Toelichting bij COM(2011)169 - Wijziging van Richtlijn 2003/96/EG tot herstructurering van de gemeenschappelijke regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)169 - Wijziging van Richtlijn 2003/96/EG tot herstructurering van de gemeenschappelijke regeling voor de belasting van ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)169   |
| datum | 13-04-2011 |
Motivering en doel van het voorstel
Traditioneel worden energiebelastingen om verschillende redenen geheven, meer bepaald om inkomsten op te brengen, maar ook om het gedrag van de consument te beïnvloeden in de richting van een efficiënter gebruik van energie en schonere energiebronnen. Om de goede werking van de interne markt te verzekeren, worden verschillende essentiële aspecten van de energiebelasting nu al op EU-niveau geregeld ingevolge Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit[1] (hierna ook 'de energiebelastingrichtlijn'of 'de EBR' genoemd).
Sinds de vaststelling van de EBR is het onderliggende beleidskader radicaal veranderd. Op het gebied van energie en klimaatverandering zijn voor de periode tot 2020 concrete en ambitieuze beleidsdoelstellingen omschreven. Het in 2009 vastgestelde klimaat- en energiebeleidspakket verschaft een beleidskader om deze doelstellingen op kosteneffectieve en eerlijke wijze te implementeren. Belastingen op energie zijn één instrument dat de lidstaten ter beschikking staat om de geformuleerde doelstellingen te bereiken. Zo is uit de effectbeoordeling die het voorstel van de Commissie voor het klimaat- en energiebeleidspakket onderbouwt[2], gebleken dat de algemene welvaart en de kostenefficiëntie kunnen worden verhoogd als opbrengsten genererende instrumenten, zoals belastingen, worden gebruikt om de emissies te verminderen in de sectoren die niet onder de communautaire regeling ingevolge Richtlijn 2003/87/EG[3] (hierna ook de EU ETS [EU-regeling voor de emissiehandel]) vallen.
Om over een goed kader te beschikken voor het gebruik van de energiebelasting in deze nieuwe omgeving heeft de Europese Raad van maart 2008 verzocht de richtlijn beter af te stemmen op de doelstellingen inzake energie en klimaatverandering van de EU[4]. Voorliggend voorstel streeft dan ook de volgende doelstellingen na:
1. zorgen voor een consistente behandeling van energiebronnen binnen de EBR om, onafhankelijk van de gebruikte energiebron, voor de energieconsumenten de lat gelijk te leggen;
2. een aangepast kader verschaffen voor de belasting van hernieuwbare energie;
3. een kader verschaffen voor het gebruik van de CO2-belasting om het bij de ETS ingestelde koolstofprijssignaal aan te vullen en overlappingen tussen de twee instrumenten te vermijden.
Algemene context
Dit voorstel beoogt de noodzakelijke aanpassingen van sommige van de basisbepalingen van de energiebelastingrichtlijn te veroorzaken en te zorgen voor een hogere mate van consistentie in de wijze waarop energiebelastingen tot het realiseren van de doelstellingen van een lagere en schonere energieconsumptie in de EU bijdragen. Bij de EBR in haar huidige vorm doen zich met name de volgende problemen voor:
Allereerst zorgt zij niet voor de gewenste mate van consistentie in de behandeling van de basale fossiele energiebronnen en elektriciteit. Rekening houdend met de energie-inhoud van de verschillende producten variëren de minimumbelastingniveaus sterk naargelang van het betrokken product. Sommige producten worden dan ook bevoordeeld boven andere, waarbij de gunstigste behandeling steenkool te beurt valt. Dit impliceert ook dat bepaalde bedrijven beter af kunnen zijn dan andere, afhankelijk van de energiebron zij gebruiken.
In de tweede plaats is het prijssignaal dat de energiebelastingrichtlijn door middel van haar minimumbelastingsniveaus invoert niet goed gerelateerd aan de noodzaak om de klimaatverandering te bestrijden. In omstandigheden waar de lidstaten hun toevlucht nemen tot CO2-gerelateerde belasting om de CO2-emissies te verminderen, zijn de termen van de richtlijn niet goed aangepast om de goede werking van de interne markt te verzekeren.
In de derde plaats is, ondanks de groeiende marktrelevantie van de hernieuwbare brandstoffen, de fiscale behandeling ervan ingevolge de ETD nog steeds afhankelijk van regels die ontwikkeld zijn in een tijd toen deze brandstoffen nichealternatieven waren en niet zeer belangrijk waren voor de markt. De standaardbelasting van hernieuwbare brandstoffen is gebaseerd op volume en op het tarief dat van toepassing is op het fossiele product dat door het betrokken hernieuwbare product vervangen wordt. Met de lagere energie-inhoud van hernieuwbare brandstoffen wordt geen rekening gehouden en aldus leidt hetzelfde belastingtarief in vergelijking met de concurrerende fossiele brandstoffen tot een relatief hogere last. De lidstaten kunnen dit effect enkel corrigeren en, waar nodig, verschillen in productiekosten compenseren door toepassing van een gunstige fiscale behandeling overeenkomstig artikel 16 van de EBR. De fiscale standaardbehandeling van hernieuwbare brandstoffen is dan ook niet aangepast aan de kenmerken ervan en elke aanpassing kan alleen de vorm aannemen van optioneel niet of lager belasten behoudens een strikte staatssteuntoets.
In de vierde plaats worden de belastingen op energie ingevolge de energiebelastingrichtlijn op dezelfde wijze geheven, ongeacht of in een bepaald geval de beperking van de CO2-emissies door middel van de EU ETS wordt gewaarborgd. Derhalve kunnen mechanismen van EU-recht die bedoeld zijn om dergelijke emissies te beperken in bepaalde gevallen overlappen en in andere gevallen volledig ontbreken. Beide situaties zijn ongewenst wegens de daaruit voortvloeiende kostenefficiëntieverliezen en/of verstoringen in de interne markt.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Richtlijn 2003/96/EG van de Raad omschrijft welke energieproducten belastbaar zijn, welk gebruik tot belastingheffing aanleiding geeft en welk minimumbelastingtarief voor elk van deze producten geldt naargelang zij voor voortbeweging, voor bepaalde industriële en commerciële doeleinden dan wel voor verwarming worden gebruikt.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit voorstel is in overeenstemming met de belangrijkste beleidslijnen en doelstellingen van de Unie. Het beoogt te verzekeren dat, met betrekking tot de belasting van energie, de interne markt goed blijft functioneren in een context waar de lidstaten moeten bijdragen tot de verwezenlijking van de EU-doelstellingen op het gebied van energie en klimaatverandering. Bovendien zal dit voorstel, ter wille van de coherentie met het in 2009 vastgestelde klimaat- en energiepakket, van kracht worden vanaf 1 januari 2013.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Het onderhavige voorstel is geformuleerd op basis van een breed scala van externe bijdragen. Deze bijdragen hebben de vorm aangenomen van feedback die is ontvangen in de loop van een publieke raadpleging die geopend is door middel van het groenboek over marktconforme instrumenten[5] en rechtstreekse raadplegingen van de lidstaten en andere belanghebbenden. Voor de effectbeoordeling heeft DG TAXUD ook externe studies besteld.
In het groenboek over marktconforme instrumenten wordt onder meer uitgelegd op welke gebieden wijzigingen van de EBR kunnen worden overwogen en worden mogelijke verdere maatregelen geschetst. In het bijzonder is in het groenboek de vraag aan de orde gesteld of de EBR niet moest worden geherstructureerd om beter het feit tot uitdrukking te brengen dat energiebelasting meer dan één doelstelling dient (opbrengstengenerering en energiebesparingen enerzijds, milieuoverwegingen anderzijds).
Effectbeoordeling
Om na te gaan hoe de verschillende beleidsdoelstellingen het beste kunnen worden aangepakt, is een aantal benaderingen onderzocht en vergeleken met het basisscenario (business as usual) . In dit scenario zouden geen verdere wijzigingen worden aangebracht in het bestaande energiebelastingkader, dat volledig op alle lidstaten van toepassing zal zijn zodra de resterende overgangstermijnen zijn verstreken. Per definitie zou de EBR niet nader in overeenstemming worden gebracht met de doelstellingen inzake energie en klimaatverandering van de EU. Van twee gedragslijnen, namelijk EBR-herziening in een later stadium en fiscale coördinatie in plaats van een dergelijke herziening, zouden de resultaten vergelijkbaar zijn met het basisscenario, onder meer omdat deze niet tot tijdige resultaten zouden leiden. De volgende benaderingen zijn onderzocht:
- Herziening van de bestaande fiscale behandeling van de verschillende energiebronnen volgens één enkel criterium: de fiscale behandeling van de verschillende producten zou kunnen worden afgestemd op de respectieve energie-inhoud ervan om energiebelastingen neutraler te maken en negatieve effecten op de werking van andere instrumenten en beleidslijnen te beperken (beleidsoptie 1); bij wijze van alternatief kan de afstemming worden gebaseerd op het respectieve CO2-gehalte van de verschillende producten om ervoor te zorgen dat de energiebelastingen systematisch de CO2-prestatie van de betrokken producten weerspiegelen teneinde de verwezenlijking van de EU-doelstellingen op het gebied van klimaatverandering te ondersteunen (beleidsoptie 2).
- Herziening van de structuur van de richtlijn , rekening houdend met de verschillende doelstellingen van energiebelastingen (opbrengstengenerering en energiebesparingen enerzijds, milieuoverwegingen anderzijds): deze benadering zou leiden tot de creatie van specifieke CO2-gerelateerde belastingen op nationaal niveau en zou vereisen dat andere belastingen op energie neutraal zijn, d.w.z. dat ze niet differentiëren naar energiebronnen, teneinde de goede werking van CO2-gerelateerde belastingen niet te beïnvloeden. Deze benadering heeft zich vertaald in beleidsoptie 3 en twee vervoersspecifieke beleidsopties 5 en 6.
- Invoering van een aanvullende uniforme CO 2 -gerelateerde belasting: een dergelijke belasting zou bovenop de belastingen die ingevolge de EBR reeds geheven worden, worden opgelegd op een wijze die de EU-regeling voor de handel in emissierechten aanvult (optie 4).
De effecten van de verschillende benaderingen zijn getoetst in de effectbeoordeling. De resultaten van de beoordeling zijn samengevat in het effectbeoordelingsverslag. Gelet op de wijze waarop de verschillende beleidsopties bijdragen tot de realisering van de hierboven uiteengezette doelstellingen, de noodzaak om de budgettaire belangen van de lidstaten te respecteren alsmede overwegingen van billijkheid is in de effectbeoordeling een voorkeursbeleidspakket op basis van beleidsoptie 3 en vervoersbeleidsoptie 6 vastgesteld. Het onderhavige voorstel is op dat pakket gebaseerd.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat de hierboven uiteengezette doelstellingen kunnen worden bereikt zonder economische kosten en dat de herziening economische voordelen kan brengen, met name indien extra inkomsten uit algemene energieverbruiksbelasting of CO2-gerelateerde belasting zouden worden gebruikt om de socialezekerheidsbijdragen van de werkgevers te verminderen. Uit de effectbeoordeling is ook gebleken dat de EBR-herziening geen buitensporige last voor de bedrijven zou creëren en niet tot verliezen van concurrentievermogen op sectoraal niveau zou leiden. Bovendien vermindert de gezamenlijke herziening van de belasting op motor- en verwarmingsbrandstoffen het risico op negatieve verdelingseffecten, een risico dat vaak in verband wordt gebracht met beleid dat ertoe strekt de kosten van verwarming te verhogen. In deze context heeft de effectbeoordeling het zeer belangrijke voordeel bevestigd van belasting die, naast de invloed ervan op het gedrag van consumenten, opbrengsten genereert die kunnen worden gebruikt om begeleidende maatregelen te financieren, en zo aangetoond hoe aandachtspunten in verband met verdelingseffecten kunnen worden benaderd. Uit de effectbeoordeling blijkt echter ook dat, meer dan enig ander effect, de verdelingseffecten op huishoudens per lidstaat verschillen en dat aldus de continuering van de mogelijkheid om op nationaal niveau huishoudens van belasting vrij te stellen gerechtvaardigd lijkt.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
De Commissie stelt met ingang van 2013 voor:
1. Een expliciet onderscheid in te voeren tussen energiebelasting die specifiek verband houdt met CO 2 -emissies welke toe te schrijven zijn aan het verbruik van de betrokken producten (CO 2 -gerelateerde belasting) en energiebelasting op basis van de energie-inhoud van de producten (algemene energieverbruiksbelasting).
De CO2-gerelateerde belasting zou gebaseerd zijn op de referentiewaarden van de CO2-emissiefactor die beschreven worden in punt 11 van bijlage 1 bij Beschikking 2007/589/EG[6]. De algemene energieverbruiksbelasting zou gebaseerd zijn op de calorische onderwaarde van de energieproducten en elektriciteit zoals beschreven in bijlage II bij Richtlijn 2006/32/EG[7] en, in het geval van biomassa of van biomassa gemaakte producten, in bijlage III van Richtlijn 2009/28/EG[8].
De specifieke CO2-emissiefactoren en calorische onderwaarden voor biomassa of van biomassa gemaakte producten waarvoor artikel 17 van Richtlijn 2009/28/EG duurzaamheidscriteria vaststelt (biobrandstoffen en vloeibare biomassa zoals gedefinieerd in artikel 2, onder h) en i), van deze richtlijn) zijn echter alleen van toepassing in zoverre die criteria worden gerespecteerd (zie artikel 1, punt 1), van het voorstel, met betrekking tot artikel 1 van de EBR). Derhalve zouden biobrandstoffen of vloeibare biomassa die niet voldoen aan deze criteria worden belast op basis van de CO2-emissiefactor respectievelijk de calorische onderwaarde van de equivalente motor- of verwarmingsbrandstof.
Economische efficiëntie pleit voor invoering van CO2-gerelateerde belastingen als een aanvulling op de EU-regeling voor de handel in emissierechten. De lidstaten moeten echter het verbruik van motorbrandstoffen en verwarmingsbrandstoffen ook voor andere doeleinden, dat wil zeggen het genereren van opbrengsten, kunnen blijven belasten die geen verband houden met verminderingen van de broeikasgassen. Om ruimte te laten voor dergelijke gediversifieerde doelstellingen en om er in de mate van het mogelijke voor te zorgen dat al deze doelstellingen op consistente wijze kunnen worden nagestreefd, moet andere belasting dan CO2-gerelateerde belasting verband houden met de energie-inhoud van de energiebronnen.
2. Het toepassingsgebied van de energiebelastingrichtlijn – wat CO 2 -gerelateerde belasting betreft – uit te breiden tot energieproducten die in beginsel binnen het toepassingsgebied van Richtlijn 2003/87/EG vallen en tegelijk in een verplichte vrijstelling van CO 2 -gerelateerde belasting te voorzien in gevallen die onderworpen zijn aan de communautaire regeling ingevolge die richtlijn.
Het geheel van amendementen zal ervoor zorgen dat de EBR Richtlijn 2003/87/EG naadloos aanvult ten aanzien van de noodzaak van een prijssignaal in verband met CO2-emissies (zie met name artikel 1, punten 1) en 4), onder a), van de voorstel, betreffende de artikelen 1 en 4, lid 2, van de EBR), terwijl overlappingen tussen de EU-regeling voor de handel in emissierechten, enerzijds, en belasting met hetzelfde doel, anderzijds, worden vermeden (zie artikel 1, punt 11), onder a), ii), van het voorstel, met betrekking tot artikel 14 van de EBR).
Bovendien is het noodzakelijk om het potentiële kosteneffect van CO2-gerelateerde belasting op de bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2-weglekrisico in de zin van artikel 10 bis, lid 13, van richtlijn 2003/87/EG. Derhalve is het noodzakelijk in overgangsmaatregelen te voorzien om een buitensporig kosteneffect te vermijden en de milieueffectiviteit van CO2-gerelateerde belastingen te behouden. In dit verband dient men zich te inspireren op de regeling van de kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten ingevolge Richtlijn 2003/87/EG (zie het voorgestelde nieuwe artikel 14 bis van de EBR [artikel 1, punt 12), van het voorstel]). Ook andere bedrijfstakken of deeltakken van de economie kunnen blootstaan aan het CO2-weglekeffect. Wat de landbouwsector betreft bereidt de Commissie momenteel een verslag voor waarin het risico van een CO2-weglekeffect in die sector wordt onderzocht. Zodra dit rapport beschikbaar is, zal de Commissie passende follow-upactie ondernemen om ervoor te zorgen dat alle sectoren die blootstaan aan het weglekeffect aan dezelfde behandeling worden onderworpen ingevolge de toekomstige EBR, hetzij door ervoor te zorgen dat de conclusies van het verslag in aanmerking worden genomen tijdens de lopende besprekingen in de Raad over het voorstel tot herziening van de EBR, hetzij, mocht het verslag niet beschikbaar zijn vóór de vaststelling van het voorstel, middels een afzonderlijk wetgevend initiatief.
Voor andere doeleinden dan CO2-gerelateerde belasting blijft het toepassingsgebied van de EBR ongewijzigd.
3. De minimumbelastingniveaus te herzien, er met name voor te zorgen dat zij voor de verschillende energiebronnen de CO 2 -emissies en de calorische onderwaarde op consistente wijze weerspiegelen en waar nodig in overgangsperioden te voorzien (zie artikel 1, punten 6), 7), 8) en 23) van het voorstel, betreffende de artikelen 7, 8 en 9 van de EBR, alsmede bijlage I bij de richtlijn).
Om eveneens de consistente behandeling te verzekeren van belastbare producten waarvoor geen specifieke minimumbelastingniveaus zijn vastgesteld, stelt de Commissie ook voor om artikel 2, lid 3, van de energiebelastingrichtlijn te wijzigen (zie artikel 1, punt 2), onder b), van het voorstel met betrekking tot artikel 2, leden 3 en 4, van de richtlijn). Ingeval Beschikking 2007/589/EG, Richtlijn 2006/32/EG of Richtlijn 2009/28/EG geen referentiewaarde bevatten die van toepassing is op het betrokken energieproduct, vermelden de lidstaten relevante beschikbare informatie over de calorische onderwaarde en/of CO2-emissiefactoren ervan. Bovendien moet de reële waarde van de minimumbelastingniveaus worden behouden. De minimumtarieven van de algemene energieverbruiksbelasting moeten op gezette tijden automatisch worden afgestemd om rekening te houden met de ontwikkeling van de reële waarde ervan teneinde het huidige niveau van tariefharmonisatie te behouden; om de volatiliteit die veroorzaakt wordt door de energie- en voedselprijzen te verminderen, moet deze afstemming gebeuren op basis van de wijzigingen van het uniale geharmoniseerde indexcijfer van consumptieprijzen, exclusief energie en onbewerkte voedingsmiddelen, zoals gepubliceerd door Eurostat (zie artikel 1, punt 4), onder b), van het voorstel, met betrekking tot een nieuw lid 4 dat aan artikel 4 van de EBR moet worden toegevoegd). Aangezien CO2-gerelateerde belasting een aanvulling vormt op de werking van Richtlijn 2003/87/EG moet bij de vijfjaarlijkse toetsing van de richtlijn die wordt beschreven in artikel 1, punt 21), van het voorstel de marktprijs van de emissierechten nauwlettend worden gevolgd.
4. Te vereisen dat, wanneer de lidstaten nationale belastingniveaus vaststellen, zij tussen de minimumbelastingniveaus de relatie aanhouden die in de EBR voor de verschillende energiebronnen is vastgesteld (zie artikel 1, punt 4), onder b), van het voorstel, met betrekking tot een nieuw lid 3 dat aan artikel 4 van de EBR moet wordt toegevoegd).
Deze eis strekt ertoe ervoor te zorgen dat een consequente behandeling van energiebronnen eveneens geldt voor de (boven de in de EBR vastgestelde minimumniveaus) nationaal vastgestelde belastingniveaus. Voor motorbrandstoffen lijkt het passend om te voorzien in een overgangstermijn tot 2023, gezien de belangrijke verschillen in de tarieven die in de verschillende lidstaten op de verschillende motorbrandstoffen worden toegepast.
5. De mogelijkheid af te schaffen dat de lidstaten qua fiscale behandeling differentiëren naar commercieel en niet-commercieel gebruik van gasolie als motorbrandstof (zie artikel 1, punt 6), van het voorstel, ter vervanging van artikel 7 van de EBR).
De mogelijkheid voor de lidstaten om een lager belastingniveau op commercieel dan op niet-commercieel gebruik van gasolie als motorbrandstof toe te passen, blijkt niet langer verenigbaar met de eis om de energie-efficiëntie te verbeteren en de noodzaak om het toenemende milieueffect van het vervoer te verbeteren. De Commissie stelt daarom voor deze mogelijkheid af te schaffen.
In het licht van deze benadering heeft het voorstel van 2007 met betrekking tot artikel 7 van de EBR[9] geen voorwerp meer en wordt het dus ingetrokken.
6. Waar mogelijk de structuur van de minimumbelastingniveaus te vereenvoudigen.
De bestaande differentiatie naar zakelijk en niet-zakelijk gebruik van de energieproducten die worden gebruikt voor verwarming en van elektriciteit wordt afgeschaft (zie bijlage I.C van het voorstel). De minimumbelastingniveaus voor sommige industriële en commerciële toepassingen van motorbrandstoffen (zie bijlage I.B van het voorstel) worden afgestemd op de minimumbelastingniveaus die voor dezelfde producten gelden in het geval dat zij als verwarmingbrandstof worden gebruikt (zie bijlage I.C van het voorstel). Ten slotte stelt de Commissie voor, aangezien gelode benzine een marginaal product is geworden, niet langer te differentiëren naar gelode en ongelode benzine en één minimumbelastingniveau voor beide producten vast te stellen (zie bijlage I.A van het voorstel).
7. De vrijstelling van artikel 14, lid 1, onder a), voor energieproducten die worden gebruikt om elektriciteit te produceren tot de algemene energieverbruiksbelasting te beperken (zie artikel 1, punt 11), onder b), van het voorstel) en om een nieuw punt in artikel 14 toe te voegen om elektriciteit die op de wal wordt geproduceerd en rechtstreeks wordt geleverd aan schepen op hun ligplaats in een haven gedurende een beperkte periode van acht jaar vrij te stellen van belasting (zie artikel 1, punt 11), onder a), ii), van het voorstel).
In zijn huidige vorm verplicht artikel 14, lid 1), onder c) de lidstaten aan boord van een schip geproduceerde elektriciteit van belasting vrij te stellen, ook wanneer het schip in een haven ligt, terwijl artikel 15, lid 1, onder f), de lidstaten toestaat deze belastingvrijstelling tot de binnenwateren uit te breiden. In sommige havens bestaat een schoner alternatief met het gebruik van walstroom (d.w.z. aansluiting op het elektriciteitsnet op het vasteland). Deze technologie bevindt zich nog in een vroeg stadium van ontwikkeling. Als eerste stimulans voor de ontwikkeling en toepassing ervan stelt de Commissie voor vrijstelling van energiebelasting in te voeren voor walstroom die wordt geleverd aan schepen die in een haven liggen. Deze vrijstelling moet van toepassing zijn gedurende een periode van acht jaar (met ingang van de omzettingstermijn in het onderhavige voorstel). Deze periode zal ook de gelegenheid bieden om voor de daaropvolgende periode een meer omvattend kader uit te werken waarmee walstroom zich optimaal kan ontwikkelen. Dat kader kan ook regelgevingsmaatregelen omvatten. De werkzaamheden voor dit kader kunnen worden gestart zodra binnen de Internationale Organisatie voor Normalisatie gemeenschappelijke technische normen voor leveringssystemen voor walstroom zijn vastgesteld.
Om een uitgebreid en consistent CO2-prijssignaal buiten de EU-regeling voor de handel in emissierechten in te stellen, moet aan artikel 14 een nieuw lid 3 worden toegevoegd om de vrijstelling van artikel 14, lid 1, onder a), voor energieproducten die worden gebruikt om elektriciteit te produceren tot de algemene energieverbruiksbelasting te beperken. Dit mag echter niet gelden voor energieproducten die worden gebruikt om elektriciteit te produceren aan boord van een vaartuig, omdat het in de praktijk zeer moeilijk is een onderscheid te maken tussen het gebruik van energieproducten met dit doel en energieproducten die worden gebruikt voor de vaart.
8. Te voorzien in een belastingkrediet betreffende CO 2 -gerelateerde belasting voor installaties die behoren tot bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO 2 -weglekrisico (cf. nieuw artikel 14 bis van de EBR, geformuleerd in artikel 1, punt 12), van het voorstel).
Het is noodzakelijk om het potentiële kosteneffect van CO2-gerelateerde belasting op de bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2-weglekrisico in de zin van artikel 10 bis, lid 13, van richtlijn 2003/87/EG te beperken. Derhalve zijn, op soortgelijke wijze als met de kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten ingevolge Richtlijn 2003/87/EG is bereikt, overgangsmaatregelen noodzakelijk om een buitensporig kosteneffect te vermijden en de milieueffectiviteit van CO2-gerelateerde belasting te behouden. Teneinde de volledige prikkel om de emissies te verminderen te behouden, moet dit belastingkrediet gebaseerd zijn op het historische energieverbruik van een betrokken installatie in een gespecificeerde referentieperiode (ofwel vanaf 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008 of, als alternatief, vanaf 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010). Het bedrag van het belastingkrediet moet bovendien een afspiegeling zijn van de CO2-belasting die op basis van de historische verbruikscijfers voor de installatie verschuldigd zou zijn geweest in de veronderstelling dat een CO2-efficiënte referentiebrandstof was gebruikt. Voor deze 'brandstofbenchmark' zal de emissiefactor van aardgas worden gebruikt in navolging van de aanpak overeenkomstig Besluit xxx/xxx van de Commissie betreffende de vaststelling van overgangsbepalingen in de gehele Unie voor geharmoniseerde kosteloze toewijzing ingevolge artikel 10 bis van Richtlijn 2003/87/ EG[10].
9. De flexibiliteit te behouden van de energiebelastingrichtlijn, meer bepaald de bestaande regel dat de lidstaten meer dan slechts één belasting op het energieverbruik mogen toepassen. Niettemin stelt de Commissie voor een aantal van de bestaande opties, namelijk de opties die in tegenspraak zijn met de doelstellingen welke het onderhavige voorstel beoogt te bereiken, te herzien en, in het algemeen, de consistentie met de voorgestelde nieuwe algemene regels te verzekeren. Meer bepaald stelt de Commissie het volgende voor:
- Het toepassingsgebied van artikel 2, lid 4, [nieuw artikel 3], met betrekking tot gevallen waarop de richtlijn niet van toepassing is, tot de algemene energieverbruiksbelasting te beperken, om een uitgebreid en consistent CO2-prijssignaal buiten de EU-regeling voor de handel in emissierechten in te stellen. Bovendien sluit artikel 2, lid 4, van het toepassingsgebied van de richtlijn elektriciteit uit wanneer deze meer dan 50% van de kosten van een product uitmaakt [cf. het vierde streepje van punt b) van de bepaling]. Deze regel kan evenwel de concurrentie in de interne markt verstoren en dient te worden geschrapt (zie artikel 1, punt 3), van het voorstel, nieuw artikel 3).
- Artikel 9, lid 2, af te schaffen dat voorziet in lagere minimumbelastingniveaus in drie lidstaten voor gasolie die wordt gebruikt voor verwarmingsdoeleinden . Deze bepaling vergroot de inconsistenties in de wijze waarop de verschillende energieverbruikers worden behandeld op de interne markt (zie artikel 1, punt 8), van het voorstel).
- Zoveel mogelijk de optionele verlagingen en vrijstellingen van artikel 15 tot de algemene energieverbruiksbelasting te beperken om een uitgebreid en consistent CO2-prijssignaal buiten EU-regeling voor de handel in emissierechten in te stellen (zie artikel 1, punt 13), onder a), van het voorstel). Dit zou evenwel om de volgende redenen niet gelden voor de punten f) en h) tot en met l) van artikel 15, lid 1:
- de lidstaten moeten volledig vrij uitzonderingen of verlagingen aan huishoudens en liefdadige organisaties kunnen blijven toestaan om sociale redenen (punt h); cf. ook de informatie hieronder);
- voorgesteld wordt om geleidelijk de mogelijkheid af te schaffen om vrijstellingen of verlagingen op aardgas en lpg toe te passen, aangezien deze producten niet van hernieuwbare oorsprong zijn (punt i); cf. ook de details hieronder);
- de vrijstellingen of verlagingen voor energieproducten die worden geleverd voor gebruik als brandstof voor de binnenvaart in punt f) zijn, althans voor sommige van de betrokken waterwegen, gebaseerd op internationale verdragen; de baggerwerken in bevaarbare waterlopen en in havens in punt k) zijn aanvullende handelingen;
- de vrijstellingen of verlagingen voor vliegtuigen en schepen in punt j) weerspiegelen soortgelijke vrijstellingen die worden toegepast voor btw-doeleinden en zijn gerelateerd aan de activiteiten die vrijgesteld zijn ingevolge artikel 14, lid 1, onder b) en c), welke op internationale verdragen gebaseerd zijn;
- steenkoolgas, waarvan sprake in punt l), dat valt onder GN-code 2705, is een product dat vooral in de staalindustrie voorkomt als bijproduct van het brandstofgebruik bij metallurgische procédés. Uit de raadpleging van de lidstaten is geresulteerd dat het belasten ervan een onevenredige last voor zowel de betrokken bedrijven als de overheidsdiensten zou creëren.
- Artikel 15, lid 1, onder h), te wijzigen om fiscale voordelen toe te staan voor gebruik voor verwarmingsdoeleinden door de huishoudens onafhankelijk van de gebruikte energiebron, dat wil zeggen de uitsluiting van bepaalde bronnen, zoals stookolie, te schrappen. De Commissie erkent dat de lidstaten dergelijke fiscale voordelen noodzakelijk kunnen achten, maar is van mening dat alle energiebronnen op gelijke voet moeten worden gesteld (zie artikel 1, punt 13), onder a), i), van het voorstel).
- Artikel 15, lid 3, te wijzigen dat de lidstaten toestaat een tot een nultarief verlaagd belastingniveau toe te passen op energieproducten en elektriciteit die worden gebruikt voor de landbouw, de tuinbouw, de visteelt en de bosbouw (zie artikel 1, punt 13), onder b), van het voorstel). Deze bepaling vergroot de inconsistenties in de wijze waarop de verschillende bedrijfssectoren worden behandeld op de interne markt, vooral wanneer men in gedachten houdt dat de landbouw een van de belangrijke sectoren is die grotendeels buiten de EU-regeling voor de emissiehandel is gelaten. Derhalve is het, wat de algemene energieverbruiksbelasting betreft, noodzakelijk de toepassing van die optie te relateren aan een equivalent dat vooruitgang op het gebied van energie-efficiëntie verzekert. Ten aanzien van CO2-gerelateerde belasting moet de behandeling van de betrokken sectoren worden afgestemd op de regels die gelden voor industriële sectoren. Vrijstellingen van de CO2-gerelateerde belasting moeten daarom alleen gelden voor zover dit noodzakelijk is om het weglekrisico tegen te gaan.
- Artikel 5 te wijzigen om duidelijk te maken dat de fiscale differentiatie op basis van de criteria die zijn opgenomen in dit artikel zich niet tot de CO2-gerelateerde belasting dient uit te strekken (zie artikel 1, punt 5), van het voorstel). Bovendien wordt de mogelijkheid om een lager belastingniveau op door taxi's verbruikte motorbrandstof toe te passen in de praktijk enkel voor diesel gebruikt. Ook in het licht van het voorgestelde nieuwe kader moet deze mogelijkheid volledig worden geschrapt (inclusief voor de algemene energieverbruiksbelasting), omdat deze niet langer verenigbaar is met de doelstelling van beleid ter bevordering van alternatieve brandstoffen alsook beleid ter bevordering van alternatieve energiedragers en het gebruik van schonere voertuigen in het stedelijk vervoer.
- Artikel 16 te wijzigen om voor de lidstaten de optie te schrappen om in een vrijstelling of een belastingvermindering voor biobrandstoffen te voorzien tegen eind 2023 (zie artikel 1, punt 14), van het voorstel). Op de middellange termijn zal deze bepaling niet langer meer nodig zijn gezien de voorgestelde wijzigingen van de algemene regels van de EBR, die immers voldoende rekening houden met de specificiteit van brandstoffen die geheel of gedeeltelijk bestaan uit biomassa of van biomassa gemaakte producten (zie artikel 1, punt 1), van het voorstel). In het geval van vloeibaar petroleumgas (lpg) en aardgas die worden gebruikt voor voortbeweging, zijn voordelen in de vorm van lagere minimumniveaus van algemene energieverbruiksbelasting of de mogelijkheid om die energieproducten van belasting vrij te stellen op grond van artikel 15, lid 1), onder i), niet langer gerechtvaardigd, met name in het licht van de noodzaak om het marktaandeel van hernieuwbare energiebronnen te verhogen. Deze voordelen moeten daarom eveneens worden geschrapt tegen eind 2023 (zie artikel 1, punt 13), onder a), i), van het voorstel).
10. Richtlijn 2003/96/EG af te stemmen op Richtlijn 2008/118/EG van de Raad houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van Richtlijn 92/12/EEG[11] (zie artikel 1, punten 11), onder a), i), 17) en 18), van het voorstel, betreffende de artikelen 14, 20 en 21 van de EBR) .
11. De lijst van energieproducten in de artikelen 2, lid 1, en 20, lid 1, van Richtlijn 2003/96/EG te actualiseren om bepaalde biobrandstoffen op te nemen en als zodanig de bepalingen met betrekking tot de toepassing van de bepalingen inzake controles en verkeer van Richtlijn 2008/118/EG te actualiseren en te moderniseren. Bovendien moeten de producten van GN-code 3811 worden onderworpen aan de bepalingen inzake controle en verkeer van Richtlijn 2008/118/EG rekening houdend met het risico op belastingfraude, belastingontwijking of belastingmisbruik dat zij vormen (zie artikel 1, punten 2), onder a), en 17), van het voorstel, betreffende de artikelen 2 en 20 van de EBR).
12. In artikel 2, lid 5, van Richtlijn 2003/96/EG te verwijzen naar de versie van de gecombineerde nomenclatuur die momenteel van toepassing is. Bovendien moet artikel 2, lid 5, van de EBR worden afgestemd op het nieuwe wettelijke kader ingevolge de VWEU na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (zie artikel 1, punten 2), onder b), en 21), van de voorstel).
13. De artikelen 18 bis en 18 ter te schrappen omdat deze overgangsbepalingen van de EBR achterhaald zijn (zie artikel 1, punt 16), van het voorstel).
14. Spanje en Frankrijk in de mogelijkheid te stellen om hogere tarieven van algemene energieverbruiksbelasting in te voeren op bepaalde delen van hun grondgebied en het langetermijndecentralisatieproces te erkennen dat door hen wordt uitgevoerd (zie artikel 1, punt 15), van het voorstel, betreffende artikel 18 van de EBR).
Aan Spanje moet, gezien de specifieke administratieve structuur ervan en om de uitvoering van de financiële autonomie van de autonome gemeenschappen ervan te vergemakkelijken, toestemming worden verleend om regionaal hogere niveaus van algemene energieverbruiksbelasting toe te passen. Hetzelfde geldt voor Frankrijk, gezien de noodzaak om bij het decentralisatieproces het financiële vermogen van de administratieve regio's te versterken. Er moet echter voor worden gezorgd dat de gelijke behandeling van concurrerende energiebronnen behouden wordt. Bovendien moet ervoor worden gezorgd dat een dergelijke differentiatie de goede werking van de interne markt niet belemmert en geen invloed heeft op het verkeer van energieproducten binnen de EU.
Andere lidstaten die een vergelijkbaar systeem van regionale fiscale differentiatie wensen in te voeren, zouden de Commissie moeten verzoeken een voorstel in te dienen om de EBR te wijzigen op basis van artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
15. Om het vrije verkeer te verzekeren en tegelijkertijd de veiligheidseisen voor bedrijfsvoertuigen en containers voor speciale doeleinden te respecteren, moet de definitie van normale reservoirs van dergelijke voertuigen in artikel 24 van Richtlijn 2003/96/EG worden geactualiseerd om het feit tot uitdrukking te brengen dat brandstofreservoirs niet uitsluitend door de fabrikant ervan op bedrijfsvoertuigen worden geplaatst (zie artikel 1, punt 19), van het voorstel). Deze kwestie is door federaties van transporteurs onder de aandacht van de Commissie gebracht, die erop hebben gewezen dat sommige lidstaten systematisch op de naleving van deze definitie controleerden en motorbrandstoffen belastten in reservoirs die niet binnen het toepassingsgebied ervan vielen. Ook is de kwestie met de lidstaten besproken tijdens een recente vergadering van het Accijnscomité, dat concludeerde dat een wijziging van de definitie in artikel 24 de enige mogelijke manier was om deze kwestie op te lossen.
16. Voor de Commissie een verplichting in te voeren om de vijf jaar en voor het eerst tegen eind 2015 aan de Raad een verslag over de toepassing van de energiebelastingrichtlijn en, in voorkomend geval, een wijzigingsvoorstel voor te leggen (zie artikel 1, punt 21) van het voorstel). In het verslag van de Commissie dienen onder meer onderzocht te worden: het minimumniveau van CO2-gerelateerde belasting in het licht van de ontwikkeling van de marktprijs van de emissierechten in de EU, het effect van innovatie en technologische ontwikkelingen (ten aanzien van energie-efficiëntie, het gebruik van elektriciteit in het vervoer, het gebruik van alternatieve brandstoffen zoals biobrandstoffen en waterstof, het effect van afvang en opslag van kooldioxide, enz.) en de rechtvaardiging voor de belastingvrijstellingen en belastingverlagingen die in deze richtlijn zijn neergelegd. Ten aanzien van de vrijstellingen en verlagingen moet bijzondere aandacht worden besteed aan de vrijstellingen voor energieproducten die worden gebruikt in het lucht- en zeevervoer (artikel 14, lid 1, onder b) en c), van de EBR) respectievelijk rekening houdend met de behandeling ervan ingevolge de EU ETS en de resultaten van internationale onderhandelingen binnen de IMO (Internationale Maritieme Organisatie) over het gebruik van mondiale marktgebaseerde instrumenten die de externe kosten van de CO2-emissies internaliseren, aan de vrijstelling voor walstroom (voorgesteld artikel 14, lid 4, van de EBR ) en aan het effect op huishoudens. In ieder geval zal de lijst van bedrijfstakken of deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2-weglekrisico voor de toepassing van artikel 14 bis van deze richtlijn regelmatig worden getoetst, met name rekening houdend met de beschikbaarheid van bekend wordend bewijs (zie bovenstaand punt 2).
Rechtsgrondslag
Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met name artikel 113 daarvan.
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel valt onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve van toepassing. Artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt dat de Raad de bepalingen vaststelt die betrekking hebben op de harmonisatie van de wetgevingen inzake de accijnzen, voor zover deze harmonisatie noodzakelijk is om de instelling en de werking van de interne markt te bewerkstelligen.
De EBR-herziening en het tijdstip ervan moeten worden gezien in de bredere context van de energie- en klimaatveranderingsagenda van de EU. De EU stelt momenteel het wetgevingskader vast dat het mogelijk moet maken de ambitieuze 2020-streefcijfers te bereiken. Het doel om de EBR meer op één lijn te brengen met de doelstellingen en oogmerken kan alleen worden geïmplementeerd door middel van een door de Unie vastgestelde handeling tot wijziging van de EBR.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De doelstellingen van de huidige toetsing kunnen het beste worden bereikt door de huidige richtlijn te wijzigen in de zin zoals hierboven uiteengezet. Het voorstel heeft vooral betrekking op een aantal essentiële onderdelen van de richtlijn: de belastingstructuur en de relatie tussen de respectieve fiscale behandeling van de verschillende energiebronnen.
Het voorstel gaat daarmee in geen enkel opzicht verder dan hetgeen noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): Richtlijn. Op onderhavig gebied, waarop al een bestaande richtlijn van toepassing is, moeten de lidstaten een aanzienlijke speelruimte behouden, zoals hierboven is uiteengezet. Andere middelen dan een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2003/96/EG zouden dus inadequaat zijn.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.