Toelichting bij COM(2010)76 - Instelling van een actie van de EU voor het Europees erfgoedlabel - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)76 - Instelling van een actie van de EU voor het Europees erfgoedlabel. |
|---|---|
| bron | COM(2010)76   |
| datum | 09-03-2010 |
Met dit voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad wordt beoogd een Europees erfgoedlabel in te voeren, dat als algemene doelstellingen heeft het gevoel van de Europese burgers dat zij tot de Europese Unie behoren te versterken, door de aandacht te vestigen op elementen van hun gemeenschappelijke geschiedenis en erfgoed en op de waarde van diversiteit, en de interculturele dialoog te versterken. Het label is bedoeld om de waarde en de zichtbaarheid te verhogen van sites die in de geschiedenis en bij de totstandkoming van de Europese Unie een sleutelrol hebben gespeeld en het moet de Europese burgers meer inzicht geven in de totstandbrenging van Europa en in hun gemeenschappelijk en toch verscheiden culturele erfgoed, met name wanneer dat verband houdt met de democratische waarden en de mensenrechten die aan het proces van Europese integratie ten grondslag liggen. Op deze manier brengt het Europees erfgoedlabel de burgers ook dichter bij Europa.
De volgende aspecten kunnen worden aangemerkt als toegevoegde waarde van het Europees erfgoedlabel in vergelijking met andere initiatieven op het gebied van cultureel erfgoed, zoals de werelderfgoedlijst van de Unesco en de 'Europese culturele routes' van de Raad van Europa. In de eerste plaats staat bij dit initiatief niet de esthetische waarde van de sites, maar hun betekenis en symbolische waarde voor Europa centraal. In de tweede plaats ligt de nadruk niet op het bewaren van de sites, maar wordt ernaar gestreefd bekendheid te geven aan en toegang te verlenen tot de sites. Dat houdt in dat goede uitleg moet worden verstrekt over de Europese betekenis van de sites en dat – met bijzondere aandacht voor jongeren – educatieve activiteiten moeten worden georganiseerd. In de derde plaats zal de nadruk op de bevordering van netwerking tussen gelabelde sites komen te liggen zodat beste praktijken kunnen worden uitgewisseld en gezamenlijke projecten kunnen worden ondernomen.
Met het voorstel wordt gevolg gegeven aan de conclusies van de Raad van 20 november 2008, waarin de Europese Commissie wordt verzocht 'bij de Raad een voorstel houdende instelling door de Europese Unie van een 'Europees erfgoedlabel" in te dienen en de praktische uitvoeringsregelingen voor het project nader te omschrijven".
Inhoudsopgave
Het idee van het Europees erfgoedlabel dateert van 2005 en moest één van de middelen worden om de kloof tussen de Europese Unie en haar burgers te dichten. Die kloof is voor een groot deel te wijten aan een gebrekkige kennis van de geschiedenis van Europa, van de rol van de Europese Unie en van de waarden waarop zij gebaseerd is.
Het label werd in april 2006 eerst door verschillende Europese landen op een intergouvernementele basis ingevoerd. Het was de bedoeling vooral jonge mensen beter vertrouwd te maken met de gemeenschappelijke geschiedenis en het gemeenschappelijke erfgoed van Europa en zodoende de verbondenheid van de Europese burgers met Europa en de Europese identiteit te bevorderen. Tot nu toe werd het label aan in totaal 64 sites in 17 EU-lidstaten en in Zwitserland toegekend. Door een aantal tekortkomingen bij de praktische uitvoering kon evenwel niet het volledige potentieel van het initiatief worden benut. Daarom hebben de lidstaten de Europese Commissie in de conclusies van de Raad van november 2008 verzocht om het huidige intergouvernementele Europees erfgoedlabel volgens het voorbeeld van de culturele hoofdsteden van Europa om te vormen tot een formele actie van de Europese Unie om de werking ervan te verbeteren en het succes op lange termijn te garanderen.
Verwacht wordt dat de betrokkenheid van de Europese Unie bij het Europees erfgoedlabel de coördinatie tussen de lidstaten ten goede zal komen en bijgevolg zal bijdragen tot de ontwikkeling en de correcte toepassing van gemeenschappelijke, duidelijke en transparante selectiecriteria, alsook van nieuwe selectie- en toezichtprocedures voor het label, waardoor de relevantie van de sites in het licht van de doelstellingen wordt gegarandeerd. Andere verwachte voordelen van een actie van de Europese Unie zijn dat meer lidstaten aan het initiatief zullen deelnemen en dat de problemen van het huidige roulerende secretariaat worden opgelost.
Het Europees Parlement heeft de ontwikkeling van het Europees erfgoedlabel ondersteund, in eerste instantie in zijn resolutie van 29 november 2007 over een nieuw EU-toerismebeleid: naar een sterker partnerschap voor het Europees toerisme (2006/2129(INI)), waarin het voorstelde 'steun te verlenen aan de invoering van een keurmerk voor het Europees erfgoed dat de Europese dimensie van de locaties en monumenten van de EU tot haar recht moet laten komen', en vervolgens in zijn resolutie van 10 april 2008 betreffende een Europese agenda voor cultuur in het licht van de mondialisering (2007/2211(INI)), waarin het onderstreept 'dat een keurmerk voor het Europees erfgoed dient te worden ingevoerd teneinde de Europese dimensie van culturele goederen, monumenten, gedenkplaatsen en herdenkingsoorden te benadrukken die over de geschiedenis en het erfgoed van Europa getuigen'.
Naar aanleiding van de conclusies van de Raad, en volgens haar eigen procedures, heeft de Europese Commissie een effectbeoordeling verricht die ook een openbare raadpleging omvatte. Het doel van deze effectbeoordeling was te bepalen of actie van de Europese Unie op dit terrein inderdaad gerechtvaardigd was, of de Unie inderdaad waarde kon toevoegen aan het Europees erfgoedlabel, en zo ja, welke vorm die actie dan zou moeten aannemen. Het ontwerp-effectbeoordelingsverslag is in een vergadering op 25 november 2009 besproken met de raad voor de effectbeoordeling (Impact Assessment Board, IAB). Naar aanleiding van deze vergadering en het advies van de raad voor de effectbeoordeling is het verslag op een aantal punten aangepast. Het definitieve effectbeoordelingsverslag en het advies van de raad voor de effectbeoordeling zijn gepubliceerd op [ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out].
Raadpleging van belanghebbenden
Het raadplegingsproces begon in maart 2009 en is in fasen uitgevoerd. Het omvatte een online-raadpleging, een raadplegingsbijeenkomst die open stond voor het grote publiek en voor belanghebbenden, en een vergadering met door de 27 lidstaten aangewezen deskundigen. De gedetailleerde resultaten van de verschillende elementen van de raadpleging zijn verwerkt in het effectbeoordelingsverslag en er is rekening mee gehouden bij de voorbereiding van het voorstel.
Verwachte effecten
Uit de analyse van de effecten is gebleken dat de voornaamste rechtstreekse effecten van het Europees erfgoedlabel van sociale of maatschappelijke aard zouden zijn. Deze effecten zouden onder andere zijn: betere toegang tot erfgoedsites, met name voor jongeren, meer interesse in en kennis van het gemeenschappelijke Europese erfgoed, een beter begrip van de Europese culturele diversiteit, een intensievere interculturele dialoog en een sterker Europees saamhorigheidsgevoel.
Er zijn ook economische voordelen te verwachten, aangezien het Europees erfgoedlabel positieve effecten kan produceren voor de lokale toerismeindustrie, ook op het aantal banen in die sector. Het effect in termen van het aantal bezoekers van een site zal echter sterk afhangen van de kwaliteit en geloofwaardigheid van het label en van het prestige dat het in de loop van de jaren zal verwerven.
Keuze van instrument
In het kader van de effectbeoordeling voor het Europees erfgoedlabel zijn drie beleidsopties getest. De eerste optie was de labelactie voort te zetten als intergouvernementeel initiatief zonder enige actie op het niveau van de Europese Unie. De tweede optie was de labelactie voort te zetten als intergouvernementeel initiatief, maar met financiële ondersteuning uit het budget van de Europese Unie. De derde optie was het omvormen van het label in een initiatief van de Europese Unie, door middel van een besluit van het Europees Parlement en de Raad, volgens het voorbeeld van de Culturele Hoofdsteden van Europa in 1999. Deze laatste optie omvatte drie subopties naar gelang van de selectieprocedures: selectie door de lidstaten aan de hand van gemeenschappelijke Europese criteria, selectie alleen op Europees niveau, zonder rekening te houden met de nationaliteit van de sites, en voorselectie op nationaal niveau gevolgd door een finale selectie op Europees niveau.
Opties die aanzienlijke financiële steun voor ontwikkeling van de sites inhielden, zijn niet verdere geanalyseerd, aangezien er een duidelijke consensus bestond onder de lidstaten en bij het raadplegingsproces dat het nieuwe initiatief slechts een beperkt effect op de Europese en nationale begrotingen zou moeten hebben.
Bij vergelijking van de drie opties bleek dat omvorming van het Europees erfgoedlabel in een initiatief van de Europese Unie, door middel van een besluit van het Europees Parlement en de Raad, een duidelijke toegevoegde waarde zou opleveren, en voordelen die niet door de lidstaten afzonderlijk gerealiseerd zouden kunnen worden, ook niet met financiële steun van de Europese Unie. Het bleek verder dat de beste selectieprocedure voor de toekenning van het label de gecombineerde selectie op nationaal en Europees niveau zou zijn.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het Europees erfgoedlabel is artikel 167 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit artikel bepaalt dat de Europese Unie 'bijdraagt tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen, maar tegelijk ook de nadruk leggend op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed'. De Europese Unie dient verder 'samenwerking tussen de lidstaten' op cultureel terrein aan te moedigen en 'zo nodig hun activiteiten (...) te ondersteunen en aan te vullen'.
Subsidiariteitsbeginsel
Dit voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. De deelname van de lidstaten zal op vrijwillige basis plaatsvinden, en in volledige overeenstemming met artikel 167 van het Verdrag zal de betrokkenheid van de Europese Unie bij het Europees erfgoedlabel gericht zijn op het versterken van de coördinatie tussen lidstaten en het ondersteunen van hun actie, door bij te dragen tot de ontwikkeling en correcte toepassing van nieuwe gemeenschappelijke, duidelijke en transparante selectiecriteria, en van nieuwe selectie- en toezichtprocedures. Uit de effectbeoordeling is verder gebleken dat actie van de Europese Unie voordelen zal opleveren die de lidstaten door individueel optreden niet zouden kunnen realiseren.
Evenredigheidsbeginsel
De voorgestelde aanpak zal slechts zeer beperkte gevolgen hebben voor de begroting van de Europese Unie en de nationale begrotingen. Deze aanpak brengt voor de uitvoerende instanties geen onevenredige beheerslast met zich.
De hoofdpunten van het voorstel
Doelstellingen
Het intergouvernementele Europees erfgoedlabel is ontwikkeld als een manier om Europa dichter bij de burgers te brengen. Dit is een brede en complexe doelstelling waarop verschillende complementaire initiatieven van de Europese Unie op de terreinen communicatie, onderwijs, cultuur en burgerschap betrekking hebben. Om recht te doen aan dit bredere proces, maar ook aan de specifieke bijdrage die het Europees erfgoedlabel kan leveren, stelt de Commissie drie niveaus van doelstellingen voor voor de nieuwe versie van het Europees erfgoedlabel.
De algemene doelstellingen zullen zijn het bewustzijn van de Europeanen dat zij burgers van de Europese Unie zijn te versterken, op basis van elementen van de gemeenschappelijke geschiedenis en het gemeenschappelijk erfgoed, alsmede het bewustzijn van de waarde van diversiteit, en de interculturele dialoog te intensiveren. Deze doelstellingen weerspiegelen de algemene ambitie achter het Europees erfgoedlabel en koppelen het label aan het meer algemene beleid en de bredere doelstellingen van de Europese Unie.
De tussenliggende doelstellingen van het label zijn: de waarde en de zichtbaarheid te verhogen van sites die in de geschiedenis en bij de totstandkoming van de Europese Unie een sleutelrol hebben gespeeld, en de Europese burgers meer inzicht te geven in de totstandbrenging van Europa en in hun gemeenschappelijk en toch verscheiden culturele erfgoed, met name wanneer dat verband houdt met de democratische waarden en de mensenrechten die aan het proces van Europese integratie ten grondslag liggen. Dit is het hoogste effectniveau dat het Europees erfgoedlabel op zichzelf kan bereiken.
Op basisniveau zal een reeks specifieke doelstellingen betrekking hebben op de rechtstreekse verbeteringen die sites — individueel en collectief — geacht zouden worden op te leveren als resultaat van hun activiteiten in verband met de toekenning van het Europees erfgoedlabel, of die de nieuwe praktische regelingen geacht zouden worden op te leveren.
Deelname aan de actie
Gezien de aard van het Europees erfgoedlabel en de doelstellingen daarvan stelt de Commissie voor dat de actie begint met de 27 lidstaten. De deelname van de lidstaten dient op vrijwillige basis plaats te vinden. Bij toekomstige evaluaties van het Europees erfgoedlabel zou eventueel kunnen worden nagegaan of het passend en zinvol zou zijn dit initiatief uit te breiden tot de derde landen die aan het programma Cultuur deelnemen.
Selectieprocedure
Uit de effectbeoordeling voor het Europees erfgoedlabel bleek dat een van de voornaamste zwakke punten van het huidige intergouvernementele initiatief is dat de sites door de deelnemende landen onafhankelijk van elkaar worden geselecteerd en dat er geen overkoepelend toezichthoudend orgaan op Europees niveau bestaat. Deze procedure laat te veel ruimte voor uiteenlopende interpretaties, en de criteria zijn dan ook niet gelijkmatig toegepast door de verschillende landen, waardoor de coherentie en de kwaliteit van het label onderontwikkeld blijven.
Er is dus behoefte aan een nieuwe selectieprocedure die het nationale en het Europese niveau combineert. De Commissie stelt voor dat in een eerste fase een voorselectie van de sites zou moeten plaatsvinden op het niveau van de lidstaten, gevolgd door een finale selectie op het niveau van de Europese Unie, met een jury van onafhankelijke deskundigen. Op die manier zouden een strikte toepassing van de criteria en voldoende aandacht voor de Europese dimensie gewaarborgd kunnen worden, alsmede een redelijke geografische spreiding van de geselecteerde sites over de gehele Europese Unie.
De jury van onafhankelijke deskundigen zou moeten bestaan uit 12 leden, benoemd door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens het voorbeeld van de jury's voor de 'Culturele Hoofdsteden van Europa'. Deze deskundigen zouden moeten beschikken over aanzienlijke ervaring en deskundigheid op de terreinen van cultuur, erfgoed, Europese geschiedenis, of andere voor de doelstellingen van het Europees erfgoedlabel relevante terreinen.
De Commissie stelt voor om iedere lidstaat de mogelijkheid te bieden om in ieder jaar waarin een selectie plaatsvindt maximaal twee sites voor te stellen. Zo zou het aantal sites binnen redelijke grenzen gehouden kunnen worden, terwijl er toch een zekere flexibiliteit blijft bestaan voor de lidstaten, gelet op het feit dat sommige lidstaten over een grotere pool van potentiële sites beschikken dan andere.
De jury van onafhankelijke deskundigen zou dan een keuze moeten kunnen maken uit deze voorselectie en maximaal één site per lidstaat aanwijzen in ieder jaar waarin een selectie wordt verricht. Volgens het voorstel zou prioriteit moeten worden verleend aan sites met een duidelijke transnationale dimensie. Dat zou bijdragen tot een zekere concurrentie tussen de sites op het niveau van de Europese Unie, waardoor de algemene kwaliteit van de sites en daarmee de geloofwaardigheid en het prestige van het initiatief bevorderd zouden worden.
Tenslotte stelt de Commissie voor dat na drie achtereenvolgende aan de selectie van sites gewijde jaren ieder vierde jaar gereserveerd zou moeten worden voor de toezichtprocedure. Op die manier zou de administratieve belasting voor de lidstaten en voor de Commissie binnen redelijke grenzen gehouden kunnen worden. Het tijdschema in de bijlage laat zien hoe de voorgestelde procedure zou verlopen.
Toezicht en intrekking van het label
Het label zou in beginsel op permanente basis toegekend moeten worden, overwegende dat de symbolische waarde van de geselecteerde sites van blijvende aard is, en ook om de beheerders van de sites aan te moedigen een langetermijnaanpak te ontwikkelen en in de sites te investeren. Om echter de kwaliteit en de geloofwaardigheid op de lange termijn te handhaven, is er behoefte aan een degelijk toezichtsysteem om te waarborgen dat de sites de verplichtingen die zij bij de aanvraag van hun label zijn aangegaan, ook inderdaad nakomen. De Commissie stelt voor dat dit toezicht onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten zou moeten vallen, die om de vier jaar verslag zouden moeten uitbrengen aan de Europese jury. In het geval dat bepaalde sites niet langer aan hun verplichtingen voldoen, moet het mogelijk zijn het label weer in te trekken.
Praktische regelingen
De Commissie zou de actie moeten ondersteunen om meer stabiliteit te waarborgen dan onder de huidige regeling mogelijk is, en om de opbouw van deskundigheid mogelijk te maken. Op die manier zou het ook mogelijk zijn gebruik te maken van bestaande ervaring, bijvoorbeeld in verband met de Culturele Hoofdsteden van Europa of de Prijs voor Cultureel Erfgoed van de Europese Unie / de 'Europa Nostra'-prijzen. Daarvoor zouden echter wel aanvullende personele middelen ter beschikking moeten worden gesteld (een administrateur en een assistent). Om de praktische regelingen zo licht en flexibel mogelijk te houden, zouden bepaalde administratieve taken uitbesteed kunnen worden door middel van aanbestedingsprocedures.
Evaluatie
Regelmatige evaluatie van de 'Europees erfgoedlabel'-actie is essentieel voor het waarborgen van de doeltreffendheid en geloofwaardigheid van het initiatief. Deze evaluatie zou betrekking moeten hebben op zowel de processen van het beheer van de actie als op het cumulatieve effect van het Europees erfgoedlabel. Het doel zou zijn na te gaan in welke opzichten de actie goed werkt, of die voortgezet moet worden, en vooral ook hoe die in de toekomst verder verbeterd zou kunnen worden. Bij deze evaluatie zou natuurlijk ook rekening gehouden worden met de bevindingen van het hierboven bedoelde toezicht op de sites waaraan een label is toegekend. De evaluatie zou plaatsvinden onder verantwoordelijkheid van de Commissie, in de vorm van een externe evaluatie om de zes jaar.
Overgangsbepalingen
Er zullen overgangsmaatregelen moeten worden genomen om de status te bepalen van de sites waaraan al een Europees erfgoedlabel is toegekend in het kader van het intergouvernementele initiatief. Om de algemene coherentie van het initiatief te waarborgen, zouden deze sites opnieuw beoordeeld moeten worden aan de hand van de nieuwe criteria. Met het oog op gelijke behandeling van de lidstaten stelt de Commissie voor om de lidstaten die niet aan het intergouvernementele initiatief hebben deelgenomen de gelegenheid te bieden een eerste reeks sites voor te stellen voordat de reguliere selectieprocedure begint.
MIDDELEN
De jaarlijkse toewijzing voor het Europees erfgoedlabel wordt door de begrotingsautoriteit binnen de grenzen van het meerjarige financiële kader goedgekeurd. Deze kredieten zullen dienen ter dekking van de volgende kosten: de kosten van de Europese jury van deskundigen, de zichtbaarheid van het initiatief op Europees niveau, bepaalde netwerkactiviteiten voor de sites en de benodigde personele middelen binnen de Europese Commissie voor de ondersteuning van de actie. Het bijgevoegde financieel memorandum geeft details voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2013, die binnen het huidige meerjarige financiële kader valt.