Toelichting bij COM(2012)130 - Uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)130 - Uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van ... |
|---|---|
| bron | COM(2012)130   |
| datum | 21-03-2012 |
Algemene context
In zijn arresten Viking Line[1] en Laval[2] heeft het Hof van Justitie voor het eerst erkend dat het recht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht, een grondrecht is dat integraal deel uitmaakt van de algemene beginselen van EU-recht waarvan het Hof de eerbiediging verzekert[3]. Het Hof heeft ook uitdrukkelijk verklaard dat aangezien de Europese Unie niet alleen een economisch maar ook een sociaal doel heeft, de rechten die voortvloeien uit de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal moeten worden afgewogen tegen de doelstellingen van het sociaal beleid, waaronder de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, een adequate sociale bescherming en de sociale dialoog[4]. Bovendien heeft het eveneens aanvaard dat het recht om collectieve actie te voeren met het oog op de bescherming van werknemers een legitiem belang vormt dat in beginsel beperkingen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kan rechtvaardigen. De bescherming van werknemers is dus een van de door het Hof erkende dwingende redenen van algemeen belang[5].
Ondanks deze verduidelijking hebben de uitspraken van het Hof een breed en intensief debat aangezwengeld over de gevolgen ervan voor de bescherming van de rechten van gedetacheerde werknemers, en meer in het algemeen over de mate waarin vakbonden de rechten van werknemers kunnen blijven beschermen in grensoverschrijdende situaties. In het bijzonder hebben zij een discussie uitgelokt over de vraag of de bestaande EU-regels geschikt zijn om de rechten van werknemers te beschermen in de context van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging[6].
Aan dit debat heeft een breed scala van belanghebbenden, waaronder de sociale partners, politici, beoefenaars van juridische beroepen en academici, deelgenomen. Terwijl sommigen de uitspraken begroetten als een benodigde verduidelijking van de regels van de interne markt, zagen velen hierin de erkenning van de voorrang van economische vrijheden boven de uitoefening van grondrechten, die het gevaar, zo niet een permissie, voor 'sociale dumping' en oneerlijke mededinging meebrengt. De critici onderstreepten met name dat het Hof, ook al erkende het dat het recht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht, een grondrecht is dat integraal deel uitmaakt van de algemene beginselen van EU-recht, nochtans uitdrukkelijk aanvaardde dat "aan de uitoefening ervan bepaalde beperkingen [kunnen] worden gesteld"[7]. In het bijzonder dit laatste zet volgens hen een rem op de mogelijkheden van de vakbonden om actie te voeren met het oog op bescherming van de rechten van werknemers.
Volgens professor Monti[8] hebben de arresten van het Hof uit 2007 en 2008[9] de breuklijnen tussen de eengemaakte markt en de sociale dimensie op nationaal niveau blootgelegd. Die arresten hebben 'een oud, nooit opgelost meningsverschil opnieuw blootgelegd, namelijk de tegenstelling tussen voorstanders van een sterkere marktintegratie en degenen die vrezen dat de roep om economische vrijheden en deregulering een codewoord is voor de afbouw van de op nationaal niveau beschermde sociale rechten'. Hij wees er eveneens op dat "het opnieuw aan het licht komen van deze breuklijn ertoe kan leiden dat een deel van de publieke opinie, van de arbeidersverenigingen en van de vakbonden – die in het verleden belangrijke voorstanders waren van economische integratie – zich afkeert van de eengemaakte markt en van de EU".
Het Verdrag van Lissabon
Overeenkomstig artikel 3, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt in het kader van de interne markt gestreefd naar een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden moet de Europese Unie rekening houden met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming en de bestrijding van sociale uitsluiting[10]. Bovendien zijn met het Verdrag van Lissabon de grondrechten steviger in het primaire recht verankerd, nu het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft[11].
De sociale dimensie is dus een essentieel onderdeel van de interne markt, die zonder een sterke sociale dimensie en een draagvlak onder de bevolking niet goed kan functioneren[12].
Het Hof van Justitie heeft eveneens erkend dat de Unie niet alleen een economisch maar ook een sociaal doel heeft. De rechten die voortvloeien uit de bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) inzake het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal moeten dus worden uitgeoefend in overeenstemming met de doelstellingen van het sociaal beleid, waaronder met name, zoals blijkt uit artikel 151, eerste alinea, VWEU, de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, een adequate sociale bescherming en de sociale dialoog.
Voorts streeft de Unie ingevolge artikel 152 VWEU ernaar om de rol van de sociale partners op EU-niveau te erkennen, te bevorderen en verder te versterken, en hun onderlinge dialoog te bevorderen, daarbij rekening houdend met de verschillen tussen de nationale stelsels en met inachtneming van de autonomie van de sociale partners.
In zijn plechtige verklaring over de rechten van de werknemers, sociaal beleid en andere kwesties van 18/19 juni 2009 heeft de Europese Raad eveneens in herinnering gebracht dat de Verdragen, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon, bepalen dat de Europese Unie de rol van de sociale partners erkent en bevordert.
Het recht op collectieve onderhandelingen – recht om collectieve actie te voeren – stakingsrecht of stakingsvrijheid
Ook al verwijzen de relevante rechtsinstrumenten niet altijd uitdrukkelijk naar het stakingsrecht of de stakingsvrijheid, het recht om collectieve actie te voeren wordt, als logisch uitvloeisel van het recht op collectieve onderhandelingen, erkend in verschillende internationale instrumenten waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waartoe zij zijn toegetreden[13]. Dit recht is opgenomen in instrumenten die door deze lidstaten op EU-niveau zijn uitgewerkt[14] en in het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie[15], als aangenomen op 12 december 2007 te Straatsburg[16]. Dit recht geniet tevens in een aantal lidstaten grondwettelijke bescherming.
In deze context erkent artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie uitdrukkelijk het recht op collectieve onderhandelingen, dat in geval van belangenconflicten het recht omvat om collectieve actie te ondernemen ter verdediging van belangen, met inbegrip van staking[17].
Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is het recht op collectieve onderhandelingen en om over collectieve overeenkomsten te onderhandelen en die te sluiten, inherent aan het recht van vereniging, d.w.z. het recht om vakverenigingen op te richten en zich daarbij aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen, zoals neergelegd in artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden[18].
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens[19] heeft eveneens erkend dat de verdragsluitende staten op het gebied van vakbondsvrijheid, gelet op de sociale en politieke gevoeligheden die bij het bereiken van het juiste evenwicht tussen de respectieve belangen van werknemers en werkgevers een rol spelen en de grote verschillen tussen de nationale stelsels op dit gebied, over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de vraag hoe de vrijheid van vakbonden om de beroepsbelangen van hun leden te behartigen kan worden verzekerd. Het merkt evenwel op dat deze marge niet onbeperkt is, maar hand in hand gaat met Europees toezicht door het EHRM, dat tot taak heeft definitief uitspraak te doen over de vraag of een beperking verenigbaar is met de door artikel 11 van de Europese Mensenrechtenconventie (ECRM) beschermde vrijheid van vereniging.
Zoals het Hof van Justitie en het EHRM[20] hebben erkend, is het stakingsrecht evenwel niet absoluut en kunnen aan de uitoefening daarvan bepaalde beperkingen worden gesteld, die ook kunnen voortvloeien uit nationale grondwettelijke bepalingen, wettelijke voorschriften en praktijken. Zoals opnieuw is verklaard in artikel 28 van het Handvest, wordt dit recht uitgeoefend overeenkomstig het recht van de Europese Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.
Daarom spelen vakbonden in dit opzicht een belangrijke rol en moeten zij, zoals door het Hof van Justitie wordt bevestigd, de mogelijkheid behouden om actie te voeren ter bescherming van de rechten van werknemers, waaronder de mogelijkheid om hun leden tot staking op te roepen en boycotten of blokkades af te kondigen om de belangen en rechten van werknemers te beschermen en banen of arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden veilig te stellen, mits dit geschiedt in overeenstemming met het recht en de praktijk van de Europese Unie en met de nationale wetgevingen en praktijken.
Economische vrijheden – beperkingen – bescherming van rechten van werknemers
De vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting maken deel uit van de fundamentele beginselen van het EU-recht. Volgens de rechtspraak van het Hof mogen die vrijheden alleen worden beperkt wanneer met de beperking een legitiem doel wordt nagestreefd dat verenigbaar is met het Verdrag en die beperking wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. De beperking moet voorts geschikt zijn ter bereiking van het ermee nagestreefde doel en mag niet verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is.
De bescherming van werknemers, in het bijzonder hun sociale bescherming en de bescherming van hun rechten, en het vermijden van verstoringen op de arbeidsmarkt zijn erkend als dwingende redenen van algemeen belang die beperkingen van de uitoefening van de fundamentele vrijheden van het EU-recht rechtvaardigen.
Bovendien heeft het Hof erkend dat de lidstaten over een beoordelingsmarge en discretionaire bevoegdheid beschikken wanneer zij belemmeringen van het vrije verkeer ten gevolge van het gedrag van particulieren moeten voorkomen.
Samenvattend kunnen de economische vrijheden en de grondrechten, alsmede de doeltreffende uitoefening daarvan, dus aan beperkingen worden gebonden.
Inhoudsopgave
2.1. Raadpleging van belanghebbende partijen
Zoals hierboven opgemerkt, hebben de arresten van het Hof in de zaken Viking Line, Laval, Rüffert en Commissie/Luxemburg uit 2007-2008 een intensieve discussie gevoed over met name de gevolgen van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging voor de bescherming van de rechten van werknemers en de rol van de vakbonden bij de bescherming van de rechten van werknemers in grensoverschrijdende situaties.
De Europese vakbonden merken deze arresten als antisociaal aan. Volgens hen moet de wettelijke regeling worden gewijzigd om de rechtssituatie te verduidelijken en in de toekomst rechterlijke uitspraken te voorkomen die ongunstig zijn voor wat zij beschouwen als de belangen van werknemers. Daartoe hebben zij twee centrale eisen gesteld:
– herziening van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers, om daarin een verwijzing naar het beginsel van 'gelijke beloning voor gelijk werk' op te nemen en de 'ontvangende lidstaat' in staat te stellen gunstigere voorwaarden toe te passen dan de basisarbeidsvoorwaarden en -omstandigheden overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn;
– opneming van een 'Protocol inzake sociale vooruitgang' in het Verdrag, om voorrang te verlenen aan sociale grondrechten boven economische vrijheden.
Andere belanghebbenden zijn een andere mening toegedaan. BusinessEurope toonde zich verheugd over de verduidelijking die de arresten van het Hof hebben aangebracht en achtte herziening van de richtlijn niet nodig. Een groot aantal lidstaten heeft soortgelijke opvattingen geuit. Sommige lidstaten (Zweden, Duitsland, Luxemburg en Denemarken) hebben hun wettelijke regeling conform de arresten gewijzigd.
In oktober 2008 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen waarin alle lidstaten worden opgeroepen om de richtlijn betreffende de detachering van werknemers naar behoren te implementeren en de Commissie wordt verzocht een gedeeltelijke herziening van de richtlijn na een grondig onderzoek van de problemen en uitdagingen niet uit te sluiten[21]. Tegelijkertijd heeft het beklemtoond dat de vrijheid om diensten te verlenen "een van de hoekstenen is van het Europese project [en] dat dit enerzijds moet worden uitgebalanceerd tegen fundamentele rechten en de sociale doelstellingen die zijn verankerd in de Verdragen, en anderzijds tegen het recht van regeringen en sociale partners om non-discriminatie, gelijke behandeling en verbetering van de leef- en werkomstandigheden te waarborgen"[22]. Op 2 juni 2010 heeft de commissie werkgelegenheid en sociale zaken een hoorzitting met drie deskundigen (die de Commissie, het EVV en BE vertegenwoordigden) georganiseerd, waarop parlementsleden van de fracties Socialisten en Democraten, Links en Groen veelal in dezelfde zin als door het EVV was voorgesteld de Commissie hebben opgeroepen maatregelen te nemen.
Op gezamenlijke uitnodiging van commissaris Špidla en minister Bertrand (in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Raad) op het Forum van oktober 2008, hebben de Europese sociale partners erin toegestemd een gezamenlijke analyse van de gevolgen van de uitspraken van het Hof van Justitie in de context van mobiliteit en globalisering uit te voeren. In maart 2010[23] hebben de Europese sociale partners een verslag uitgebracht over de gevolgen van die uitspraken. Daaruit bleek dat hun standpunten ver uiteenliepen. Terwijl BusinessEurope tegen een herziening van de richtlijn is gekant (maar de noodzaak van verduidelijking van bepaalde aspecten in verband met handhaving aanvaardt), wil het EVV een ingrijpende wijziging.
In 2010 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité een advies uitgebracht over 'de sociale dimensie van de interne markt'[24], waarin werd verzocht om een betere uitvoering van Richtlijn 96/71 en werd gepleit voor een initiatief van de Commissie – dat een gedeeltelijke herziening van de richtlijn zou omvatten – waarmee de wettelijke verplichtingen van nationale overheden, bedrijven en werknemers worden verduidelijkt. Volgens het advies zou de Commissie voorts het stakingsrecht moeten uitsluiten van het toepassingsgebied van de eengemaakte markt en moeten nagaan of er een 'Europese sociale Interpol' kan worden opgericht, ter ondersteuning van de activiteiten van de arbeidsinspectiediensten in de lidstaten.
Professor Monti, die in zijn rapport 'Een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt' erkende dat de uitspraken van het Hof de controverse hadden gevoed, heeft de volgende aanbevelingen geformuleerd:
– meer duidelijkheid over de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de detachering van werknemers, betere verspreiding van informatie over de rechten en verplichtingen van werknemers en ondernemingen, versterkte administratieve samenwerking en strengere sancties in het kader van het vrije verkeer van personen en de grensoverschrijdende verlening van diensten;
– opneming van een bepaling die het stakingsrecht waarborgt en geïnspireerd is op artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2679/98 van de Raad (de zogenoemde Monti II-verordening) alsook van een regeling voor de informele beslechting van arbeidsgeschillen over de toepassing van de richtlijn.
In oktober 2010 heeft de Commissie met haar mededeling "Naar een Single Market Act – Voor een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen – 50 voorstellen om beter samen te werken, te ondernemen en zaken te doen"[25] het startschot gegeven voor een openbare raadpleging over de kwestie hoe de eengemaakte markt nieuw leven kan worden ingeblazen. Zij heeft twee voorstellen (nummers 29 en 30) gedaan om het vertrouwen en de steun van de burgers te herstellen, een inzake het evenwicht tussen sociale grondrechten en economische vrijheden en een inzake de detachering van werknemers.
– Voorstel 29: "In het kader van haar nieuwe strategie voor de effectieve tenuitvoerlegging door de Europese Unie van het Handvest voor de grondrechten zal de Commissie erop toezien dat de bij het Handvest gegarandeerde rechten, inclusief het stakingsrecht, in aanmerking worden genomen. …’
– Voorstel 30: 'In 2011 zal de Commissie een wetgevingsvoorstel aannemen met het oog op een betere tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers. Dat voorstel zal mogelijk een verduidelijking betreffende de uitoefening van de sociale grondrechten in de context van de economische vrijheden van de interne markt bevatten of met een dergelijke verduidelijking worden aangevuld.'
Uit de openbare raadpleging is gebleken dat bij vakbonden, individuele burgers en NGO’s enorme belangstelling en steun voor deze acties bestond.
Voorstel 29 over de effectieve tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten en de maatschappelijke effectbeoordeling wordt door 740 (van de meer dan 800) respondenten beschouwd als een van de belangrijkste kwesties.
De Europese sociale partners hebben volgens vast stramien op de raadpleging geantwoord. Het EVV herhaalde zijn verzoek om een 'Protocol inzake sociale vooruitgang', waarbij het Verdrag wordt gewijzigd, en bleef bij zijn standpunt dat de Commissie niet alleen de uitvoering van de richtlijn inzake de detachering van werknemers zou moeten verduidelijken en verbeteren, maar ook de richtlijn grondig zou moeten herzien. BusinessEurope schaarde zich achter de strategie van de Commissie voor een betere uitvoering en handhaving van de bestaande richtlijn.
De idee van een zogenoemde Monti II-verordening werd door het EVV beschouwd als een stap in de juiste richting (en ook uitdrukkelijk genoemd in diverse antwoorden van nationale vakbonden), naast een Protocol inzake sociale vooruitgang. BusinessEurope spreekt zich in haar bijdrage niet duidelijk uit, maar lijkt de meerwaarde ervan in twijfel te trekken, nu zij duidelijk aangeeft dat die verordening de uitsluiting van het stakingsrecht van de EU-bevoegdheden niet op losse schroeven mag zetten.
Na het brede openbare debat en op basis van de in de loop daarvan ontvangen bijdragen heeft de Commissie op 13 april 2011 de mededeling 'Akte voor de interne markt: Twaalf hefbomen voor het stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen'[26] vastgesteld. Wetgevingsinitiatieven met betrekking tot de detachering van werknemers maken deel uit van de twaalf kernacties en zijn opgenomen in het hoofdstuk over sociale samenhang: 'wetgeving tot verbetering en versterking van de omzetting, de toepassing en de naleving in de praktijk van de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers. Deze wetgeving zal ook maatregelen omvatten om elk misbruik en elke omzeiling van de toepasselijke regels te voorkomen en te bestraffen, en tevens vergezeld gaan van wetgeving ter verduidelijking van de verhouding tussen, enerzijds, de uitoefening van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, en, anderzijds, de sociale grondrechten'.
Na de vaststelling van de Akte voor de interne markt heeft het Europees Parlement op 6 april 2011 drie resoluties aangenomen[27]. Anders dan de algemenere kwestie van mobiliteit (en de overdraagbaarheid van pensioenrechten), maakte de detachering van werknemers evenwel geen deel uit van de vastgestelde kernprioriteiten.
De detachering van werknemers en de economische vrijheden behoren daarentegen wel tot de prioriteiten die zijn vastgesteld door het Europees Economisch en Sociaal Comité[28].
In zijn conclusies over de prioriteiten die de eengemaakte markt nieuw elan moeten geven, is de Raad:
‘14. VAN OORDEEL dat, als de richtlijn terbeschikkingstelling van werknemers naar behoren wordt uitgevoerd en toegepast, dit kan helpen om de rechten van gedetacheerde werknemers beter te beschermen, meer duidelijkheid kan scheppen omtrent de rechten en verplichtingen van dienstverlenende bedrijven en van nationale autoriteiten, en ertoe kan bijdragen dat de geldende voorschriften niet worden omzeild; voorts VAN OORDEEL dat de samenhang van vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting met sociale grondrechten duidelijker tot uiting moet worden gebracht;"[29]
In het kader van de Conferentie over sociale grondrechten en de detachering van werknemers (27-28 juni 2011) zijn ministers, sociale partners, vertegenwoordigers van de EU-instellingen en academici bijeengekomen om de beschikbare regelgevingsopties en de mogelijke inhoud van wetgevingsinitiatieven te bespreken en haalbare oplossingen te helpen vaststellen[30]. De bedoeling was om via een open en constructieve discussie tot een meer gemeenschappelijke visie bij te dragen en om de uitkomsten van recente onderzoeken te presenteren.
Bovendien is in de verklaring van Krakau[31] herhaald dat de grensoverschrijdende verrichting van diensten en de mobiliteit van gedetacheerde werknemers essentiële aspecten van de interne markt zijn. Het vergemakkelijken van de tijdelijke grensoverschrijdende verrichting van diensten moet hand in hand gaan met het waarborgen van een adequate en passende mate van bescherming voor werknemers die in een andere lidstaat worden gedetacheerd om deze diensten te verrichten.
2.2 Effectbeoordeling
In overeenstemming met haar beleid voor betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van beleidsopties op basis van een extern onderzoek verricht[32].
De vastgestelde probleemfactoren worden gegroepeerd rond vier thema’s, waarbij probleem 4 ("spanningen tussen de vrijheid van dienstverrichting/vestiging en nationale arbeidsbetrekkingen") rechtstreeks van belang is voor het onderhavige voorstel. De arresten van het Hof in de zaken Viking Line en Laval, waarin de richtlijn en verdragsbepalingen worden uitgelegd, hebben latente spanningen aan het licht gebracht tussen enerzijds de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging en anderzijds de uitoefening van grondrechten zoals het recht op collectieve onderhandelingen en het recht om vakbondsacties te voeren. Volgens de vakbonden schrijven die arresten met name een toetsing van vakbondsacties door de EU- of de nationale rechter voor telkens wanneer zo'n actie de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting of de vrijheid van vestiging zou kunnen raken of schaden. Dergelijke percepties hebben in het recente verleden geleid tot negatieve overloopeffecten, waarvan een paar transnationale arbeidsconflicten getuigen. Het belang van dit probleem is onderstreept in het verslag van de IAO-commissie van deskundigen voor de toepassing van de verdragen en aanbevelingen van 2010, waarin 'ernstige bezorgdheid' is geuit over de praktische beperkingen die door de uitspraken van het Hof van Justitie van de EU worden gesteld aan de daadwerkelijke uitoefening van het stakingsrecht. Het stakingsrecht is verankerd in IAO-Verdrag nr. 87, dat door alle lidstaten van de EU is ondertekend.
De beleidsopties om de aan dit probleem ten grondslag liggende factoren aan te pakken, behelzen een basisscenario (optie 5), maatregelen van niet-regelgevende aard (optie 6) en maatregelen van regelgevende aard op EU-niveau (optie 7).
De opties 6 en 7 zijn beoordeeld aan de hand van het basisscenario om vast te stellen of daarmee de aan het vastgestelde probleem 4 ten grondslag liggende factoren kunnen worden aangepakt en de algemene doelstellingen kunnen worden bereikt, te weten duurzame ontwikkeling van de eengemaakte markt, gebaseerd op een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen, de vrijheid van dienstverrichting en het bevorderen van gelijke concurrentievoorwaarden, verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, eerbiediging van de verscheidenheid van de stelsels van arbeidsbetrekkingen in de lidstaten, en bevordering van de sociale dialoog. Daarnaast zijn deze opties onderzocht in het licht van de specifiekere en daarmee verband houdende operationele doelstellingen, met name het bieden van meer rechtszekerheid met betrekking tot het evenwicht tussen sociale rechten en economische vrijheden, in het bijzonder in de context van de detachering van werknemers. Op basis van de strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie is bij de effectbeoordeling nagegaan op welke grondrechten er effecten kunnen zijn, in welke mate het betrokken recht beperkt wordt en of die beperking noodzakelijk en evenredig is gelet op de beleidsopties en de beoogde doelstellingen[33].
Volgens de effectbeoordeling had het basisscenario negatieve economische en sociale gevolgen. De voortdurende rechtsonzekerheid zou ertoe kunnen leiden dat de steun van een aanzienlijk deel van de belanghebbenden voor de eengemaakte markt verloren gaat en een onvriendelijk ondernemingsklimaat ontstaat, inclusief eventueel protectionistisch gedrag. Het risico van schadevorderingen en twijfel omtrent de rol van de nationale rechterlijke instanties zouden de vakbonden ervan kunnen weerhouden van hun stakingsrecht gebruik te maken. Dit zou een negatieve uitwerking hebben op de bescherming van de rechten van werknemers en artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De opties 6 en 7 zouden positieve economische en sociale gevolgen hebben, aangezien zij de rechtsonzekerheid verminderen. Aan het positieve gevolg van optie 7 zou grotere betekenis toekomen, aangezien wetgevend optreden (verordening) meer rechtszekerheid biedt dan een 'zachte wetgeving'-benadering (optie 6). Ook van een waarschuwingsmechanisme zou een positieve werking uitgaan. Daarnaast zou wetgevend optreden het teken zijn van een grotere politieke betrokkenheid van de Commissie bij de aanpak van een probleem dat de vakbonden en delen van het Europees Parlement als bijzonder verontrustend beschouwen.
De optie waaraan de voorkeur wordt gegeven voor de aanpak van de aan probleem 4 ten grondslag liggende factoren, is optie 7. Die optie wordt beschouwd als de meest doeltreffende en efficiënte oplossing voor het verwezenlijken van de specifieke doelstelling 'verminderen van de spanningen tussen de nationale stelsels van arbeidsbetrekkingen en de vrijheid van dienstverrichting', en als de meest coherente optie met het oog op de algemene doelstellingen. Zij ligt daarom in essentie ten grondslag aan het onderhavige voorstel.
De ontwerpeffectbeoordeling is tweemaal onderzocht door de raad voor effectbeoordeling (Impact Assessment Board, IAB) en de aanbevelingen ter verbetering ervan zijn in het eindverslag verwerkt. Het advies van de IAB alsmede de definitieve effectbeoordeling en de samenvatting ervan worden samen met dit voorstel gepubliceerd.
3.1. Algemene context – samenvatting van de voorgestelde maatregel
De hierboven genoemde zaken van het Hof van Justitie hebben op twee manieren de breuklijnen tussen de eengemaakte markt en de sociale dimensie blootgelegd. In de eerste plaats hebben die zaken de noodzaak aan het licht gebracht om het juiste evenwicht te verzekeren tussen enerzijds de uitoefening door de vakbonden van het recht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht, en anderzijds de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, die in het Verdrag verankerde economische vrijheden zijn. In de tweede plaats is in die zaken voorts de kwestie aan de orde gesteld of de richtlijn inzake de detachering van werknemers nog steeds een adequate grondslag biedt voor de bescherming van de rechten van werknemers, gelet op de uiteenlopende sociale voorwaarden en arbeidsomstandigheden in de lidstaten. Met name werden de juiste toepassing en handhaving daarvan in de praktijk in twijfel getrokken.
Zoals wordt erkend in bovengenoemd rapport Monti, houden de twee kwesties nauw met elkaar verband, maar vereisen zij verschillende strategieën om de eengemaakte markt en de maatschappelijke eisen met elkaar in evenwicht te brengen. Zoals aangegeven in de strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie, moet degene die zich in een situatie bevindt die onder het recht van de Unie valt zijn in het Handvest opgenomen grondrechten daadwerkelijk kunnen uitoefenen[34]. Voor een oplossing van deze kwesties moet ook niet worden gewacht op een eventueel geding voor het Hof van Justitie of een nationale rechterlijke instantie[35]. Bovendien mag het stakingsrecht of de stakingsvrijheid niet alleen maar een leus of een juridische metafoor zijn.
Daarom maakt het onderhavige voorstel deel uit van een pakket. Samen met het voorstel voor een handhavingsrichtlijn vormt het een gerichte maatregel om duidelijkheid te verschaffen over de interactie binnen de EU tussen de uitoefening van de sociale rechten en de uitoefening van de in het Verdrag neergelegde vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting, in overeenstemming met een van de hoofddoelstellingen van het Verdrag, een 'sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen', zonder evenwel de rechtspraak van het Hof te ontkrachten.
Het onderhavige voorstel beoogt verduidelijking van de algemene beginselen en toepasselijke voorschriften op EU-niveau met betrekking tot de uitoefening van het grondrecht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging; het voorstel is er ook op gericht te verduidelijken dat dat recht en die vrijheden in de praktijk in grensoverschrijdende situaties met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht. Onder het toepassingsgebied ervan vallen niet alleen de tijdelijke detachering van werknemers in een andere lidstaat voor de grensoverschrijdende verrichting van diensten, maar ook voorgenomen herstructureringen en/of verplaatsingen waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn.
3.2. Rechtsgrondslag
Artikel 352 VWEU (dat uitsluitend toepassing vindt in gevallen waarin de Verdragen niet in de vereiste bevoegdheden voorzien voor de uitvoering van maatregelen die in het kader van de beleidsgebieden van de Verdragen nodig zijn om een van de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken) is de passende rechtsgrondslag voor de voorgestelde maatregel.
Een verordening wordt beschouwd als het meest geschikte rechtsinstrument voor de verduidelijking van de algemene beginselen en toepasselijke voorschriften op EU-niveau, met het doel om in grensoverschrijdende situaties de uitoefening van de grondrechten en de economische vrijheden met elkaar in overeenstemming te brengen. Aangezien een verordening rechtstreeks toepasselijk is, is de regelgeving minder complex en is de rechtszekerheid groter voor degenen op wie de wetgeving in de Unie van toepassing is, doordat de toepasselijke voorschriften op meer uniforme wijze worden verduidelijkt. Duidelijke en eenvoudige regelgeving is met name van belang voor het mkb. Dit zou via een richtlijn niet mogelijk zijn, omdat richtlijnen per definitie slechts verbindend zijn ten aanzien van het te bereiken resultaat, waarbij aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten om de vorm en middelen te kiezen.
3.3. Subsidiariteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel
Nu het Verdrag niet uitdrukkelijk in de vereiste bevoegdheden voorziet, is de onderhavige verordening gebaseerd op artikel 352 VWEU.
Artikel 153, lid 5, VWEU sluit het stakingsrecht uit van de kwesties die in de EU kunnen worden geregeld bij wijze van in richtlijnen opgenomen minimumnormen. De uitspraken van het Hof hebben evenwel duidelijk gemaakt dat het feit dat artikel 153 niet op het stakingsrecht van toepassing is, op zich collectieve actie niet uitsluit van de werkingssfeer van het EU-recht.
Het doel van de verordening, namelijk verduidelijking van de algemene beginselen en EU-voorschriften die van toepassing zijn op de uitoefening van het grondrecht om vakbondsacties te voeren in de context van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging, en ook van de noodzaak om dat recht en die vrijheden in de praktijk in grensoverschrijdende situaties met elkaar in overeenstemming te brengen, vereist optreden op het niveau van de Europese Unie en kan niet door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt.
Bovendien moet in overeenstemming met het Verdrag elk initiatief op dit gebied niet alleen de autonomie van de sociale partners, maar ook de verschillende sociale modellen en de verscheidenheid van de stelsels van arbeidsbetrekkingen in de lidstaten eerbiedigen.
Wat de inhoud van het voorstel betreft, wordt de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel voorts verzekerd door erkenning van de rol van de nationale rechter bij de vaststelling van de feiten en de beoordeling of de maatregelen doelen nastreven die een legitiem belang vormen, zij geschikt zijn om deze doelen te bereiken en niet verder gaan dan voor het bereiken daarvan nodig is. Het voorstel erkent eveneens het belang van de bestaande nationale wettelijke regelingen en procedures voor de uitoefening van het stakingsrecht, waaronder bestaande instanties voor alternatieve geschillenbeslechting, die niet zullen worden gewijzigd of waaraan niet zal worden geraakt. Het voorstel roept immers geen regeling in het leven voor de informele beslechting van arbeidsgeschillen op nationaal niveau teneinde een soort precontentieuze toetsing van vakbondsacties in te voeren (zoals is voorgesteld in het rapport Monti van 2010) en wijst enkel op de rol van in een aantal lidstaten bestaande regelingen voor alternatieve informele beslechting.
Dit voorstel gaat niet verder dan nodig is voor het bereiken van de beoogde doelen.
3.4. Nadere uitleg van het voorstel
3.4.1. Onderwerp en zogenoemde Monti-clausule
Behalve de beschrijving van de doelstellingen van de verordening bevat artikel 1 wat wel de 'Monti-clausule' wordt genoemd. Het combineert de tekst van artikel 2 van Verordening nr. 2679/98 van de Raad[36] en artikel 1, lid 7 van de dienstenrichtlijn[37]. Het strookt ook met de tekst van soortgelijke bepalingen in bijvoorbeeld het recente voorstel voor een verordening betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (herschikking Brussel I)[38] en de onlangs vastgestelde verordening over macro-economische onevenwichtigheden[39].
3.4.2. Verhouding tussen grondrechten en economische vrijheden – algemene beginselen
Artikel 2 bevestigt dat de uitoefening van het grondrecht om collectieve actie te voeren niet noodzakelijkerwijs botst met de in het Verdrag verankerde en beschermde vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting, en dat het grondrecht niet boven de vrijheden prevaleert of omgekeerd; het erkent evenwel dat er zich situaties kunnen voordoen waarin de uitoefening van het grondrecht en de uitoefening van de vrijheden in geval van botsing eventueel met elkaar verzoend moeten worden overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, conform de vaste praktijk van de rechterlijke instanties en de rechtspraak van de EU[40].
De gelijke rangorde die in het algemeen wordt toegekend aan enerzijds de grondrechten en anderzijds de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting brengt mee dat dergelijke vrijheden mogelijk moeten worden beperkt in het belang van de bescherming van de grondrechten. Dit brengt echter ook mee dat de uitoefening van die vrijheden een beperking van de daadwerkelijke uitoefening van de grondrechten kan rechtvaardigen.
Om te voorkomen dat de dreiging van op het arrest Viking Line gebaseerde schadevorderingen van werkgevers die grensoverschrijdende elementen aanvoeren[41] de vakbonden in de praktijk belet om hun collectieve rechten effectief uit te oefenen of dit hun de facto zelfs wordt verboden, moet eraan worden herinnerd dat in situaties waarin grensoverschrijdende elementen ontbreken of hypothetisch zijn, een collectieve actie wordt geacht de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting niet te schenden. Dit laat onverlet dat de collectieve acties in overeenstemming met de nationale wetgeving en praktijken moeten zijn.
Zo’n groot risico om op grond van een louter hypothetische situatie of een situatie zonder grensoverschrijdende elementen aansprakelijk te worden gesteld voor schade, zou het in situaties waarin de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting zelfs niet van toepassing is, voor de vakbonden immers aanzienlijk moeilijk, zo niet onmogelijk, maken om hun stakingsrecht uit te oefenen.
3.4.3. Geschillenbeslechtingsregelingen
Artikel 3 erkent de rol en het belang van bestaande nationale praktijken die verband houden met de uitoefening van het stakingsrecht in de praktijk, waaronder bestaande instanties voor alternatieve geschillenbeslechting, zoals bemiddeling, verzoening en/of arbitrage. Dit voorstel brengt geen wijzigingen aan in dergelijke alternatieve geschillenregelingen op nationaal niveau, en bevat geen expliciete of impliciete verplichting tot invoering van dergelijke regelingen voor lidstaten waar die niet voorhanden zijn. Voor lidstaten waar dergelijke regelingen wel bestaan, legt het voorstel echter het beginsel van gelijke toegang voor grensoverschrijdende gevallen vast en voorziet het in aanpassingen door de lidstaten om de toepassing daarvan in de praktijk te waarborgen.
Het voorstel bevat geen regeling voor de informele beslechting van arbeidsgeschillen over de toepassing van de detacheringsrichtlijn op nationaal niveau[42]. Een dergelijke regeling zou een soort precontentieuze toetsing van vakbondsacties invoeren, wat niet alleen een extra hindernis zou kunnen opwerpen of vormen voor de daadwerkelijke uitoefening van het stakingsrecht, maar ook onverenigbaar zou blijken met artikel 153, lid 5, VWEU, dat wetgevende bevoegdheden ter zake op EU-niveau uitdrukkelijk uitsluit.
Voorts erkent het voorstel in overeenstemming met artikel 155 VWEU de specifieke rol van de sociale partners op Europees niveau door hen te verzoeken, indien zij zulks wensen, om richtsnoeren op te stellen voor de regels en procedures voor dergelijke alternatieve geschillenregelingen.
3.4.4. Rol van de nationale rechter
Artikel 3, lid 4, preciseert de rol van de nationale rechter: wanneer in een concreet geval als gevolg van de uitoefening van een grondrecht een economische vrijheid wordt beperkt, moet de nationale rechter zorgen voor een adequaat evenwicht tussen het betrokken recht en de betrokken vrijheid[43] en die met elkaar in overeenstemming brengen. Volgens artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten beperkingen op de uitoefening van de daarin erkende rechten en vrijheden de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Voorts kunnen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen[44]. Het Hof van Justitie heeft eveneens erkend dat de bevoegde nationale autoriteiten ter zake over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof is een drietrapsonderzoek vereist wanneer 1) de geschiktheid, 2) de noodzaak en 3) de evenredigheid van de betrokken maatregel moeten worden getoetst. Het juiste evenwicht tussen grondrecht en fundamentele vrijheid is in geval van botsing enkel gewaarborgd 'wanneer de beperking van een fundamentele vrijheid door een grondrecht niet verder mag gaan dan ter verwezenlijking van het grondrecht geschikt, noodzakelijk en evenredig is. Omgekeerd mag echter ook de beperking van een grondrecht door een fundamentele vrijheid niet verder gaan dan ter verwezenlijking van de fundamentele vrijheid geschikt, noodzakelijk en evenredig is.'[45]
Dit laat de mogelijkheid onverlet dat het Hof zelf een nationale rechter zo nodig aanwijzingen en opheldering verschaft met betrekking tot de elementen die in aanmerking moeten worden genomen[46].
3.4.5. Waarschuwingsmechanisme
Artikel 4 voert een systeem van vroegtijdige waarschuwing in op grond waarvan een lidstaat de betrokken lidstaten en de Commissie onverwijld in kennis moet stellen van ernstige feiten of omstandigheden die hetzij de goede werking van de eengemaakte markt ernstig verstoren hetzij ernstige sociale onrust teweegbrengen, teneinde mogelijke schade zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.