Toelichting bij COM(2010)273 - Uitvoering van artikel 10 van het VN-protocol inzake vuurwapens en vaststelling van maatregelen betreffende de handel in vuurwapens en munitie

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel



De Unie moet in het bijzonder maatregelen nemen om de bepalingen van het 'Protocol tegen de illegale vervaardiging van en handel in vuurwapens, hun onderdelen, componenten en munitie [1] , tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad' (hierna 'het VN-protocol inzake vuurwapens' of 'UNFP' genoemd) verder om te zetten in EU-wetgeving (voorheen Gemeenschapswetgeving[2]).

In haar mededeling van 18 juli 2005 betreffende maatregelen ter verbetering van de veiligheid met betrekking tot explosieven, ontstekers, benodigdheden om bommen te maken en vuurwapens[3] heeft de Commissie duidelijk gemaakt dat de door haar beoogde uitvoering van artikel 10 van het UNFP noodzakelijk was als onderdeel van de algemene omzettingswerkzaamheden[4] waardoor de Commissie haar verplichting zou kunnen nakomen om een voorstel in te dienen om namens de Unie het UNFP te sluiten, hetgeen een van de belangrijkste doelstellingen is van het huidige beleid van de Commissie inzake vuurwapens.

Dit wetgevingsvoorstel heeft als doel die werkzaamheden te voltooien door de relevante bepalingen van artikel 10 UNFP over ‘ Algemene vereisten voor vergunning- of autorisatiestelsels met betrekking tot uitvoer, invoer en doorvoer’ om te zetten .

Algemene context



Na daartoe door de Raad te zijn gemachtigd, heeft de Commissie namens de Europese Gemeenschap onderhandeld over de artikelen van het UNFP die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen en het daarna namens de Europese Gemeenschap op 16 januari 2002 ondertekend[5].

Het actieplan van de Raad en de Commissie ter uitvoering van het Haags Programma voor de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie[6] bevat als relevante actie onder meer een voorstel voor de sluiting — namens de Europese Gemeenschap — van het VN-protocol inzake vuurwapens. De opvolger van dat programma, het programma van Stockholm voor ' een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger '[7], vermeldt wapenhandel als een van de illegale activiteiten die een bedreiging blijven voor de interne veiligheid van de EU en bevestigt dat de Unie de ratificatie van internationale verdragen (en de bijbehorende protocollen) moet blijven bevorderen, met name die welke in het kader van de Verenigde Naties zijn ontwikkeld.

Artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)[8] vormt de rechtsgrondslag voor het onderhavige voorstel (gemeenschappelijke handelspolitiek, een exclusieve bevoegdheid van de Unie overeenkomstig artikel 3 VWEU, waaronder artikel 10 UNFP valt). Het voorstel is alleen van toepassing op vuurwapens, hun onderdelen, essentiële componenten en munitie voor civiel gebruik en niet op vuurwapens die specifiek voor militair gebruik zijn bestemd. Krachtens artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt de gemeenschappelijke handelspolitiek gegrond op eenvormige beginselen, met name wat de uitvoerpolitiek betreft. Het is derhalve dienstig een gemeenschappelijke regeling voor uitvoer uit de Unie tot stand te brengen.

Dit voorstel heeft alleen betrekking op handel in/overbrenging van vuurwapens naar derde landen en bijgevolg niet op intracommunautaire overbrenging van vuurwapens, hun onderdelen, essentiële componenten en munitie.

Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied



Er bestaan geen EU-bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied (gemeenschappelijke handelspolitiek)[9].

Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie



De sluiting van het UNFP door de Europese Unie is nog niet afgehandeld en vormt een internationale verbintenis voor de EU. Deze actie sluit aan bij het huidige EU-beleid inzake maatregelen ter bestrijding van grensoverschrijdende misdaad, in het kader waarvan de bestrijding van illegale handel in vuurwapens wordt opgevoerd — met inbegrip van uitvoercontrole en tracering — en inzake maatregelen gericht op het beperken van de proliferatie en verspreiding van handwapens in de wereld.

1.

Resultaten van de raadpleging van belanghebbenden en effectbeoordeling



Raadpleging van belanghebbenden



Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten



De belanghebbenden werden geraadpleegd door middel van vragenlijsten en uitnodigingen voor bijeenkomsten die waren gericht aan lidstaten en particuliere belanghebbenden (vertegenwoordigers van Europese verenigingen van fabrikanten van vuurwapens en munitie voor civiel gebruik, actoren uit de civiele wapenhandel, jagers, verzamelaars, ngo's, onderzoeksinstellingen, etc.), het openen van een specifiek e-mailadres (JLS-FIREARMS@ec.europa.eu) voor permanent overleg en een externe studie ter ondersteuning van het opstellen van een effectbeoordeling. Binnen de Commissie werd bovendien een interdienstengroep opgericht.

Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden



De lidstaten en ngo's waren het er over eens dat de uitvoering van artikel 10 nuttig zou zijn om te voorkomen dat de handel in vuurwapens van de legale markt naar de illegale markt verhuist. De particuliere belanghebbenden betoogden dat de lidstaten al strenge regels hadden over dit aspect en waren bezorgd over eventuele negatieve gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen. Vele particuliere belanghebbenden vreesden in het bijzonder dat de maatregelen inzake doorvoer en de eventuele niet-medewerking van een staat van doorvoer alle procedures zouden kunnen vertragen. Alle particuliere belanghebbenden waren van oordeel dat voor tijdelijke uitvoer of invoer van vuurwapens vereenvoudigde procedures moeten worden gebruikt. Er was geen consensus over de activiteiten waarop de vereenvoudigde procedures moeten worden toegepast. Volgens sommige lidstaten en ngo's moeten de vereenvoudigde procedures beperkt blijven tot jagers en sportschutters (terwijl het UNFP ook andere activiteiten in aanmerking neemt zoals tentoonstellingen of reparaties). Vergunningen voor meerdere zendingen en een maximale duur voor de verwerking van vergunningsaanvragen werden door particulieren en ngo's als een voordeel aangemerkt.

De Commissie heeft rekening gehouden met de standpunten van de publieke en de particuliere belanghebbenden. Dit voorstel heeft als doel enerzijds de veiligheid en effectiviteit en anderzijds de doelmatigheid te vergroten. De combinatie van beide aspecten is ook gebaseerd op de resultaten van de raadpleging van de belanghebbenden.

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid



Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden



Artikel 10 van het VN-protocol inzake vuurwapens maakt deel uit van een internationaal instrument waarvan de bepalingen vroeger reeds door de Gemeenschap werden goedgekeurd tijdens de onderhandelingen en later ook door de ondertekening van het protocol.

Gebruikte methode



Vragenlijst voor de lidstaten en particuliere belanghebbenden en ngo's, twee afzonderlijke bijeenkomsten met vertegenwoordigers van de lidstaten en particuliere belanghebbenden, vragenlijsten in verband met een externe studie, het openen van een specifiek e-mailadres (JLS-FIREARMS@ec.europa.eu) voor permanent overleg.

Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen



De vragenlijst en de uitnodigingen voor bijeenkomsten werden toegezonden aan de relevante nationale instanties, vertegenwoordigers van Europese verenigingen van fabrikanten van vuurwapens en munitie voor civiel gebruik, actoren uit de civiele wapenhandel, jagers, verzamelaars, ngo's, onderzoeksinstellingen en andere Europese verenigingen (Kamers van koophandel; Industrie; Ambacht en Midden- en Kleinbedrijf).

Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen



Naast hetgeen onder ‘Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden’ is vermeld, zijn ook de volgende punten het vermelden waard.

Tijdens de raadpleging werd als oplossing voorgesteld uit te gaan van stilzwijgende instemming voor de maatregelen inzake doorvoer. De particuliere belanghebbenden waren daar voorstander van terwijl sommige lidstaten en ngo's ertegen waren.

Er was in wezen eensgezindheid over het feit dat de kosten voor het verkrijgen van de vereiste gegevens (invoervergunning en verklaring van niet-bezwaar tegen de doorvoer) ten laste van de particulieren moeten komen.

Ook werd voorgesteld dat jagers en sportschutters de Europese vuurwapenpas en een officiële uitnodiging voor een evenement buiten de EU zouden kunnen gebruiken.

Dit voorstel houdt in het bijzonder rekening met de behoefte aan vereenvoudigde maatregelen voor tijdelijke uitvoer en aan het beperken van de eventuele negatieve gevolgen van door het UNFP vereiste maatregelen inzake doorvoer, door met name onder bepaalde voorwaarden gebruik te maken van het systeem van stilzwijgende instemming, door in meervoudige vergunningen voor meerdere transporten te voorzien en door een maximale duur vast te stellen voor de procedure voor de afgifte van vergunningen. Tegelijk houdt dit voorstel ook rekening met de bestaande praktijken van de lidstaten.

Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek



De effectbeoordeling die dit voorstel vergezelt.

Effectbeoordeling



In de effectbeoordeling die dit voorstel vergezelt, werden vier beleidsopties ontwikkeld.

Beleidsoptie 1 bestond erin dat de EU geen actie zou ondernemen. Dit werd als een louter theoretische optie aangemerkt, gelet op de internationale juridische verbintenis die de Gemeenschap (nu de Unie) is aangegaan door het protocol te ondertekenen aan de ene kant, en het ontbreken van eenvormige beginselen op een terrein dat onder de gemeenschappelijke handelspolitiek valt, die een exclusieve bevoegdheid van de Unie is, aan de andere kant.

De drie andere beleidsopties werden geselecteerd naargelang hun klemtoon op veiligheid of doelmatigheid, waarbij doelmatigheid betekent: de mate waarin doelstellingen kunnen worden bereikt met bepaalde middelen of tegen zo laag mogelijke kosten. In dit geval betekent doelmatigheid dat de kosten voor particulieren en nationale administraties tot een minimum worden beperkt.

Beleidsoptie 2 was erop gericht zo goed mogelijk de doelstelling te bereiken, bij te dragen tot meer veiligheid bij de uitvoer, invoer en doorvoer van vuurwapens voor civiel gebruik en elke onttrekking aan de legale markt te voorkomen.

Beleidsoptie 3 was gericht op een voor particuliere belanghebbenden doelmatige tenuitvoerlegging van artikel 10 UNFP.

Bij beleidsoptie 4 lag de klemtoon op de doelmatigheid voor nationale administraties.

De voorkeur ging uit naar optie 3, die in dit voorstel haar weerslag vindt. De optie beantwoordt aan de doelstelling om artikel 10 UNFP op de meest omvattende manier uit te voeren en is de beste manier om vooruitgang te boeken door de dwingende bepalingen — aangepast aan het type producten (voor civiel gebruik) — te combineren met de facultatieve bepalingen, hetgeen tegemoetkomt aan de legitieme verwachtingen van de belanghebbenden.

In die optie worden verschillende aspecten van de verschillende beleidsopties gecombineerd op basis van de belangrijkste voor- en nadelen ervan, met het oog op het vergroten van de doelmatigheid en de effectiviteit. Deze combinatie van effectiviteit/veiligheid en doelmatigheid lijkt de betrokken belangengroepen de grootste voordelen te kunnen bieden en is — onder meer — gebaseerd op de resultaten van de raadpleging van de belanghebbenden.

De voorgestelde vereenvoudigde procedure voor tijdelijke uitvoer voor ‘verifieerbare legale doeleinden’ en met name de voorgestelde maatregelen inzake doorvoer zullen de eventuele administratieve kosten beperken voor de legale doeleinden die in het UNFP zelf zijn opgesomd.

Wat de specifieke kwestie van de voorgestelde stilzwijgende instemming betreft, dit systeem werd uitgewerkt om een evenwicht te bereiken tussen het belang van een snellere procedure (economisch belang) en dat van het garanderen van een haalbare termijn waarbinnen de staat van doorvoer kan reageren (veiligheid).

2.

Juridische elementen van het voorstel



Samenvatting van de voorgestelde maatregel



Artikel 10 UNFP over ' Algemene vereisten voor vergunning- of autorisatiestelsels met betrekking tot uitvoer, invoer en doorvoer ' bepaalt: ' Elke staat die partij is, creëert of handhaaft een effectief vergunning- of autorisatiestelsel voor uitvoer en invoer, alsmede voor maatregelen betreffende de internationale doorvoer, voor de overdracht van vuurwapens, hun onderdelen, componenten en munitie ' waardoor het toezicht op de overbrenging verbetert en een betere rechtshandhaving mogelijk wordt.

Artikel 10 UNFP is gebaseerd op het beginsel dat vuurwapens en aanverwante producten niet van één staat naar een andere mogen worden overgebracht zonder dat alle betrokken staten daarvan op de hoogte zijn en daarmee instemmen. Vuurwapens mogen niet worden uitgevoerd naar of door landen die de overbrenging niet hebben toegestaan. De inhoud van de voor legale in- en uitvoer gebruikte documenten moet tracering mogelijk maken. Naast de reeds vermelde dwingende bepalingen, biedt artikel 10 UNFP de partijen ook de mogelijkheid vereenvoudigde procedures vast te stellen voor tijdelijke uitvoer, invoer en doorvoer van kleine aantallen vuurwapens ten behoeve van verifieerbaar legale doeleinden zoals recreatief gebruik, tentoonstellingen of reparaties. Deze laatste worden hierna de facultatieve bepalingen genoemd.

Hoofdstuk I van dit voorstel behandelt ‘doel, definities en toepassingsgebied’. De definities (artikel 2) houden — in voorkomend geval — rekening met de parallelle bepalingen van het UNFP, maar zijn duidelijkheidshalve toegesneden op of refereren aan andere bestaande EU-wetgeving: de definities van de vuurwapens, hun onderdelen, essentiële componenten en munitie zijn een weerspiegeling van die uit Richtlijn 91/477 of er wordt rechtstreeks naar het communautair douanewetboek verwezen. In artikel 3 worden de specifieke uitzonderingsgevallen opgesomd waarop de verordening niet van toepassing is.

Hoofdstuk II heeft betrekking op ‘uitvoervergunning, procedures en controle’. De betrokken artikelen betreffen de omzetting in EU recht van de begrippen die artikel 10 UNFP dwingend voorschrijft. In artikel 4 is de algemene verplichting opgenomen om een uitvoervergunning verplicht te stellen, wordt verwezen naar de lijst van producten waarop het voorstel van toepassing is (als bijlage bij het voorstel) en wordt in de bijwerking van die lijst voorzien. De artikelen 5 en 6 betreffende de voorwaarden voor de afgifte van de uitvoervergunning bevatten ook een aantal mitigerende maatregelen, die voortvloeien uit het advies dat belanghebbenden tijdens de raadpleging hebben gegeven, zoals: de maximumtermijn voor de behandeling van een vergunningsaanvraag, het mogelijke gebruik van elektronische documenten en de stilzwijgende instemming voor doorvoer. De artikelen 11 en 12 hebben respectievelijk betrekking op de overeenkomstige bepalingen van artikel 10, leden 4 en 5, UNFP over de verificaties in het kader van de vergunningsprocedure. Artikel 7 voorziet in vereenvoudigde procedures voor tijdelijke uitvoer voor verifieerbare legale doeleinden, en geeft op die manier uitvoering aan de niet-bindende bepaling van artikel 10, lid 6, UNFP. Dit hoofdstuk bevat ook bepalingen over algemene criteria waarmee lidstaten rekening moeten houden wanneer zij een aanvraag voor een uitvoervergunning onderzoeken (artikelen 8 en 9) en over bevoegdheden van nationale bevoegde instanties (artikel 13), die gelijkaardig zijn aan die welke in andere wetgeving over handelspolitiek zijn neergelegd, namelijk de verordening goederen voor tweeërlei gebruik[10]. Artikel 10 handelt over de noodzaak aan registratie. Artikel 14 bevat een standaardbepaling over sancties.

Hoofdstuk III over ‘douaneregelingen’ (artikelen 15 en 16) en hoofdstuk IV over ‘administratieve samenwerking’ (artikel 17) bevatten standaardbepalingen die gebruikelijk zijn in een instrument over handelspolitiek.

Hoofdstuk V bevat 'algemene en slotbepalingen". Naast de oprichting van een coördinatiegroep (artikel 18), bevat het onder meer een evaluatiebepaling (artikel 19, lid 3) en bepalingen over de inwerkingtreding van de verordening (artikel 20).

Rechtsgrondslag



Artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Subsidiariteitsbeginsel



Het voorstel betreft een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.

Evenredigheidsbeginsel



Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.

De evenredigheid is gewaarborgd door de inhoud van de voorgestelde optie te beperken tot de bepalingen van artikel 10 UNFP, die vroeger reeds door de EU werden goedgekeurd tijdens de onderhandelingen over het protocol. Algemeen genomen gaat dit voorstel niet verder dan nodig is om de doelstelling te verwezenlijken. Naast de standaardbepalingen in verband met de handelspolitiek, geeft dit voorstel, om rekening te houden met de bezorgdheid en de opmerkingen van de particuliere belanghebbenden, uitvoering aan de facultatieve bepalingen van artikel 10 UNFP en bevat het ook andere bepalingen die als doel hebben de kosten van administratieve regels te verminderen, met name die welke op de maatregelen inzake doorvoer betrekking hebben.

Keuze van instrumenten



Voorgesteld instrument: verordening.

Andere instrumenten zouden niet geschikt zijn. Een verordening is het wetgevingsinstrument waarin artikel 207, lid 2, voorziet voor de handelspolitiek.

3.

Gevolgen voor de begroting



Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.

4.

Aanvullende informatie



Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling



Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.