Toelichting bij SEC(2010)740 - Bestaan van een buitensporig tekort in Cyprus

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier SEC(2010)740 - Bestaan van een buitensporig tekort in Cyprus.
bron SEC(2010)740 NLEN
datum 15-06-2010
1.De toepassing van het stabiliteits- en groeipact in de huidige crisissituatie

Tal van EU-lidstaten worden thans geconfronteerd met overheidstekorten die hoger liggen dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het bbp. De vaak ernstige verslechtering van zowel de tekort- als de schuldsituatie moet worden gezien tegen de achtergrond van de mondiale financiële crisis zonder weerga en de ongekende economische neergang in 2008/2009. Diverse factoren spelen een rol. Ten eerste resulteert de economische neergang in afnemende belastingontvangsten en stijgende uitgaven voor sociale uitkeringen (zoals werkloosheidsuitkeringen). Ten tweede heeft de Commissie, in het besef dat in de huidige buitengewone economische situatie een belangrijke rol voor het begrotingsbeleid is weggelegd, in haar Europees economisch herstelplan van november 2008, dat in december 2008 door de Europese Raad is onderschreven, opgeroepen tot het geven van een budgettaire stimulans aan de economie. In het plan wordt uitdrukkelijk gesteld dat de stimulans goed getimed, doelgericht en tijdelijk moet zijn en van lidstaat tot lidstaat dient te verschillen omdat de lidstaten in uiteenlopende posities verkeren wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het concurrentievermogen betreft. Volgens het plan moet de stimulans worden teruggedraaid wanneer het economische klimaat verbetert. Ten slotte hebben verscheidene landen maatregelen getroffen om de financiële sector te stabiliseren. Sommige van deze maatregelen zijn van invloed geweest op de schuldsituatie of houden een risico op hogere tekorten en een hogere schuld in de toekomst in, al is het niet uitgesloten dat een deel van de kosten van de overheidssteun in de toekomst wordt terugverdiend.

Het stabiliteits- en groeipact schrijft voor dat de Commissie de buitensporigtekortprocedure (BTP) moet inleiden als het tekort van een lidstaat uitstijgt boven de referentiewaarde van 3% van het bbp. De in 2005 in het stabiliteits- en groeipact aangebrachte wijzigingen moeten ervoor zorgen dat bij alle stappen in de BTP met name de economische en budgettaire achtergrond ten volle in aanmerking wordt genomen. Op deze wijze verschaft het stabiliteits- en groeipact een kader dat, met inachtneming van de economische situatie, het overheidsstreven naar een spoedige terugkeer naar solide begrotingssituaties ondersteunt en aldus de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn garandeert.
2.Eerdere stappen in de buitensporigtekortprocedure

Artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in een buitensporigtekortprocedure (BTP). Deze procedure wordt nader gepreciseerd in Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten1, die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact.

Overeenkomstig artikel 126, lid 2, VWEU dient de Commissie op basis van de volgende twee criteria na te gaan of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline: a) of de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (bbp) de referentiewaarde van 3% van het bbp overschrijdt (tenzij hetzij de verhouding in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt dat de referentiewaarde benadert; hetzij de overschrijding van de referentiewaarde slechts van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en de verhouding dicht bij de referentiewaarde blijft) en b) of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde van 60% van het bbp overschrijdt (tenzij de verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert).

Artikel 126, lid 3, bepaalt dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag dient op te stellen. In het verslag moet er tevens rekening mee worden gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en moeten alle andere relevante factoren in aanmerking worden genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de betrokken lidstaat op middellange termijn.

Op basis van de gegevens die de Cypriotische autoriteiten in maart 20102 hebben medegedeeld, en op grond van de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie heeft de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, VWEU op 12 mei 20103 een verslag opgesteld met betrekking tot Cyprus.

Vervolgens heeft het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, op 27 mei 2010 advies uitgebracht over het verslag van de Commissie.
3.Het bestaan van een buitensporig tekort

Volgens de gegevens die de Cypriotische autoriteiten in april 2010 hebben meegedeeld, bedroeg het overheidstekort in Cyprus in 2009 6,1% van het bbp, waarmee het boven de referentiewaarde van 3% van het bbp uitkwam. In het verslag dat de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, heeft opgesteld, werd geconstateerd dat het tekort niet dicht bij de referentiewaarde van 3% van het bbp lag en dat de overschrijding van de referentiewaarde kan worden aangemerkt als uitzonderlijk in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact. Zij vloeide met name voort uit een ernstige economische neergang in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zal het reële bbp in Cyprus verder krimpen, zij het in mindere mate, namelijk met bijna ½% in 2010 in vergelijking met 1¾% in 2009. De voorziene overschrijding van de referentiewaarde kan evenwel niet als tijdelijk worden beschouwd. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zal het begrotingstekort in 2011 bij ongewijzigd beleid ongeveer 7¾% van het bbp bedragen. Er is derhalve niet voldaan aan het tekortcriterium van het Verdrag.

Volgens in april 2010 door de Cypriotische autoriteiten meegedeelde gegevens ligt de bruto overheidsschuld met 56,2% van het bbp in 2009 lager dan de referentiewaarde van 60% van het bbp. Voor 2010 heeft Cyprus een voorziene schuld van 62% van het bbp aangemeld, waarmee deze boven de referentiewaarde van 60% van het bbp uitkomt. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zal de schuld verder stijgen tot 62,3% van het bbp in 2010 en 67,6% van het bbp in 2011 als gevolg van een verslechterd primair saldo. Gezien deze tendensen kan niet worden gesteld dat de schuldquote in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact. Er is derhalve niet voldaan aan het schuldcriterium van het Verdrag.

Overeenkomstig de bepalingen in het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact heeft de Commissie in haar verslag ook 'relevante factoren' onderzocht. Overeenkomstig het stabiliteits- en groeipact kunnen deze factoren alleen in aanmerking worden genomen bij de stappen die leiden tot het besluit over het al dan niet bestaan van een buitensporig tekort indien is voldaan aan de tweeledige voorwaarde dat het tekort dicht bij de referentiewaarde blijft en dat de overschrijding van de referentiewaarde van tijdelijke aard is. In het geval van Cyprus is niet aan deze tweeledige voorwaarde voldaan. Op zich leveren de relevante factoren in het onderhavige geval per saldo een gemengd beeld op.

Het advies dat het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, van het Verdrag heeft uitgebracht, spoort met de beoordeling in het verslag dat de Commissie op grond van artikel 126, lid 3, heeft opgesteld.

Gelet op haar verslag overeenkomstig artikel 126, lid 3, en het advies van het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, is de Commissie van oordeel dat in Cyprus een buitensporig tekort bestaat. Dit advies, dat op [15 juni 2010] door de Commissie werd goedgekeurd, wordt hierbij aan de Raad uitgebracht overeenkomstig artikel 126, lid 5. De Commissie stelt voor dat de Raad dienovereenkomstig besluit, conform artikel 126, lid 6. Bovendien dient de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 7, bij de Raad een aanbeveling in voor een tot Cyprus te richten aanbeveling van de Raad om te bereiken dat het buitensporige tekort wordt verholpen.
4.Aanbevelingen om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen

Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad moet in de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren, alsook een termijn voor de correctie van het buitensporige tekort, dat, 'behoudens bijzondere omstandigheden, binnen het jaar nadat het is geconstateerd, verholpen moet zijn'. Artikel 2, lid 6, van de verordening impliceert dat er bij het besluiten of er van bijzondere omstandigheden sprake is, rekening moet worden gehouden met de 'relevante factoren' die in aanmerking zijn genomen in het verslag van de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, van het Verdrag. In artikel 3, lid 4, van de verordening wordt gepreciseerd dat de Raad de lidstaat moet aanbevelen 'een minimale jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, van ten minste 0,5% bbp als benchmark te bewerkstelligen, teneinde het buitensporige tekort binnen de in de aanbeveling gestelde termijn te corrigeren'.

In het geval van Cyprus wordt er geacht van bijzondere omstandigheden sprake te zijn die relevant zijn voor de flexibelere toepassing van de BTP na de hervorming van het stabiliteits- en groeipact in 2005. In 2009 is de economische activiteit voor de eerste keer in 35 jaar teruggelopen, namelijk met 1¾%. De recessie was toe te schrijven aan een sterke daling van de binnenlandse vraag en een ongunstig extern klimaat Met name de hoge schuld van de huishoudens in combinatie met verscherpte kredietvoorwaarden, verslechterende vooruitzichten op de arbeidsmarkt en negatieve vertrouwenseffecten hebben tot een daling van de particuliere consumptie geleid. Tegelijk ondergingen de investeringen een krachtige correctie in verband met een daling van de buitenlandse vraag naar residentieel onroerend goed, de lage bezettingsgraad en de herstructurering van de ondernemingsbalansen. Bovendien deed er zich een scherpe daling voor van de uitvoer van goederen en diensten, in het bijzonder toerisme, als gevolg van de financiële crisis en de wereldwijde groeivertraging, met name de veel somberder groeivooruitzichten bij de belangrijkste handelspartners (het eurogebied, het Verenigd Koninkrijk en Rusland). Het tekort in 2009 is een gevolg van zowel de economische neergang als de stimuleringsmaatregelen die de Cypriotische autoriteiten in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan hebben getroffen.

Tegen deze achtergrond is het raadzaam het corrigeren van het buitensporige tekort in een middellangetermijnkader te zien, met 2012 als uiterste termijn voor de correctie. Rekening houdend met het feit dat de verslechtering van de begrotingssituatie van Cyprus in 2009 het gevolg was van de in reactie op de crisis genomen maatregelen ten belope van ongeveer 1½% van het bbp per jaar in 2009 en 2010 (hetgeen een passend antwoord in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan was), alsook van de onbelemmerde werking van automatische stabilisatoren, moeten de Cypriotische autoriteiten de begrotingsstrategie in 2010 versterken met maatregelen voor het in de hand houden van de lopende uitgaven. Met name gezien de interne en externe economische onevenwichtigheden dienen de Cypriotische autoriteiten, opdat het aanpassingstraject geloofwaardig en houdbaar is, in de periode 2010-2012 een gemiddelde jaarlijkse structurele aanpassing van 1¾ procentpunt van het bbp te realiseren. Voorts moeten de Cypriotische autoriteiten de maatregelen specificeren die nodig zijn om het buitensporig tekort in 2012 te corrigeren, een snelle reductie van de bruto schuldquote tot onder de referentiewaarde tot stand te brengen en het tekort sneller terug te dringen indien de economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvallen dan thans wordt verwacht. Voor het welslagen van een duurzame consolidatie van de overheidsfinanciën is het van cruciaal belang dat de hand wordt gehouden aan het tijdschema voor de invoering van een budgettair middellangetermijnkader. Bovendien moeten er maatregelen worden genomen om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren, aangezien in Cyprus van de vergrijzing een veel groter langetermijneffect op de begroting uitgaat dan gemiddeld in de EU het geval is, vooral omdat de pensioenuitgaven een betrekkelijk forse stijging zullen vertonen.

Om beter toezicht te kunnen uitoefenen in het kader van de BTP, wat ook noodzakelijk lijkt wegens de termijn voor de correctie van het buitensporige tekort, zal regelmatig en tijdig moeten worden gecontroleerd welke vorderingen zijn gemaakt bij de tenuitvoerlegging van de budgettaire consolidatiestrategie om het buitensporige tekort te verhelpen. Daarom zou in de komende actualiseringen van het Cypriotische stabiliteitsprogramma daaraan een apart hoofdstuk gewijd kunnen en moeten worden.

1.

Vergelijking van de voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses


2007200820092010201120122013
Reëel bbp
(verandering in %)
COM voorjaar 20105,13,6-1,7-0,41,3n.b.n.b.
SP april 20105,13,6-1,70,51,53,03,2
Output gap1
(% van het potentiële bbp)
COM voorjaar 201022,43,4-0,7-2,1-1,6n.b.n.b.
SP april 201031,92,9-1,3-2,4-2,5-1,6-0,5
Overheidssaldo
(% van het bbp)
COM voorjaar 20103,40,9-6,1-7,1-7,7n.b.n.b.
SP april 20103,40,9-6,1-6,0-4,5-3,4-2,5
Primair saldo
(% van het bbp)
COM voorjaar 20106,43,7-3,6-4,4-4,8n.b.n.b.
SP april 20106,43,7-3,6-3,7-2,1-1,00,1
Conjunctuurgezuiverd saldo1
(% van het bbp)
COM voorjaar 20102,5-0,4-5,8-6,3-7,1n.b.n.b.
SP april 20102,6-0,2-5,6-5,2-3,6-2,9-2,3
Structureel saldo4
(% van het bbp)
COM voorjaar 20102,5-0,4-5,8-6,3-7,1n.b.n.b.
SP april 20102,6-0,2-5,6-5,2-3,6-2,9-2,3
Bruto overheidsschuld
(% van het bbp)
COM voorjaar 201058,348,456,262,367,6n.b.n.b.
SP april 2010558,348,456,261,063,263,162,3
Opmerkingen:
1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.
2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,0%, 2,8%, 2,8%, 2,8% en 2,8% in de periode 2009-2013.
3 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,5%, 1,6%, 1,6%, 2,0% en 2,2% in de periode 2009-2013.
4 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Volgens het meest recente programma hebben de eenmalige en andere tijdelijke maatregelen een (tekortverlagend) effect van 0,1% van het bbp in 2010, 2011 en 2012. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zijn er geen eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.
5 Voor 2010 heeft Cyprus een geplande schuld van 62% van het bbp aangemeld, waarmee deze boven de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60% van het bbp uitkomt. In het stabiliteitsprogramma van april 2010 wordt uitgegaan van een enigszins lager cijfer (61%) en een verdere stijging van de schuld tot 63,2% van het bbp in 2011.
Bronnen:
stabiliteitsprogramma (SP); voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.