Toelichting bij COM(2010)662 - Lijst van reisdocumenten waarmee de houder de buitengrenzen kan overschrijden en waarin een visum kan worden aangebracht, en invoering van een mechanisme voor het opstellen van deze lijst - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)662 - Lijst van reisdocumenten waarmee de houder de buitengrenzen kan overschrijden en waarin een visum kan worden aangebracht, en ... |
|---|---|
| bron | COM(2010)662   |
| datum | 12-11-2010 |
Artikel 17, lid 3, onder a), van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen bepaalt: "Het Uitvoerend Comité neemt daarenboven de nodige beslissingen betreffende […] de reisdocumenten waarin een visum kan worden aangebracht". Overeenkomstig dat artikel werden in 1998 en 1999 twee besluiten van het Uitvoerend Comité (SCH/Com-ex (98)56 en SCH/Com-ex (99)14) 'betreffende de uitwerking van een handboek met documenten waarin een visum kan worden aangebracht' vastgesteld en werd vervolgens het bestaande 'overzicht van reisdocumenten welke recht geven op overschrijding der buitengrenzen en waarin een visum kan worden aangebracht' opgesteld. Bijlage 11 bij de Gemeenschappelijke Visuminstructies bevat bepaalde 'criteria voor de vaststelling of in een reisdocument een visum kan worden aangebracht'. Op 5 april 2010 werden echter bij Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) zowel artikel 17, lid 3, van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen, dat de rechtsgrondslag was voor de besluiten SCH/Com-ex (98)56 en SCH/Com-ex (99)14, als de Gemeenschappelijke Visuminstructies ingetrokken.
Artikel 2, lid 1, van Verordening (EG) nr. 789/2001 van de Raad bepaalde: "Iedere lidstaat stelt de secretaris-generaal van de Raad in kennis van de wijzigingen die hij wenst aan te brengen in […] het handboek inzake documenten waarin een visum kan worden aangebracht, […]". Artikel 3 van dezelfde verordening bepaalde: "Het secretariaat-generaal van de Raad is verantwoordelijk voor de voorbereiding van de herziene versies van […] het handboek inzake documenten waarin een visum kan worden aangebracht […]". Ook Verordening nr. 789/2001 werd ingetrokken door de visumcode.
Het bestaande 'overzicht van reisdocumenten welke recht geven op overschrijding der buitengrenzen en waarin een visum kan worden aangebracht' (hierna 'het overzicht' genoemd) bestaat uit vijf delen:
I: 'Reisdocumenten waarin een visum kan worden aangebracht': documenten die zijn afgegeven door alle derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen, door de derde landen waarvan de onderdanen niet aan die plicht zijn onderworpen en door de lidstaten die het Schengenacquis nog niet volledig toepassen.
II: 'Vreemdelingenpaspoorten van de Schengenstaten waarin een visum kan worden aangebracht': reisdocumenten voor vreemdelingen (of vreemdelingenpaspoorten of paspoorten voor niet-onderdanen), reisdocumenten voor vluchtelingen (Verdrag van Genève van 28 juli 1951) en reisdocumenten voor staatlozen (Verdrag van New York van 28 september 1954).
III: 'Lijst van reisdocumenten van internationale organisaties': 12 door internationale organisaties afgegeven documenten.
IV: 'Geleidelijke totstandbrenging van een documentatie, bestaande uit kopieën van de originelen' (dit deel werd nooit opgesteld).
V: 'Informatie met betrekking tot bekende fantasiepaspoorten'.
Het overzicht wordt op gezette tijden bijgewerkt op grond van de kennisgevingen van de lidstaten aan het secretariaat-generaal van de Raad. Doorgaans wordt eenmaal per jaar een geconsolideerde versie gepubliceerd.
Het doel van dit overzicht is tweeledig: enerzijds kunnen grenscontrole-instanties aan de hand daarvan nagaan of een bepaald document erkend is voor het overschrijden van buitengrenzen en anderzijds kan consulair personeel aan de hand daarvan nagaan of alle lidstaten die het gemeenschappelijk visumbeleid toepassen, een bepaald document erkennen voor het aanbrengen van de visumsticker. De territoriale geldigheid van het afgegeven en aangebrachte visum moet overeenstemmen met het grondgebied van de lidstaten die het reisdocument erkennen, dat wil zeggen dat wanneer een lidstaat een bepaald reisdocument niet erkent, de houder van het reisdocument geen toegang krijgt tot het grondgebied van die lidstaat. De regels inzake afgifte van visa in dergelijke gevallen zijn vastgesteld in artikel 25, lid 3, van de visumcode.
Artikel 5, lid 1, onder a), van de Schengengrenscode bepaalt dat onderdanen van derde landen in het bezit moeten zijn van één of meer geldige reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding.
Motivering en doel van het voorstel
Het bestaande 'overzicht van reisdocumenten', dat dateert van de intergouvernementele periode van de Schengensamenwerking, moet worden aangepast aan het institutionele en juridische kader van de Europese Unie. De rechtsgrondslag voor de Schengenbepalingen over visumbeleid en over "normen en procedures die […] bij de uitvoering van personencontroles aan [buiten]grenzen in acht moeten [worden genomen]" is artikel 77, lid 2, onder a) en b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Sommige bepalingen van de visumcode verwijzen naar de erkenning of niet-erkenning door de lidstaten van door derde landen afgegeven reisdocumenten. De Schengengrenscode bevat slechts één impliciete verwijzing naar de erkenning of niet-erkenning door de lidstaten van reisdocumenten waarmee onderdanen van derde landen de buitengrenzen willen overschrijden. Het bestaande overzicht bevat ook een lijst van documenten waarmee de houders de buitengrenzen kunnen overschrijden.
Thans worden de lijsten van door derde landen afgegeven reisdocumenten niet systematisch gecontroleerd. Bijgevolg hoeven de lidstaten hun standpunt over de erkenning of niet-erkenning van alle in de lijst opgenomen documenten niet te kennen te geven. Dit creëert rechtsonzekerheid voor de houders van bepaalde reisdocumenten die het risico lopen de toegang te worden geweigerd of aan wie een visum met beperkte territoriale geldigheid is afgegeven waarmee zij alleen naar de lidstaten kunnen reizen die hun reisdocument erkennen. Bovendien is de in het overzicht aangegeven 'niet-erkenning' dikwijls niet het gevolg van een bewuste beslissing van de betrokken lidstaat om het reisdocument niet te erkennen maar wel van het niet innemen van een standpunt over het betrokken reisdocument.
Gelet op de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten inzake erkenning van reisdocumenten is het niet mogelijk om harmonisatieregels over de erkenning van reisdocumenten vast te stellen. Dit voorstel is derhalve beperkt tot het instellen van een mechanisme dat ervoor moet zorgen dat de lijst van door derde landen afgegeven reisdocumenten voortdurend wordt bijgewerkt, tot het instellen van een gecentraliseerd mechanisme voor de technische beoordeling van dergelijke reisdocumenten en ten slotte tot het garanderen dat de lidstaten hun standpunt te kennen geven over de erkenning of niet-erkenning van alle in de lijst opgenomen reisdocumenten. Het voorstel maakt echter ook informatie-uitwisseling in een raadgevend comité mogelijk met het doel tot een gemeenschappelijk standpunt van de lidstaten over de erkenning of niet-erkenning van een bepaald reisdocument te komen.
Dit voorstel heeft als doel een mechanisme in te stellen dat ervoor moet zorgen dat de lijst van door derde landen afgegeven reisdocumenten voortdurend wordt bijgewerkt, een gecentraliseerd mechanisme in te stellen voor de technische beoordeling van dergelijke reisdocumenten en ten slotte te garanderen dat de lidstaten hun standpunt te kennen geven over de erkenning of niet-erkenning van deze documenten. De structuur van de lijst van reisdocumenten werd gemoderniseerd en gekoppeld aan Verordening nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld.
De lijst zal ook informatie bevatten over reisdocumenten die zijn afgegeven door lidstaten die het Schengenacquis niet toepassen, over reisdocumenten die zijn afgegeven door lidstaten aan onderdanen van derde landen, aan vluchtelingen in het kader van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en aan staatlozen in het kader van het Verdrag van New York van 28 september 1954, en over reisdocumenten die zijn afgegeven door internationale organisaties, zoals de Verenigde Naties, de Europese Unie, de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie en het Internationaal Comité van het Rode Kruis.
Er werd ook een link gelegd met de bepalingen van de visumcode over plaatselijke Schengensamenwerking (artikel 48). Artikel 48, lid 1, onder c), bepaalt dat er een volledige lijst van door het gastland afgegeven reisdocumenten moet worden opgesteld. Dit zal ertoe bijdragen dat de gegevens actueel blijven.
Het voorstel neemt deel V van het bestaande overzicht ("Informatie met betrekking tot bekende fantasiepaspoorten") niet over. De lijst van 'niet-erkenbare' fantasiereisdocumenten kan niet als volledig worden beschouwd en biedt daarom weinig meerwaarde.
Artikel 77, lid 2, VWEU is de rechtsgrondslag van dit voorstel aangezien dat de EU-rechtsgrondslag is die aan besluiten van het Uitvoerend Comité van Schengen SCH/Com-ex (98)56 en SCH/Com-ex (99)14 is gegeven in Besluit 1999/436/EG van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslagen van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen (bijlage C, artikel 4)[1].
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van administratieve procedures voor overheidsinstanties (EU of nationaal). Door het instellen van een gecentraliseerd mechanisme in de vorm van een raadgevend orgaan dat een technische beoordeling van door derde landen afgegeven reisdocumenten en het beveiligingsniveau daarvan kan maken, zullen de lasten worden gespreid, aangezien de resultaten van dergelijke beoordelingen met alle lidstaten zullen worden gedeeld en op die manier dubbel werk wordt vermeden.
Aanneming van het voorstel zal ertoe leiden dat bestaande wetgeving wordt ingetrokken.
Raadpleging van belanghebbenden
Op 3 oktober 2008 werd door personeel van de Commissie een deskundigenvergadering belegd over de herziening van het overzicht van reisdocumenten. Deskundigen uit 23 lidstaten hebben daaraan deelgenomen.
De lidstaten verzochten om een rechtsinstrument dat:
o een mechanisme instelt dat ervoor zorgt dat de gegevens over de door derde landen afgegeven documenten voortdurend worden bijgewerkt;
o een gecentraliseerd mechanisme instelt waarmee voor de lidstaten een technische beoordeling van door derde landen afgegeven reisdocumenten wordt gemaakt om het besluitvormingsproces van de lidstaten over de erkenning van reisdocumenten te ondersteunen;
o een mechanisme instelt waardoor de lidstaten verplicht worden om hun standpunt te kennen te geven over alle in de lijst opgenomen documenten;
o eventueel voorziet in een geharmoniseerd standpunt over 'traditionele' soorten reisdocumenten (gewoon paspoort, diplomatiek paspoort en dienstpaspoort/officieel paspoort/speciaal paspoort);
o het overzicht baseert op de lijsten I en II van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld;
o de huidige structuur van het overzicht behoudt, maar deel V weglaat;
o ervoor zorgt dat het overzicht 'online' is en door de Commissie wordt onderhouden. De elektronische databank moet modellen van alle in de lijst opgenomen reisdocumenten bevatten.
In dit voorstel van de Commissie werd rekening gehouden met alle door de deskundigen gedane suggesties, behalve met de vraag naar meer harmonisatie van de erkenning gelet op de bovengenoemde juridische beperkingen en met de vraag naar de vaststelling van een online databank met modellen van alle reisdocumenten. Hoewel de Commissie die tweede wens volledig steunt, is zij van mening dat de belangrijkste bekommernissen in verband met het overzicht van reisdocumenten momenteel zijn dat de gegevens over door derde landen afgegeven documenten ongestructureerd worden bijgewerkt en dat er zich op operationeel niveau negatieve gevolgen voordoen (met name wat de afgifte van uniforme visa betreft) doordat de lidstaten nalaten een standpunt in te nemen over de erkenning of niet-erkenning. Derhalve moet het vaststellen van middelen en procedures om deze problemen op te lossen, de eerste prioriteit zijn. Het instellen van een dergelijke databank zou tijd en middelen vergen en zou de aanneming van het rechtsinstrument om dringender problemen op te lossen, zonder meer vertragen. Op lange termijn kunnen synergieën met het FADO (onlinesysteem voor de uitwisseling van informatie over valse en authentieke documenten dat onder Gemeenschappelijk Optreden 98/700/JBZ is opgezet en door het secretariaat-generaal van de Raad wordt beheerd) ontstaan door een online-overzicht van reisdocumenten te baseren op bepaalde onderdelen van het FADO (bv. afbeeldingen van modellen van reisdocumenten) en zo belastende overlappende inspanningen te vermijden. De door de Commissie voorgestelde lijst van reisdocumenten zal samen met latere bijwerkingen in elektronische vorm beschikbaar worden gemaakt in de Circa-databank.
In een door personeel van de Commissie voor de deskundigenvergadering van oktober 2008 opgesteld werkdocument werd een aantal opties voorgesteld die door de deskundigen van de lidstaten werden onderzocht.
Er werd geopteerd voor een rechtsinstrument dat voorziet in een mechanisme waarmee een lijst van reisdocumenten kan worden opgesteld die voortdurend wordt bijgewerkt zowel wat de gegevens over de door derde landen afgegeven reisdocumenten betreft, als wat de vermelding van de erkenning of niet-erkenning door de lidstaten van deze documenten betreft, teneinde harmonisatie in de hand te werken zonder afbreuk te doen aan de exclusieve bevoegdheden van de lidstaten inzake erkenning van reisdocumenten.
Effectbeoordeling
Gelet op het feit dat het voorstel als doel heeft het reeds bestaande 'overzicht van reisdocumenten' aan te passen een het institutionele en juridische kader van de Europese Unie, het bestaande systeem doeltreffender te maken en een kader vast te stellen voor de uitwisseling van informatie over besluiten van lidstaten op nationaal niveau, is een effectbeoordeling niet relevant.
5. Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
Het overzicht van reisdocumenten is een onmisbaar onderdeel van het Schengenacquis inzake grenzen en visa. Het voorstel heeft als doel het reeds bestaande 'overzicht van reisdocumenten' aan te passen aan het institutionele en juridische kader van de Europese Unie, het bestaande systeem doeltreffender te maken en een kader vast te stellen voor de uitwisseling van informatie over besluiten van lidstaten op nationaal niveau.
Keuze van het instrument
De erkenning van reisdocumenten is relevant voor de uitvoering van bestaande EU-wetgeving (met name de Schengengrenscode en de visumcode): zij houdt intrinsiek verband met de toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis inzake personencontroles aan de buitengrenzen en de afgifte van visa voor kort verblijf. Gelet echter op de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten inzake de erkenning van reisdocumenten, zal het instrument de vorm van een besluit van het Europees Parlement en de Raad aannemen aangezien het beperkt is tot een herziening en modernisering van het overzicht van reisdocumenten.
Het voorgestelde besluit heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.