Toelichting bij SEC(2010)882 - Bestaan van een buitensporig tekort in Bulgarije - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	SEC(2010)882 - Bestaan van een buitensporig tekort in Bulgarije.
bron	SEC(2010)882
datum	06-07-2010

1. De toepassing van het stabiliteits- en groeipact in de huidige crisissituatie

Tal van EU-lidstaten worden thans geconfronteerd met overheidstekorten die hoger liggen dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het bbp. De vaak ernstige verslechtering van zowel de tekort- als de schuldsituatie moet worden gezien tegen de achtergrond van de mondiale financiële crisis zonder weerga en de ongekende economische neergang in 2008/2009. Diverse factoren spelen een rol. Ten eerste resulteert de economische neergang in afnemende belastingontvangsten en stijgende uitgaven voor sociale uitkeringen (zoals werkloosheidsuitkeringen). Ten tweede heeft de Commissie, in het besef dat in de huidige buitengewone economische situatie een belangrijke rol voor het begrotingsbeleid is weggelegd, in haar Europees economisch herstelplan van november 2008, dat in december 2008 door de Europese Raad is onderschreven, opgeroepen tot het geven van een budgettaire stimulans aan de economie. In het plan wordt uitdrukkelijk gesteld dat de stimulans goed getimed, doelgericht en tijdelijk moet zijn en van lidstaat tot lidstaat dient te verschillen omdat de lidstaten in uiteenlopende posities verkeren wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het concurrentievermogen betreft. Volgens het plan moet de stimulans worden teruggedraaid wanneer het economische klimaat verbetert. Ten slotte hebben verscheidene landen maatregelen getroffen om de financiële sector te stabiliseren. Sommige van deze maatregelen zijn van invloed geweest op de schuldsituatie of houden een risico op hogere tekorten en een hogere schuld in de toekomst in, al is het niet uitgesloten dat een deel van de kosten van de overheidssteun in de toekomst wordt terugverdiend.

Het stabiliteits- en groeipact schrijft voor dat de Commissie de buitensporigtekortprocedure (BTP) moet inleiden als het tekort van een lidstaat uitstijgt boven de referentiewaarde van 3% van het bbp. De in 2005 in het stabiliteits- en groeipact aangebrachte wijzigingen moeten ervoor zorgen dat bij alle stappen in de BTP met name de economische en budgettaire achtergrond ten volle in aanmerking wordt genomen. Op deze wijze verschaft het stabiliteits- en groeipact een kader dat, met inachtneming van de economische situatie, het overheidsstreven naar een spoedige terugkeer naar solide begrotingssituaties ondersteunt en aldus de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn garandeert.

2. Eerdere stappen in de buitensporigtekortprocedure

Artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet in een buitensporigtekortprocedure (BTP). Deze procedure wordt nader gepreciseerd in Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten^¹, die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact.

Overeenkomstig artikel 126, lid 2, van het Verdrag dient de Commissie op basis van de volgende twee criteria na te gaan of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline: a) of de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (bbp) de referentiewaarde van 3% van het bbp overschrijdt (tenzij hetzij de verhouding in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt dat de referentiewaarde benadert, hetzij de overschrijding van de referentiewaarde slechts van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en de verhouding dicht bij de referentiewaarde blijft) en b) of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde van 60% van het bbp overschrijdt (tenzij de verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert).

Artikel 126, lid 3, bepaalt dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag dient op te stellen. In het verslag moet er tevens rekening mee worden gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en moeten alle andere relevante factoren in aanmerking worden genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de betrokken lidstaat op middellange termijn.

Op basis van de door de Bulgaarse autoriteiten in april 2010^² medegedeelde en daarna door Eurostat gevalideerde gegevens^³ en gezien de voorjaarsprognoses van 2010 van de diensten van de Commissie heeft de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, op 12 mei 2010 een verslag met betrekking tot Bulgarije aangenomen^⁴.

Vervolgens heeft het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, op 27 mei 2010 advies uitgebracht over het verslag van de Commissie.

3. Het bestaan van een buitensporig tekort

Volgens de gegevens die de Bulgaarse autoriteiten in april 2009 hebben meegedeeld, bedroeg het overheidstekort in Bulgarije in 2009 3,9% van het bbp, waarmee het boven de referentiewaarde van 3% van het bbp uitkwam. In het verslag dat de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, heeft opgesteld, werd geconstateerd dat het tekort niet dicht bij de referentiewaarde van 3% van het bbp is uitgekomen, maar dat de overschrijding van de referentiewaarde kan worden aangemerkt als uitzonderlijk in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact. Het tekort vloeit met name voort uit een ernstige economische neergang in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact, aangezien de Bulgaarse economie zwaar is getroffen door de wereldwijde economische en financiële crisis en het negatieve jaarlijkse bbp-groeipercentage in volume in 2009 5% bedroeg. Bovendien kan de overschrijding van de referentiewaarde als tijdelijk worden beschouwd. Volgens de voorjaarsprognose 2010 van de diensten van de Commissie zal het overheidstekort uitgaande van een ongewijzigd beleid reeds in 2010 dalen tot onder de referentiewaarde dankzij de stabilisatie van de economie en als gevolg van de einde maart 2010 door de regering aangekondigde budgettaire consolidatiemaatregelen. In een op 22 juni 2010 ingediende kennisgeving hebben de Bulgaarse autoriteiten het geplande tekort voor 2010 herzien tot 3,8% van het bbp, een percentage dat hoger ligt dan en niet in de buurt blijft van de referentiewaarde. Er is derhalve niet voldaan aan het tekortcriterium van het Verdrag.

Uit de gegevens van de BTP-kennisgeving van april 2010 blijkt dat de bruto overheidsschuld met 14,8% van het bbp in 2009 ver beneden de referentiewaarde van 60% van het bbp blijft. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie stijgt de schuldquote in de periode 2010-2011, maar blijft zij lager dan 19% van het bbp. In een op 22 juni 2010 ingediende kennisgeving hebben de Bulgaarse autoriteiten de geplande schuld voor 2010 herzien tot 15,3% van het bbp. Er is derhalve voldaan aan het schuldcriterium van het Verdrag.

Overeenkomstig de bepalingen in het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact heeft de Commissie in haar verslag ook 'relevante factoren' onderzocht. Overeenkomstig het stabiliteits- en groeipact kunnen deze factoren alleen in aanmerking worden genomen bij de stappen die leiden tot het besluit over het al dan niet bestaan van een buitensporig tekort indien is voldaan aan de tweeledige voorwaarde dat het tekort dicht bij de referentiewaarde blijft en dat de overschrijding van de referentiewaarde van tijdelijke aard is. In het geval van Bulgarije is niet aan deze tweeledige voorwaarde voldaan. Op zich kunnen de relevante factoren in het onderhavige geval algemeen genomen als gunstig worden beschouwd.

Het advies dat het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, van het Verdrag heeft uitgebracht, spoort met de beoordeling in het verslag dat de Commissie op grond van artikel 126, lid 3, heeft opgesteld over het bestaan van een buitensporig tekort.

Gelet op haar verslag overeenkomstig artikel 126, lid 3, en het advies van het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 126, lid 4, is de Commissie van oordeel dat in Bulgarije een buitensporig tekort bestaat. Dit advies, dat op 12 mei 2010 door de Commissie werd goedgekeurd, wordt hierbij aan de Raad uitgebracht overeenkomstig artikel 126, lid 5. De Commissie stelt de Raad voor dienovereenkomstig te besluiten conform artikel 126, lid 6. Bovendien dient de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 7, bij de Raad een aanbeveling in voor een tot Bulgarije te richten aanbeveling van de Raad om te bereiken dat het buitensporige tekort wordt verholpen.

4. Aanbevelingen om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen

Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad moet in de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren, alsook een termijn voor de correctie van het buitensporige tekort, dat, 'behoudens bijzondere omstandigheden, binnen het jaar nadat het is geconstateerd, verholpen moet zijn'. Artikel 2, lid 6, van de verordening impliceert dat met de 'relevante factoren' die in aanmerking zijn genomen in het verslag van de Commissie overeenkomstig artikel 126, lid 3, van het Verdrag rekening moet worden gehouden bij het besluit of er van bijzondere omstandigheden sprake is. In artikel 3, lid 4, van de verordening wordt gepreciseerd dat de Raad de lidstaat moet aanbevelen 'een minimale jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, van ten minste 0,5% bbp als benchmark te bewerkstelligen, teneinde het buitensporige tekort binnen de in de aanbeveling gestelde termijn te corrigeren'.

In het geval van Bulgarije lijkt de analyse van de relevante factoren, zoals deze worden omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97 en zijn onderzocht in het verslag van de Commissie krachtens artikel 124, lid 3, gunstig uit te vallen. Zij lijken evenwel niet te wijzen op het bestaan van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een afwijking van de standaardtermijn voor het verhelpen van het tekort kan worden gerechtvaardigd. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zal met name de reële bbp-groei na de sterke krimp in 2009 als gevolg van de wereldwijde economische en financiële crisis geleidelijk aantrekken en tegen 2011 2,7% bedragen. In de BTP-kennisgeving van april 2010 gaan de Bulgaarse autoriteiten ervan uit dat in 2010 een daling van het overheidstekort tot 2% van het bbp - hetgeen lager is dan de referentiewaarde - tot stand zal komen, die geschraagd wordt door een reële bbp-groei die aantrekt tot 1% en een aanvullend consolidatiepakket ten belope van 2¼% van het bbp vanaf 31 maart 2010. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zal het overheidstekort verbeteren tot 2,8% van het bbp in 2010 en tot 2,2% van het bbp in 2011, uitgaande van een ongewijzigd beleid, een verwachte geleidelijke verbetering van de groeiperspectieven en voorzichtige raming van de begrotingseffecten van de aangekondigde consolidatiemaatregelen. In juni hebben de Bulgaarse autoriteiten een halfjaarlijkse herziening van de begroting 2010 uitgevoerd en werd het geplande overheidstekort van Bulgarije opgetrokken tot 3,8% van het bbp. De herziening kwam tot stand als gevolg van een aanzienlijke neerwaartse bijstelling van de geplande overheidsontvangsten naar aanleiding van de zwaar tegenvallende fiscale gegevens in de eerste maanden van 2010. De begrotingsherziening moet zorgen voor de goede werking van de automatische stabilisatoren en een correctere weergave van de binnenlandse en internationale economische uitdagingen. Op basis van de prognoses van de diensten van de Commissie en de laatste budgettaire en economische ontwikkelingen moeten de Bulgaarse autoriteiten voorkomen dat het tekort in 2010 niet verder oploopt dan 3,8% van het bbp en uiterlijk tegen 2011 een einde aan de buitensporigtekortsituatie maken, hetgeen neerkomt op een structurele consolidatie-inspanning van ongeveer ¾ procentpunt van het bbp in dat jaar.

Het als verrassing komende tekort in 2009 lijkt - naast de negatieve gevolgen van de economische neergang op de begroting - verband te houden met procedurele tekortkomingen op het gebied van de uitgavenplanning en de controle van de begrotingsuitvoering op transactiebasis. De aanzienlijke betalingsverplichtingen die aan het licht kwamen in bijlagen bij contracten die voorafgaand aan de verkiezingen van juli 2009 door de vorige regering waren ondertekend, waren niet opgenomen in de begroting en hebben geresulteerd in een verdere verslechtering van de begrotingssituatie. Voorts wijst dit negatieve resultaat erop dat de recente economische goede tijden niet volledig ten bate zijn genomen om aanzienlijke hervormingen tot stand te brengen met het oog op een verbetering van de efficiëntie van de overheidsuitgaven. In de periode vóór de crisis kon Bulgarije rekenen op aanzienlijke extra inkomsten als gevolg van de levendige economische bedrijvigheid en een groeipatroon dat aanzienlijke belastinginkomsten genereerde. In plaats van deze ontvangstenmeevallers volledig opzij te leggen, heeft Bulgarije deze evenwel gedeeltelijk gebruikt om vrij aanzienlijke ad-hocpensioenverhogingen en omvangrijke loonstijgingen in de openbare sector te financieren, die veel hoger waren dan de productiviteitsstijgingen, alsook voor verlagingen van de belastingen en de socialezekerheidsbijdragen.

Het niet-bindende karakter van het begrotingskader voor de middellange termijn in de driejarige begrotingsplanning en het ontbreken van doeltreffende instrumenten voor uitgavenbeheersing en uitgavenregels hebben verhinderd dat de begrotingssituatie nog sterker werd en zo de negatieve gevolgen van de economische neergang op de overheidsfinanciën nog beter kon opvangen. Bovendien biedt het bestaande begrotingskader de regering bepaalde discretionaire uitgavenbevoegdheden, zodat de budgettaire transparantie en verantwoordingsplicht ondermijnd worden. Het gebrek aan hervormingen in de gezondheidszorg heeft bij herhaling geleid tot het oplopen van achterstallige betalingen van ziekenhuizen en hieruit voortvloeiende uitgavenoverschrijdingen. Opeenvolgende verminderingen van de pensioenbijdragen in combinatie met pensioenverhogingen en het ontbreken van compenserende hervormingen hebben geleid tot een aanzienlijke stijging van de pensioenuitgaven, hetgeen risico's voor de houdbaarheid van het stelsel met zich brengt. Verdere hervormingen in het onderwijsstelsel en de overheidsdiensten zouden bijdragen tot een verbetering van het bestuurlijk vermogen en het opleidingsniveau en tot een verhoogde efficiëntie van de overheidsuitgaven, waardoor de noodzakelijke budgettaire consolidatie tot stand zou kunnen komen.

Om beter toezicht te kunnen uitoefenen in het kader van de BTP, wat noodzakelijk lijkt wegens de termijn die voor de correctie van het buitensporige tekort is vastgesteld, zal regelmatig en tijdig moeten worden gecontroleerd welke vorderingen zijn gemaakt bij de tenuitvoerlegging van de budgettaire consolidatiestrategie om het buitensporige tekort te verhelpen. In dit verband kan het nuttig zijn tot de beëindiging van de buitensporigtekortprocedure aan deze kwestie een apart hoofdstuk te wijden in de actualisering van het convergentieprogramma van Bulgarije.

1. Voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Reëel bbp (verandering in %)	6,2	6,0	-5,0	0,0	2,7	n.b.	n.b.
Output gap1,2 (% van het potentiële bbp)	4,3	5,0	-2,9	-4,8	-4,0	n.b.	n.b.
Overheidssaldo (% van het bbp)	0,1	1,8	-3,9	-2,8	-2,2	n.b.	n.b.
Primair saldo (% van het bbp)	1,1	2,7	-3,1	-2,0	-1,4	n.b.	n.b.
Conjunctuurgezuiverd saldo1 (% van het bbp)	-1,5	0,0	-2,8	-1,1	-0,8	n.b.	n.b.
Structureel saldo3 (% van het bbp)	1,8	0,0	-2,8	-1,1	-0,8	n.b.	n.b.
Bruto overheidsschuld (% van het bbp)	18,2	14,1	14,8	17,4	18,8	n.b.	n.b.
Noten:
1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.
2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 3,4%, 3,1% en 2,9% in 2009-2011.
3 Conjunctuurgezuiverd saldo, exclusief eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. In het meest recente programma en de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie komen geen eenmalige en andere tijdelijke maatregelen voor.

Bronnen:
voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.