Toelichting bij COM(2011)540 - Mechanisme voor informatie-uitwisseling met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen op energiegebied - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)540 - Mechanisme voor informatie-uitwisseling met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)540   |
| datum | 07-09-2011 |
In dit voorstel worden de conclusies van de Europese Raad omgezet in een mechanisme met gedetailleerde procedures voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten, dat wil zeggen juridisch bindende overeenkomsten tussen de lidstaten en derde landen die van invloed kunnen zijn op de werking van de interne markt of op de energievoorzieningszekerheid in de Unie.
Het voorstel is toegevoegd aan de mededeling van de Commissie inzake energievoorzieningszekerheid en internationale samenwerking - 'Het energiebeleid van de EU: Interactie met partners buiten onze grenzen'.[2]
Inhoudsopgave
Het aandeel energie dat in de Unie wordt ingevoerd, stijgt voortdurend.[3] De lidstaten en energiebedrijven zoeken derhalve naar nieuwe energiebronnen buiten de EU. Onderhandelingen met machtige energieleveranciers in derde landen vereisen doorgaans politieke steun in de vorm van intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen. Deze intergouvernementele overeenkomsten worden over het algemeen tijdens bilaterale onderhandelingen vastgelegd en vormen vaak de basis van meer gedetailleerde commerciële contracten.
Naar aanleiding van de liberalisering van de elektriciteits- en gasmarkten in de Europese Unie, in het bijzonder met de uitvoering van het derde energiepakket[4], hebben de lidstaten ingrijpende wijzigingen in hun energiewetgeving doorgevoerd. De naleving van deze wetswijzigingen is niet altijd in het commerciële belang van energieleveranciers in derde landen. Lidstaten die met een mogelijk voorzieningstekort worden geconfronteerd, staan onder toenemende druk om in hun intergouvernementele overeenkomsten met derde landen concessies op wetgevingsgebied te accepteren die niet verenigbaar zijn met de energiewetgeving van de Unie. Dergelijke concessies op het gebied van wetgeving bedreigen de werking en het goede functioneren van de interne energiemarkt in de Unie.
Bijvoorbeeld, wanneer een intergouvernementele overeenkomst wordt gesloten om een specifiek gasleidingproject te ondersteunen, mag deze geen clausules bevatten die het recht om de volledige capaciteit of een deel van de capaciteit van de gasleiding aan te nemen voorbehouden aan een bepaalde expediteur, tenzij een dergelijke clausule toegestaan is krachtens het recht van de Unie ten gevolge van een positief besluit van de bevoegde autoriteiten op nationaal en communautair niveau met betrekking tot een vrijstelling van de communautaire vereisten voor toegang door derde landen van de energiewetgeving van de Unie, en in overeenstemming is met de in deze wetgeving vastgelegde voorwaarden. Anders zou de overeenkomst in strijd zijn met het recht van de Unie en bijgevolg investeerders geen rechtszekerheid bieden. Daarnaast zou het gasleidingproject niet in aanmerking komen voor eventuele financiering door de EU. Aangezien lidstaten niet eenvoudigweg met derde landen gesloten intergouvernementele overeenkomsten unilateraal kunnen aanpassen wanneer blijkt dat bepalingen van deze overeenkomsten inbreuk maken op regels van de interne markt, worden de lidstaten door intergouvernementele overeenkomsten die onwettige bepalingen bevatten in een situatie gebracht van conflicterende wettelijke verplichtingen en worden de werking en het goede functioneren van de interne energiemarkt van de Unie bedreigd. Derhalve mogen dergelijke overeenkomsten door de lidstaten niet worden ondertekend.
Ook is de EU, wanneer de interne markt niet goed functioneert, kwetsbaarder voor risico's op het gebied van voorzieningszekerheid, zoals duidelijk werd tijdens het gasconflict tussen Rusland en Oekraïne in januari 2009. Daarom is het belangrijk dat de lidstaten en de Commissie op de hoogte zijn van de hoeveelheid geïmporteerde energie en de gerelateerde energiebronnen.
Om deze problemen aan te pakken is het belangrijk de informatie-uitwisseling te verbeteren tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie met betrekking tot bestaande, voorlopig toegepaste en toekomstige intergouvernementele overeenkomsten. Dit zal de coördinatie op het niveau van de Unie en de doeltreffende uitvoering van het energiebeleid van de Unie vergemakkelijken. Daarnaast zal dit de onderhandelingspositie van individuele lidstaten tegenover derde landen verbeteren, wanneer het erom gaat voorzieningszekerheid te waarborgen, de werking en het functioneren van de interne energiemarkt van de Unie te verbeteren, te zorgen voor rechtszekerheid voor investeringsbeslissingen en projecten in aanmerking te laten komen voor eventuele financiering door de EU. Verbeterde transparantie met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten zal uiteindelijk ook de consistentie en samenhang verbeteren, in een geest van solidariteit, binnen de externe energiebetrekkingen van de Unie, en de lidstaten in staat stellen meer te profiteren van het politieke en economische gewicht van de Unie en van de deskundigheid van de Commissie op het gebeid van het EU‑recht. Om deze reden is bepaald dat lidstaten de bijstand van de Commissie kunnen inroepen tijdens de onderhandelingen. Het nieuwe instrument zal de Commissie derhalve in staat stellen om de lidstaten doeltreffend te ondersteunen.
Gezien de beperkte economische en sociale effecten van dit voorstel werd het niet nodig geacht een formele effectbeoordeling uit te voeren. Met het oog op de beleidsdoelstellingen van dit voorstel heeft de Commissie niettemin een aantal opties geëvalueerd om te maken dat de conclusies van de Europese Raad correct worden omgezet. Een openbare raadpleging inzake de externe dimensie van het energiebeleid van de EU heeft tussen 21 december 2010 en 7 maart 2011 plaatsgevonden. Daarbij werden vragen gesteld met betrekking tot de behoefte aan coördinatie tussen de lidstaten en de Commissie op het gebied van intergouvernementele overeenkomsten teneinde de voorzieningszekerheid alsmede de goede werking en het goede functioneren van de interne energiemarkt van de Unie te waarborgen. Er werden in totaal 90 antwoorden ontvangen. De ontvangen antwoorden benadrukten de belangrijke rol van de Unie voor de ondersteuning van een betrouwbaar juridisch en institutioneel kader, teneinde voor alle partijen voordelige betrekkingen met haar belangrijkste energieleveranciers en doorvoerlanden tot stand te brengen. Ook werd op 6 april 2011 in Brussel een vergadering gehouden met deskundigen op energiegebied.
De status-quo
De Commissie is op dit moment niet op de hoogte van de meeste intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen, aangezien er geen verplichting bestaat om de Commissie uitgebreid over deze overeenkomsten te informeren.[5] De Commissie neemt op grond van een ruwe schatting aan dat er ongeveer dertig intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen kunnen bestaan met betrekking tot olie en ongeveer zestig met betrekking tot gas.[6] Deze overeenkomsten houden waarschijnlijk verband met de volumes olie of gas die vanuit derde landen in de Unie worden ingevoerd of met de voorwaarden voor de aanvoer van deze volumes via vaste infrastructuur. Wat betreft intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen met betrekking tot elektriciteit wordt het totale aantal lager ingeschat. Tot deze overeenkomsten behoort ook de zogenaamde BRELL-RING-overeenkomst tussen Belarus, Rusland, Estland, Litouwen en Letland met betrekking tot de exploitatie en het gebruik van de netwerken in de Baltische staten. Soortgelijke overeenkomsten bestaan waarschijnlijk ook met Balkanlanden waar de netwerken van derde landen synchroon verbonden zijn met de lidstaten van de Unie. Het is niet mogelijk om nauwkeurig aan te geven hoe frequent deze intergouvernementele overeenkomsten worden gewijzigd of hoeveel nieuwe overeenkomsten er gesloten worden. De lidstaten hebben ook geen mechanisme om op de hoogte te blijven van de ontwikkelingen op dit gebied in de 27 lidstaten. Hoewel reeds enkele transparantievereisten zijn vastgesteld[7], hebben deze alleen betrekking op de gassector (bestaande intergouvernementele overeenkomsten en nieuwe overeenkomsten op het moment waarop ze worden gesloten), alsmede op informatie-uitwisseling tussen de Commissie en de lidstaten (geen uitwisseling tussen de lidstaten onderling), wat betekent dat deze vereisten niet voldoende zijn als omzetting van de conclusies van de Europese Raad. De status-quo is derhalve ontoereikend en de Commissie acht het noodzakelijk om voor te stellen dat een meer gedetailleerd en uitgebreider mechanisme voor informatie-uitwisseling wordt vastgesteld.
Een rechtsinstrument of vrijwillige maatregelen
Alleen met behulp van duidelijke plichten inzake informatie-uitwisseling over intergouvernementele overeenkomsten tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie is het mogelijk de nodige transparantie voor coördinatie op het niveau van de Unie te waarborgen. Hoewel het voorgestelde mechanisme ook zachte juridische elementen bevat zoals de gezamenlijke ontwikkeling van standaardclausules, zijn vrijwillige maatregelen op zich niet voldoende gebleken om het type informatie-uitwisseling te garanderen dat nodig is om te waarborgen dat overeenkomsten die tussen lidstaten en derde landen worden gesloten rechtmatig zijn en geen bedreiging vormen voor de goede werking en het goede functioneren van de interne energiemarkt van de Unie. Een rechtsinstrument voor verplichte informatie-uitwisseling is derhalve de enige optie die zal waarborgen dat de beleidsdoelstellingen in dit voorstel worden bereikt en de meest geschikte vorm daarvoor is een besluit.[8]
Toepassingsgebied
Met het oog op een correcte omzetting van de conclusies van de Raad wordt voorgesteld dat het besluit van toepassing is op alle bestaande, voorlopig toegepaste en nieuwe intergouvernementele overeenkomsten die een effect kunnen hebben op de werking of het functioneren van de interne markt voor energie of op de energievoorzieningszekerheid in de Unie, aangezien deze kwesties onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Het is met name van belang dat het besluit alle intergouvernementele overeenkomsten omvat die een effect hebben op de levering van gas, olie of elektriciteit via vaste infrastructuur (zoals pijpleidingen en netwerken) of op de totale hoeveelheid energie die in de EU wordt ingevoerd.
Passend tijdschema voor informatie-uitwisseling
Het lijkt van cruciaal belang dat lidstaten de andere lidstaten en de Commissie vroegtijdig informeren over toekomstige intergouvernementele overeenkomsten. Ook volledige kennis van de inhoud van de intergouvernementele overeenkomsten die reeds van kracht zijn, is noodzakelijk. Het wordt derhalve als een essentiële voorwaarde beschouwd dat de lidstaten eerst en vooral de Commissie op de hoogte stellen van hun voornemen om onderhandelingen te openen en dat ze de geratificeerde versie van de intergouvernementele overeenkomst overleggen. De Commissie moet een centrale rol hebben in de onmiddellijke verspreiding van deze informatie onder de andere lidstaten met inachtneming van verzoeken van lidstaten om de informatie vertrouwelijk te behandelen.
Indien informatie niet reeds in de loop van de onderhandelingen wordt uitgewisseld, zal het echter moeilijk zijn om invloed uit te oefenen op toekomstige intergouvernementele overeenkomsten teneinde ze in overeenstemming te brengen met de energiewetgeving van de Unie en het beleid van de Unie inzake voorzieningszekerheid. In dergelijk geval zou de kans gemist worden om de nodige rechtszekerheid te bieden omtrent de status en geldigheid van intergouvernementele overeenkomsten voor belangrijke energieprojecten en de gerelateerde financiering. Dit zou een nadelig effect hebben op investeringen van de Unie en bijgevolg ook op de energievoorzieningszekerheid van de Unie.
Het bestaande mechanisme voor controle achteraf in de vorm van inbreukprocedures is niet de meest doeltreffende manier om dit probleem aan te pakken.[9] Dit komt doordat intergouvernementele overeenkomsten, zodra ze ondertekend zijn en zeker zodra ze geratificeerd zijn, niet meer unilateraal door de lidstaten kunnen worden aangepast ingeval bepaalde bepalingen erin strijdig blijken te zijn met de regels van de interne markt. In dergelijk geval moeten de lidstaten opnieuw over de intergouvernementele overeenkomsten onderhandelen met de derde landen in kwestie. Het wordt derhalve van essentieel belang geacht dat er tijdens de onderhandelingen contacten zijn en informatie wordt uitgewisseld en dat er op verzoek van de lidstaat in kwestie of de Commissie een verenigbaarheidscontrole kan worden uitgevoerd voordat de intergouvernementele overeenkomst wordt ondertekend. Daarnaast wordt voorgesteld dat de lidstaten de bijstand van de diensten van de Commissie kunnen inroepen tijdens de onderhandelingen. De ervaring die via deze uitwisselingsmechanismen wordt opgedaan, moet de gezamenlijke ontwikkeling mogelijk maken van vrijwillige standaardclausules die de lidstaten kunnen gebruiken in toekomstige intergouvernementele overeenkomsten. Het gebruik van dergelijke clausules zou helpen voorkomen dat intergouvernementele overeenkomsten strijdig zijn met het recht van de Unie.
Voorafgaande verplichte controle of meer flexibele verenigbaarheidscontrole
Dit voorstel behelst niet een uitputtend, verplicht mechanisme voor voorafgaande controle dat van toepassing zou zijn op alle relevante intergouvernementele overeenkomsten, aangezien een dergelijk mechanisme een te grote last voor de lidstaten met zich mee zou brengen en zou leiden tot vertraging van de sluiting van alle toekomstige intergouvernementele overeenkomsten gedurende ten minste een aantal maanden.
Daarentegen wordt het als toereikend gezien om te voorzien in een meer flexibel mechanisme voor verenigbaarheidscontrole waarbij de Commissie, op haar eigen verzoek of op verzoek van de lidstaat die over een intergouvernementele overeenkomst onderhandelt, de verenigbaarheid van de overeenkomst in kwestie met het recht van de Unie beoordeelt, voordat de overeenkomst wordt ondertekend. In geval van een verenigbaarheidscontrole die is uitgevoerd op verzoek van de lidstaat in kwestie of de Commissie, wordt de Commissie geacht geen bezwaren te hebben indien zij niet binnen vier maanden een uitdrukkelijk advies afgeeft.
De voorgestelde optie zal zorgen voor een aanzienlijke verbetering van het vermogen van de Unie om de goede werking en het goede functioneren van de interne energiemarkt te handhaven en de energievoorzieningszekerheid te waarborgen, alsmede de verwezenlijking van belangrijke energieprojecten via een gecoördineerde en daardoor ook doeltreffende toepassing van de onderhandelingskracht van de Unie. In dit opzicht zullen de positieve effecten van het voorstel opwegen tegen de tamelijk beperkte extra lasten in verband met de transparantievereisten die aan de lidstaten worden opgelegd wanneer zij onderhandelen over intergouvernementele overeenkomsten met derde landen.
Het doel van dit voorstel is om de conclusies van de Europese Raad van 4 februari 2011 om te zetten in een mechanisme met gedetailleerde procedures voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten, teneinde de coördinatie op communautair niveau te vergemakkelijken met het oog op het waarborgen van de voorzieningszekerheid, de goede werking en het goede functioneren van de interne energiemarkt en het bieden van rechtszekerheid voor investeringsbeslissingen.
Op individueel niveau is het moeilijk voor de lidstaten om te waarborgen dat deze beleidsdoelstellingen worden bereikt. De lidstaten hebben op dit moment niet voldoende informatie om de totale effecten van hun intergouvernementele overeenkomsten op de voorzieningszekerheidssituatie in de EU te beoordelen. De eigen evaluaties van lidstaten ten aanzien van de juiste uitvoering van de energieregels van de Unie met betrekking tot deze intergouvernementele overeenkomsten bieden investeerders evenmin voldoende rechtszekerheid. Coördinatie door de Unie zal daarentegen bijdragen aan het bereiken van alle doelstellingen in dit voorstel. Aangezien de voorgestelde informatie-uitwisseling de onderhandelingspositie van de lidstaten ten opzichte van derde landen zal verbeteren, zal hierdoor de correcte uitvoering van de regels en van het beleid van de Unie worden gegarandeerd. Binnen het voorstel is het mogelijk om vanuit het gezichtspunt van de collectieve voorzieningszekerheidssituatie in de EU te opereren, in plaats van vanuit een nationaal gezichtspunt. Het gebruik van gemeenschappelijk ontwikkelde standaardclausules en de voorgestelde verenigbaarheidscontrole zullen daarnaast investeerders voldoende rechtszekerheid bieden met betrekking tot de vermoedelijke verenigbaarheid van de intergouvernementele overeenkomsten met de EU‑wetgeving. Het voorstel is derhalve op grond van het subsidiariteitsbeginsel gerechtvaardigd. Het voorstel eerbiedigt tevens het evenredigheidsbeginsel, aangezien de vrijwillige alternatieven die zijn onderzocht niet garanderen dat toereikende informatie-uitwisseling plaatsvindt om te waarborgen dat de beleidsdoelstellingen worden bereikt.
Intergouvernementele overeenkomsten worden gedefinieerd als alle juridisch bindende overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen die een effect kunnen hebben op de werking of het functioneren van de interne energiemarkt of op de energievoorzieningszekerheid in de EU.
Om doublures te voorkomen, worden intergouvernementele overeenkomsten waarvoor reeds een specifieke melding bij de Commissie is vastgelegd in andere communautaire wetgeving, uitgesloten van dit voorstel, met uitzondering van intergouvernementele overeenkomsten die bij de Commissie ingediend moeten worden krachtens de verordening betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering.[10] Ook wordt voorgesteld dat het nieuwe mechanisme niet van toepassing zal zijn op overeenkomsten tussen commerciële exploitanten, behalve indien en uitsluitend voor zover de intergouvernementele overeenkomst uitdrukkelijk naar deze commerciële overeenkomsten verwijst.
De lidstaten moeten de Commissie alle bestaande en voorlopig toegepaste intergouvernementele overeenkomsten tussen hen en derde landen doen toekomen uiterlijk drie maanden nadat het voorgestelde besluit in werking is getreden. De Commissie moet ook zo vroeg mogelijk op de hoogte worden gesteld van hun voornemen om onderhandelingen over toekomstige intergouvernementele overeenkomsten te openen of om bestaande intergouvernementele overeenkomsten te wijzigen. De Commissie moet regelmatig over de onderhandelingen geïnformeerd worden. De Commissie neemt op verzoek als waarnemer deel aan de onderhandelingen. In dit verband hebben lidstaten ook het recht om de Commissie om bijstand te verzoeken tijdens hun onderhandelingen met derde landen.
Zodra de intergouvernementele overeenkomst is geratificeerd, wordt de geratificeerde tekst aan de Commissie gestuurd. Intergouvernementele overeenkomsten moeten integraal worden ingediend, met inbegrip van hun bijlagen, andere teksten waarnaar ze verwijzen en alle amendementen op de teksten. De Commissie stelt alle ontvangen informatie via een databank ter beschikking van de lidstaten. Wanneer lidstaten informatie verstrekken aan de Commissie, mogen zij aangeven of enig deel van de informatie in de overeenkomsten als vertrouwelijk moet worden behandeld.
De Commissie zal de coördinatie tussen de lidstaten vergemakkelijken met het oog op het beoordelen van ontwikkelingen met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten, het identificeren van gemeenschappelijke problemen en oplossingen, alsmede het ontwikkelen van standaardclausules die de lidstaten kunnen gebruiken in toekomstige intergouvernementele overeenkomsten.
Daarnaast heeft de Commissie het recht om, op haar eigen initiatief binnen uiterlijk vier weken nadat zij op de hoogte is gebracht van de afronding van onderhandelingen of op verzoek van de lidstaat die de onderhandelingen over de intergouvernementele overeenkomst heeft gevoerd, de verenigbaarheid van de overeenkomst waarover is onderhandeld met het recht van de Unie te beoordelen teneinde te waarborgen dat de overeenkomst rechtmatig is. In dit geval moeten de lidstaten de volledige intergouvernementele overeenkomst waarover onderhandeld is bij de Commissie indienen, voordat de intergouvernementele overeenkomst wordt ondertekend. De Commissie voert de beoordeling binnen vier maanden uit. Indien een dergelijke verenigbaarheidscontrole is aangevraagd, wordt de Commissie geacht geen bezwaren naar voren te hebben gebracht indien ze binnen deze beoordelingsperiode geen advies uitbrengt.
De Commissie stelt een verslag op over de toepassing van het voorgestelde besluit vier jaar nadat het besluit in werking is getreden.
Het voorgestelde besluit treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie. De beperkte extra administratieve last voor de Europese Commissie brengt geen extra kosten met zich mee.