Toelichting bij COM(2011)841 - Instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)841 - Instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid. |
|---|---|
| bron | COM(2011)841   |
| datum | 07-12-2011 |
Sinds het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw vormt de bevordering van de nucleaire veiligheid en nucleaire veiligheidscontrole in derde landen een essentieel onderdeel van de activiteiten van de Gemeenschap, zowel in Midden-Europa als in de landen van de voormalige Sovjet-Unie. Die activiteiten vinden plaats in het kader van de nucleaire veiligheidsonderdelen van de programma's Tacis en Phare. Vanaf 2007 is de samenwerking op het gebied van de nucleaire veiligheid uitgebreid naar derde landen via het instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid. Het instrument voor pretoetredingssteun voorziet daarnaast in samenwerking op het gebied van de nucleaire veiligheid met landen die het proces doorlopen om tot de EU toe te treden.
De ramp in Tsjernobyl in 1986 heeft duidelijk gemaakt dat nucleaire veiligheid van mondiaal belang is. Door de ramp met de kerncentrale Fukushima Daiichi in 2011 is bevestigd dat het noodzakelijk is om de inspanningen ter verbetering van de nucleaire veiligheid voort te zetten totdat er aan de hoogst mogelijke normen wordt voldaan. Uit beide ongevallen blijkt duidelijk dat de gevolgen van een nucleaire ramp op gezondheids-, sociaal, milieu- en economisch gebied zich verder uitstrekken dan de nationale grenzen en dat zij in potentie zelfs een mondiaal karakter kunnen hebben.
Het belang van nucleaire veiligheid is ook onderkend door de Raad van de Europese Unie in zijn resolutie van 18 juni 1992 over de technologische vraagstukken in verband met de veiligheid van kerninstallaties. De Raad heeft in die resolutie 'het bijzondere belang onderstreept dat hij hecht aan de nucleaire veiligheid in Europa', en derhalve de lidstaten en de Commissie verzocht 'om als essentiële en prioritaire doelstelling van de communautaire samenwerking in de sector kernenergie, inzonderheid met de andere Europese landen ... aan te merken dat de veiligheid in de nucleaire installaties van die landen wordt opgetrokken tot een niveau dat gelijkwaardig is met het in de Gemeenschap bestaande niveau ...'.
De Gemeenschap heeft in 1999 besloten om toe te treden tot het Verdrag inzake nucleaire veiligheid. In 2005 is de Gemeenschap partij geworden bij het Gezamenlijk Verdrag inzake de veiligheid van het beheer van bestraalde splijtstof en inzake de veiligheid van het beheer van radioactief afval. Beide verdragen streven naar een verbetering van de nationale maatregelen en de internationale samenwerking op de betrokken gebieden.
De Raad van de Europese Unie heeft Richtlijn 2009/71/Euratom van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties vastgesteld om de nucleaire veiligheid en de regelgeving ter zake in stand te houden en de continue verbetering ervan te bevorderen. Daarnaast heeft de Raad van de Europese Unie in 2011 een richtlijn tot vaststelling van een communautair kader voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtsof en radioactief afval vastgesteld. Deze richtlijnen vormen, samen met de hoge normen voor nucleaire veiligheid en voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof zoals die in de Europese Unie ten uitvoer zijn gelegd, goede voorbeelden die gebruikt kunnen worden om derde landen aan te sporen vergelijkbare hoge normen vast te stellen.
Op grond van hoofdstuk 10 van het Euratom-Verdrag streeft de Gemeenschap al naar een nauwe samenwerking met de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA), zowel met betrekking tot de nucleaire veiligheidscontrole (ter bevordering van de doelstellingen van titel II, hoofdstuk 7, van het Euratom-Verdrag) als wat de nucleaire veiligheid betreft.
Het bevorderen van samenwerking met opkomende economieën, zowel op het gebied van de regelgeving als op andere gebieden, en het promoten van de EU-aanpak, -regels, -normen en -praktijken, maken ook deel uit van externe beleidsdoelstellingen van de Europa 2020-strategie.
Indien de Europese Unie haar rol als mondiale speler bij het bevorderen van de strategische veiligheid en de burgerbescherming naar behoren wil invullen, is het essentieel dat de Gemeenschap de mogelijkheden en middelen heeft om in alle derde landen adequaat op uitdagingen te reageren op het gebied van de nucleaire veiligheid, stralingsbescherming en nucleaire veiligheidscontrole. Daarbij dient voortgebouwd te worden op de ervaring die de Gemeenschap en haar lidstaten op deze terreinen binnen de Europese Unie hebben opgebouwd. Tegen deze achtergrond zullen in het kader van het voorgestelde instrument voor samenwerking op het gebied van de nucleaire veiligheid (INSC) de acties worden voortgezet die in de jaren negentig in Midden-Europa en in de landen van de voormalige Sovjet-Unie in gang zijn gezet en die sinds 2007 ook tot derde landen zijn uitgebreid.
Naar verwachting zullen de basisuitgangspunten die tot samenwerking met derde landen hebben geleid, ook in de periode tussen 2014 en 2020 onverminderd van kracht blijven. Aangezien grote projecten die in het kader van het INSC worden uitgevoerd (met name de projecten verband houdende met de sanering van het Tsjernobyl-terrein en met de verbeteringen van nucleaire installaties), in 2014 echter vrijwel afgerond zullen zijn, komen middelen vrij om andere probleemgebieden aan te pakken. De sanering van mijngebieden (als erfenis van de uraanwinning waarbij de primaire milieuvereisten niet in acht zijn genomen), het opbergen van verbruikte splijtstof, het afvalbeheer en de ontmanteling van installaties moeten in het programma als prioriteiten worden aangemerkt.
Daarnaast is er sprake van een verschuiving in EU-interventies: van technische bijstand naar samenwerking. Hierbij ligt de nadruk op de kernactiviteiten die bedoeld zijn om de nucleaire veiligheidscultuur, de stralingsbescherming en de nucleaire veiligheidscontrole te verbeteren.
De kaderprogramma's van Euratom voor onderzoek en innovatie zijn gericht op de preventie van ernstige ongevallen en het uitvoeren van schadebeperkende maatregelen na dergelijke ongevallen, evenals op een effectievere stralingsbescherming met het oog op het verbeteren van de veiligheidscultuur. De bilaterale internationale samenwerkingsovereenkomsten op het gebied van de nucleaire veiligheid die in Euratom-verband zijn gesloten, moeten worden beschouwd als een bijkomende mogelijkheid om een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de nucleaire veiligheid, de stralingsbescherming en het veilig beheer van radioactief afval. Dit dient in de praktijk gebracht te worden door in samenwerking met derde landen meer onderzoeks- en innovatieactiviteiten uit te voeren.
De lessen die in de nasleep van Fukushima-Daiichi zijn geleerd, spelen de komende jaren een belangrijke rol bij het verbeteren van de nucleaire veiligheid. De resultaten van de alomvattende en transparante risicobeoordelingen van de lidstaten (de stresstests) die ook tot de buurlanden van de EU en mogelijk ook tot andere derde landen worden uitgebreid, zullen naar verwachting een aanzienlijk effect hebben op het ontwerp, de exploitatie, het onderhoud en de regulering van kerninstallaties. De ervaringen die in dit verband in de EU zijn opgedaan, zullen ook voor derde landen van belang zijn.
De samenwerking op grond van het INSC moet een aanvulling vormen op de activiteiten van de Europese Unie in het kader van andere instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking. De vastgestelde maatregelen moeten bovendien in overeenstemming zijn met het overkoepelende strategische beleidskader van de Europese Gemeenschap voor de betrokken partnerlanden. Gezien de internationale verplichtingen in verband met verbeteringen van de nucleaire veiligheid, moet binnen de INSC-samenwerking nader onderzocht worden welke synergieën er mogelijk zijn met de kaderprogramma's van Euratom voor onderzoeks- en opleidingsactiviteiten inzake kernenergie.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
Openbare raadpleging
Van 26 november 2010 tot en met 31 januari 2011 heeft de Commissie een openbare raadpleging gehouden over de toekomstige financiering van het externe optreden van de EU. Die raadpleging was gebaseerd op een onlinevragenlijst vergezeld van een achtergrondnotitie opgesteld door de Commissie en de betrokken diensten van de EDEO (Europese Dienst voor extern optreden) getiteld What funding for EU external action after 2013? (Hoe moet de financiering van het extern optreden van de EU na 2013 ingevuld worden?). Uit de 220 bijdragen die ontvangen zijn als reactie op de openbare raadpleging, komt een breed en gevarieerd spectrum naar voren dat een weerspiegeling vormt van de uiteenlopende structuren, opvattingen en tradities die kenmerkend zijn voor de betrokken partijen bij het extern optreden.
In het algemeen geven de reacties geen aanleiding om de huidige structuur van de bestaande instrumenten substantieel te wijzigen. Niettemin is een aantal kwesties naar voren geschoven die voor het INSC relevant zijn en die, waar van toepassing, in aanmerking worden genomen bij het opstellen van de nieuwe verordening.
De meerderheid van de respondenten (circa 70 %) bevestigt dat de financiële interventie van de EU een aanzienlijke toegevoegde waarde heeft op de belangrijkste beleidsterreinen die door de financiële EU-instrumenten voor extern optreden worden ondersteund. Het criterium van de toegevoegde waarde van de EU wordt door veel respondenten genoemd als de belangrijkste factor voor toekomstige activiteiten: de EU moet de voordelen die zij ten opzichte van anderen heeft in verband met haar wereldwijde aanwezigheid, haar brede expertise, haar supranationale karakter, haar rol als coördinerende facilitator en haar schaalvoordelen optimaal exploiteren.
Vrijwel alle respondenten (92 %) ondersteunen een meer gedifferentieerde aanpak, afgestemd op de situatie in de begunstigde landen, op basis van adequate criteria en een efficiënte gegevensverzameling. Die aanpak moet op zodanige manier vormgegeven worden dat de impact van de financiële instrumenten van de EU wordt vergroot.
Meer dan twee derde van de respondenten is van mening dat er bij het extern optreden voldoende rekening wordt gehouden met de belangen van de EU en dat dat optreden meer op de waarden en beginselen van de EU en op de ontwikkelingsdoelstellingen van de partnerlanden gebaseerd moet zijn. Omgekeerd is een minderheid van mening dat het extern optreden van de EU meer op de eigen belangen van de Unie in de mondiale economie gericht moet zijn, met name waar het de opkomende economieën betreft.
Een overweldigende meerderheid van de respondenten is voorstander van een grotere rol voor monitoring- en evaluatiesystemen in de toekomstige instrumenten en bij de uitvoering van de projecten/programma's.
Wat het vergroten van de zichtbaarheid van de externe EU-financiering betreft, is een meerderheid van de belanghebbenden voorstander van intensievere inspanningen qua informatie- en communicatieactiviteiten, met name in de begunstigde landen; de zichtbaarheid van de EU lijkt echter eerder te worden vergroot door effectieve beleidsmaatregelen en strategieën en een doelgerichte aanwezigheid in derde landen dan door een verhoging van de communicatie-uitgaven.
Het idee om de coördinerende rol van de EU onder donoren te versterken en om ervoor te zorgen dat de uitvoerende partners meer zichtbaarheid aan de EU-financiering geven, kan ook op grote steun van de belanghebbenden rekenen.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft ook een effectbeoordeling uitgevoerd en daarbij de navolgende vier opties beoordeeld:
(a) Geen vervolgactie van de EU (geen instrument voor samenwerking op het gebied van de nucleaire veiligheid). Een aantal samenwerkingsactiviteiten op het gebied van de nucleaire veiligheid zou in de instrumenten voor geografische samenwerking geïntegreerd kunnen worden en ook als zodanig worden uitgevoerd. Dit zou echter tot complicaties kunnen leiden in verband met de rechtsgrondslag en zou ook tot een onbevredigende uitvoering kunnen leiden als gevolg van de zeer technische aard van de betrokken kwesties.
(b) ’Geen wijziging’ (de samenwerking met derde landen wordt voortgezet in het kader van de bestaande INSC-verordening). Deze optie biedt geen mogelijkheden om de geleerde lessen te integreren, om het geografisch toepassingsgebied te herzien en om criteria voor samenwerking en prioriteiten in de verordening op te nemen. Op basis van deze optie is het derhalve niet mogelijk om de uitvoering en effectiviteit van de verordening te verbeteren.
(c) Wijzigen van de INSC-verordening. Door een wijziging van de verordening is een revisie van de geografische reikwijdte mogelijk zodat die verordening voor alle derde landen geldt (met inbegrip van de landen waarop op dit moment het pretoetredingsinstrument van toepassing is). Ook zouden de prioriteiten en samenwerkingscriteria nader gespecificeerd kunnen worden. Dit zou ten opzichte van de huidige verordening tot een vereenvoudiging en een efficiëntere uitvoering leiden.
(d) Een nieuw instrument. In dat nieuwe instrument zou ook het huidige INSC-toepassingsgebied plus een gedeelte van het bestaande stabiliteitsinstrument opgenomen kunnen worden. Dit zou een geïntegreerde aanpak van de nucleaire veiligheid, beveiliging en veiligheidscontrole met zich mee kunnen brengen. Hiervoor is echter wel een dubbele rechtsgrondslag vereist (het Euratom-Verdrag en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). Deze dubbele rechtsgrondslag zou waarschijnlijk weer tot een grotere complexiteit bij de uitvoering leiden en de noodzaak van nauwe coördinatie met andere risicobeperkende acties (chemisch en biologisch) zou blijven bestaan.
Uiteindelijk heeft de optie om de verordening te wijzigen de voorkeur gekregen. In vergelijking met de opties geen wijziging en een nieuw instrument is met deze optie gewaarborgd dat de ervaringen van een beproefd systeem worden toegepast en uitgebouwd, terwijl tegelijkertijd een aantal geconstateerde problemen kan worden aangepakt en duidelijker wordt hoever de interventiemogelijkheden gaan. In combinatie met het gebruik van één enkele rechtsgrondslag (ten opzichte van de optie een nieuw instrument) wordt de uitvoering hierdoor vereenvoudigd.
Inhoudsopgave
De rechtsgrondslag van de huidige INSC-verordening is het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (het Euratom-Verdrag), en met name artikel 203. Gezien het rechtskader voor de nucleaire veiligheid op EU-niveau en het feit dat het herziene toepassingsgebied geen wijziging van de rechtsgrondslag impliceert, vormt het Euratom-Verdrag ook de rechtsgrondslag voor de toekomstige verordening.
Subsidiariteit en evenredigheid
Met 27 lidstaten die op basis van gemeenschappelijke beleidsmaatregelen en strategieën handelen, beschikt alleen de EU als zodanig over de benodigde kritische massa om op mondiale uitdagingen te kunnen reageren. De acties op lidstaatniveau kunnen hiervoor te beperkt of te gefragmenteerd zijn en de bijbehorende projecten zijn vaak te klein om een duurzaam verschil op dit gebied teweeg te brengen. Dankzij deze kritische massa is de EU ook in een betere positie om een beleidsdialoog met de partnerregeringen te voeren.
De EU verkeert in een unieke neutrale en onpartijdige positie om namens en met de lidstaten extern op te treden, hetgeen tot een grotere geloofwaardigheid leidt in de landen waar de betreffende acties op gericht zijn. De EU is dan ook bij uitstek geschikt om namens haar burgers een wereldwijde voortrekkersrol te vervullen.
De Commissie stelt voor om voor de periode 2014-2020 70 miljard EUR aan de instrumenten voor extern optreden toe te wijzen[1]. De toewijzing in de betreffende periode voor het INSC bedraagt 631,1 miljoen EUR (560 miljoen EUR op basis van het prijsniveau van 2011). In onderstaande tabel zijn de indicatieve jaarlijkse begrotingsvastleggingen voor het INSC opgenomen.
Jaar| TOTAAL
INSC- toewijzing (x miljoen EUR)| 84,| 86,| 88,| 90,| 91,| 93,| 95,| 631,1
De indicatieve financiële toewijzingen per specifieke doelstelling worden in het financieel memorandum beschreven.
Vereenvoudiging
Artikelen met een horizontaal karakter zijn geschrapt omdat deze vallen onder Verordening nr. …. /… tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften en procedures voor de tenuitvoerlegging van de instrumenten voor extern optreden van de Unie.
Met het oog op het vereenvoudigen van de programmering en uitvoering van het INSC is er een bijlage bij de verordening opgenomen met daarin een definitie van de samenwerkingscriteria en een beschrijving van de thematische en geografische prioriteiten voor de selectie van samenwerkingsprojecten.
Toelichting op de belangrijkste artikelen van de verordening en op de wijzigingen ten opzichte van het huidige INSC
TITEL I – Doelstellingen
Artikel 1 – Onderwerp en toepassingsgebied
In artikel 1 zijn de doelstellingen en het toepassingsgebied van de verordening beschreven. De verordening is van toepassing op alle derde landen (zoals nader toegelicht in de bijlage).
Er worden drie specifieke doelstellingen vastgesteld:
(a) de bevordering van een effectieve nucleaire veiligheidscultuur en de tenuitvoerlegging van de hoogste nucleaire veiligheidsnormen en stralingsbescherming;
(b) een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval en een verantwoorde en veilige ontmanteling en sanering van voormalige nucleaire terreinen en installaties;
(c) het vaststellen van kaders en methoden voor de toepassing van efficiënte en effectieve veiligheidscontroles voor nucleair materiaal in derde landen.
Ten opzichte van de huidige INSC-verordening is de presentatie vereenvoudigd. De artikelen 1 en 2 van de huidige INSC-verordening zijn samengevoegd. In het artikel worden de belangrijkste samenwerkingsgebieden afgebakend, terwijl de specifieke maatregelen in de bijlage worden beschreven.
TITEL II – Programmering en indicatieve toewijzing van fondsen
Artikel 2 – Strategiedocumenten
In dit artikel is bepaald dat het/de meerjarenstrategiedocument(en) als algemene basis voor de samenwerking een nadere beschrijving zal (zullen) geven van de samenwerkingsstrategie van de Unie op grond van de verordening.
Artikel 3 – Indicatieve meerjarenprogramma's
In dit artikel is bepaald dat in de indicatieve meerjarenprogramma's de prioritaire terreinen die voor financiering in aanmerking komen, worden vastgelegd, evenals de specifieke doelstellingen, de verwachte resultaten, de prestatie-indicatoren en de indicatieve financiële toewijzingen.
TITEL III – Uitvoering
Deze titel is sterk vereenvoudigd aangezien in artikel 4 wordt bepaald dat de verordening ten uitvoer zal worden gelegd overeenkomstig Verordening nr. …. /… tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften en procedures voor de tenuitvoerlegging van de instrumenten voor extern optreden van de Unie.
TITEL IV – Slotbepalingen
In deze titel wordt het financiële referentiebedrag (artikel 7) genoemd, evenals de datum van inwerkingtreding (artikel 8) van de verordening.
BIJLAGE
De bijlage betreffende specifieke ondersteunde maatregelen en de criteria die van toepassing zijn op de samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid waarin de samenwerkingsgebieden, het technische en geografische toepassingsgebied, de samenwerkingscriteria en de prioriteiten zijn gedefinieerd, is toegevoegd om de tekst van de verordening zelf en de uitvoering ervan nog meer te vereenvoudigen.
Volgens het voorstel kan de bijlage worden gewijzigd volgens een lichtere procedure dan voor een wijziging van de gehele verordening zou zijn vereist (artikel 5).
In de bijlage worden de specifieke maatregelen gedefinieerd die door de verordening (een herziene versie van het huidige INSC met daarin een nieuwe afbakening van de samenwerkingsgebieden) worden ondersteund, evenals de criteria voor nucleaire veiligheidssamenwerking met derde landen, de prioriteiten en de coördinatie. De samenwerkingscriteria stemmen in essentie overeen met de criteria die in 2008 door de Raad zijn voorgesteld.