Toelichting bij COM(2009)136 - Voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)136 - Voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers. |
|---|---|
| bron | COM(2009)136   |
| datum | 25-03-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
Mensenhandel wordt beschouwd als een van de meest ernstige vormen van criminaliteit ter wereld, een grove schending van de mensenrechten, een moderne vorm van slavernij, en een zeer winstgevende bezigheid voor de georganiseerde misdaad. Het misdrijf bestaat in het werven, overbrengen of opnemen van personen, met gebruik van dwang, misleiding of andere onrechtmatige middelen, met het oog op seksuele of arbeidsuitbuiting, gedwongen arbeid, huishoudelijke slavernij of andere vormen van uitbuiting zoals het wegnemen van organen.
Mensenhandel moet derhalve krachtig worden bestreden; de voorkoming en vervolging van het misdrijf, en de bescherming van de slachtoffers staan hierbij centraal.
Algemene context
Een aantal EU-lidstaten zijn belangrijke landen van bestemming voor stromen van mensenhandel vanuit derde landen. Er zijn ook aanwijzingen voor stromen van mensenhandel binnen de EU. Op basis van de beschikbare cijfers kan redelijkerwijs worden geschat dat verschillende honderdduizenden mensen jaarlijks het slachtoffer worden van mensenhandel naar de EU of binnen de EU.
Sociale kwetsbaarheid is waarschijnlijk de hoofdoorzaak van mensenhandel. Kwetsbaarheid vloeit voort uit economische en sociale factoren zoals armoede, discriminatie op grond van het geslacht, gewapende conflicten, huiselijk geweld, een verstoord gezinsleven en persoonlijke omstandigheden zoals leeftijd, gezondheidstoestand of handicaps. Die kwetsbaarheid wordt door internationale georganiseerde misdaadnetwerken misbruikt om migratie te bevorderen en vervolgens mensen zwaar uit te buiten door middel van geweld, bedreiging, dwang of diverse vormen van misbruik zoals schuldslavernij. De hoge winsten die zo worden gegenereerd vormen in feite een belangrijke onderliggende drijfveer, net als de vraag naar seksuele diensten en goedkope arbeidskrachten.
1.3. Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken terrein
Het in 1989 goedgekeurde VN-Verdrag inzake de rechten van het kind heeft tot doel kinderen te beschermen tegen alle vormen van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik. Deze verplichting geldt ook in geval van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen in het kader van mensenhandel.
In 2000 keurde de VN een Protocol goed inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. Het Protocol was het eerste internationale instrument over mensenhandel in al zijn aspecten. In maart 2009 is het Protocol reeds door 23 EU-lidstaten geratificeerd, en de overige 4 hebben het ondertekend. De Europese Gemeenschap heeft het Protocol ondertekend en aangenomen.
Het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel biedt een ruim en coherent kader en behandelt uiteenlopende aspecten, zoals preventie, samenwerking tussen de verschillende partijen, bescherming van en bijstand aan slachtoffers, en de verplichting om mensenhandel strafbaar te stellen. Dergelijke maatregelen zouden de situatie aanzienlijk verbeteren. Het Verdrag is reeds door 12 EU-lidstaten geratificeerd. 13 andere hebben het ondertekend en zijn bezig met de ratificatie.
Het Kaderbesluit inzake bestrijding van mensenhandel is op 19 juli 2002 aangenomen om in te spelen op de algemeen erkende noodzaak van een Europese aanpak voor het ernstige misdrijf dat mensenhandel is. In mei 2006 heeft de Commissie een rapport over de uitvoering van het kaderbesluit goedgekeurd.
Richtlijn 2004/81/EG voorziet in bijstand aan en een verblijfstitel voor onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel. De Commissie brengt in de herfst van 2009 verslag uit over de uitvoering van Richtlijn 2004/81/EG en zal passende maatregelen overwegen om de bescherming die de lidstaten aan de slachtoffers verlenen, verder te versterken.
1.4. Samenhang met andere beleidsterreinen en doelstellingen van de Unie
De strijd tegen alle vormen van gendergerelateerd geweld waaronder mensenhandel maakt integraal deel uit van de verbintenis die de Commissie is aangegaan in de routekaart voor de gelijkheid van vrouwen en mannen[1]. De strijd tegen kinderhandel is ook opgenomen in de strategie voor de rechten van het kind[2]. De strijd tegen mensenhandel en de bijstand aan slachtoffers sluiten aan bij de bepalingen van Kaderbesluit 2001/220/JBZ van de Raad inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure[3], en van Richtlijn 2004/81/EG van de Raad inzake verblijfsvergunningen[4], die immigratieaangelegenheden betreft en enkel van toepassing is op onderdanen van derde landen. De bepalingen van dit kaderbesluit zijn van toepassing voor zover de kwestie niet onder bovengenoemde richtlijn valt. De strijd tegen mensenhandel sluit tevens aan bij Richtlijn 2004/80/EG van de Raad betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven[5], die de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties beoogt te bevorderen, en bij Kaderbesluit 2008/841/JBZ ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit[6]. Mensenhandel is opgenomen in de lijst misdrijven die overeenkomstig Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad betreffende het Europees aanhoudingsbevel na een dergelijk Europees aanhoudingsbevel aanleiding geven tot overlevering[7]. De hierboven vermelde doelstellingen zijn volledig in overeenstemming met deze instrumenten, met het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel en met de mandaten van Europol en Eurojust.
Elke maatregel die de Unie op dit gebied neemt, moet de grondrechten eerbiedigen en de beginselen naleven van met name het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De lidstaten moeten bij de tenuitvoerlegging van de regelgeving van de Unie deze rechten en beginselen in acht nemen.
Aan dit voorstel is grondig onderzoek voorafgegaan om ervoor te zorgen dat de bepalingen volledig in overeenstemming zijn met de grondrechten, met name de bescherming van de menselijke waardigheid, het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, het verbod van slavernij en dwangarbeid, de rechten van het kind, het recht op vrijheid en veiligheid, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, de bescherming van persoonsgegevens, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, alsmede het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen.
Bijzondere aandacht werd besteed aan artikel 5, lid 3, van het EU-Handvest dat mensenhandel uitdrukkelijk verbiedt. Artikel 24 van het EU-Handvest was ook belangrijk, want kinderen zijn vaak het slachtoffer van mensenhandel. Bepalingen inzake de bescherming van en bijstand aan slachtoffers hebben een positieve invloed op de grondrechten. Het recht op bescherming tegen slavernij, gedwongen arbeid en dienstbaarheid werd erkend door het Europees Hof voor de rechten van de mens. Ook het recht van het slachtoffer op een accuraat, onpartijdig, doeltreffend en snel onderzoek is van belang, en zou in de hand worden gewerkt door een grotere erkenning van de rol van het slachtoffer in de strafprocedure.
De versterkte rol van het slachtoffer in strafprocedures zou evenwel ook een negatief gevolg kunnen hebben, indien daardoor afbreuk zou worden gedaan aan de procedurerechten van de verdediging, met name het recht op een onpartijdig gerecht (artikel 47 van het EU-Handvest) en het recht op verdediging (artikel 48 van het EU-Handvest). Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft echter duidelijke beginselen vastgesteld om de respectieve rechten van de verdediging en die van het slachtoffer in overeenstemming te brengen. Door de wettekst, die de basis vormt voor de correcte uitvoering door de lidstaten, zorgvuldig op te stellen werd derhalve gezorgd voor een onverkorte eerbiediging van de rechten van de verdediging.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
2.1.1. Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Op verzoek van de Raad heeft de Commissie in december 2007 ter beoordeling van de uitvoering van het EU-plan aan de lidstaten een vragenlijst toegezonden. 23 lidstaten en Noorwegen hebben deze beantwoord. De resultaten werden verwerkt in het werkdocument van de Commissie van 17 oktober 2008.
Er vonden met het oog op het opstellen van de effectbeoordeling drie raadgevende vergaderingen plaats. De Deskundigengroep mensenhandel is op 2 en 3 oktober 2008 samengekomen, en heeft na uitvoerige besprekingen een schriftelijk advies uitgebracht. Op 7 oktober 2008 vond een raadgevende vergadering plaats met deskundigen met diverse achtergronden, waaronder regeringen, rechtshandhavingsinstanties, ngo’s, internationale organisaties en universiteiten. De deelnemers werd vervolgens gevraagd schriftelijk hun opmerkingen kenbaar te maken, en verschillende deskundigen hebben dat gedaan. Op 17 oktober 2008 vond een bijeenkomst met de vertegenwoordigers van de lidstaten plaats.
2.1.2. Overzicht van de standpunten en hoe hiermee rekening is gehouden
- In zijn schriftelijk advies benadrukte de Deskundigengroep mensenhandel van de Europese Commissie de volgende uitgangspunten: de noodzaak van een adequaat juridisch kader in elk land, de noodzaak om mensenrechten centraal te plaatsen en een holistische, gecoördineerde en geïntegreerde aanpak te hanteren waarbij het regeringsbeleid inzake mensenhandel en dat inzake migratie samen worden bekeken, alsmede de noodzaak om de kinderrechten te eerbiedigen, onderzoek over mensenhandel te bevorderen en de impact van het beleid ter bestrijding van mensenhandel te monitoren.
- Vele belanghebbenden waren het eens over de noodzaak van specifieke bepalingen ter versterking van onderzoek en vervolging. De cruciale rol van bijstand aan de slachtoffers werd algemeen beklemtoond.
- De belanghebbenden waren het niet eens over het al dan niet invoeren van een specifieke verplichting om klanten die zich bewust seksuele diensten laten verstrekken door een slachtoffer van mensenhandel, strafbaar te stellen. Een aantal lidstaten wees erop dat een dergelijke bepaling in geen geval bindend mocht zijn.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er hoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Voor verschillende beleidsopties werd nagegaan of ze de doelstellingen, mensenhandel doeltreffender voorkomen en bestrijden, en slachtoffers beter beschermen, konden helpen verwezenlijken.
- Beleidsoptie (1): geen nieuwe maatregelen op EU-niveau
De EU zou geen maatregelen treffen ter bestrijding van mensenhandel; de lidstaten kunnen de ondertekenings- en ratificatieprocedure van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel voortzetten.
- Beleidsoptie (2): niet-wetgevende maatregelen
Kaderbesluit 2004/629/JBZ zou niet worden gewijzigd. Niet-wetgevende maatregelen zouden kunnen worden genomen op het gebied van bijstand aan slachtoffers, monitoring, preventiemaatregelen in landen van bestemming en in landen van oorsprong, opleiding en samenwerking op het gebied van rechtshandhaving.
- Beleidsoptie (3): nieuwe wetgeving inzake vervolging, bijstand aan slachtoffers, preventie en monitoring
Een nieuw kaderbesluit zou worden aangenomen met daarin bepalingen van het bestaande kaderbesluit, een aantal bepalingen van het Verdrag van de Raad van Europa en aanvullende elementen. Het nieuwe kaderbesluit zou met name bepalingen bevatten op het gebied van materieel strafrecht, rechtsmacht en vervolging, de rechten van het slachtoffer in strafprocedures, bijstand aan slachtoffers, speciale beschermingsmaatregelen voor kinderen, preventie en monitoring.
- Beleidsoptie (4): nieuwe wetgeving (zoals in optie 3) + niet-wetgevende maatregelen (zoals in optie 2)
- Een nieuw kaderbesluit zou worden aangenomen met daarin de bepalingen van het bestaande kaderbesluit aangevuld met nieuwe bepalingen. Het nieuwe kaderbesluit zou worden aangevuld met de in optie 2 bepaalde niet-wetgevende maatregelen.
- Op basis van de economische en de sociale impactanalyse, en de analyse van de impact op de grondrechten, vormen opties 3 en 4 de beste aanpak van het probleem; de gestelde doelstellingen zouden op die manier volledig bereikt kunnen worden. Optie 4 zou de voorkeur genieten.
3.1. Overzicht van de voorgestelde maatregel(en)
Het nieuwe kaderbesluit zou naast de bepalingen van het huidige kaderbesluit de volgende nieuwe elementen bevatten:
A Bepalingen van materieel strafrecht:
- een definitie;
- verzwarende omstandigheden en sancties;
- de niet-toepassing van sancties ten aanzien van het slachtoffer.
B Rechtsmacht en vervolging:
- een ruimere en meer bindende regeling inzake extraterritoriale rechtsmacht;
- coördinatie van de vervolging; een dergelijke bepaling mag worden afgeschaft zodra het voorstel voor een kaderbesluit over jurisdictiegeschillen in strafzaken is aangenomen[8];
- onderzoeksinstrumenten.
C Rechten van het slachtoffer in strafprocedures:
- een speciale behandeling ter voorkoming van secundaire victimisatie;
- bescherming op basis van een risicobeoordeling;
- schadeloosstelling, waaronder toegang tot bestaande fondsen.
D Bijstand aan slachtoffers:
- de totstandbrenging van mechanismen voor vroegtijdige opsporing van en bijstand aan slachtoffers;
- een minimumnorm voor bijstand, waaronder toegang tot de noodzakelijke medische behandelingen, counseling en psychologische bijstand;
- speciale maatregelen voor kinderen.
E Preventie:
- maatregelen die de vraag naar seksuele diensten en goedkope arbeidskrachten moeten doen afnemen;
- opleiding;
- de strafbaarstelling van personen die diensten laten verrichten door een persoon van wie zij weten dat die het slachtoffer van mensenhandel is.
F Monitoring:
- de aanstelling van nationale rapporteurs of de totstandbrenging van gelijkwaardige mechanismen.
3.2. Toegevoegde waarde van het voorstel ten opzichte van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel van 2005
Het voorstel bouwt voort op het Verdrag van de Raad van Europa en gaat uit van dezelfde holistische benadering waarbij rekening wordt gehouden met preventie, vervolging, bescherming van de slachtoffers, en monitoring. Het voorstel biedt bovendien toegevoegde waarde op de volgende punten:
- nieuwe bepalingen over een specifieke behandeling van kwetsbare slachtoffers in strafprocedures, ter voorkoming van secundaire victimisatie (artikel 9);
- een bredere reikwijdte van de bepaling inzake de niet-toepassing van sancties ten aanzien van de slachtoffers voor hun betrokkenheid bij onwettige activiteiten, ongeacht de onwettige methoden die door de mensenhandelaars worden gebruikt (artikel 6);
- hogere normen voor de bijstand aan slachtoffers, in het bijzonder wat medische behandeling betreft (artikel 10);
- een ruimere en meer bindende regeling inzake extraterritoriale rechtsmacht, op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn onderdanen en personen die gewoonlijk op hun grondgebied verblijven te vervolgen wanneer deze zich buiten het grondgebied van de lidstaat schuldig maken aan mensenhandel (artikel 8);
- een aan de ernst van de strafbare feiten aangepast niveau van bestraffing (artikel 3);
- het opnemen van bepalingen met een gelijkaardige inhoud als bestaande verdragsbepalingen in het EU-acquis, biedt bovendien voordelen die voortvloeien uit de sterkere verbindende kracht die de rechtsorde van de EU tot stand brengt, met name de onmiddellijke inwerkingtreding en het toezicht op de naleving.
Rechtsgrondslag
Artikel 29, artikel 31, lid 1, onder e), en artikel 34, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt.
Om de strijd tegen mensenhandel te kunnen winnen, moeten de lidstaten hun inspanningen op elkaar afstemmen en internationaal samenwerken. Verschillen in de juridische aanpak in de lidstaten staan gecoördineerde inspanningen in de weg en belemmeren internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden beter door een optreden van de Europese Unie worden verwezenlijkt.
Het voorstel zal het materiële strafrecht en de procedureregels van de lidstaten dichter tot elkaar brengen dan het geval is met het huidige kaderbesluit. Dit zal de internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking, en de bescherming van en bijstand aan de slachtoffers ten goede komen. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is beperkt tot het minimum dat vereist is om de vastgestelde doelstellingen op Europees niveau te bereiken, en gaat niet verder dan wat daartoe nodig is.
Voorgesteld instrument: kaderbesluit.
Andere instrumenten zouden niet geschikt zijn. Enkel een kaderbesluit kan in de strijd tegen mensenhandel tot de onderlinge aanpassing van nationale wetgeving leiden, wat noodzakelijk is ter versterking van de internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.