 6. doel en toepassingsgebied van het voorstel voor een richtlijn
- 6.1.1. De markt voor bedrijfsvoertuigen
- 6.1.1.1. Structuur van de markt voor bedrijfsvoertuigen
- 6.1.1.2. Structuur van de markt voor voertuigen voor personenvervoer over de weg
- 6.1.1.3. Registraties en voertuigenpark
- 6.1.2. Definities
- 6.2. Vaststelling van de tarieven
- 6.2.1. Tarief voor gasolie voor commerciële doeleinden
- 6.2.2. Mechanisme voor de onderlinge aanpassing van de accijnstarieven voor commerciële gasolie
- 6.2.3. Convergentie van de accijnstarieven voor niet-commerciële gasolie en ongelode benzine
- 6.3. Tenuitvoerlegging
- 7. gevolgen van het voorstel voor een richtlijn
- 7.1. Gevolgen voor de economie
- Verbruik van gasolie voor commerciële doeleinden en niet-commerciële gasolie (2000)
- 7.3. Gevolgen voor het milieu
- 7.4. Gevolgen voor de industrie
- 7.5. Gevolgen voor de burgers
- 7.6. Gevolgen voor de kandidaat-lidstaten
- 7.7. Rechtszekerheid
- 8. conclusie
Het vervoer is in het algemeen een belangrijke bron van inkomsten voor de lidstaten.
Inkomsten uit de belasting van voertuigen in procenten van het BBP (1995) i
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
Het voorstel heeft uit het oogpunt van de begroting in het algemeen geen gevolgen voor de van het vervoer geheven belastingen die op regionaal en nationaal niveau voor de algemene begroting van de lidstaten zijn bestemd.
De belastingen kunnen in drie grote categorieën worden ingedeeld: belastingen in verband met de aankoop (BTW, registratiebelasting), het bezit (jaarlijkse motorrijtuigenbelasting, verzekeringsbelasting) en het gebruik van een voertuig (brandstofaccijns, Eurovignet i, heffing op het gebruik van infrastructuur). Deze belastingen en retributies zijn vast of variabel, al dan niet gedifferentieerd en nationaal (dat wil zeggen gebonden aan het bezit van het voertuig) of territoriaal (dat wil zeggen gebonden aan de plaats waar het voertuig wordt gebruikt). Sommige belastingen tenslotte worden op het niveau van de Gemeenschap vastgesteld (BTW, accijnzen, Eurovignet).
De belasting van brandstoffen berust in het algemeen op drie pijlers: de accijnzen, die specifieke rechten zijn (op basis van de fysieke hoeveelheid van het product), de specifieke belastingen en retributies i en, tenslotte, de BTW, die een ad valorem recht is (naar verhouding van de verkoopprijs van het product).
Wat de BTW betreft, is in de zesde richtlijn bepaald dat aardolieproducten aan het minimumtarief van 15% zijn onderworpen. Niettemin kunnen in het kader van overgangsmaatregelen in sommige gevallen nog de verlaagde tarieven van 1991 worden toegepast. Voor de brandstoffen maakt enkel Luxemburg, dat een BTW-tarief van 12% toepast op loodvrije benzine, gebruik van deze mogelijkheid.
Wat de accijnzen betreft, hebben de lidstaten in 1992 besloten een communautair stelsel voor de belasting van minerale oliën in te stellen dat gebaseerd is op twee richtlijnen betreffende respectievelijk de harmonisatie van de structuur van de accijns (92/81/CEE) i en de onderlinge aanpassing van de accijnstarieven (92/82/CEE) i voor minerale oliën. Deze richtlijnen voorzien in een minimumtarief voor elke minerale olie op grond van het gebruik waarvoor deze is bestemd, dat wil zeggen als motorbrandstof, voor industriële en commerciële toepassingen of als huisbrandolie.
De minimumaccijnstarieven, die sedert de inwerkingtreding van Richtlijn 92/82/EEG niet meer zijn gewijzigd, bedragen (in euro per 1 000 liter):
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De accijnstarieven lopen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de huidige situatie (in euro per 1 000 liter, februari 2002):
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
* gasolie met een zwavelgehalte van minder dan 50 ppm.
In alle lidstaten, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, wordt benzine derhalve zwaarder belast dan gasolie. De gewogen gemiddelden i (EUR 15, per 1 000 liter) bedragen 411 euro voor gasolie en 581 euro voor eurosuper. Gasolie wordt derhalve 0,17 euro per liter minder zwaar belast dan benzine i.
De lidstaten bevoordelen zodoende door middel van de bij de richtlijn vastgestelde minimumtarieven en de werkelijk toegepaste tarieven gasolie ten opzichte van benzine. Welke redenen liggen hieraan ten grondslag?
Aan het einde van de jaren 80 werd gasolie hoofdzakelijk door het beroepsmatig vervoer over de weg gebruikt. Het kwam er toen op aan het economisch en financieel evenwicht van de sector van het wegvervoer en van de industrieën en dienstverlenende bedrijven die in hoge mate daarvan afhankelijk waren niet in gevaar te brengen. Van de particuliere personenwagens was nog maar een klein gedeelte (minder dan 15%) van een dieselmotor voorzien. Het verbruik van gasolie door personenwagens was dus nog steeds marginaal (ongeveer 10% van de totale verkoop van gasolie). De lidstaten hebben zodoende in 1992 in feite een 'brandstof voor beroepsdoeleinden' avant la lettre in het leven geroepen.
In de tweede plaats is het waarschijnlijk dat de consumptieprijzen van gasolie die, exclusief rechten en heffingen, een weinig hoger waren dan die van benzine i een rol hebben gespeeld bij de vaststelling van de communautaire minimumtarieven.
Alle kandidaat-lidstaten waarmee momenteel over toetreding tot de Europese Unie wordt onderhandeld, hebben een brandstofaccijns ingevoerd. Deze accijns is in de meeste gevallen veel lager dan die welke in de lidstaten van toepassing is. In talrijke kandidaat-lidstaten zijn de accijnzen zelfs veel lager dan de communautaire minima. Voor de laatstgenoemde landen dienen de accijnzen pas op het tijdstip van toetreding in overeenstemming te worden gebracht met de rechtvoorschriften van de Gemeenschap. Niettemin heeft geen enkele kandidaat-lidstaat bij de toetredingsonderhandelingen om een afwijking op dit gebied verzocht.
Sedert 1997 passen bepaalde lidstaten voor gasolie die wordt gebruik door voertuigen die een bepaalde tonnenmaat overschrijden of voor het goederenvervoer over de weg gedifferentieerde accijnstarieven toe. De bedoeling was in hoofdzaak compensatie te verlenen voor de accijnsverhogingen die werden ingevoerd in het kader van een algemeen beleid dat er op gericht was het milieu te beschermen en de belastingregeling voor het vervoer te herzien. Deze fiscale afwijkingen werden door de Raad met algemene stemmen toegestaan. Zij werden in 2001 voor de laatste keer verlengd en verstrijken op 31 december 2002 i.
Tenslotte wordt door bepaalde lidstaten vrijstelling of verlaging van accijns toegekend voor gasolie die door het plaatselijk openbaar personenvervoer wordt verbruikt i. Dit is het geval in Duitsland, België, Denemarken, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk. Deze maatregelen mogen tot uiterlijk 31 december 2006 worden toegepast i.
Ten opzichte van de sociaal-economische situatie aan het einde van de jaren 80, toen de Richtlijnen 92/81/EEG en 92/82/EEG werden voorbereid, hebben zich ingrijpende wijzigingen voorgedaan die een aanpassing van de communautaire regeling voor de belasting van brandstoffen noodzakelijk maken.
Sedert het begin van de jaren 90 werden verscheidene verordeningen goedgekeurd die tot een liberalisatie van het goederenvervoer over de weg hebben geleid. Sedert 1 juli 1998 is het nationale goederenvervoer volledig opengesteld voor concurrentie.
Het occasionele personenvervoer is sedert 1 januari 1996 volledig geliberaliseerd.
Het internationale vervoer vertegenwoordigt ongeveer een vijfde van het goederenvervoer over de weg (in tkm). Dit aandeel neemt toe. Het aandeel van het internationale vervoer loopt van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. Het bedraagt minder dan 10% in Finland, Griekenland en Zweden doch meer dan 50% in België, Denemarken, Luxemburg en Nederland.
De cabotage heeft nog maar een zeer klein aandeel in de Europese markt voor goederenvervoer. In 1998 bedroeg dit aandeel volgens de Commissie 0,2% (in tkm).
De post 'brandstoffen' (inclusief belastingen) vertegenwoordigt gemiddeld tussen 15% en 20% van de bedrijfskosten van de ondernemingen in het goederenvervoer over de weg i. Het aandeel van de brandstoffen in de bedrijfskosten is rechtevenredig met de grootte van het voertuig. Voor een vrachtwagen van 40 ton bedraagt dit aandeel 20% terwijl het voor een kleiner voertuig minder dan 10% kan bedragen. Aangezien de prijs van de brandstof aan de pomp (exclusief BTW) voor bijna 60% uit accijnzen bestaat, vertegenwoordigen deze 10 à 12% van de bedrijfskosten van de ondernemingen in het goederenvervoer over de weg.
Het aandeel van de 'brandstoffen' in de bedrijfskosten van de ondernemingen in het personenvervoer over de weg ligt tussen 10% en 15% i.
De sterke schommelingen in de prijzen van ruwe aardolie vergroten de verschillen tussen de belasting op gasolie tussen de lidstaten. De plotselinge stijging van de prijs van de aardolie in de loop van het jaar 2000 heeft dit nogmaals duidelijk aangetoond.
Op een geliberaliseerde markt, waar de concurrentie heviger is, wegen de verschillen tussen de bedrijfskosten die het gevolg zijn van nationale belastingen en heffingen zwaarder door.
Zware vrachtwagens hebben een groot brandstofreservoir waardoor zij met een volle tank tussen 1 500 en 3 000 kilometer kunnen afleggen i. In de praktijk betekent dit dat vrachtwagens in het internationale vervoer een soort van fiscale planning maken en hun voordeel doen met de zeer grote verschillen tussen de nationale accijnzen op gasolie en zich bevoorraden in de lidstaten waar de belastingen het laagst zijn i.
Deze 'omwegen' hebben bovendien ernstige consequenties voor het milieu omdat een groter aantal kilometers wordt afgelegd dan noodzakelijk zou zijn indien deze verschillen tussen de accijnstarieven niet zouden bestaan.
Deze praktijken verstoren de concurrentieverhoudingen op de transportmarkten omdat niet alle ondernemers in dezelfde mate toegang hebben tot brandstoffen die aan lage accijns zijn onderworpen.
Dergelijke omwegen die om fiscale redenen worden gemaakt, hebben uiteraard ook een verlies aan ontvangsten voor de lidstaten ten gevolge.
De ondernemingen in het internationale wegvervoer maken ook gebruik van de grote autonomie van hun vrachtwagen om hun exploitatiekosten op de nationale markten te drukken. Dit leidt derhalve tot verstoring van de concurrentie ten opzichte van ondernemingen die zich uitsluitend met nationaal of regionaal vervoer bezighouden en die geen gebruik kunnen maken van de mogelijkheid de gasolie aan te kopen waar deze het goedkoopst is.
4.4. Toename van het aantal personenwagens met dieselmotor in Europa i
Sedert het begin van de jaren 90 neemt het aantal personenvoertuigen met een dieselmotor in Europa sterk toe. Dit blijkt in het bijzonder uit de toename van de jaarlijkse verkoop van voertuigen met dieselmotor. In 2001 was 43% van alle geregistreerde voertuigen i van een dieselmotor voorzien tegen minder dan 20% in 1990. Sommige automobielconstructeurs verwachten dat in 2005 meer dan 50% van alle personenvoertuigen op de Europese markt met een dieselmotor zal zijn uitgerust. In 1995 was 16,3% van alle passagiersvoertuigen met een dieselmotor uitgerust tegen 22% in 2001 i.
Tussen de lidstaten bestaan wat dit betreft grote verschillen. In 2001 was in Griekenland en Zweden nog slechts een zeer gering percentage van de personenauto's van een dieselmotor voorzien terwijl dit percentage in Oostenrijk, België, Spanje, Frankrijk en Luxemburg reeds meer dan 50% bedroeg.
De lagere belasting op gasolie is de belangrijkste oorzaak van deze toename van het aantal personenauto's met dieselmotor in Europa. Het fiscale element verliest evenwel geleidelijk aan belang ten opzichte van andere, met name technische, factoren (zoals het rijcomfort, het lagere verbruik, enzovoort).
In 2000 bedroeg het verbruik van gasolie als motorbrandstof in Europa 128 miljoen ton i.
Eind jaren 80 vertegenwoordigde het verbruik van gasolie door personenauto's ongeveer 10% van het totale verbruik van gasolie. Omdat thans veel meer personenauto's met een dieselmotor zijn uitgerust, bedraagt dit percentage voor deze voertuigen in talrijke lidstaten meer dan 20% en in sommige lidstaten zelfs meer dan 35%, zoals blijkt uit de onderstaande tabel:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
(Bron: Tremove i)
Het groeiende aandeel van gasolie in de verkoop van brandstoffen is een belangrijke ontwikkeling ten opzichte van de situatie zoals deze bestond voor de vaststelling van minimumaccijnzen bij Richtlijn 92/82/EEG. Deze ontwikkeling heeft, zonder objectieve rechtvaardiging, de begrotingsontvangsten van de lidstaten sterk doen teruglopen.
Het beginsel van de duurzame ontwikkeling vereist dat de gebruikers van het vervoer in sterkere mate met reële prijzen worden geconfronteerd, dat wil zeggen prijzen waarin de negatieve externe elementen zijn verdisconteerd. De schade aan het milieu moet worden verrekend in de prijzen van de goederen, diensten of activiteiten die deze schade veroorzaken. Er bestaan talrijke instrumenten om deze internalisering van de externe kosten te bewerkstelligen. Deze instrumenten kunnen een economisch of technisch karakter hebben, gebaseerd zijn op vrijwillige beslissingen van de industrie of verband houden met aan producenten en consumenten verstrekte informatie.
De economische instrumenten, zoals belastingen, emissierechten of subsidies bereiken in het algemeen het beoogde doel omdat zij de consument, via het prijselement, ertoe aanzetten zijn gedrag zodanig te wijzigen dat dit minder schade toebrengt aan het milieu. De fiscaliteit is zodoende een belangrijk instrument om verontreiniging door 'verspreide' bronnen, zoals de emissies van motorvoertuigen, tegen te gaan.
De externe kosten van het vervoer vertegenwoordigen ongeveer 8% van het BBP i. De externe kosten per vervoerde eenheid zijn het hoogst voor personenwagens, vrachtwagens en vliegtuigen. De belangrijkste externe kosten zijn ongevallen, geluid, luchtvervuiling en klimaatverandering.
Volgens de mededeling van de Commissie betreffende het zesde milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap getiteld 'Milieu 2010: onze toekomst, onze keuze' i is de toegenomen uitstoot van broeikasgassen in hoofdzaak te wijten aan de verbranding van fossiele brandstoffen in personenauto's, vrachtwagens, vliegtuigen, energiecentrales, verwarmingsinstallaties, enzovoort. De verwachting is dat de uitstoot van CO2 door de vervoersector sterk zal toenemen, mogelijkerwijze tot 40%. Deze sector veroorzaakt momenteel reeds bijna 30% van de totale uitstoot van CO2 in de Europese Unie.
Dieselolie is in het algemeen minder zwaar belast dan benzine. De milieukosten zijn in het algemeen minder sterk geïnternaliseerd voor diesel dan voor benzine i omdat de huidige rechtsvoorschriften betreffende de uitstoot van distikstofoxide (NOx) voor nieuwe dieselauto's aanzienlijk minder streng zijn dan voor benzineauto's i. Dieselmotoren stoten bovendien een aanzienlijk grotere hoeveelheid deeltjes (PM) uit dan benzinemotoren.
Dieselmotoren stoten daarentegen minder koolstofdioxyde (CO2) per kilometer uit dan benzinemotoren omdat zij minder brandstof verbruiken dan benzinemotoren.
Volgens de criteria voor de analyse van het milieueffect (uitstoot van gassen, uitstoot van deeltjes, geluid) is er derhalve geen reden om gasolie die door personenvoertuigen wordt verbruikt anders te belasten dan benzine. Een redelijk evenwicht zou in een globale equivalente belastingheffing resulteren i.
Voorts zij opgemerkt dat voor vrachtwagens van minder dan 16 ton de externe kosten hoger zijn dan voor zwaardere vrachtwagens omdat de eerstgenoemde een lagere beladingscoëfficiënt hebben.
Een grotere internalisatie van de kosten van het wegvervoer zou bovendien bevorderlijk zijn voor het intermodaal vervoer en zou ertoe bijdragen dat de groei van het vervoer daadwerkelijk wordt losgekoppeld van het BBP.
Dit voorstel staat niet in de weg aan de fiscale differentiatie waarin Richtlijn 92/81/EEG reeds voorziet.
De lidstaten zouden, onder belastingcontrole, een systeem voor de differentiatie van de accijnstarieven voor brandstoffen kunnen invoeren wanneer een mechanisme wordt ingesteld dat erop gericht is de infrastructuur- en milieukosten en de door de verkeerscongestie veroorzaakte kosten te internaliseren door middel van een specifieke niet-discriminatoire tariefstructuur. In dergelijk geval zal de Commissie erop toezien dat het bedrag van de accijnsdifferentiatie dat van de aldus geïnternaliseerde extra kosten niet overschrijdt. De onder belastingtoezicht ten uitvoer gelegde maatregelen voor de differentiatie van de accijns kunnen worden aangevuld met vrijstellingen of bijkomende verlagingen overeenkomstig de procedure van artikel 8, lid 4, van de vorengenoemde richtlijn.
De mogelijkheid tot aanpassing van de accijnstarieven aan de eventuele ontwikkeling van mechanismen voor het heffen van een belasting op het gebruik van infrastructuur is een toekomstgerichte strategie die de op een volledige internalisering van de externe kosten van het vervoer gerichte aanvullende actiemiddelen onderling compatibel maakt. Diverse lidstaten (Duitsland, Nederland, Verenigd Koninkrijk) onderzoeken overigens de mogelijkheid een kilometervergoeding te heffen door middel van systemen die aan de plaatselijke omstandigheden zijn aangepast.
Tenslotte zal een mededeling worden gedaan over de belastingheffing van personenauto's, die in hoofdzaak betrekking zal hebben op de registratie- en motorrijtuigenbelasting. Deze mededeling zal in meerdere opzichten compatibel zijn met het voorstel voor een richtlijn betreffende gasolie voor beroepsdoeleinden en zal in het bijzonder gaan over een 'groene' hervorming van de genoemde belastingen teneinde deze, in de lidstaten die zulks wensen, tot een meer doeltreffend milieubeschermingsinstrument om te vormen.
Zoals in de mededeling van de Commissie 'Fiscaal beleid van de Europese Commissie - prioriteiten voor de komende jaren' is opgemerkt, is de Commissie voornemens een verregaande harmonisatie op het gebied van de indirecte belastingen voor te stellen. Artikel 93 van het Verdrag voorziet uitdrukkelijk in een dergelijke harmonisatie. Deze aanpak is in het bijzonder gerechtvaardigd op dit gebied omdat enerzijds de indirecte belastingen een belemmering kunnen vormen voor de goede werking van de interne markt en anderzijds deze belastingen een doeltreffend economisch instrument zijn gebleken voor het oplossen van milieuproblemen.
Met betrekking tot het specifieke gebied van het vervoerbeleid wordt in het Witboek getiteld 'Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen' opgemerkt dat, nu de mededinging in de vervoersector volkomen vrij is, het ontbreken van belastingharmonisatie voor grondstoffen meer en meer een belemmering voor de goede werking van de interne markt blijkt te zijn. Het Witboek concludeert met de opmerking dat de samenhang van het belastingstelsel moet worden versterkt en stelt voor een enkel belastingtarief in te voeren voor de commerciële brandstof voor het wegvervoer opdat de interne markt naar behoren zou kunnen functioneren.
Dit is de reden waarom de Commissie de harmonisatie van de accijnstarieven, d.w.z. de invoering van een enkel accijnstarief dat rechtstreeks van toepassing is in alle lidstaten, wenst te beperken tot de commerciële brandstof, omdat op dit gebied mededingingverstoring kan optreden. Dergelijke mededingingverstoring bestaat voor de activiteiten in verband met het internationale vervoer.
De in de Richtlijnen 92/81/EEG en 92/82/EEG vastgestelde minimumtarieven zijn sedert 1992 niet meer geactualiseerd en in de lidstaten zijn talrijke afwijkingen van toepassing. Bovendien is het feit dat enkel minimumtarieven gelden er de oorzaak van dat de nationale accijnstarieven voor gasolie in de lidstaten thans sterk uiteenlopen. De marktkrachten hebben deze verschillen, die nog steeds toenemen, niet kunnen verkleinen. De vaststelling van een minimumtarief, zelfs indien dit zou worden verhoogd, voor commerciële brandstof is derhalve niet toereikend om een einde te maken aan de mededingingfverstoring op de markt van het wegvervoer. De verschillen tussen de in de lidstaten toegepaste tarieven zullen voor de transportbedrijven nog steeds aanleiding zijn om een omweg te maken, en dit enkel om fiscale redenen. De gevolgen van deze praktijk zijn overigens ook schadelijk voor het milieu. De uitstoot van broeikasgassen neemt hierdoor toe omdat grotere afstanden worden afgelegd maar ook omdat meer energie vereist is om de aldus aangekochte brandstof te vervoeren i.
Een verwijt dat soms wordt gemaakt, is dat de belastingharmonisatie de lidstaten hun manoeuvreerruimte zou ontnemen. De Commissie is van mening dat, wat de accijns van de door het internationale wegvervoer gebruikte brandstof betreft, deze manoeuvreerruimte reeds onder zware druk staat. Zoals gezegd stellen de grote brandstoftanks van vrachtwagens de vervoerders in staat een aanzienlijk gedeelte van hun brandstof aan te kopen in de landen waar de accijnzen het laagst zijn. De lidstaten die hoge accijnzen toepassen, zien een groot gedeelte van de daaruit vloeiende inkomsten verdwijnen naar lidstaten die minder hoge accijnstarieven hanteren. Deze belastingconcurrentie tussen de lidstaten heeft nadelige gevolgen voor de begrotingsinkomsten en belet de lidstaten die dit wensen een autonoom beleid te voeren dat rekening houdt met milieuaspecten of het energiebeleid.
De conclusie is dat ter vermijding van belastingconcurrentie die onder meer schadelijk is voor het milieu, een gezamenlijke aanpak van het probleem van de commerciële brandstof binnen de Europese Unie noodzakelijk is.
Dit voorstel van de Commissie geeft de lidstaten echter veel bewegingsruimte voor de vaststelling van accijnstarieven wat niet-commerciële brandstoffen betreft. De Commissie is wat dit betreft enkel voornemens een voorstel tot verhoging van de minimumtarieven en tot onderlinge aanpassing van de tarieven voor gasolie en benzine in te dienen.
Dankzij de afzonderlijke belasting van commerciële brandstof kunnen de lidstaten die dit wensen deze manoeuvreerruimte gebruiken om hun accijnstarieven vast te stellen op een niveau dat bevorderlijk is voor het energiebeleid en de milieubescherming. Een harmonisatie op dit gebied zou niet gerechtvaardigd zijn omdat het particulier verbruik, afgezien van de problemen die inherent zijn aan de interne markt in de grensgebieden, geen grote wijzigingen van de verkeersstromen en de belastinginkomsten veroorzaakt.
Uit de voorgaande hoofdstukken blijkt dat in de Europese Unie de accijns op commerciële gasolie moet worden geharmoniseerd en dat de accijns op de niet-commerciële brandstoffen moet worden verhoogd. Bovendien moeten de verschillen tussen de belastingtarieven voor gasolie en benzine worden verkleind.
Voor een dergelijke hervorming is het noodzakelijk dat de regelingen voor de belasting van brandstoffen voor beroepsdoeleinden worden losgekoppeld van de belastingregelingen voor brandstoffen voor particulier gebruik. Deze ontkoppeling kan het meest doeltreffend op communautair niveau geschieden.
De bedoeling is derhalve de Richtlijnen 92/81/EEG en 92/82/EEG zodanig te wijzigen dat twee categorieën gasolie ontstaan die gedifferentieerd zijn volgens het gebruik waarvoor zij bestemd zijn, dat wil zeggen voor bepaalde beroepsdoeleinden of voor andere doeleinden. Voor elke categorie dient een passend communautair minimumtarief te worden vastgesteld.
6.1. Definitie van het begrip 'commerciële doeleinden'
Gasolie die voor bepaalde commerciële doeleinden als brandstof wordt gebruikt, wordt 'gasolie voor commerciële doeleinden' genoemd. Onder commerciële doeleinden wordt in het algemeen verstaan het vervoer van personen of goederen.
De Commissie heeft vastgesteld, meer bepaald in haar besluiten betreffende voorgenomen fusies van ondernemingen i, dat de sector van de bedrijfsvoertuigen drie marktsegmenten telt, met name dat van de lichte voertuigen met een gewicht van minder dan 7 ton, dat van de middelzware voertuigen met een gewicht van 7 ton tot 16 ton en dat van de zware voertuigen van meer dan 16 ton.
Voertuigen van meer dan 16 ton hebben andere technische kenmerken dan die van minder dan 16 ton, met name wat bepaalde belangrijke componenten zoals de motor en het aantal assen betreft. De onderdelen van voertuigen van meer dan 16 ton zijn in het algemeen technisch geavanceerder omdat zij aan hogere eisen inzake duurzaamheid en bedrijfskosten moeten voldoen dan minder zware voertuigen. Het heeft geen zin nog verder onderscheid te maken tussen voertuigen van meer dan 16 ton, hoewel binnen deze categorie twee grote families bestaan, namelijk de vrachtwagens en de wegtractoren.
Voertuigen van meer dan 16 ton dienen in hoofdzaak voor het vervoer van, hetzij grote ladingen of omvangrijke goederen over lange afstanden, hetzij zware goederen over korte afstanden. Voertuigen van minder dan 16 ton worden gebruikt voor de eindaflevering, bijvoorbeeld aan distributiecentra voor de kleinhandel. Voertuigen tussen 7 ton en 16 ton worden gebruikt voor het vervoer van middelzware en lichte ladingen over korte en middelgrote afstanden. Bestelwagens van minder dan 7 ton worden in hoofdzaak door KMO's en door overheidsdiensten en collectieve diensten gebruikt. Dit betekent derhalve dat de voertuigen van deze verschillende categorieën slechts in zeer beperkte mate onderling verwisselbaar zijn en dat met name de voertuigen van meer dan 16 ton niet onderling verwisselbaar zijn met die van minder dan 16 ton.
De drie vorengenoemde categorieën voertuigen worden overigens op verschillende productielijnen vervaardigd.
De Commissie concludeert dat voertuigen van meer dan 16 ton in hoofdzaak op de markt van het internationale vervoer worden gebruikt en dat voertuigen van meer dan 16 ton en van minder dan 16 ton noch wat het aanbod, noch wat de vraag betreft onderling verwisselbaar zijn.
In haar besluiten betreffende in het bijzonder de voorgenomen fusies van ondernemingen i gaat de Commissie ervan uit dat de sector van de autobussen/touringcars in Europa drie marktsegmenten telt, met name dat van de stadsbussen, dat van de streekbussen en dat van de touringcars.
Deze drie marktsegmenten hebben in het algemeen een verschillend cliënteel en bovendien lopen de technische kenmerken van de gebruikte vervoermiddelen en de regelgevingen uiteen zodat de producten niet onderling verwisselbaar zijn.
De jaarlijkse registraties voor de grote categorieën bedrijfsvoertuigen geven de volgende evolutie te zien:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Het voertuigenpark omvatte in 1995 ongeveer 13 miljoen lichte bedrijfsvoertuigen, 3,5 miljoen voertuigen tussen 3,5 t en 16 t en 2,2 miljoen vrachtwagens van meer dan 16 t.
In de Europese Unie waren in 2000 ongeveer 515 000 autobussen en touringcars geregistreerd.
De Commissie gaat ervan uit dat de mededingingverstoringen die gecorrigeerd moeten worden, betrekking hebben op het gebruik van gasolie voor commerciële doeleinden door ondernemingen waarvan het internationale vervoer de hoofdactiviteit is.
Rekening houdend met de structuur van de betrokken markten omschrijft de Commissie de commerciële doeleinden waarop het voorstel voor een richtlijn betrekking heeft als volgt:
a) goederenvervoer voor rekening van een derde i of voor eigen rekening i met een motorvoertuig of een aantal aan elkaar gekoppelde voertuigen die uitsluitend bestemd zijn voor het vervoer van goederen over de weg, met een hoogste toegelaten gewicht van 16 ton of meer.
b) vervoer van personen, geregeld of occasioneel, met een motorvoertuig dat door zijn bouwwijze en uitrusting geschikt is voor het vervoer van meer dan 9 personen, met inbegrip van de bestuurder, en dat voor dat gebruik bestemd is.
Het gaat derhalve om voertuigen van de categorieën M2 i en M3 i als omschreven in Richtlijn 70/156/EEG van de Raad van 6 februari 1970 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan i.
Daadwerkelijke tarieven voor gasolie voor het wegvervoer i die begin 2002 van toepassing waren:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De door de lidstaten toegepaste tarieven lopen derhalve middelmatig uiteen, met een afwijkende situatie in het Verenigd Koninkrijk. De invoering van een enkel geharmoniseerd accijnstarief op het niveau van de Gemeenschap lijkt op dit ogenblik derhalve niet realistisch.
Voorts is het dienstig de te leveren inspanningen gelijkmatig over de lidstaten te spreiden.
De Commissie dient derhalve, rekening houdend met het beginsel van de subsidiariteit, een proces van onderlinge aanpassing van de tarieven op gang te brengen dat op middellange termijn in harmonisatie resulteert.
Met ingang van 1 januari 2003 wordt voor commerciële gasolie een communautair spiltarief ingesteld. De daadwerkelijk door de lidstaten toegepaste tarieven dienen zich binnen een fluctuatiemarge rond dit spiltarief te bevinden. Deze fluctuatiemarge neemt af in de tijd en zou tegen 2010 in een harmonisatie van de accijnstarieven voor commerciële gasolie moeten resulteren.
Sedert 1993 bedraagt het communautaire minimumtarief voor gasolie 245 euro voor 1 000 liter. Een eenvoudige actualisering op basis van het indexcijfer van de consumptieprijzen zou in een bedrag van 306 euro resulteren.
In het Witboek getiteld 'Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen' wordt aanbevolen een accijnstarief voor commerciële gasolie vast te stellen dat hoger is dan het huidige gemiddelde tarief voor gasolie. Het rekenkundig gemiddelde bedraagt momenteel 343 euro.
De Commissie stelt derhalve voor het spiltarief met ingang van 1 januari 2003 op 350 euro vast te stellen. De fluctuatiemarge rond het spiltarief bedraagt ongeveer 100 euro.
Een hoger spiltarief met een identieke fluctuatiemarge is onder de huidige omstandigheden niet te realiseren.
De lidstaten die in de loop van het jaar 2002 een accijnstarief toepassen dat gemiddeld 1,5 maal hoger is dan het spiltarief van 1 januari 2003 hebben de mogelijkheid gedurende ten hoogste 7 jaar buiten de fluctuatiemarge te blijven. Deze lidstaten dienen een aanpassingsprogramma vast te stellen om het accijnstarief voor commerciële gasolie voor 2010 binnen de voor de andere lidstaten geldende fluctuatiemarge te brengen.
Elk jaar met ingang van 1 maart 2004 en vervolgens op de eerste maart van de daaropvolgende jaren wordt het communautaire spiltarief aangepast aan de geharmoniseerde index van de consumptieprijzen (EU-15) van het voorafgaande jaar. Deze indexering is beperkt tot 2,5%.
De Commissie maakt het communautaire spiltarief jaarlijks in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekend.
De Commissie beklemtoont dat de voorgestelde indexering het opstellen van convergentieprogramma's voor de betrokken lidstaten zal vergemakkelijken en de harmonisatie-inspanning op een meer billijke wijze zal spreiden.
Elk jaar met ingang van 2004 en vervolgens op 1 maart van alle daarop volgende jaren tot 2008 wordt de fluctuatiemarge rond het spiltarief met 28 euro verminderd door een verhoging van de benedengrens met 14 euro en een verlaging van de bovengrens met 14 euro. In 2009 en 2010 wordt de fluctuatiemarge rond het spiltarief met 30 euro verkleind door een verhoging van de benedengrens met 15 euro en een verlaging van de bovengrens met 15 euro.
De bovenomschreven mechanismen zouden de accijnstarieven voor commerciële gasolie moeten doen evolueren volgens de hiernavolgende grafiek i:
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
De Commissie is van mening dat de milieueffectanalyse geen grond geeft voor de handhaving van uiteenlopende belastingtarieven voor personenauto's naar gelang deze gasolie of benzine verbruiken. Het verdient derhalve aanbeveling de lidstaten ertoe te bewegen de belasting op normale gasolie geleidelijk in overeenstemming te brengen met die op benzine, zonder vooruit te lopen op de ontwikkeling van de milieuprestaties van deze brandstoffen en de motoren waarvoor zij bestemd zijn.
Het zou wenselijk zijn wat dit betreft het communautaire minimumaccijnstarief voor normale gasolie geleidelijk meer in overeenstemming te brengen met dat voor ongelode benzine.
Aangezien het communautaire minimumtarief voor ongelode benzine sedert 1992 niet meer geactualiseerd is, zou een aanpassing aan de inflatie resulteren in een tarief van ongeveer 360 euro per 1 000 liter brandstof.
De Commissie stelt derhalve voor te besluiten dat op 1 januari 2006 de minimumaccijnstarieven voor normale gasolie en ongelode benzine aan elkaar gelijk worden, met een aanvangstarief van 360 euro per 1 000 liter.
Tenslotte is de Commissie van mening dat het accijnstarief voor niet-commerciële gasolie op nationaal vlak ten minste gelijk moet zijn aan dat voor commerciële gasolie.
Dit voorstel kan op eenvoudige en progressieve wijze ten uitvoer worden gelegd. Zijn effect is voorspelbaar voor de consument.
De daadwerkelijke tenuitvoerlegging van soortgelijke nationale maatregelen heeft aangetoond dat het terugbetalingsmechanisme goed functioneert. De beheerskosten blijven onder controle wanneer de eventuele terugbetalingen bij de afhandeling van de BTW plaatsvinden. De controle achteraf kan eveneens op dezelfde wijze plaatsvinden als voor de BTW.
De Commissie is niet voornemens een specifieke methode voor de tenuitvoerlegging van het voorstel op te leggen. Overeenkomstig het beginsel van de subsidiariteit zal elke lidstaat het voor hem meest geschikte instrument kunnen gebruiken.
Dit voorstel koppelt de fiscale behandeling van commerciële gasolie los van die van normale gasolie.
Hierdoor wordt het mogelijk, voor de lidstaten die zulks wensen, de accijns van normale gasolie te verhogen teneinde deze meer in overeenstemming te brengen met die van benzine. Voorts worden de verschillen tussen de accijnstarieven voor gasolie voor commerciële doeleinden tussen de lidstaten jaarlijks verkleind waardoor tegen het jaar 2010 in heel Europa een enkel geharmoniseerd tarief zal bestaan.
Het voorstel voor een richtlijn zal in het algemeen ten gevolge hebben dat de mededinging in mindere mate wordt verstoord en zal zodoende de werking van de interne markt verbeteren.
Het voorstel heeft op middellange termijn geen inflatoire effecten, tenzij voor de lidstaten die voor gasolie een accijnstarief toepassen dat lager is dan het nieuwe communautaire minimumtarief. Het effect wordt ook bepaald door de wijze waarop de nieuwe begrotingsontvangsten die door de accijnsverhoging ontstaan, worden aangewend. De Commissie is van mening dat dit effect, voorzover het zich al voordoet, marginaal zal zijn en op het niveau van de Gemeenschap zal worden gecompenseerd door de neerwaartse aanpassing van de hogere tarieven aan het nieuwe communautaire tarief. Bovendien zal het inflatoire effect in de lidstaten meestal worden gecompenseerd door een verlaging van andere belastingen waaraan het vervoer is onderworpen. Daar komt nog bij dat, indien de inflatie in de Europese Unie meer dan 2,5% bedraagt of een dergelijke inflatie wordt verwacht, de automatische indexatie beperkt is tot 2,5%.
De Commissie verwacht overigens niet dat de jaarlijkse indexatie op basis van de inflatie de accijnstarieven zal doen stijgen. Het mechanisme voor de indexering van het spiltarief zorgt er immers voor dat de reële waarde van de accijnzen op gasolie en benzine gehandhaafd blijft. Dit mechanisme vereenvoudigt ook de harmonisatie van de accijnstarieven voor commerciële gasolie doordat het de af te leggen weg korter maakt voor de lidstaten waarvan de accijnstarieven thans het meest van het communautaire gemiddelde afwijken. Op basis van de definitie van het begrip 'gebruik voor commerciële doeleinden' kan het verbruik van gasolie als volgt worden gespecificeerd:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
(Bron: Tremove)
Gevolgen voor de begroting
De meeste lidstaten zullen aanvullende begrotingsmiddelen kunnen genereren dankzij de uit dit voorstel voortvloeiende grotere flexibiliteit bij het gebruik van het belastinginstrument.
De Commissie heeft geenszins de bedoeling het algemene niveau van de belastingen in de lidstaten te verhogen. Zij is van mening dat haar voorstel bevorderlijk is voor een globale herstructurering van de belastingregelingen voor motorvoertuigen.
De extra ontvangsten kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt voor het aanpassen van de vaste heffing op het bezit of het gebruik van een voertuig, die in talrijke landen de met een dieselmotor uitgeruste voertuigen penaliseert. De extra heffing op de jaarlijkse motorrijtuigen- of registratiebelasting van voertuigen met een dieselmotor zou zodoende kunnen worden vervangen door een hogere dieselaccijns die rechtstreeks gerelateerd is aan het gebruik dat van het voertuig wordt gemaakt. Een dergelijke variabilisering van de belasting is wenselijk omdat zij de doeltreffendheid van het belastingstelsel en met name de milieu-effecten daarvan versterkt.
De extra inkomsten zouden kunnen worden ondergebracht in specifieke fondsen ter financiering van maatregelen die de externe kosten verminderen of compenseren of andere meer algemene maatregelen zoals de verlaging van de belastingen op arbeid (dubbeldividend).
Een verlaging van de accijns op commerciële gasolie leidt niet noodzakelijkerwijze tot een daling van de nominale begrotingsontvangsten. Deze belastingen kunnen immers worden vervangen door belastingen op andere producten of heffingen op het gebruik van infrastructuurvoorzieningen.
De Commissie beklemtoont dat een betrekkelijk restrictieve omschrijving van het begrip commerciële doeleinden de mogelijkheid geeft meer begrotingsontvangsten te generen en het milieu-effect van de maatregel te versterken.
De harmonisatie van de accijns op commerciële gasolie maakt fiscale planning minder interessant en geeft de lidstaten de mogelijkheid de voorspelbaarheid van hun begrotingsontvangsten te consolideren.
De tenuitvoerlegging van dit voorstel zal leiden tot een algemene verlaging van de emissies van vervuilende stoffen als NOx, vluchtige organische componenten, zwaveldioxyde en stofdeeltjes. De uitstoot van CO2 zou in het algemeen eveneens worden verminderd. In een lidstaat, het Verenigd Koninkrijk, zouden de accijnzen niettemin aanmerkelijk moeten dalen.
In dit land zou de accijnsverlaging vergezeld moeten gaan van de invoering van een heffing op het gebruik van infrastructuur die de nadelige gevolgen van deze belastingverlaging voor het milieu compenseert.
Daling van de uitstoot van verontreinigende stoffen in negen lidstaten (% t.o.v. normale tendens, 2010)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Bron: Simulaties TREMOVE
De uit dit voorstel voor een richtlijn voortvloeiende accijnsverhoging past in het kader van de variabilisering en de territorialisering van de aan het vervoer verbonden kosten.
Dit voorstel voor een richtlijn draagt bij tot de internalisering van de externe kosten van het vervoer. De Commissie merkt bovendien op dat hogere accijnzen voor vrachtwagens van minder dan 16 ton ook gerechtvaardigd zijn uit milieu-oogpunt omdat deze voertuigen relatief hogere externe kosten met zich brengen dan zwaardere vrachtwagens.
De Commissie merkt op dat zij voornemens is nog meer initiatieven te ontplooien voor een nog ambitieuzere aanpak van de problematiek van de internalisering. Hierbij wordt in het bijzonder de aandacht gevestigd op de invoering van een regeling inzake heffingen op het gebruik van infrastructuur en de harmonisatie van de minimale clausules in vervoerscontracten waardoor in geval van kostenstijgingen (bijvoorbeeld van brandstoffen) de tarieven kunnen worden herzien i.
Tot slot zij opgemerkt dat het voorstel vermoedelijk ook consequenties zal hebben voor de communautaire strategie ter beperking van de CO2-uitstoot en ter verbetering van het brandstofrendement i van personenauto's. De mededeling van de Commissie getiteld "Tenuitvoerlegging van de communautaire strategie ter beperking van de CO2-uitstoot door auto's - tweede jaarlijks verslag over de effectiviteit van de strategie (verslagjaar 2000)" zal hierin meer duidelijkheid brengen i.
Deze strategie, die in 1996 i door de Raad werd aanvaard, is erop gericht de gemiddelde specifieke uitstoot van CO2 door nieuwe personenwagens tegen het jaar 2005, doch uiterlijk 2010, tot 120 gram CO2/kilometer terug te brengen. In dit verband werden verbintenissen aangegaan door de Europese i (Association des constructeurs européens d'automobiles - ACEA i) i, de Japanse (Japan Automobile Manufacturers Association - JAMA i) en de Koreaanse (Korea Automobile Manufacturers Association - KAMA i) automobielindustrie. De Commissie heeft de inhoud van deze verbintenissen goedgekeurd i. Al deze overeenkomsten bevatten dezelfde gekwantificeerde doelstelling ten aanzien van de specifieke CO2-emissies voor het gemiddelde van de nieuwe personenwagens die in de Europese Unie worden verkocht, dat wil zeggen 140 gram CO2/kilometer (deze doelstelling zou in 2009 door JAMA en KAMA en in 2001 door de ACEA moeten worden bereikt). De tenuitvoerlegging van de communautaire strategie ter vermindering van de CO2-uitstoot en het brandstofverbruik van personenwagens verloopt in het algemeen gunstig. Opdat het streefcijfer van 120 gram CO2/kilometer - de doelstelling van de communautaire strategie - wordt bereikt, is het belangrijk dat de Gemeenschap haar inspanningen blijft richten op de invoering van fiscale maatregelen.
Tot nog toe is wat de verlaging van het brandstofverbruik betreft aanzienlijk meer vooruitgang geboekt bij de personenauto's met dieselmotor dan bij die met benzinemotor. De verwachting is dat de markt voor dieselvoertuigen op korte termijn zal groeien. Deze tendens zou evenwel op langere termijn moeten worden omgebogen door de toepassing van directe benzine-injectie in benzinemotoren. De Commissie is van mening dat, indien de onder 7.2 beschreven compenserende fiscale maatregelen van de lidstaten achterwege blijven, de daling van de CO2-uitstoot enigszins zal worden vertraagd omdat het aantal inschrijvingen van nieuwe personenwagens met dieselmotor vermoedelijk enigszins zal teruglopen. In dit stadium is er echter nog geen reden om aan te nemen dat de einddoelstelling niet zal worden bereikt en een communautair programma van toezicht zal moeten worden ingesteld.
Voor de vervoerders heeft de geleidelijke onderlinge aanpassing van de accijnzen op gasolie voor commerciële doeleinden onder meer het voordeel dat de mededingingverstoring op de geliberaliseerde markt aanzienlijk wordt verminderd. Bovendien zullen de prijzen hierdoor vermoedelijk worden gestabiliseerd.
Gedurende de aan de harmonisering voorafgaande periode zorgt de voorgestelde verkleining van de fluctuatiemarge ervoor dat de eventuele toename van het aandeel van de brandstofkosten in de exploitatiekosten van de vervoerondernemers geleidelijk verloopt. De jaarlijkse maximale toename zal ongeveer 20 euro per 1 000 liter brandstof bedragen. Berekend voor het gemiddelde verbruik van een vrachtwagen van 40 ton komt dit neer op bruto exploitatiekosten van ongeveer 1 000 euro per jaar, d.w.z. 1% van de jaarlijkse exploitatiekosten van een dergelijke vrachtwagen.
Voor de kleine vrachtwagens is het aandeel van de brandstofkosten in de totale exploitatiekosten veel kleiner, met name omdat de door deze voertuigen afgelegde jaarlijkse afstand en het verbruik veel kleiner zijn dan voor een zwaarder voertuig.
Daar komt nog bij dat, door het progressieve karakter van de verhogingen, de vervoerondernemers zich gemakkelijker daaraan zullen kunnen aanpassen door de gestegen kosten aan hun opdrachtgevers door te berekenen.
Voorts is de Commissie van mening dat de mogelijke stijging van de accijns voor commerciële gasolie kan worden gecompenseerd door een verlaging van andere, vaste belastingen zoals de jaarlijkse motorrijtuigenbelasting of de verkeersbelasting.
De conclusie is dat de exploitatiekosten voor de vervoerondernemingen, en met name voor de kleine ondernemingen, niet zo sterk zullen stijgen dat zij door deze ondernemingen niet kunnen worden gedragen.
De voorgestelde definities van het begrip 'gebruik voor commerciële doeleinden' zullen naar verwachting geen significante wijzigingen in de structuur van vraag en aanbod in de vervoerssector ten gevolge hebben, aangezien algemeen wordt aanvaard dat de betrokken markten slechts in geringe mate onderling substitueerbaar zijn.
De omschrijving van het begrip 'gebruik voor commerciële doeleinden' garandeert dat ondernemingen van om het even welke omvang profijt kunnen trekken van de maatregelen, die zowel op het vervoer voor eigen rekening als voor rekening van derden gericht zijn.
Wat de automobielindustrie betreft, blijkt uit de in samenwerking met Tremove uitgevoerde simulaties dat dit voorstel weinig invloed zal hebben op de verkoop van voertuigen met dieselmotor. Een fiscaal neutrale automobielbelasting op het niveau van de lidstaten zou dit effect nog verder beperken. Bovendien is het duidelijk dat het succes van de dieselmotor niet enkel wordt toegeschreven aan de goedkopere brandstof, doch ook aan een aantal andere factoren zoals het betere rijgedrag en de technische prestaties.
Voor de aardolie-industrie zou een verhoging van de accijns op gasolie kunnen leiden tot een daling van de vraag naar dit product, waarvoor de raffinagecapaciteit in Europa structureel niet opgewassen is tegen de vraag. Een dergelijke ontwikkeling zou de energieafhankelijkheid van de Unie verminderen en de zekerheid van de bevoorrading verhogen.
Voor de lidstaten die de accijnzen in 2003 verhogen, zal het voorstel een stijging van de jaarlijkse brandstofkosten van ten hoogste 60 à 70 euro per particulier voertuig ten gevolge hebben i. De betrokken lidstaten beschikken echter over reële mogelijkheden om de accijnsverhoging te compenseren door een verlaging van andere belastingen op het vervoer zodat het effect van het voorstel voor een richtlijn voor de automobilist wordt beperkt i. Dit soort compensatie zou in eerste instantie sociaal voordelig zijn voor huishoudingen met een bescheiden inkomen die de vaste jaarlijkse belastingen moeilijk kunnen betalen.
De Commissie is overigens voorstander van een globale hervorming van de autobelasting door een variabilisering en differentiëring van de belastingen die ervoor zorgen dat de burger betaalt volgens het werkelijke verbruik dat hij van voertuig maakt.
De accijnzen in de kandidaat-lidstaten zijn meestal veel lager dan in de lidstaten. Sommige kandidaat-lidstaten passen reeds de bij Richtlijn 92/82/EEG vastgestelde communautaire minimumtarieven toe, terwijl andere hun tarieven nog steeds niet volledig hebben aangepast. Deze tarieven dienen overigens pas bij de toetreding in overeenstemming te zijn met de communautaire rechtsvoorschriften.
Dit voorstel voor een richtlijn stelt ambitieuze doelstellingen vast. De fluctuatiemarge rond het spiltarief is dermate ruim dat het bepaalde kandidaat-lidstaten de mogelijkheid geeft zich zonder noemenswaardige extra moeilijkheden in het harmonisatiesysteem te integreren. Gezien het huidige niveau van hun accijnstarieven, de economische hervormingen die zij ondergaan en hun geringe inkomsten zullen talrijke kandidaat-lidstaten echter met grote economische en sociale problemen worden geconfronteerd bij de tenuitvoerlegging van de bijkomende accijnsverhogingen waarin dit voorstel voorziet. Vooral de burgers en de economie in het algemeen zouden nadelige gevolgen kunnen ondervinden van de vermoedelijke kostenstijgingen die hieruit zullen resulteren. De gevolgen zullen vermoedelijk het zwaarst zijn voor KMO's. Bovendien lijkt de manoeuvreerruimte van de meeste kandidaat-lidstaten voor het compenseren van de bijkomende kosten betrekkelijk gering. De Commissie stelt derhalve voor indien nodig in een overgangsperiode te voorzien. Deze overgangsperiode moet uiterlijk in 2012 eindigen en moet gepaard gaan met een agenda voor de geleidelijke aanpassing aan de vigerende communautaire minimumtarieven. Wanneer het nieuwe communautaire acquis eenmaal is overgenomen, dienen in het kader van de toetredingsonderhandelingen concrete uitvoeringsbepalingen te worden vastgesteld.
De rechtszekerheid is een zeer belangrijk aspect van het voorstel voor een richtlijn. Alvorens dit voorstel in te dienen heeft de Commissie derhalve met de grootste zorgvuldigheid onderzocht welke gevolgen dit voorstel zou kunnen hebben uit het oogpunt van de verdragsbepalingen inzake staatssteun. Bepaalde maatregelen die de lidstaten zouden kunnen nemen in het kader van het voorstel voor een richtlijn zouden als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag kunnen worden aangemerkt. De Commissie is evenwel tot de conclusie gekomen dat in dergelijk geval de betrokken steun in beginsel als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden verklaard. In eerste instantie zou de vaststelling van een communautaire belastingstructuur voor commerciële gasolie, in het kader van een geleidelijke harmonisatie, het mogelijk maken de op dit ogenblik tussen communautaire ondernemingen bestaande ongelijkheden ten aanzien van dit belangrijke element van de kosten van het vervoer weg te nemen. De Commissie meent derhalve de betrokken belastingmaatregelen, met name wat de mededingingsregels - in het bijzonder op het gebied van de staatssteun - betreft, positief te kunnen beoordelen.
In tweede instantie bevat de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu i bepalingen die van toepassing zijn op alle soorten productiesteun in de vorm van belastingverlagingen of vrijstellingen. In punt 51 van dit document zijn de voorwaarden vastgesteld waaronder niet-degressieve belastingverlagingen op lange termijn als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. De door de lidstaat beoogde belasting dient namelijk hoger te zijn dan het door de communautaire norm vastgestelde tarief. Een essentieel beginsel van het onderhavige voorstel voor een richtlijn is inderdaad dat het tarief voor gasolie voor niet-commerciële doeleinden niet lager mag zijn dan het tarief dat op commerciële gasolie van toepassing is. Wanneer een lidstaat voornemens is gebruik te maken van de mogelijkheid om twee verschillende tarieven toe te passen, vloeit het voordeel voor de gebruikers van commerciële gasolie, dat als staatssteun kan worden beschouwd, noodzakelijkerwijze voort uit een nationale wetgeving die voor gasolie voor niet-commerciële doeleinden een tarief vaststelt dat hoger is dan het minimumtarief dat de betrokken lidstaat krachtens de richtlijn zou moeten toepassen. De door de lidstaten toegepaste accijnstarieven voor commerciële gasolie zijn altijd hoger dan het communautaire minimumtarief dat gedurende de aan de harmonisatie voorafgaande overgangsperiode van toepassing is. Daarbij komt nog dat, wanneer de harmonisatie eenmaal gerealiseerd is, het begrip communautair minimum niet meer relevant is omdat het toepasselijke tarief terzelfdertijd een minimum- en een maximumtarief is. De Commissie merkt tenslotte op dat het accijnstarief voor commerciële gasolie op een zodanig niveau wordt vastgesteld dat het bedrijfsleven hierdoor ongetwijfeld tot milieuvriendelijk gedrag zal worden gestimuleerd. Dit betekent dat in beginsel aan alle voorwaarden is voldaan opdat eventuele steunmaatregelen als verenigbaar met het vorengenoemde punt 51 kunnen worden beschouwd.
Wat de accijnsverlagingen bij de invoering van een systeem van heffingen op het gebruik van weginfrastructuur betreft, merkt de Commissie op dat volgens artikel 73 steunmaatregelen ten behoeve van de coördinatie van het vervoer verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
De Gemeenschap tracht systematisch een op de totstandbrenging van een duurzaam transportsysteem gericht beleid te ontwikkelen dat maatregelen goedkeurt en aanmoedigt die de niet gedekte extra kosten van andere concurrerende wijzen van vervoer compenseren, zoals de kosten in verband met schade aan de infrastructuur, verontreiniging, lawaai, verkeerscongestie, gevolgen voor de gezondheid en ongevallen. De lidstaten die een systeem van heffingen op het gebruik van weginfrastructuur invoeren dat de externe kosten internaliseert en verenigbaar is met de communautaire wetgeving, zouden moeten worden gemachtigd de accijnstarieven voor brandstoffen te differentiëren voorzover hierdoor geen discriminatie ontstaat en noch het bedrag van de geïnternaliseerde extra kosten noch het communautaire minimumtarief worden overschreden. Het voorstel voor een richtlijn staat overigens niet in de weg aan belastingvrijstellingen of -verlagingen ten gunste van het plaatselijk openbaar personenvervoer uit hoofde van artikel 8, lid 4, van Richtlijn 92/81/EEG.
Dit voorstel, waarin rekening is gehouden met het beginsel van de subsidiariteit, is een belangrijk element van het globale streven naar een beter functioneren van de interne markt, in samenhang met het communautair vervoers- en milieubeleid. Andere voorstellen, in het bijzonder het voorstel voor een kaderrichtlijn betreffende de heffingen op het gebruik van infrastructuur, zullen op korte termijn zorgen voor een vervollediging van het pakket voor communautaire maatregelen dat erop gericht is de gebruikers van het vervoer de werkelijke kosten daarvan te laten dragen.
Dit voorstel diversifieert de structuur van de belasting van gasolie naar gelang deze voor commerciële of andere doeleinden bestemd is.
Dit zou moeten resulteren in twee belangrijke ontwikkelingen:
- enerzijds een harmonisatie van de accijns op commerciële gasolie. De werking van de interne markt zal hierdoor worden verbeterd omdat de mededinging op de markt voor wegvervoer aanmerkelijk minder zal worden verstoord. De ondernemers in het wegvervoer zullen onrechtstreeks het voordeel hebben van stabielere kostprijzen;
- anderzijds een verhoging van het minimumtarief voor niet-commerciële gasolie en onderlinge aanpassing van de accijns op gasolie aan die op benzine.