Toelichting bij COM(2010)372 - Staatssteun ter bevordering van de sluiting van niet-concurrentiekrachtige steenkoolmijnen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)372 - Staatssteun ter bevordering van de sluiting van niet-concurrentiekrachtige steenkoolmijnen. |
|---|---|
| bron | COM(2010)372   |
| datum | 20-07-2010 |
Steun aan de steenkoolindustrie in de EU wordt geregeld door een sectorspecifiek juridisch instrument: Verordening (EG) nr. 1407/2002 van de Raad van 23 juli 2002 betreffende staatssteun voor de kolenindustrie[1] (hierna 'de kolenverordening' genoemd).
De kolenverordening loopt op 31 december 2010 af. Zonder een nieuw rechtskader waarmee bepaalde specifieke vormen van staatssteun aan de kolenindustrie worden toegestaan, zouden de lidstaten alleen steun kunnen verlenen binnen de beperkingen die op grond van de algemene staatssteunregels voor alle bedrijfstakken gelden.
Vergeleken met de kolenverordening worden met de algemene staatssteunregels de mogelijkheden voor steunverlening aan de kolenindustrie aanzienlijk beperkt, vooral doch niet uitsluitend wat productiesteun betreft. Sommige lidstaten hebben echter te kampen met productiekosten die zeer hoog zijn ten opzichte van de actuele en verwachte prijzen op de wereldmarkt, zodat hun productie van steenkool vandaag - en heel waarschijnlijk ook in de toekomst - economisch gezien niet kan concurreren.
Gesubsidieerde kolen hebben slechts een marginale impact op de energievoorzieningszekerheid op EU-niveau (al verschilt de situatie op het niveau van de individuele lidstaten). De geringe bijdrage van gesubsidieerde steenkool in de totale EU-energiemix beperkt sterk de mogelijkheden om via dergelijke subsidies leveringsonderbrekingen te compenseren, met kolen of met andere energiebronnen. Gesubsidieerde steenkool is goed voor slechts 5,1% van de stroomproductie in de EU. Wanneer alleen steun ter dekking van verliezen in de productie in aanmerking wordt genomen, neemt dit cijfer af tot 1,4% (ook al kan het in individuele lidstaten hoger liggen).
Maar nu het aflopen van de kolenverordening bepaalde lidstaten zal dwingen hun steenkolenmijnen te sluiten, zullen zij de sociale en regionale gevolgen daarvan moeten opvangen. Gezien de regionale concentratie van kolenmijnen (bijv. in het Duitse Ruhrgebied, het noordwesten van Spanje of de Jiu-vallei in Roemenië), kan de gelijktijdige sluiting van mijnen aanzienlijke sociale gevolgen hebben. Worden ook banen in aanverwante bedrijfstakken meegerekend, dan kunnen tot 100 000 banen in het geding zijn. De onmiddellijke sluiting van de mijnen die zou kunnen plaatsvinden wanneer subsidies plotseling zouden worden stopgezet, zou de regionale arbeidsmarkten overbelasten met een toestroom van overcomplete mijnwerkers, die onvoldoende snel in andere bedrijfstakken een nieuwe baan kunnen vinden en dus dreigen langdurig werkloos te worden.
Wat het milieu betreft, dient ook rekening te worden gehouden met het feit dat de sluiting van een mijn een aantal maatregelen vereist om mijnterreinen te saneren, zoals het verwijderen van mijnbouwapparatuur uit de mijn, het schoonmaken van de locatie, beveiligingswerkzaamheden ondergronds, afvoer van afvalwater enz. Indien de onderneming mijnbouwactiviteiten of andere economische activiteiten buiten de mijnbouwsector blijft uitoefenen, kan de overheidsfinanciering staatssteun vormen en kunnen de overige activiteiten van de onderneming in het gedrang komen indien de onderneming die kosten voor eigen rekening zou moeten nemen.
Het onderhavige voorstel wil de lidstaten een rechtskader bieden om de eventuele ongunstige effecten van mijnsluitingen die door een afbouw van subsidies kunnen worden veroorzaakt, doeltreffender aan te pakken met name wat betreft de sociale aspecten en de milieuaspecten, terwijl de concurrentiedistorsies op de interne markt toch tot een minimum worden beperkt.
2. Openbare raadpleging
Tussen 13 mei en 15 juli 2009 heeft de Commissie op het internet een open raadpleging gehouden. Met het oog daarop hebben de diensten van de Commissie een raadplegingsdocument gepubliceerd op de website van de Commissie met daarin een probleemstelling, de beleidsdoelstellingen en de uiteenlopende beleidsopties. Stakeholders werden opgeroepen hun opmerkingen over dit document te maken. Daarna is het comité voor de sectorale sociale dialoog in de winningsindustrieën geraadpleegd tijdens de plenaire vergadering van 4 juni 2009.
De Commissie heeft 60 bijdragen ontvangen.
De sociale partners uit de kolenindustrie en de sector mijnbouwapparatuur pleiten in het algemeen voor een voortzetting van de categorieën staatssteun die momenteel in het kader van de kolenverordening zijn toegestaan. Zij pleitten ten minste voor een nieuwe EU-regeling inzake staatssteun ter bevordering van de afbouw van activiteiten, alsmede voor steun ten behoeve van de sluiting van mijnen en van lasten uit het verleden.
Milieuorganisaties zijn dan weer geen voorstander van een nieuwe sectorspecifieke staatssteunregeling voor de kolenindustrie. Volgens hen heeft staatssteun voor kolenwinning een negatief effect op de productie van energie uit schone, duurzame en hernieuwbare energiebronnen, en geeft dit soort steun geen prikkels voor energie-efficiëntie en energiebesparingen. Zij voeren aan dat in de sector van hernieuwbare energie meer banen kunnen worden gecreëerd dan er in de kolensector verloren zouden gaan.
De regeringen van de meeste lidstaten met een kolenproductie spreken zich uit voor een verlenging van de bestaande kolenverordening of voor een nieuwe verordening die ten minste een deel van de steun uit de bestaande verordening mogelijk maakt. Enkele lidstaten met een kolenproductie toonden zich minder bezorgd, omdat zij thans al geen staatssteun verlenen of omdat zij denken dat de algemene staatssteunregels afdoende zullen zijn om hun kolenindustrie te kunnen steunen.
Effectbeoordeling
De Europese Commissie heeft diverse beleidsopties onderzocht die een oplossing bieden voor de ongunstige effecten van mijnsluitingen die mogelijk kunnen spelen wanneer subsidies worden afgebouwd, met name wat betreft de sociale aspecten en de milieuaspecten daarvan.
Optie 1: Het nulscenario
In het nulscenario zou de Commissie geen voorstel doen voor een nieuw sectorspecifiek rechtsinstrument dat na het aflopen van de kolenverordening van toepassing zou zijn. Vanaf 2011 zouden in de steenkoolsector alleen de algemene staatssteunregels van toepassing zijn.
Optie 2: Richtsnoeren van de Commissie
In optie 2 zou de Commissie richtsnoeren vaststellen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna 'VWEU' genoemd), die vergelijkbaar zouden zijn met de richtsnoeren welke voor de scheepsbouwsector en de ijzer- en staalindustrie zijn goedgekeurd. Met deze richtsnoeren zou de steunverlening door lidstaten beperkt blijven tot het dekken van de vergoedingen die steenkoolbedrijven betalen aan werknemers die als gevolg van mijnsluitingen worden ontslagen of instemmen met vervroegde uittreding, de kosten om die werknemers te begeleiden en de kosten voor omscholing. Die steun zou ook kunnen dienen om bestaande contracten af te kunnen werken (voor een termijn van maximaal 6 maanden) of voor de kosten verbonden aan het opzeggen van die contracten, afhankelijk van welk van beide soorten kosten het laagst is. Voorts zou de steun ook kunnen dienen voor de uitgaven voor directe schoonmaak en sanering van de productielocaties, maar niet voor de soms aanzienlijke bedragen voor sanering van de ondergrond omdat de omvang en de (soms zelfs onbeperkte) duur ervan hoger zouden liggen dan hetgeen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kan worden goedgekeurd.
Optie 3: Een Raadsverordening die in de tijd beperkte exploitatiesteun (sluitingssteun) toelaat
In optie 3 zou de Commissie op grond van artikel 107, lid 3, onder e), VWEU een voorstel doen voor een verordening van de Raad. Op grond van die verordening zouden de lidstaten duidelijk degressieve exploitatiesteun kunnen verlenen om de bestaande productieverliezen te dekken zolang dat een flankerende maatregel is voor een gecontroleerde afbouw van de activiteiten in het kader van een welomschreven sluitingsplan voor de mijn (dus alleen voor mijnen die momenteel reeds bestaan). Daarmee zou de exploitatiesteun over een periode van maximaal 10 jaar geleidelijk worden afgebouwd.
Optie 4: Een Raadsverordening die steun mogelijk maakt om buitengewone kosten te dekken (sociale en milieulasten uit het verleden)
In optie 4 zou de Commissie op grond van artikel 107, lid 3, onder e), VWEU een voorstel doen voor een verordening van de Raad. Met die verordening zouden lidstaten steun kunnen verlenen voor de aan de sluiting van kolenmijnen verbonden sociale en milieukosten, zoals de uitkeringen en kosten voor de sanering van de vroegere mijnterreinen, volgens de in de bijlage van de bestaande kolenverordening gehanteerde definitie.
Optie 5: Een combinatie van de opties 3 en 4
In optie 5 zou de Commissie op grond van artikel 107, lid 3, onder e), VWEU een voorstel doen voor een verordening van de Raad waardoor lidstaten zowel sluitingssteun (zoals in optie 3) als steun ter dekking van buitengewone kosten (zoals in optie 4) zouden kunnen verlenen.
Optie 6: Verlenging van de bestaande kolenverordening voor 10 jaar
In optie 6 zou de Commissie de Raad voorstellen om Verordening (EG) nr. 1407/2002 van de Raad - in haar huidige vorm - met nog eens 10 jaar te verlengen, dus tot eind 2020. Het verschil met optie 5 zou zijn dat voor sluitingssteun de voorwaarden wegvallen en dat investeringssteun kan worden verleend.
De diverse opties zijn met elkaar vergeleken, telkens in de aanname dat de betrokken lidstaten inderdaad steun zouden verlenen op de voorwaarden uit de betrokken opties. Sectorspecifieke staatssteunregels voorzien alleen in de mogelijkheid - niet de verplichting - staatssteun te verlenen; de effectbeoordeling kan dus niet vooruitlopen op de besluiten die lidstaten ten aanzien van het verlenen van staatssteun nemen.
Uit economisch oogpunt lijkt optie 2 te verkiezen boven het nulscenario wat betreft het mitigeren van de directe economische impact op de meeste van de betrokken regio's en sectoren. Tegelijk heeft deze optie de voorkeur boven de opties 3, 4 en 5 waar het gaat om het beperken van de gevolgen voor de mededinging.
Uit sociaal oogpunt levert optie 5 ten opzichte van het nulscenario het gunstigste resultaat op. De combinatie van een geleidelijke sluiting van de mijnen, waarbij de mogelijkheden voor (vervroegde) uittreding maximaal worden benut, met aanvullende ondersteuning wat betreft begeleiding en omscholing, vermindert de negatieve sociale impact van de mijnsluitingen in de betrokken regio's. Hoewel hiermee het scheppen van vaste banen niet wordt bevorderd, biedt dit toch een directe oplossing voor het probleem dat de sociale impact van mijnsluitingen geografisch in enkele regio's is geconcentreerd.
Uit milieuoogpunt is er veel onzekerheid. Ook al zou de directe omgeving van de mijnen zeker baat vinden bij een onmiddellijke of bijna onmiddellijke stopzetting van de productie (opties 1, 2 en 4), toch ziet de situatie er onzeker uit op het punt van de mondiale uitstoot van broeikasgassen, wanneer rekening wordt gehouden met de uitstoot bij de verbranding van steenkool door stroomproducenten. Deze onzekerheid is het gevolg van de hoge substitutiegraad van binnenlandse kolen door ingevoerde kolen. Al ligt deze substitutie niet bij 100%, toch zou het verschil tussen de beleidsopties afhangen van de concrete beleidskeuzes van de lidstaten ten aanzien van de stimulering van de overstap naar andere energiebronnen. Ten slotte dient, wat de lokale impact betreft, ook in aanmerking te worden genomen dat optie 5 zorgt voor de financiering van de sanering van de mijnterreinen en dat de geleidelijke sluiting meer ruimte biedt voor de voorbereidende werkzaamheden die lang vóór de sluiting moeten zijn uitgevoerd.
De conclusie van de effectbeoordeling is dat er geen uitgesproken objectieve voorkeur is voor een specifieke beleidsoptie. De opties 2 en 5 komen naar voren als die welke het best geschikt zijn om de beleidsdoelstelling van het mitigeren van de impact van de mijnsluitingen te bereiken, doch rekening houdende met de verschillende juridische beperkingen die door artikel 107, lid 3, onder c) en e), worden opgelegd, namelijk dat op grond van eerstgenoemde bepaling geen exploitatiesteun mag worden toegekend.
Wat betreft de optie om de bestaande kolenverordening gewoon te verlengen (optie 6) is het zo dat de ervaring die in het verleden met de verordening is opgedaan, leert dat het degressieve karakter en de gestelde voorwaarden te zwak zijn om een daadwerkelijke herstructurering van de kolenindustrie te garanderen. Integendeel, lidstaten zouden van die beleidsdoelstelling kunnen afwijken door gewoon productiesteun te blijven verlenen aan niet-concurrentiekrachtige mijnen zonder dat er een vaste wil is om deze te sluiten. Dit betekent dat de kans bestaat dat dezelfde mijnbouwondernemingen over 10 jaar, wanneer de verordening opnieuw afloopt, nog steeds niet concurrentiekrachtig zijn. Het onderliggende probleem van het gebrek aan concurrentiekracht wordt dus niet opgelost, maar een oplossing van dat probleem wordt net uitgesteld.
Op basis van de uitkomsten van de effectbeoordeling heeft de Commissie besloten een voorstel te doen voor een nieuwe verordening van de Raad die op optie 5 is gebaseerd. Mijnsluitingen zullen namelijk zware sociale gevolgen hebben die geconcentreerd zijn in een paar regio's in de EU; dit vereist een passende overgangstermijn. Tijdens deze overgangstermijn zal exploitatiesteun nodig zijn om een passende en geleidelijke afbouw mogelijk te maken. Om de hieronder uiteengezette juridische redenen kan deze doelstelling alleen worden bereikt met een Raadsverordening op grond van artikel 107, lid 3, onder e). In de nasleep van de financieel-economische crisis en rekening houdende met het feit dat de Commissie heeft aangegeven dat zij bij de Europese beleidsvorming meer aandacht wil gaan besteden aan de sociale dimensie, zal een nieuw instrument waarmee lidstaten de sociale en regionale impact van mijnsluitingen kunnen verzachten, bijdragen tot de versterking van de sociale cohesie van de Europese regio's.
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Bepaalde steunmaatregelen zijn op grond van artikel 107, lid 2, VWEU automatisch verenigbaar met de interne markt. Artikel 107, lid 3, VWEU geeft een opsomming van steunmaatregelen die de Commissie met de interne markt verenigbaar kan verklaren. Van bijzonder belang daarbij is dat artikel 107, lid 3, onder c), voorziet in afwijkingen voor steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
In artikel 107, lid 3, onder e), is dan weer bepaald dat andere soorten steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie als verenigbaar met de interne markt kunnen worden aangemerkt.
De Commissie is van mening dat het soort staatssteun waarin door het voorliggende voorstel wordt voorzien - met name waar het gaat om exploitatiesteun voor een aanzienlijk bedrag en voor een lange periode - verder gaat dan de door artikel 107, lid 3, onder c), VWEU geboden mogelijkheden. Daarom stelt de Commissie aan de Raad voor gebruik te maken van artikel 107, lid 3, onder e), om in de steenkoolsector de categorieën staatssteun vast te stellen die de Commissie met de interne markt verenigbaar kan verklaren.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Nadere uitleg van het voorstel
De Commissie stelt een sectorspecifieke staatssteunregeling voor die moet worden beschouwd als een overgangsregeling naar een volledige toepassing van de algemene staatssteunregels in de (steen)koolsector.
Het voorstel biedt, naast de mogelijkheden binnen de algemene staatssteunregels, de mogelijkheid om twee soorten steun aan de steenkoolindustrie met de interne markt verenigbaar te verklaren: sluitingssteun en steun ter dekking van buitengewone kosten.
Sluitingssteun
Sluitingssteun is exploitatiesteun bestemd om de verliezen te dekken die productie-eenheden waarvan de sluiting gepland staat, momenteel maken. Dit maakt een geleidelijke sluiting mogelijk van niet-concurrentiekrachtige kolenmijnen.
Dit soort steun mag alleen in het kader van een plan voor een definitieve sluiting aan kolenmijnen worden verleend. Daarom is de steun degressief en dient deze te worden teruggevorderd ingeval de betrokken mijn niet wordt gesloten. Deze steun kan alleen worden verleend aan productie-eenheden die reeds actief waren vooraleer de Commissie haar voorstel had ingediend.
Bij het overleg met de betrokken lidstaten bleek vrij snel dat onverwachte gebeurtenissen soms een tijdelijke stabilisatie of verhoging van de subsidies tussen de opeenvolgende jaren nodig maken om ervoor te zorgen dat een kolenmijn haar activiteiten kan voortzetten tot aan de datum van de geplande sluiting. Daarom heeft de Commissie besloten licht af te wijken van een van de concrete voorwaarden zoals die in optie 5 van het effectbeoordelingsverslag zijn beschreven: weliswaar blijft de algemene verplichting behouden dat de steun sterk degressief moet zijn, maar het voorstel is nu om het percentage van degressiviteit te bepalen voor opeenvolgende perioden van vijftien maanden (in plaats van op jaarbasis). Voorgesteld wordt een degressiviteit van minimaal 33% tussen de opeenvolgende perioden van vijftien maanden en een maximumlooptijd voor het sluitingsplan van 4 jaar.
Het voorstel bevat ook de nodige garanties om overcompensatie te vermijden en om eventuele concurrentiedistorsies op de energiemarkten te beperken.
Steun ter dekking van buitengewone kosten
Dit soort steun moet kosten dekken die geen verband houden met de bestaande productie en die zich voordoen in het kader van mijnsluitingen, zoals de zogenoemde sociale en milieulasten uit het verleden. De bijlage bij dit voorstel voor een verordening bevat een uitputtende lijst van kostencategorieën die in aanmerking komen.
Procedures
Het voorstel bevat procedurele bepalingen die sterk gelijklopen met de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1407/2002 van de Raad en die vooral willen duidelijk maken hoe dit soort steun bij de Commissie dient te worden aangemeld, zodat de Commissie een grondige beoordeling kan uitvoeren vooraleer goedkeuring van de steun te overwegen.