Toelichting bij COM(2009)511 - Wijziging van richtlijn 2006/112/EG wat betreft een facultatieve en tijdelijke toepassing van de verleggingsregeling voor leveringen van bepaalde fraudegevoelige goederen en diensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)511 - Wijziging van richtlijn 2006/112/EG wat betreft een facultatieve en tijdelijke toepassing van de verleggingsregeling voor ... |
|---|---|
| bron | COM(2009)511   |
| datum | 29-09-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde[1] (hierna 'de btw-richtlijn') voorziet in een tijdelijke toepassing van de verleggingsregeling om de bestaande fraude bij de handel in emissiecertificaten en bij verrichtingen met bepaalde fraudegevoelige goederen te bestrijden. De toepassing van een doelgerichte verleggingsregeling mag evenwel geen afbreuk doen aan de basisbeginselen van het btw-stelsel, zoals de gespreide betaling, en moet daarom beperkt blijven tot een vooraf vastgestelde lijst van goederen en diensten.
Algemene context
In mei 2006 heeft de Commissie een mededeling[2] gepresenteerd teneinde op EU-niveau een brede discussie op gang te brengen over de noodzaak van coördinatie bij de bestrijding van belastingfraude op de interne markt. Aansluitend op haar mededeling[3] van 23 november 2007, die aan de ontwikkeling van een fraudebestrijdingsstrategie in de EU heeft bijgedragen, en het verslag[4] over de stand van zaken in de ATFS-deskundigengroep (Anti Tax Fraud Strategy of strategie ter bestrijding van belastingfraude) heeft de Commissie een mededeling gepresenteerd met een analyse van zogenaamde verdergaande maatregelen tot wijziging van het btw-stelsel ten behoeve van de fraudebestrijding[5].
Een van de in dit verband bestudeerde maatregelen was de vaststelling van een algemene verleggingsregeling. De Commissie toonde zich, op bepaalde voorwaarden, ook bereid een proefproject voor te stellen om na te gaan of een veralgemeende verleggingsregeling een passend antwoord kon bieden op de btw-fraude. De Ecofin-Raad kon evenwel geen overeenstemming bereiken over de conclusies die aan de in deze mededeling aangesneden kwesties moesten worden verbonden. Bij gebrek aan politieke overeenstemming over de 'verdergaande' maatregelen heeft de Commissie besloten haar inspanningen uitsluitend te concentreren op de 'klassieke' maatregelen ter verbetering van de traditionele fraudebestrijdingsmethoden. In dit verband moet met name worden verwezen naar de mededeling van de Commissie van december 2008 over een gecoördineerde strategie ter verbetering van de bestrijding van btw-fraude in de Europese Unie[6].
Het huidige initiatief verschilt evenwel van voornoemd idee om een proefproject op te zetten.
Aangezien fraude de goede werking van de interne markt kan ondermijnen en de belastingopbrengsten van de lidstaten kan uithollen, hebben enkele lidstaten verzocht om, op basis van een door de Raad uit hoofde van artikel 395 van de btw-richtlijn toegestane derogatie, via een doelgerichte verleggingsregeling de fraude in specifieke fraudegevoelige sectoren of met bepaalde goederen te mogen bestrijden.
De meest gebruikelijke vorm van fraude bestaat erin dat een voor de btw geregistreerde leverancier of dienstverrichter een factuur afgeeft voor zijn prestaties, maar vervolgens verdwijnt zonder de btw te voldoen, terwijl zijn afnemer (die ook belastingplichtig is) over een geldige factuur beschikt om de voorbelasting in aftrek te brengen. Het gevolg hiervan is dat de overheid geen btw over de prestaties ontvangt, maar aan de volgende schakel in de handelsketen toch aftrek van voorbelasting moet toestaan. Deze praktijk is in sommige gevallen uitgegroeid tot zogenaamde intracommunautaire ploffraude, een goed georganiseerde aanval op het btw-stelsel waarbij misbruik wordt gemaakt van het feit dat de leverancier of dienstverrichter zijn voorbelasting kan verrekenen via een teruggaaf van de btw als zijn daaropvolgende prestatie aan een belastingplichtige in een andere lidstaat is vrijgesteld. Bovendien wordt dergelijke fraude vaak georganiseerd in de vorm van een reeks van leveringen waarbij dezelfde goederen verschillende keren tussen de lidstaten heen en weer reizen (zogenaamde carrouselfraude) en de schatkist een veelvoud van de verschuldigde belasting derft. Volgens de informatie die verschillende lidstaten hebben verstrekt, is deze vorm van fraude ook al bij diensten opgedoken.
Bij verlegging brengt de leverancier of dienstverrichter geen btw in rekening aan zijn belastingplichtige afnemer, die evenwel zelf de tot voldoening van de btw gehouden persoon wordt. In de praktijk verricht de afnemer (voor zover hij een gewone belastingplichtige met een volledig recht op aftrek is) de aangifte en de aftrek van de btw tegelijkertijd zonder dat er enige betaling aan de schatkist gebeurt. Op deze manier wordt de theoretische mogelijkheid om te frauderen, weggenomen.
Met dit voorstel wil de Commissie geïnteresseerde lidstaten de mogelijkheid bieden om deze doelgerichte verleggingsregeling toe te passen op een reeks van goederen en diensten op een vooraf vastgestelde lijst, die door de lidstaten als fraudegevoelig zijn aangemerkt. Dit voorstel inzake doelgerichte verlegging is gericht op de volgende gebieden:
In de eerste plaats zijn er de Commissie gevallen van fraude bij de handel in broeikasgasemissierechten ter kennis gebracht. Fraude, zowel op de koolstofmarkt als elders, is een bron van zorg en vereist een afdoend antwoord. De uiteenlopende reacties van de individuele lidstaten op dit probleem hebben de Commissie ertoe aangezet dit voorstel op te stellen. Ofschoon de precieze omstandigheden en de huidige omvang van het fraudeprobleem nog verdere analyse behoeven, vereist de door verschillende lidstaten verstrekte informatie toch dat er met spoed wordt opgetreden en dat het probleem al in dit voorstel, dat in eerste instantie slechts een tijdelijke maatregel behelst, wordt aangepakt.
Een andere categorie van goederen die onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, is die van de mobiele telefoons en geïntegreerde schakelingen. Voor deze goederen geldt nu al een derogatie die voorziet in verlegging. Zij is toegestaan aan het Verenigd Koninkrijk op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn en onder specifieke voorwaarden verlengd[7]. De tekst van het desbetreffende Commissievoorstel dient ook als basis voor het onderhavige voorstel voor een richtlijn van de Raad. In de toelichting bij haar voorstel voor een beschikking van de Raad heeft de Commissie de zeer specifieke omstandigheden uiteengezet op grond waarvan de derogatie bij wijze van uitzondering werd verleend, en heeft zij ook al aangekondigd dat zij bereid was de mogelijkheid te onderzoeken om een doelgerichte verlegging toe te staan aan geïnteresseerde lidstaten. Omdat het tot dan toe nog niet mogelijk was geweest om vast te stellen in hoeverre verlegging een passend en efficiënt instrument is om fraude in deze specifieke sector te bestrijden, achtte de Commissie het noodzakelijk een verlenging afhankelijk te maken van een volledige evaluatie van de gevolgen van de maatregel. Zij wilde ook een aantal lidstaten die belangstelling hadden om in deze sector een verleggingsregeling toe te passen, die mogelijkheid bieden in het kader van het voorliggende voorstel.
Ten derde ziet het voorstel op andere goederen (parfum, edele metalen (zoals platinum)) ten aanzien waarvan de lidstaten op vergaderingen van fraudewerkgroepen te kennen hebben gegeven dat zij blijkbaar ook het voorwerp van fraude uitmaken, en het is dus relevant om deze goederen ook onder de richtlijn te laten vallen.
Wat de procedure betreft, moeten de lidstaten de Commissie er eerst van in kennis stellen dat zij een dergelijke regeling willen invoeren. Aan de toepassing van een doelgerichte verleggingsregeling op experimentele basis zullen ook precieze voorwaarden moeten worden verbonden om de werking van de regeling te garanderen, potentiële negatieve gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen en een degelijke evaluatie van de resultaten mogelijk te maken. Voordat deze verleggingsregeling kan worden toegepast, zullen de betrokken leveranciers en dienstverrichters alsook afnemers met een eigen nummer voor btw-doeleinden geïdentificeerd moeten zijn, voor zover dat nog niet het geval is. Voorts zullen de betrokken lidstaten rapportageverplichtingen moeten vaststellen om voldoende follow-up van de maatregel te garanderen, zodat het zeker is dat hij effectief functioneert. Om te garanderen dat de toepassing van de verlegging doelgericht blijft alsook een uitzondering op de normale btw-voorschriften, zijn de goederen en diensten in kwestie in een lijst opgenomen en mag iedere lidstaat voor ten hoogste drie categorieën, waarvan er twee betrekking mogen hebben op goederen, de btw verleggen.
De geïnteresseerde lidstaten dienen effectieve controlemaatregelen vast te stellen om toezicht uit te oefenen en, in de mate van het mogelijke, iedere vorm van fraude te voorkomen, met name nieuwe vormen van fraude waarbij fraudepraktijken zich naar andere goederen, de detailhandel of andere lidstaten verspreiden. De lidstaten zouden in dat verband rekening moeten houden met de conclusies in verband met de verleggingsregeling in het document van de Commissie over maatregelen tot wijziging van het btw-stelsel met het oog op fraudebestrijding[8].
De ervaring die met deze tijdelijke toepassing van de regeling op fraudegevoelige goederen of diensten wordt opgedaan, moet het mogelijk maken om op basis van de in het voorstel beschreven informatie- en evaluatieprocedure een betere algemene beoordeling te verrichten van het nut en de proportionaliteit van een doelgerichte toepassing van het systeem van verlegging.
Inhoudsopgave
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid. De publieke raadpleging in verband met het gebruik van verlegging om fraude te bestrijden, heeft al plaatsgevonden in het kader van de voorgaande mededelingen van de Commissie over btw-fraude (zie met name het raadplegingsdocument[9] van 13 augustus 2007 over de mogelijke invoering van een facultatieve verleggingsregeling voor de btw en de gevolgen ervan voor het bedrijfsleven).
Ter verbetering van het inzicht in de gevolgen van een doelgerichte verleggingsregeling wordt in de richtlijn bepaald dat de lidstaten die de regeling willen toepassen, evaluatiecriteria moeten vaststellen om de situatie bij het begin en bij het einde van de toepassingsperiode te kunnen beoordelen. Deze richtlijn biedt een lidstaat de mogelijkheid om onder bepaalde omstandigheden een doelgerichte verleggingsregeling toe te passen, maar houdt hiertoe geen verplichting in. Aangezien de voorgestelde regels de lidstaten de mogelijkheid bieden om op tijdelijke basis de verleggingsregeling toe te passen op zorgvuldig geselecteerde goederen of diensten, is het aan de lidstaten zelf om een grondige effectbeoordeling te verrichten, zoals in de richtlijn is bepaald.
De richtlijn behelst een wijziging van de btw-richtlijn.
Gelet op de onduidelijkheid die er heerst over de gevolgen van de maatregel en het feit dat hij afwijkt van het basisbeginsel van de gespreide betaling, is de vaststelling van een specifieke rechts¬grondslag voor een dergelijke tijdelijke toepassing van verlegging voor bepaalde goederen en diensten de beste stap voorwaarts, in overeenstemming met de beginselen die zijn uiteengezet in de mededeling van de Commissie over mogelijke maatregelen tot wijziging van het btw-stelsel met het oog op fraudebestrijding[10]. Bovendien kan artikel 395 van de btw-richtlijn niet worden aangemerkt als voldoende grondslag voor een voortzetting en uitbreiding tot verschillende lidstaten van een doelgerichte verleggingsregeling voor bepaalde goederen of diensten. De beoogde fraudebestrijding via verlegging kan dus beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Gemeenschap met behulp van een richtlijn die de lidstaten de mogelijkheid biedt om een verleggingsregeling toe te passen op binnenlandse leveringen van bepaalde goederen en diensten. Deze richtlijn gaat dus niet verder dan wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
Het voorstel heeft geen negatieve gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Het voorstel bevat een vervalbepaling.