Toelichting bij SEC(2010)743 - Bestaan van een buitensporig tekort in Denemarken

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier SEC(2010)743 - Bestaan van een buitensporig tekort in Denemarken.
bron SEC(2010)743 NLEN
datum 15-06-2010
1.De toepassing van het stabiliteits- en groeipact in de huidige crisissituatie

Tal van EU-lidstaten worden thans geconfronteerd met overheidstekorten die hoger liggen dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het bbp. De vaak ernstige verslechtering van zowel de tekort- als de schuldsituatie moet worden gezien tegen de achtergrond van de mondiale financiële crisis zonder weerga en de ongekende economische neergang in 2008/2009. Diverse factoren spelen een rol. Ten eerste resulteert de economische neergang in afnemende belastingontvangsten en stijgende uitgaven voor sociale uitkeringen (zoals werkloosheidsuitkeringen). Ten tweede heeft de Commissie, in het besef dat in de huidige buitengewone economische situatie een belangrijke rol voor het begrotingsbeleid is weggelegd, in haar Europees economisch herstelplan van november 2008, dat in december 2008 door de Europese Raad is onderschreven, opgeroepen tot het geven van een budgettaire stimulans aan de economie. In het plan wordt uitdrukkelijk gesteld dat de stimulans goed getimed, doelgericht en tijdelijk moet zijn en van lidstaat tot lidstaat dient te verschillen omdat de lidstaten in uiteenlopende posities verkeren wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het concurrentievermogen betreft. Volgens het plan moet de stimulans worden teruggedraaid wanneer het economische klimaat verbetert. Ten slotte hebben verscheidene landen maatregelen getroffen om de financiële sector te stabiliseren. Sommige van deze maatregelen zijn van invloed geweest op de schuldsituatie of houden een risico op hogere tekorten en een hogere schuld in de toekomst in, al is het niet uitgesloten dat een deel van de kosten van de overheidssteun in de toekomst wordt terugverdiend.

Het stabiliteits- en groeipact schrijft voor dat de Commissie de buitensporigtekortprocedure (BTP) moet inleiden als het tekort van een lidstaat uitstijgt boven de referentiewaarde van 3% van het bbp. De in 2005 in het stabiliteits- en groeipact aangebrachte wijzigingen moeten ervoor zorgen dat bij alle stappen in de BTP met name de economische en budgettaire achtergrond ten volle in aanmerking wordt genomen. Op deze wijze verschaft het stabiliteits- en groeipact een kader dat, met inachtneming van de economische situatie, het overheidsstreven naar een spoedige terugkeer naar solide begrotingssituaties ondersteunt en aldus de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn garandeert.
2.Eerdere stappen in de buitensporigtekortprocedure

Artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet in een buitensporigtekortprocedure (BTP). Deze procedure wordt nader gepreciseerd in Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad 'over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten'1, die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact.

Overeenkomstig artikel 126, lid 2, van het Verdrag dient de Commissie op basis van de volgende twee criteria na te gaan of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline: a) of de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (bbp) de referentiewaarde van 3% van het bbp overschrijdt (tenzij hetzij de verhouding in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt dat de referentiewaarde benadert, hetzij de overschrijding van de referentiewaarde slechts van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en de verhouding dicht bij de referentiewaarde blijft) en b) of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde van 60% van het bbp overschrijdt (tenzij de verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert).

Artikel 126, lid 3, bepaalt dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag dient op te stellen. In het verslag moet er tevens rekening mee worden gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en moeten alle andere relevante factoren in aanmerking worden genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de betrokken lidstaat op middellange termijn.

Op basis van de gegevens die de Deense autoriteiten in april 20102 hadden medegedeeld, en op grond van de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie heeft de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, van het Verdrag op 12 mei 2010 een verslag opgesteld met betrekking tot Denemarken3.

Vervolgens heeft het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, op 27 mei 2010 advies uitgebracht over het verslag van de Commissie.
3.Het bestaan van een buitensporig tekort

Uit gegevens die de Deense autoriteiten in april 2010 hebben meegedeeld, is gebleken dat het overheidstekort in Denemarken in 2010 5,4% van het bbp zal bedragen, waarmee het boven de referentiewaarde van 3% van het bbp zal uitkomen. In het verslag van de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, is geconstateerd dat het beoogde tekort niet dicht bij de referentiewaarde van 3% van het bbp ligt, maar dat de beoogde overschrijding van de referentiewaarde kan worden aangemerkt als uitzonderlijk in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact en dat deze met name voortvloeit uit een ernstige economische neergang in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zal het reële bbp in Denemarken na de forse krimp van 4,9% in 2009 herstellen tot 1,6% in 2010. De recessie in 2009 was toe te schrijven aan de abrupte daling van de particuliere consumptie, de investeringen en de uitvoer als gevolg van de financiële crisis en de mondiale recessie, en met name aan de vraaguitval bij de voornaamste handelspartners (Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Noorwegen). Het tekort over 2010 is een gevolg van zowel de economische inzinking als de stimuleringsmaatregelen die de Deense autoriteiten conform het Europees economisch herstelplan hebben genomen. De beoogde overschrijding van de referentiewaarde kan echter niet als tijdelijk worden aangemerkt. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie daalt het tekort in 2011 bij ongewijzigd beleid4 tot 4,9% van het bbp. Er is derhalve niet voldaan aan het tekortcriterium van het Verdrag.

Volgens gegevens die de Deense autoriteiten in april 2010 hebben meegedeeld, blijft de bruto overheidsschuld met 45,1% van het bbp in 2010 onder de referentiewaarde van 60% van het bbp. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zal deze in 2010 uitkomen op 46% van het bbp en in 2011 stijgen tot 49,5% van het bbp. Ook volgens deze prognoses blijft de schuldquote dus onder de referentiewaarde van 60% van het bbp. Er is derhalve voldaan aan het schuldcriterium van het Verdrag.

Overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact heeft de Commissie in haar verslag ook 'relevante factoren' onderzocht. Conform het stabiliteits- en groeipact kunnen deze factoren alleen in aanmerking worden genomen bij de stappen die leiden tot het besluit over het al dan niet bestaan van een buitensporig tekort, indien is voldaan aan de tweeledige voorwaarde dat het tekort dicht bij de referentiewaarde blijft en dat de overschrijding van de referentiewaarde van tijdelijke aard is. In het geval van Denemarken is niet aan deze tweeledige voorwaarde voldaan. Op zich kunnen de relevante factoren in het onderhavige geval als vrij gunstig worden aangemerkt.

Het advies dat het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, van het Verdrag heeft uitgebracht, spoort met de beoordeling in het verslag dat de Commissie op grond van artikel 126, lid 3, heeft opgesteld.

Gelet op haar verslag overeenkomstig artikel 126, lid 3, en het advies van het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, is de Commissie van oordeel dat in Denemarken een buitensporig tekort bestaat. Dit advies, dat op [15 juni 2010] door de Commissie werd goedgekeurd, wordt hierbij aan de Raad uitgebracht overeenkomstig artikel 126, lid 5. De Commissie stelt de Raad voor dienovereenkomstig te besluiten conform artikel 126, lid 6. Bovendien dient de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 7, bij de Raad een aanbeveling in voor een tot Denemarken te richten aanbeveling van de Raad om te bereiken dat het buitensporige tekort wordt verholpen.
4.Aanbevelingen om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen

Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad dient in de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, een termijn van ten hoogste zes maanden te worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren, alsook een termijn voor de correctie van het buitensporige tekort, dat, 'behoudens bijzondere omstandigheden, binnen het jaar nadat het is geconstateerd, verholpen moet zijn'. Artikel 2, lid 6, van de verordening impliceert dat met de 'relevante factoren' die in aanmerking zijn genomen in het verslag van de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, van het Verdrag rekening moet worden gehouden bij het besluit of er van bijzondere omstandigheden sprake is. In artikel 3, lid 4, van de verordening wordt gepreciseerd dat de Raad de lidstaat moet aanbevelen 'een minimale jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, van ten minste 0,5% bbp als benchmark te bewerkstelligen, teneinde het buitensporige tekort binnen de in de aanbeveling gestelde termijn te corrigeren'.

In het geval van Denemarken worden er bijzondere omstandigheden geacht te bestaan die relevant zijn voor de flexibelere toepassing van de BTP na de hervorming van het stabiliteits- en groeipact in 2005. Zo was de recessie in 2009 toe te schrijven aan de abrupte daling van de particuliere consumptie, de investeringen en de uitvoer als gevolg van de financiële crisis en de mondiale recessie, en met name aan de vraaguitval bij de voornaamste handelspartners (Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Noorwegen). Het tekort over 2010 is een gevolg van zowel de economische inzinking als de stimuleringsmaatregelen die de Deense autoriteiten conform het Europees economisch herstelplan hebben genomen.

Tegen deze achtergrond is het raadzaam het corrigeren van het buitensporige tekort in een middellangetermijnkader te zien, met 2013 als uiterste termijn voor de correctie. Aangezien de Deense begrotingssituatie in 2010 het gevolg is van crisisbestrijdingsmaatregelen ter grootte van 2,2% van het bbp in 2009 en 1,3% in 2010, die een passende reactie vormden op het Europees economisch herstelplan, alsook van de onbelemmerde werking van automatische stabilisatoren, moeten de Deense autoriteiten de begrotingsmaatregelen in 2010 volgens plan ten uitvoer leggen. Met name gelet op het feit dat er geen sprake is van omvangrijke economische onevenwichtigheden, moeten de Deense autoriteiten, opdat het aanpassingstraject geloofwaardig en houdbaar is, in de periode 2011-2013 een gemiddelde jaarlijkse structurele aanpassing van een ½% van het bbp realiseren en de maatregelen specificeren die nodig zijn om het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 te corrigeren als het conjunctuurklimaat dit mogelijk maakt, en het tekort sneller terugdringen indien de economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvallen dan thans wordt verwacht.

Om beter toezicht te kunnen uitoefenen in het kader van de BTP, wat noodzakelijk lijkt wegens de termijn die voor de correctie van het buitensporige tekort is vastgesteld, zal regelmatig en tijdig moeten worden gecontroleerd welke vorderingen zijn gemaakt bij de tenuitvoerlegging van de budgettaire consolidatiestrategie om het buitensporige tekort te verhelpen. Daarom zou daaraan in de actualiseringen van het convergentieprogramma van Denemarken die tussen 2010 en 2013 worden opgesteld, een apart hoofdstuk kunnen en moeten worden gewijd.

1.

Vergelijking van de voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses


2007200820092010201120122013
Reëel bbp
(verandering in %)
COM voorjaar 20101,7-0,9-4,91,61,8n.b.n.b.
CP februari 2010n.b.-0,9-4,31,31,62,02,3
Output gap1
(% van het potentiële bbp)
COM voorjaar 2010²2,60,2-5,1-3,9-2,7n.b.n.b.
CP februari 20103n.b.0,3-4,5-3,9-3,1-2,0-0,9
Overheidssaldo
(% van het bbp)
COM voorjaar 20104,83,4-2,7-5,5-4,9n.b.n.b.
CP februari 2010n.b.3,4-2,9-5,3-4,1-3,1-1,8
Primair saldo
(% van het bbp)
COM voorjaar 20106,34,8-0,7-3,4-2,7n.b.n.b.
CP februari 2010n.b.4,8-1,3-3,7-2,3-1,20,3
Conjunctuurgezuiverd saldo1
(% van het bbp)
COM voorjaar 20103,13,30,6-3,0-3,1n.b.n.b.
CP februari 2010n.b.3,20,0-2,8-2,1-1,7-1,1
Structureel saldo4
(% van het bbp)
COM voorjaar 20103,13,30,6-2,7-3,1n.b.n.b.
CP februari 2010n.b.3,21,4-1,1-1,0-0,8-0,3
Bruto overheidsschuld
(% van het bbp)
COM voorjaar 201027,434,241,646,049,5n.b.n.b.
CP februari 2010n.b.33,438,541,846,248,348,1
Noten:
1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.
2Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 1,4%, 0,6%, 0,5% en 0,9% in de periode 2008-2011.
3 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 1,4%, 0,6%, 0,5% en 0,9% in de periode 2008-2011.
4Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De eenmalige en andere tijdelijke maatregelen zijn goed voor 1,4% van het bbp in 2009, 1,7% in 2010, 1,1% in 2011, 0,9% in 2012, 0,8% in 2013 en 0,0% in 2015. Volgens het meest recente programma hebben deze allemaal een tekortverlagend effect, maar volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie verlagen deze alleen het tekort van 2010 met 0,2% van het bbp. Dit komt door verschillen in de methodiek: de eenmalige maatregelen van het programma gelden volgens de definitie van de diensten van de Commissie niet als eenmalige maatregelen. Op basis van deze definitie zijn de eenmalige maatregelen goed voor een tekortverlaging met 0,2% van het bbp in 2010 en 0 in de overige jaren.
Bronnen:
convergentieprogramma (CP); voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.