Toelichting bij COM(2011)783 - Steun van de Unie aan de bijstandprogramma’s voor de ontmanteling van nucleaire installaties in Bulgarije, Litouwen en Slowakije - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)783 - Steun van de Unie aan de bijstandprogramma’s voor de ontmanteling van nucleaire installaties in Bulgarije, Litouwen en ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)783   |
| datum | 24-11-2011 |
In het kader van de onderhandelingen betreffende de toetreding tot de Europese Unie hebben Bulgarije, Litouwen en Slowakije zich ertoe verbonden respectievelijk eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy, eenheden 1 en 2 van de kerncentrale van Ignalina en eenheden 1 en 2 van de V1-kerncentrale van Bohunice te sluiten en vervolgens te ontmantelen tegen een gemeenschappelijk overeengekomen datum. Voor de lidstaten vormde deze vervroegde sluiting een uitzonderlijke financiële last die niet in verhouding stond tot de economische draagkracht van de betrokken landen. De Europese Unie erkende dit feit en verbond zich ertoe om uit solidariteit aanvullende financiële steun te verstrekken voor de ontmanteling van deze reactoren, respectievelijk het Kozloduy-, het Ignalina- en het Bohunice-programma. De door de drie lidstaten aangegane verbintenis tot sluiting en de verbintenis van de Europese Unie om financiële steun te verlenen, werden opgenomen in de bijbehorende toetredingsverdragen.
Tot einde 2013 bedraagt de financiële steun van de Europese Unie aan de drie lidstaten in het totaal 2 847,8 miljoen euro (1 367 miljoen euro voor Litouwen, 613 miljoen euro voor Slowakije en 867,8 miljoen euro voor Bulgarije).
De drie lidstaten zijn de in hun toetredingsverdrag vermelde verbintenis om hun reactoren tijdig te sluiten, nagekomen. Na de sluiting van alle betrokken kerncentrales, zijn alle begunstigde landen ertoe gehouden hun ontmantelingsplan uit te voeren en, waar dat technisch mogelijk was, vond de verwijdering van reactorbrandstof plaats als eerste belangrijke stap naar de onomkeerbare sluiting en ontmanteling van de kerncentrales. De nodige voorzieningen ter ondersteuning van het ontmantelingsproces worden momenteel geïnstalleerd. De vergunningsdocumenten worden momenteel opgesteld en de voorbereidende werkzaamheden voor de demontage, als integraal onderdeel van de ontmanteling, zijn aan de gang. Het wettelijke kader en de beheersstructuren van de landen worden momenteel aangepast om de overschakeling van een elektriciteitsopwekkende onderneming naar een organisatie voor veilige ontmanteling in aanmerking te nemen. De eerste demontagewerkzaamheden van niet langer actieve installaties zijn gestart. Waar nodig zijn belangrijke installaties voor de behandeling en opslag van radioactief afval en verbruikte splijtstof in opbouw.
De energiesector heeft kunnen profiteren van de financiering van maatregelen die volledig stroken met het energiebeleid van de Europese Unie. Energie-efficiëntieprojecten werden met succes afgerond, conventionele productiecapaciteit werd milieuvriendelijker gemaakt en er wordt nieuwe capaciteit ontwikkeld. Ook wordt de elektriciteitsnetwerkinfrastructuur momenteel aangepast. In geen van de drie lidstaten heeft de sluiting van de kernreactoreenheden geleid tot een tijdelijke onderbreking van de elektriciteitsvoorziening. Zelfs de ernstige aardgascrisis van begin 2009 heeft niet geleid tot de heropening van de gesloten reactoreenheden, ook al werd dat voornemen op het politieke niveau geuit.
De huidige financiële steun van de Europese Unie heeft de economische gevolgen van de vroegtijdige sluiting doeltreffend beperkt en heeft gezorgd voor een forse vooruitgang van de ontmanteling (infrastructuur voor afvalbehandeling, voorbereiding van de demontage). Bijgevolg wordt verdere steun van de Unie voor beperkende maatregelen niet langer overwogen. Het ontmantelingsproces in de drie lidstaten zal echter voortgezet worden na de huidige financiële vooruitzichten en er moeten nog belangrijke projecten in verband met de veiligheid worden uitgevoerd.
Om de ontmanteling veilig te laten verlopen, dienen er waar nodig passende financiële middelen beschikbaar te zijn[1]. De geactualiseerde ontmantelingsplanning en kostenramingen voor de ontmanteling die begin 2011 door de lidstaten zijn verstrekt, wijzen er duidelijk op dat er aanzienlijke bijkomende financiële middelen nodig zullen zijn om de ontmanteling van de kerncentrales van Kozloduy, Ignalina en Bohunice veilig te voltooien.
Om historische redenen beschikken de drie lidstaten niet over de vereiste financiële middelen. Rekening houdend met het feit dat de reactoren werden gesloten vóór de oorspronkelijk geplande sluitingsdatum en dat het ongeveer 25 jaar duurt (bijvoorbeeld wettelijke verplichting voor de verzameling van middelen in Duitsland) voordat er voldoende middelen voor ontmanteling bijeengebracht zijn, was het voor de drie landen niet mogelijk om voldoende middelen opzij te zetten. Vandaag zijn de beschikbare middelen nog altijd ontoereikend om de ontmantelingswerkzaamheden op een veilige en naadloze manier voort te zetten en te voltooien.
Het huidige voorstel voor een verordening van de Raad voorziet in een verlenging van de financiële steun van de Unie met als algemeen doel te komen tot een onomkeerbare toestand in het ontmantelingsproces van de eenheden 1 tot en met 4 van de kerncentrale van Kozloduy, de eenheden 1 en 2 van de kerncentrale van Ignalina en de eenheden 1 en 2 van de V1-kerncentrale van Bohunice, in overeenstemming met de respectieve ontmantelingsplannen ervan, terwijl het hoogste veiligheidsniveau wordt aangehouden.
De financiële steun van de Unie is een uitdrukking van Europese solidariteit met Bulgarije, Litouwen en Slowakije. De eindverantwoordelijkheid voor nucleaire veiligheid blijft echter berusten bij de betrokken lidstaten, wat ook impliceert dat zij de eindverantwoordelijkheid dragen voor de financiering ervan, met inbegrip van de financiering van de ontmanteling. Alle dergelijke financiering van de EU of van nationale bronnen die staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU moet ten uitvoer worden gelegd met inachtneming van de desbetreffende EU-voorschriften inzake staatssteun.
Van de drie lidstaten wordt verwacht dat zij bereid zijn aanvullende financiering te verstrekken, die vereist is om de resterende financiële behoeften in te vullen, zodat de aanvullende steun van de Unie op een doeltreffende en effectieve wijze wordt gebruikt en zodat de overgang naar volledige financiering door de lidstaat voor de voltooiing van de veilige ontmanteling is verzekerd. Op basis van de huidige kostenramingen voor ontmanteling gaat het hier om ongeveer 668 miljoen euro voor Bulgarije, 1 140 miljoen euro voor Litouwen en 321 miljoen euro voor Slowakije. Nieuwe vastleggingskredieten zullen in de EU-begroting worden ingeschreven tot eind 2017 voor het Bohunice-programma en het Ignalina-programma en tot eind 2020 voor het Kozloduy-programma. Op basis van deze vastleggingskredieten zullen de betalingskredieten echter nog gedurende een aantal jaren blijven bestaan, waarschijnlijk tot 2021 voor Bohunice en Ignalina en tot 2024 voor Kozloduy. Deze kredieten worden eind 2015 opnieuw bekeken in het kader van een tussentijdse evaluatie.
Inhoudsopgave
2.1 Raadpleging en advies van deskundigen
De voorgestelde verordening is mede geïnspireerd door de uitvoerige raadpleging van de belanghebbenden, de betrokken lidstaten Bulgarije, Litouwen en Slowakije en groepen ontmantelingsdeskundigen. De bevindingen uit het initiatiefverslag van het Europees Parlement van 2011 en de conclusie en aanbevelingen van de doelmatigheidscontrole van 2011 van de Europese Rekenkamer betreffende de ontmanteling werden meegenomen.
In de bijdragen van de belanghebbenden werden onder meer de volgende vraagstukken aan de orde gesteld:
Er bestaat een brede consensus over de erkenning van de behoefte aan voortgezette financiering van de ontmanteling van kernreactoreenheden. Ook wordt erkend dat de energiesector zich voor zijn behoeften dient te wenden tot meer specifieke financieringskanalen, zoals de structuurfondsen.
Deskundigen verlangden een degelijk, volledig en uitvoerig ontmantelingsplan als basis voor de tenuitvoerlegging van verdere steun van de Unie, met inbegrip van volledige kostenramingen tot aan de voltooiingsdatum van de ontmanteling. Ook dient de nationale medefinanciering duidelijk te worden vermeld en dient te worden aangegeven op welke manier deze nationale financiering op lange termijn kan worden veiliggesteld.
Belangrijke mijlpalen werden uitdrukkelijk ondersteund, evenals de toewijzing van de steun van de Unie aan het bereiken van concrete mijlpalen met een zo hoog mogelijke Europese toegevoegde waarde. Van meet af aan dient rekening te worden gehouden met nalevingsprocedures en nauwgezette kostenbewaking.
De aanbevelingen van de doelmatigheidscontrole van de Europese Rekenkamer betreffende de ontmanteling zijn behandeld in de voorbereiding van de voorgestelde verordening en zijn weergegeven in de bepalingen van het voorstel, onder meer: duidelijke einddata voor steun van de Unie; de compenserende financiering tot aan de voltooiing van de ontmanteling moet door de respectieve lidstaten worden verstrekt ( ex-ante voorwaarde); duidelijke definitie van doelstellingen en bijbehorende indicatoren om de voortgang naar het behalen van de doelstellingen te bewaken en te controleren; herziene leveringsmechanismen voor direct of indirect beheer. Verdere gegevens in verband met de opmerkingen en aanbevelingen van de Rekenkamer zijn te vinden in het bijgevoegde financieel memorandum.
Effectbeoordeling
De voorgestelde verordening werd onderworpen aan een effectbeoordeling van drie mogelijke beleidskeuzes:
- de referentiekeuze, die zou bestaan uit steun van de Unie tot en met 2013;
- de keuze met ongewijzigd beleid, d.w.z. steun van de Unie voor ontmanteling en maatregelen in de energiesector die voortvloeien uit de sluiting van kernreactoreenheden;
- voortgezette, maar lagere steun van de Unie, die uitsluitend voor de ontmanteling mag dienen.
Stopzetting van steun van de Unie volgens de referentiekeuze zou leiden tot de stopzetting van de ontmantelingsprogramma’s en daardoor de nucleaire veiligheid in het gedrang brengen. De keuze met ongewijzigd beleid zou veel hogere financiële steun van de Unie met lagere toegevoegde waarde tot gevolg hebben. Verdere steun aan projecten in de energiesector zou leiden tot concurrentieverstoring en het blijvend hoge niveau van financiële steun van de Unie zou voor de lidstaten geen toereikende stimulans zijn om de volledige financiële verantwoordelijkheid voor de voltooiing van de ontmanteling over te nemen.
De beoordeling van de effecten van de drie keuzes, met betrekking tot het behalen van de eerder vermelde algemene doelstelling, heeft geleid tot de conclusie dat alleen de derde keuze de naadloze voortzetting van de ontmanteling mogelijk zou maken, zodat een onomkeerbare toestand in het ontmantelingsproces kan worden bereikt en tegelijk de overgang naar volledige financiering van de veilige voltooiing van de ontmanteling door de lidstaat wordt ondersteund.
2.3 Toegevoegde waarde van de financiële steun van Unie
Optreden van de Unie is noodzakelijk omdat het onmogelijk is de passende financiering die nodig is voor verdere veilige ontmanteling tijdig beschikbaar te stellen via de respectieve nationale financiële middelen. Het is daarom in het belang van de Europese Unie om verdere financiële steun te verlenen voor de naadloze voortzetting van de ontmanteling om aldus een onomkeerbare toestand in het ontmantelingsproces van de betrokken kernreactoreenheden te bereiken, in overeenstemming met de respectieve ontmantelingsplannen ervan, en daarbij het hoogste veiligheidsniveau te behouden. Dit zal bijdragen tot aanzienlijke en duurzame ondersteuning van de gezondheid van de werknemers en de bevolking, doordat milieuschade wordt voorkomen en er echte vooruitgang op het vlak van nucleaire veiligheid en beveiliging wordt geboekt.
Wat Litouwen betreft, is in het toetredingsverdrag van 2003 uitdrukkelijk bepaald dat verdere financiering van de ontmanteling na 2006 mogelijk is. Wat Bulgarije betreft, verwijst artikel 30 van de toetredingsakte van 2005 alleen naar de periode 2007-2009. Voor Slowakije verwijst het toetredingsverdrag van 2003 alleen naar de periode 2004-2006. De akte en het verdrag voorzien voor Bulgarije en Slowakije niet in een specifieke rechtsgrond voor voortgezette steun na 2009/2006, wat wel het geval was voor Litouwen. Het toetredingsverdrag en artikel 30 van de toetredingsakte kunnen derhalve geen passende rechtsgrond zijn voor een verdere financiering na 2013.
De passende rechtsgrond is daarom artikel 203 van het Euratom-Verdrag. Het genoemde artikel luidt: 'Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt ter verwezenlijking van een der doelstellingen van de Gemeenschap zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de passende maatregelen'.
Het huidige voorstel voorziet in enkele vereenvoudigingen: voor de financiële steun van de Unie aan Bulgarije, Litouwen en Slowakije in het kader van het meerjarig financieel kader voor 2014 – 2020 is één verordening van de Raad gepland in plaats van drie afzonderlijke, los van elkaar staande verordeningen, zoals vroeger het geval was. Deze verordening voorziet niet in uitzonderingen op het Financieel Reglement.
Het programma bestrijkt de periode 2014-2020. Het begrote totaalbedrag is 552 947 000 euro in huidige prijzen. Dit bedrag stemt overeen met het voorstel van de Commissie voor het volgend meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020: Een begroting voor Europa 2020''[2]. Dat bedrag zal als volgt worden verdeeld over de programma’s van Kozloduy, Ignalina en Bohunice:
1. 208 503 000 euro voor het Kozloduy-programma voor de periode 2014 tot en met 2020;
2. 229 629 000 euro voor het Ignalina-programma voor de periode 2014 tot en met 2017;
3. 114 815 000 euro voor het Bohunice-programma voor de periode 2014 tot en met 2017.
De opsplitsing van het totaalbedrag tussen de drie afzonderlijke programma’s houdt rekening met het feit dat Bulgarije vier eenheden, Slowakije twee eenheden en Litouwen twee eenheden moet ontmantelen, waarvoor geen ontmantelingservaring beschikbaar is en dat het type en de hoeveelheid materialen die moeten worden beheerd van een andere orde van grootte zijn. De looptijd van de steun gaat uit van het beginsel van gelijke behandeling sinds de toetreding. Een grondige herziening in het kader van een tussentijdse evaluatie is gepland voor 2015.
Verdere gegevens in verband met de gevolgen voor de begroting zijn te vinden in het bijgevoegde financieel memorandum.
5
VAN DE INHOUD VAN DE VERORDENING
Om bovenvermelde algemene doelstelling te behalen, worden voor het Kolzoduy-, het Ignalina- en het Bohunice-programma specifieke doelstellingen met eigen indicatoren vastgesteld.
De voorgestelde verordening stelt ex-ante voorwaarden vast waaraan Bulgarije, Litouwen en Slowakije moeten voldoen voordat de middelen voor het programma worden uitbetaald:
4. naleving van het acquis van de Europese Unie; meer bepaald op het vlak van nucleaire veiligheid, de omzetting in nationale wetgeving van Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad inzake nucleaire veiligheid en Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval;
5. vaststelling van een nationaal rechtskader dat voorziet in passende bepalingen voor de tijdige inzameling van nationale financiële middelen ten behoeve van de veilige voltooiing van de ontmanteling;
6. voorlegging aan de Commissie van een herzien, gedetailleerd ontmantelingsplan.
De financiële steun van de Unie dient te worden gekoppeld aan het behalen van de verwachte resultaten en moet daarvan afhangen. Bijgevolg voorziet de voorgestelde verordening in de mogelijkheid om de omvang van de aan het programma toegewezen kredieten te herzien, evenals de verdeling onder de programma’s voor Kozloduy, Ignalina en Bohunice, in het licht van de resultaten van een evaluatie van de bij de ontmanteling geboekte vooruitgang.
De Commissie zal jaarlijkse financiële vastleggingen goedkeuren via één gezamenlijk jaarlijks werkprogramma voor het Kozloduy-, het Ignalina- en het Bohunice-programma. Een handeling die uitvoeringsprocedures vaststelt, dient meer operationele gegevens voor de tenuitvoerlegging van de financiële steun van de Unie te bepalen, onder meer uitvoerige vereisten voor de verslaglegging en monitoring. Deze handeling dient voorts de herziene ontmantelingsplannen voor de programma’s van Kozloduy, Ignalina en Bohunice te bevatten die zouden dienen als referentiesituatie voor de monitoring van de vooruitgang en het tijdig behalen van de verwachte resultaten. Dit zou het ook mogelijk maken om eventuele problemen die tijdens de uitvoering van het project ontstaan doeltreffender en effectiever aan te pakken.