Toelichting bij COM(2001)272 - Strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)272 - Strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de EG. |
|---|---|
| bron | COM(2001)272   |
| datum | 23-05-2001 |
Krachtens artikel 280 van het EG-Verdrag, dat werd ingevoerd door het Verdrag van Amsterdam, is de Gemeenschap bevoegd maatregelen te nemen om de communautaire financiële belangen in alle lidstaten op doeltreffende en gelijkwaardige wijze te beschermen. Aangezien door de internationale economische en financiële fraude en criminaliteit aanzienlijke schade wordt toegebracht aan de communautaire financiële belangen i, moet het huidige rechtskader, vooral ingevolge de vertraging die door de lidstaten bij de ratificatie van de overeenkomst en de protocollen aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen is opgelopen, onverwijld worden versterkt. Omdat ook concrete maatregelen moeten worden genomen ter uitvoering van de algemene strategische aanpak die op het gebied van de fraudebestrijding i is vastgesteld, stelt de Commissie daarom een richtlijn voor, die is gebaseerd op artikel 280 van het EG-Verdrag.
Inhoudsopgave
- 1.1. Stand van de ratificaties van de instrumenten voor de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en noodzaak op te treden
- In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de huidige stand van de ratificatie van elk BFB-instrument (bijgewerkt tot 17 mei 2001)
- 1.2. Te overwegen maatregelen - voorstel voor een wetgevingsinstrument dat is gebaseerd op artikel 280, lid 4, van het EG-Verdrag
- 1.3. Vorm en inhoud van het op grond van artikel 280 van het EG-Verdrag voor te stellen wetgevingsinstrument
- 1.3.1. Vorm van het instrument
- 1.3.2. Inhoud van het instrument
- 2. Kort overzicht van de bepalingen
1.1. Stand van de ratificaties van de instrumenten voor de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en noodzaak op te treden
De overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van 26 juli 1995, alsmede de aanvullende protocollen van 27 september 1996, 29 november 1996 en 19 juni 1997 (hierna 'instrumenten voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen' of 'BFB-instrumenten'), die door de lidstaten in het kader van de 'derde pijler' van het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht) zijn goedgekeurd en ondertekend, vormen de eerste belangrijke elementen van een gemeenschappelijke basis voor de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Unie, voorzover deze van toepassing zijn op bepaalde aspecten van het materiële strafrecht en de justitiële samenwerking op dit gebied. De harmonisatie van de definities en de strafmaatregelen voor bepaalde inbreuken waarin de verschillende nationale strafrechtelijke bepalingen voorzien, met name fraude en corruptie, alsmede de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de bevoegdheid, de wederzijdse rechtshulp, de uitlevering en de overdracht en centralisatie van strafvervolgingen - om enkel de punten te noemen die in het kader van deze instrumenten de belangrijkste zijn - zullen in aanzienlijke mate bijdragen tot de verbetering van de bescherming van de communautaire financiële belangen, die sterk wordt bemoeilijkt door de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte.
In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste elementen in elk van de instrumenten:
1. Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, van 26 juli 1995 i:
- definitie van fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad;
- verplichting van de lidstaten deze strafbaar te stellen en sancties te treffen, de bevoegdheid vast te stellen, met name volgens het territorialiteitsbeginsel, samen te werken, de vervolgingen te centraliseren en uitlevering te vergemakkelijken;
- verplichting van de lidstaten te voorzien in de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ondernemingshoofden.
2. Eerste protocol van 27 september 1996 i:
- definitie van corruptie waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad;
- verplichting van de lidstaten deze strafbaar te stellen en sancties te treffen i, en de bevoegdheid vast te stellen.
3. Protocol van 29 november 1996 betreffende de uitlegging van de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en van de daarbij behorende protocollen door het Hof van Justitie i
4. Tweede protocol van 19 juni 1997 i:
- verplichting van de lidstaten, in het kader van de delicten waarin de BFB-instrumenten voorzien, het witwassen van geld strafbaar te stellen i en maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld;
- verplichting van de lidstaten maatregelen te nemen om de inbeslagneming en de confiscatie van instrumenten en opbrengsten van delicten mogelijk te maken;
- regels betreffende de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten en betreffende de gegevensbescherming.
Ondanks herhaalde dringende verzoeken van de Europese Raad, van de Raad, van het Europees Parlement en van de Commissie de betrokken instrumenten te ratificeren i, hebben de vijftien lidstaten dat begin 2001 nog niet alle gedaan, zodat deze instrumenten nog niet in werking zijn getreden.
In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de huidige stand van de ratificatie van elk BFB-instrument (bijgewerkt tot 17 mei 2001)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Hoewel het aantal ratificaties de voorbije twee jaar aanzienlijk is toegenomen, wordt, gezien de stand van het ratificatieproces in de nog resterende lidstaten, gevreesd dat de BFB-instrumenten niet vóór 2002, en zelfs nog later, in werking zullen treden. Volgens de informatie die door verscheidene lidstaten is verstrekt, zal in het bijzonder het tweede protocol naar verwachting pas over een aantal jaren worden geratificeerd. Zolang de resterende lidstaten deze instrumenten niet alle hebben geratificeerd, zal op dit gebied bijgevolg geen vooruitgang worden geboekt. Omdat een gemeenschappelijke definitie van onwettige gedragingen of handelingen waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad in het materiële strafrecht van de lidstaten ontbreekt, is vervolging van transnationale fraude en samenwerking op Europees niveau zeer moeilijk, zo niet onmogelijk.. De verschillen tussen de strafrechtelijke sancties in de lidstaten - die niet altijd doeltreffend, evenredig en afschrikkend blijken, zoals het Hof van Justitie vraagt - maken criminele activiteiten ten nadele van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap mogelijk. De ervaring wijst uit dat deze tekortkomingen tevens de gerechtelijke nabehandeling van door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) verrichte administratieve onderzoeken belemmeren.
Deze situatie is niet alleen zeer nadelig voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen, maar in het algemeen ook voor de geloofwaardigheid van de instellingen en de lidstaten wat hun bereidheid betreft deze vormen van misdaad daadwerkelijk te bestrijden. Teneinde deze wil om handelend op te treden tegenover de Europese burgers, maar ook tegenover de kandidaat-landen voor toetreding te bevestigen, zijn dringend oplossingen nodig om de huidige situatie te doorbreken.
1.2. Te overwegen maatregelen - voorstel voor een wetgevingsinstrument dat is gebaseerd op artikel 280, lid 4, van het EG-Verdrag
Bijna zes jaar na de vaststelling van de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen moet worden geconstateerd dat de doelstelling inzake harmonisatie niet is bereikt en dat het ontbreken van minimumnormen voor de strafrechtelijke bescherming die daadwerkelijk in de hele Europese Unie van toepassing zijn, nog steeds in het nadeel werkt van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Intussen is het Verdrag van Amsterdam, dat door alle lidstaten na de BFB-instrumenten werd ondertekend en bekrachtigd, op 1 mei 1999 in werking getreden. Dit verdrag heeft op het gebied van de bescherming van de communautaire financiële belangen tot een belangrijke wijziging geleid, aangezien het oude artikel 209A van het EG-Verdrag werd vervangen door artikel 280, dat de Gemeenschap er op dezelfde voet als de lidstaten toe verplicht maatregelen te nemen om de financiële belangen van de Gemeenschap in alle lidstaten op doeltreffende en gelijkwaardige wijze te beschermen.
Artikel 280, lid 4, van het EG-Verdrag bepaalt daartoe het volgende: 'De Raad neemt volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van de Rekenkamer, de nodige maatregelen aan op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Deze maatregelen hebben geen betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling'. Op dit toepassingsgebied is het nieuwe artikel 280 van het EG-Verdrag de specifieke rechtsgrond die krachtens de artikelen 29 en 47 van het Verdrag betreffende de EU, overeenkomstig welke het Gemeenschapsrecht voorrang heeft op het recht van de Unie, voortaan voor de goedkeuring van maatregelen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap moet worden gebruikt. De intergouvernementele conferentie van Nice (december 2000) heeft bevestigd dat de bescherming van de communautaire financiële belangen in hoofdzaak onder de eerste pijler valt.
Overeenkomstig het Verdrag van Amsterdam is bijgevolg een aanpassing van de BFB-instrumenten vereist, temeer omdat deze instrumenten nog steeds niet in werking zijn getreden. De Commissie acht het derhalve nodig althans een deel van de huidige instrumenten van de derde pijler te vervangen door een nieuw, op grond van artikel 280 van het EG-Verdrag aangenomen instrument, zoals ook herhaaldelijk door het Europees Parlement is gevraagd.
Een dergelijk instrument op grond van artikel 280 van het EG-Verdrag is zeer interessant, omdat het de voordelen biedt die aan de wetgeving van de eerste pijler verbonden zijn. Het Gemeenschapsrecht voorziet in controlemechanismen die niet bestaan op het niveau van de derde pijler, met name de bevoegdheden die aan de Commissie in haar hoedanigheid van hoedster van de verdragen zijn toegekend, en de bevoegdheden van het Hof van Justitie in dit verband. Op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap is het ingevolge deze bevoegdheden mogelijk erop toe te zien dat het Gemeenschapsrecht correct in nationaal recht wordt omgezet en correct wordt toegepast, waardoor voor een op het niveau van alle lidstaten doeltreffende en gelijkwaardige bescherming kan worden gezorgd. Deze voordelen zijn eveneens van belang met het oog op de overname van het acquis communautaire door de kandidaat-landen voor toetreding.
In verband met de vraag in hoeverre de in artikel 280, lid 4, tweede zin, van het EG-Verdrag vervatte uitzondering in de weg staat aan de goedkeuring van een wetgevingsinstrument op strafrechtelijk gebied, moet worden opgemerkt dat niet van het strafrecht in zijn geheel en in het algemeen sprake is, maar slechts van twee bijzondere aspecten, namelijk 'de toepassing van het nationale strafrecht' en de 'nationale rechtsbedeling'. Aangezien artikel 280, lid 4, in beginsel betrekking heeft op alle maatregelen op het gebied van de preventie en de bestrijding van fraude, voorziet de tweede zin in deze context in een uitzonderingsregeling die, gelet op de doelstellingen van dit artikel, strikt moet worden uitgelegd. Noch de formulering, noch de juridische context van deze bepaling staan eraan in de weg dat maatregelen worden goedgekeurd die een bepaalde strafrechtelijke harmonisatie ten doel hebben, zolang deze 'geen betrekking hebben op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling'.
De Commissie beschouwt haar voorstel voor een op artikel 280, lid 4, van het EG-Verdrag gebaseerd rechtsinstrument als een noodzakelijke en belangrijke fase op grond van het huidige verdrag, maar sluit verdere fasen niet uit. In dit verband zal zij, zoals in haar werkprogramma is aangegeven, tegen het einde van het jaar een groenboek goedkeuren betreffende de aanstelling van een Europese officier van justitie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, waarvoor in ieder geval een wijziging van de verdragen vereist is i.
1.3. Vorm en inhoud van het op grond van artikel 280 van het EG-Verdrag voor te stellen wetgevingsinstrument
De Commissie is van oordeel dat een richtlijn in het onderhavige geval het meest aangewezen instrument is. Uit het oogpunt van de rechtsopvatting, van de juridische structuur en de juridische formulering stemt een richtlijn in ruime mate overeen met de BFB-instrumenten, omdat er, op dezelfde wijze als voor een overeenkomst, maatregelen tot omzetting ervan door de lidstaten in het nationale recht voor vereist zijn. Deze oplossing geeft, enerzijds, de mogelijkheid een aantal bepalingen van de BFB-instrumenten ongewijzigd, met slechts enkele absoluut noodzakelijke aanpassingen, over te nemen, en, anderzijds, ruimte te laten voor de verschillende nationale tradities op strafrechtelijk gebied. Een dergelijke aanpak zou bijgevolg ruime steun moeten vinden bij de lidstaten die alle de BFB-instrumenten hebben aanvaard, en bijgevolg een snelle goedkeuring van de richtlijn mogelijk moeten maken.
Er wordt voorgesteld in de richtlijn alle bepalingen van de huidige BFB-instrumenten op te nemen, die niet onder de beperking van artikel 280, lid 4, tweede zin, van het EG-Verdrag vallen. Het betreft hier alle bepalingen die geen betrekking hebben op het strafprocesrecht en op justitiële samenwerking, d.w.z. de bepalingen die geen betrekking hebben op 'de toepassing van het nationale strafrecht' of 'de nationale rechtsbedeling'.
Artikel 280 van het EG-Verdrag vormt bijgevolg een adequate rechtsgrond voor de onderlinge aanpassing van het materiële strafrecht van de lidstaten wat betreft de definitie van fraude, corruptie en het witwassen van geld waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, alsmede wat de strafrechtelijke aansprakelijkheid en de strafrechtelijke sancties aangaat. De bepalingen van de BFB-instrumenten die de harmonisatie van de definitie van de strafbare feiten, de aansprakelijkheid en de sancties ten doel hebben, hebben immers noch betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht noch op de nationale rechtsbedeling, aangezien zowel de omzetting van deze bepalingen in nationaal recht als de vervolging en de bestraffing van deze inbreuken door de nationale autoriteiten onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen. Een dergelijke richtlijn zou het ten slotte mogelijk maken in alle lidstaten een gelijkwaardige strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te garanderen, overeenkomstig de reeds door de Raad vastgelegde fundamentele doelstellingen.
Daarnaast wordt voorgesteld de bepalingen inzake de samenwerking met de Commissie erin op te nemen, aangezien deze evenmin onder de uitzondering van artikel 280, lid 4, van het EG-Verdrag vallen. Deze bepalingen hebben geen betrekking op de horizontale samenwerking tussen de autoriteiten van de verschillende lidstaten, zoals met name bedoeld in artikel 31 van het Verdrag betreffende de EU, maar op de verticale samenwerking tussen de nationale autoriteiten en de Commissie, die hoofdzakelijk in het kader van het EG-Verdrag, en met name artikel 280, lid 3, is omschreven.
Een dergelijke aanpak berust op goede juridische gronden en zal de omzetting van fundamentele voorschriften van de BFB-instrumenten nieuwe impulsen geven, zonder dat de instrumenten van de derde pijler daarom volledig worden vervangen. Het blijft echter in het belang van de lidstaten dat de huidige BFB-instrumenten zo snel mogelijk worden geratificeerd, zodat de andere, niet in de richtlijn overgenomen bepalingen in werking kunnen treden. Deze bepalingen zijn even belangrijk, aangezien zij met name de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de bevoegdheid, het 'ne bis in idem'-beginsel, de wederzijdse rechtshulp, de uitlevering en de overdracht en centralisatie van strafvervolgingen, alsmede de uitvoering van vonnissen betreffen. Er zou tevens kunnen worden overwogen deze bepalingen in een ander instrument van titel VI, namelijk een kaderbesluit, over te nemen. In het huidige stadium lijkt het echter meer aangewezen de lopende ratificatieprocessen te voltooien.
Ten behoeve van een correcte toepassing van de bepalingen van de richtlijn overweegt de Commissie een raadgevend comité, waarin de lidstaten vertegenwoordigd zijn, ermee te belasten een geharmoniseerder tenuitvoerlegging van deze richtlijn te bevorderen door regelmatig overleg over de concrete problemen die zich bij de toepassing ervan voordoen. Het comité zou ook het overleg tussen de lidstaten met betrekking tot de strengere voorwaarden en verplichtingen die zij op nationaal niveau zullen vaststellen, kunnen vergemakkelijken en de Commissie van advies kunnen dienen in verband met eventuele aanvullingen, wijzigingen of andere noodzakelijk geachte aanpassingen van de richtlijn.
De bepalingen van het voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen zijn, op een paar uitzonderingen na, gebaseerd op de bepalingen van de BFB-instrumenten van de derde pijler. Aangezien alle lidstaten deze instrumenten reeds hebben goedgekeurd en over elk van deze instrumenten een door de Raad goedgekeurd toelichtend rapport is uitgebracht i, wordt hier niet opnieuw op de essentie van de betrokken bepalingen ingegaan.
Na een eerste hoofdstuk waarin het doel van de richtlijn wordt omschreven en een aantal algemene definities worden gegeven, wordt in hoofdstuk II vastgesteld welke handelingen de financiële belangen van de Gemeenschap schaden, namelijk fraude (artikel 3), actieve en passieve corruptie (artikel 4), met een aantal bepalingen inzake assimilatie (artikel 5), en het witwassen van geld (artikel 6). Voorts bepaalt artikel 7 van dit hoofdstuk dat de lidstaten deze gedragingen als strafbare feiten dienen aan te merken (artikel 7).
De hoofdstukken III en IV omvatten bepalingen betreffende de aansprakelijkheid en de sancties, inclusief met betrekking tot rechtspersonen (artikelen 9 en 11).
Hoofdstuk V omvat bepalingen betreffende de samenwerking van de nationale autoriteiten met de Commissie (artikel 13) en de andere slotbepalingen.
Twee tabellen moeten een beter overzicht geven van de ontwerprichtlijn. In onderstaande tabel worden de bepalingen van het voorstel voor een richtlijn geplaatst tegenover de overeenkomstige bepalingen van de BFB-instrumenten van de derde pijler.