Toelichting bij COM(2012)363 - Voorstel voor het bestrijden van fraude met EU-gelden middels strafrecht - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)363 - Voorstel voor het bestrijden van fraude met EU-gelden middels strafrecht. |
|---|---|
| bron | COM(2012)363   |
| datum | 11-07-2012 |
Algemene context
Fraude en daarmee samenhangende onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, benadelen de begroting van de Unie en daarmee ook de belastingbetaler in ernstige mate. De begroting van de Unie heeft ten doel de levensomstandigheden te verbeteren en voor groei en banen te zorgen. Die doelstellingen komen in gevaar als geld wordt misbruikt. Dit geldt des te meer in tijden van budgettaire consolidatie en structurele hervorming voor groei. Volgens het verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de Unie in 2010[1], wordt er ondanks het huidige rechtskader jaarlijks vermoedelijk voor een bedrag van 600 miljoen euro gefraudeerd aan de uitgaven- en ontvangstenzijde. Wellicht ligt het werkelijke bedrag nog hoger, aangezien niet alle gevallen worden ontdekt en gemeld.
De Unie dient de belastinggelden zo doeltreffend mogelijk te beschermen en kan daartoe gebruikmaken van alle mogelijkheden waarin het Verdrag betreffende de Europese Unie voorziet. De schade voor de EU-begroting vraagt om optreden. De financiële belangen van de Unie dienen overal even doeltreffend te worden beschermd, zo nodig via het strafrecht. Hoewel zich een EU-acquis voor de bestrijding van fraude, corruptie en het witwassen van geld ontwikkelt[2], zijn er op nationaal niveau uiteenlopende regels vastgesteld, waardoor de mate van bescherming dikwijls per lidstaat verschilt. Dit betekent dat de financiële belangen van de Unie momenteel niet overal gelijkelijk worden beschermd en dat de maatregelen tegen fraude onvoldoende afschrikkend zijn.
Zo hebben de lidstaten fraude gedefinieerd in allerlei soorten wetgeving, variërend van algemeen strafrecht – als specifiek of algemeen strafbaar feit – tot fiscaal strafrecht[3]. Ook qua strafmaat verschillen de sancties die in de lidstaten op deze vormen van criminaliteit van toepassing zijn:[4]
LS| Sancties
AT| Gevangenisstraf van maximaal zes maanden (artikel 146 van het strafwetboek), drie jaar (artikel 147, leden 1 en 2, van het strafwetboek), tien jaar (artikel 147, lid 3, artikel 148 van het strafwetboek); gevangenisstraf van maximaal drie, respectievelijk vijf jaar en een geldboete van maximaal tweemaal het ontdoken bedrag (artikel 7 AEG).
BE| Gevangenisstraf van een maand tot vijf jaar (artikel 450 van het Wetboek van de inkomstenbelastingen), gevangenisstraf van twee maanden tot drie jaar (artikel 451 WIB) en geldboetes (artikelen 259, 260 en 261 van de Algemene wet inzake douane en accijnzen).
BG| Gevangenisstraf van een tot acht jaar (artikelen 209 en 210 van het strafwetboek), gevangenisstraf van drie tot tien jaar (artikel 211 van het strafwetboek), gevangenisstraf van twee tot acht jaar (artikel 212 van het strafwetboek), gevangenisstraf van drie tot tien jaar (artikel 212, lid 3, van het strafwetboek).
CY| Gevangenisstraf van vijf jaar (artikel 300 van het strafwetboek), gevangenisstraf van maximaal drie jaar en/of een geldboete van maximaal 5 125,80 EUR.
CZ| Gevangenisstraf van maximaal twee jaar (artikelen 209-212 van het strafwetboek).
DK| Gevangenisstraf van maximaal een jaar en zes maanden (artikel 279 van het strafwetboek) (artikel 289A van het strafwetboek), acht jaar bij verzwarende omstandigheden.
EE| Geldboete of gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 209 van het strafwetboek), vijf jaar (artikel 210 van het strafwetboek).
FI| Geldboete of gevangenisstraf van 14 dagen tot twee jaar (hoofdstuk 36, deel 1, van het strafwetboek), (hoofdstuk 29, deel 1, van het strafwetboek) (hoofdstuk 29, deel 5, van het strafwetboek), 4 maanden tot vier jaar bij verzwarende omstandigheden.
FR| Gevangenisstraf van maximaal vijf jaar en een geldboete van 375 000 EUR (artikel 313, leden 1-3), maximaal zeven jaar en een geldboete van 750 000 EUR bij verzwarende omstandigheden.
DE| Gevangenisstraf van maximaal vijf jaar of een geldboete (artikel 263 van het strafwetboek).
EL| Van tien dagen tot vijf jaar, drie maanden tot vijf jaar (artikel 386, lid 1 van het strafwetboek), twee tot 5 jaar bij verzwarende omstandigheden.
HU| Gevangenisstraf van maximaal twee jaar (artikel 318 van het strafwetboek), vijf jaar (artikel 314 van het strafwetboek).
IR| Gevangenisstraf van vijf jaar (deel 42 van de wet uit 2001).
IT| Gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en een geldboete van 51 tot 1 032,00 EUR (artikel 640, lid 1, van het strafwetboek), gevangenisstraf van een tot zes jaar (artikel 640 bis van het strafwetboek).
LV| Gevangenisstraf van maximaal drie jaar, administratieve hechtenis, taakstraf of een geldboete van maximaal zestig keer het maandelijks minimumloon (17 074,20 EUR) (deel 177 van het strafwetboek).
LT| Taakstraf of geldboete, vrijheidsbeperking, administratieve hechtenis of gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 182 van het strafwetboek) of acht jaar (ernstig strafbaar feit).
LU| Gevangenisstraf van een maand tot een jaar of een geldboete van 500 tot 30 000 EUR (artikel 490 van het strafwetboek), gevangenisstraf van een maand tot een jaar of een geldboete van 500 tot 10 000 EUR (artikel 498 van het strafwetboek).
MT| Gevangenisstraf van vier maanden tot een jaar (artikel 298, lid 1, van het strafwetboek), gevangenisstraf van maximaal achttien maanden en een geldboete van 2 329,37 tot 34 940,60 EUR (artikel 298C van het strafwetboek), gevangenisstraf van zeven maanden tot twee jaar (artikel 308 van het strafwetboek), gevangenisstraf van een tot zes maanden of een geldboete (artikel 309 van het strafwetboek).
NL| Gevangenisstraf van maximaal een jaar (artikel 328 van het Wetboek van Strafrecht), twee jaar (artikel 334 WvStr), drie jaar (artikel 360 WvStr), vier jaar (artikelen 227 en 326 WvStr) of zes jaar (artikelen 225, 336, 359 WvStr) of geldboetes van maximaal 76 000 EUR.
PL| Gevangenisstraf van drie maanden tot vijf jaar (artikel 297 van het strafwetboek).
PT| Gevangenisstraf van maximaal drie jaar of een geldboete (artikel 217 van het strafwetboek).
RO| Gevangenisstraf van zes maanden tot twaalf jaar (artikel 215 van het strafwetboek) (basisregel).
SI| Gevangenisstraf van minimaal drie maanden en maximaal drie jaar (artikel 229 van het strafwetboek – KZ-1), gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 211 KZ-1), gevangenisstraf van maximaal vijf jaar (artikel 228 KZ-1), geldboete of gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 231 KZ-1).
SK| Gevangenisstraf van twee jaar (deel 221 van het strafwetboek), gevangenisstraf van een tot vijf jaar (deel 222-225).
ES| Gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar (artikel 252 van het strafwetboek).
SE| Gevangenisstraf van maximaal 2 jaar (hoofdstuk 9, deel 1, van het strafwetboek).
UK| Standrechtelijke veroordeling: gevangenisstraf van maximaal twaalf maanden en/of geldboete (deel 1 van de fraudebestrijdingswet uit 2006); "Conviction on indictment” (veroordeling door een Crown Court): gevangenisstraf van maximaal tien jaar en/of geldboete.
Uit de effectbeoordeling bij dit voorstel blijkt dat deze onderlinge verschillen het beleid dat de Unie voert ter bescherming van haar financiële belangen, minder doeltreffend maken. Als alle lidstaten dezelfde definities van strafbare feiten zouden toepassen, zou de kans op afwijkende praktijken afnemen. Gemeenschappelijke definities zouden namelijk zorgen voor een uniforme interpretatie en voor gelijke voorwaarden voor vervolging. Ook zouden zij de afschrikkende werking versterken, de handhaving van de betrokken bepalingen vereenvoudigen en het minder aantrekkelijk maken voor potentiële daders om voor hun onwettige activiteiten naar meer coulante rechtsstelsels binnen de Unie uit te wijken.
Gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen is ook van belang voor de geloofwaardigheid van de instellingen, de organen en de instanties van de Unie en voor de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering. Daarom dient dit voorstel niet alleen betrekking te hebben op fraude in strikte zin, maar ook op andere fraudegerelateerde vormen van onwettige gedragingen die de EU-begroting schaden, zoals corruptie, witwassen van geld en obstructie van aanbestedingsprocedures. Het kenmerkende element is dat de gegenereerde inkomsten ten koste gaan van de EU-begroting, en dus van alle belastingbetalers.
Een bijkomende reden om een nieuw rechtsinstrument voor te stellen, is de behoefte aan concrete maatregelen in het kader van de algemene strategische aanpak van fraudebestrijding van de Commissie. Daarom stelt de Commissie deze richtlijn voor.
1.2 Juridische achtergrond
De eerste aanzet tot strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Unie werd in 1995 gegeven met de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en de bijbehorende protocollen (hierna de 'PIF-Overeenkomst' genoemd)[5]. De PIF-Overeenkomst is nadien geratificeerd door en van kracht geworden voor bijna alle lidstaten[6]. Tot de toepasselijke algemene strafrechtelijke maatregelen van de Unie behoort ook Kaderbesluit 2005/212/JBZ van 24 februari 2005 inzake de confiscatie van opbrengsten van misdrijven, alsmede van de daarbij gebruikte hulpmiddelen en de door middel daarvan verkregen voorwerpen[7], die de Commissie heeft voorgesteld te vervangen door een richtlijn betreffende de bevriezing en confiscatie van opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie[8] voor de deelnemende lidstaten.
Dit kader wordt aangevuld door algemene strafrechtelijke maatregelen van de Unie voor de bestrijding van bepaalde onwettige activiteiten die bijzonder schadelijk zijn voor de legale economie, zoals het witwassen van geld[9] en corruptie[10]. Deze maatregelen strekken niet specifiek tot het beschermen van de financiële belangen van de Unie, maar dragen er wel toe bij.
In mei 2011 publiceerde de Commissie een mededeling over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie via het strafrecht en door administratieve onderzoeken[11]. Deze mededeling ging vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie[12]. In deze documenten wordt gewezen op de lappendeken van strafrechtelijke definities en sancties die binnen het huidige rechtskader in de EU is ontstaan. De Commissie kondigde in deze stukken ook aan te zullen onderzoeken hoe deze situatie onder meer via het strafrecht zou kunnen worden verbeterd.
In de mededeling 'Werken aan een strafrechtbeleid van de EU' van september 2010[13] is een algemeen kader voorgesteld voor de inhoud en structuur van het EU-strafrecht. Daarnaast is als algemeen beginsel bepaald dat de strafwetgeving van de EU noodzakelijk en – gelet op de doelstellingen – evenredig dient te zijn.
Het administratief recht voor de bestrijding van onwettige activiteiten die ten koste gaan van de financiële belangen van de Unie, heeft zich geleidelijk ontwikkeld. Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 bevat administratieve regels voor de aanpak van onwettige activiteiten die ten koste gaan van de financiële belangen van de Unie[14]. Deze worden begeleid door sectoriële administratieve regels[15]. Naast de voornoemde horizontale instrumenten die specifiek dienen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, is ook er een aantal administratieve rechtsinstrumenten van de Unie met bepalingen inzake onwettige activiteiten die de EU-begroting schaden[16].
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
De Commissie heeft de belanghebbende partijen meermaals geraadpleegd. Zo zijn op 25 oktober 2011 strafrechtgeleerden geraadpleegd, en op 6 december 2011 regeringsvertegenwoordigers van de lidstaten en vertegenwoordigers van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement. De mening van de openbare ministeries van de lidstaten is gepeild door middel van vragenlijsten en discussie op het forum voor procureurs-generaal, dat Eurojust op 23 juni 2011 en 16 december 2011 organiseerde. De Commissie is op een op 25 januari 2012 gehouden deskundigenvergadering ook bijeengekomen met vertegenwoordigers van de Vereniging van Europese belastingbetalers (Taxpayers Association of Europe).
Deskundigen hebben benadrukt dat het huidige rechtskader voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie forse tekortkomingen vertoont. Zij wezen daarbij met name op de verjaringsperioden voor vervolging. Rechtsgeleerden hebben gehamerd op het beginsel dat het strafrecht alleen dient te worden gebruikt als een laatste redmiddel en met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Aangezien het strafrecht een zeer streng mechanisme voor sociale controle is en grote gevolgen heeft voor de fundamentele burgerlijke vrijheden, dient het alleen als uiterste middel te worden ingezet ter bescherming van fundamentele belangen. Daarbij dienen de burgerlijke vrijheden te worden geëerbiedigd en moet het belang van de burger vooropstaan. De nationale deskundigen toonden zich over het algemeen voorstander van de doelstelling van de Commissie belastinggelden en fundamentele belangen in de hele Europese Unie op gelijke wijze te beschermen. Veel rechtsbeoefenaars achtten duidelijke strafwetgeving van groot belang voor gelijkwaardige bescherming en pleitten ervoor om de in dit verband geconstateerde tekortkomingen door middel van aanvullende procedurele maatregelen te verhelpen. Met betrekking tot dat laatste punt heeft de Commissie in haar werkprogramma een afzonderlijk initiatief opgenomen betreffende procedurele maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie in 2013. De Vereniging van Europese belastingbetalers heeft zich krachtig uitgesproken voor het voornemen van de Commissie om de financiële belangen van de Unie beter te vrijwaren van misbruik. Ook is zij voorstander van het plan van de Commissie om daartoe een alomvattend afschrikkend strafrechtelijk kader tot stand te brengen.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft de beleidsalternatieven aan een effectbeoordeling onderworpen en daarbij rekening gehouden met de resultaten van een externe studie uit februari 2012[17]. Een vergelijking van de diverse opties wijst volgens deze studie uit dat de voorkeur uitgaat naar een oplossing waarbij een aantal strafbare feiten ruimer wordt gedefinieerd, minimumsancties worden ingevoerd en verjaringstermijnen worden geharmoniseerd.
3.1 Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 325, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 325 betreft de bevoegdheid van de EU om op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, de nodige maatregelen aan te nemen die 'afschrikkend moeten werken'. In artikel 325, lid 4, is vastgesteld welke wetgevingsprocedure geldt voor het aannemen van maatregelen die nodig zijn om een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Hetzelfde lid voorziet in een rechtsgrondslag voor wetgeving tot preventie en bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. De term fraude moet in dit verband breed worden opgevat, zodat hij ook betrekking heeft op bepaalde fraudegerelateerde strafbare feiten.
De bestrijding van onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, is een bijzonder specifiek beleidsterrein, zoals wel blijkt uit het feit dat dit artikel in het Verdrag is opgenomen in een afzonderlijk hoofdstuk 'Fraudebestrijding' (onder de titel 'Financiële bepalingen'). Ook komt de term 'afschrikkend' verder niet in het Verdrag voor. De Unie heeft op dit specifieke terrein dus tal van verschillende instrumenten tot haar beschikking. Al in het eerste artikel van de titel 'Financiële bepalingen' wordt benadrukt dat fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad moeten worden bestreden (artikel 310, lid 6, VWEU).
Artikel 325 strekt uitgerekend tot bescherming van het belang waarop dit prioritaire beleid betrekking heeft, namelijk de begrotingsmiddelen van de Unie, zowel aan de ontvangsten- als de uitgavenzijde.
· De bescherming van de financiële belangen van de Unie is een kwestie van solidariteit op EU-niveau; deze belangen zijn groter dan de som van de financiële belangen van de afzonderlijke lidstaten. Derhalve zijn de Unie bij het Verdrag verstrekkende bevoegdheden verleend, bv. om 'maatregelen' te nemen 'die afschrikwekkend moeten werken' en 'een doeltreffende bescherming' (artikel 325, lid 1) en 'gelijkwaardige bescherming' (artikel 325, lid 4) moeten bieden[18]. Afschrikkende, doeltreffende en gelijkwaardige bescherming omvat per definitie en van oudsher (zie de PIF-Overeenkomst uit 1995) een strafrechtelijke dimensie. Op dit punt is de preventieve werking van het strafrecht nodig. Menige potentiële dader kan er door het risico van strafrechtelijke sancties en de gevolgen daarvan voor zijn reputatie van worden weerhouden strafbare feiten te plegen. Anders dan het overeenkomstige artikel 280, lid 4, EG-Verdrag, voorziet artikel 325 VWEU dan ook in de bevoegdheid strafrechtelijke bepalingen vast te stellen om de financiële belangen van de Unie over de hele linie te beschermen tegen onwettige activiteiten.
· Hoewel de 'financiële belangen' van de Unie niet in het Verdrag zelf worden gedefinieerd, is het duidelijk dat deze uitdrukking breder is dan het elders in het Verdrag gebruikte 'begroting' (bv. artikel 310, lid 1, tweede alinea) en dat het gaat om alle middelen die door of namens de Unie worden beheerd[19].
Dit voorstel vervangt het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap[20].
3.2 Subsidiariteit, evenredigheid en eerbiediging van de grondrechten
Verschillende overwegingen nopen de Unie tot optreden.
De financiële belangen van de Unie betreffen de activa en passiva die door of namens de Unie worden beheerd. Het gaat dus om financiële belangen die per definitie op het niveau van de Unie spelen en in die zin sterker in het teken van de Unie staan dan een sector waarvoor de regelgeving in de lidstaten wordt geharmoniseerd. Naar vorm en inhoud vertonen maatregelen op dit gebied meer gelijkenis met de regels inzake de zelfbescherming van de instellingen, de organen en de instanties van de Unie, bijvoorbeeld op het gebied hun fysieke of IT-veiligheid. De belangen van de Unie kunnen redelijkerwijs dan ook niet worden beschermd door de lidstaten alleen. Artikel 310, lid 6, en artikel 325, leden 1 en 4, VWEU bieden de Unie derhalve de mogelijkheid gelijkwaardige en afschrikkende wetgevende maatregelen te nemen om de financiële belangen van de Unie tegen onwettige activiteiten te beschermen. Bovendien berust volgens artikel 48 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting aan de ontvangsten- en uitgavenzijde geheel bij Europese Commissie.
De Unie is zelf het best in staat haar financiële belangen te beschermen, gelet op de specifieke EU-regels ter zake. Die omvatten onder meer de begrotingsvoorschriften van het Financieel Reglement, de algemene regels inzake de administratieve bescherming van de financiële belangen en sectorale regels voor de bescherming van de financiële belangen op de diverse beleidsterreinen die in het geding kunnen komen. Dit houdt ook in dat strafrechtelijke bepalingen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie onderling eenvormiger kunnen worden gemaakt. Het algemene subsidiariteitsbeginsel dat voor EU-wetgeving geldt, moet in het kader van strafrecht bijzondere aandacht krijgen. Dit beginsel houdt in dat de EU alleen maar wetgevend kan optreden wanneer het doel vanwege de omvang of de gevolgen van de voorgestelde maatregel efficiënter op het niveau van de Unie kan worden bereikt dan door maatregelen op nationaal of regionaal en lokaal niveau. Alleen de Unie kan bindende wetgeving inzake harmonisering opstellen die voor alle lidstaten geldt en zo een rechtskader tot stand brengen dat ertoe bijdraagt de tekortkomingen van de huidige situatie te verhelpen. Daarbij gaat het met name om het gebrek aan gelijkwaardigheid, dat niet strookt met de doelstellingen die zijn vervat in artikel 325, lid 4, VWEU.
Het voorstel raakt aan de volgende rechten en beginselen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie: het recht op vrijheid en eerbiediging van zijn familie- en gezinsleven (door eventuele gevangenisstraf van veroordeelde daders), de vrijheid van beroep en ondernemerschap (door eventuele uitsluiting van veroordeelde daders), het recht op eigendom (door de eventuele sluiting van ondernemingen die strafbare feiten hebben gepleegd, boetes en confiscatie na een strafrechtelijke veroordeling), het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen (omdat strafbare feiten opnieuw worden gedefinieerd) en het recht om niet tweemaal voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft (door cumulatie met administratieve sanctieregelingen). Deze rechten mogen worden beperkt als zulks beantwoordt aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang (zie artikel 52, lid 1, van het Handvest) en met name om te voorzien in doeltreffende en afschrikkende maatregelen voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Aangezien onregelmatigheden en fraude onvoldoende zijn teruggedrongen en de huidige maatregelen in het kader van de PIF-Overeenkomst ondoeltreffend zijn gebleken, moeten er strafrechtelijke maatregelen worden getroffen om fraude en daarmee samenhangende onwettige activiteiten te bestrijden en te voorkomen. Er is zorgvuldig op toegezien dat deze maatregelen evenredig zijn en niet verder gaan dan hetgeen nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
Keuze van instrumenten
Een richtlijn is het aangewezen instrument om strafrechtelijke bepalingen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie te harmoniseren en de lidstaten daarbij een zekere ruimte te bieden om strengere bepalingen vast te stellen.
3.4 Specifieke bepalingen
Artikel 1: Onderwerp – in dit artikel worden het doel en het toepassingsgebied van het voorstel vastgesteld en wordt met name bepaald dat het alleen betrekking heeft op de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Artikel 2: Definitie van de financiële belangen van de Unie – dit artikel bepaalt wat er in de richtlijn wordt verstaan onder de financiële belangen van de Unie. Het Europees Hof van Justitie heeft bevestigd[21] dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de btw-ontvangsten met eerbiediging van het toepasselijke EU-recht en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige btw-middelen aan de begroting van de Unie, aangezien elk mankement in de inning van de btw-ontvangsten oorzaak kan zijn van een vermindering van de btw-middelen van de Unie. Btw-fraude moet daarom worden aangemerkt als schadelijk voor de financiële belangen van de EU en valt als zodanig onder dit voorstel voor een richtlijn.
Artikel 3: Fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad – dit artikel bepaalt wat er wordt verstaan onder in de lidstaten strafbaar te stellen frauduleuze gedragingen.
Artikel 4: Fraudegerelateerde strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad – dit artikel heeft betrekking op onwettige activiteiten die samenhangen met fraude en eveneens moeten worden voorkomen en bestreden.
Bepaald wordt dat oneerlijk gedrag van inschrijvers bij een aanbesteding in de lidstaten strafbaar moet worden gesteld. Daarbij gaat het om gedrag dat gelijkstaat aan fraude en waarbij in het kader van een subsidieprocedure correcte, maar op onrechtmatige wijze van de overheidsinstanties verkregen informatie wordt doorgegeven aan de betrokken instantie. Een dergelijke bepaling bestaat al in een aantal lidstaten, maar het niveau van de sancties verschilt sterk (van één dag gevangenisstraf in een lidstaat, tot minimaal drie jaar in een andere)[22]. Naar schatting gaat door het ontbreken van doeltreffende wetgeving ter zake jaarlijks tot 40 miljoen euro verloren voor de begroting van de Unie[23]. Tegen manipulatie van aanbestedingsprocedures door inschrijvers zijn op het niveau van de Unie en de lidstaten al maatregelen en sancties genomen. Dit gedrag blijft dan ook buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn.
Artikel 4 biedt ook een definitie van door de lidstaten strafbaar te stellen 'corruptie'; deze definitie is grotendeels gebaseerd op de PIF-Overeenkomst en de bijbehorende protocollen. Uit de nationale wetgeving tot omzetting van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen uit 1995 en de bijbehorende protocollen en de relevante jurisprudentie blijkt dat de in de Overeenkomst opgenomen definities van passieve en actieve corruptie nader moeten worden uitgewerkt. Anders dan de PIF-Overeenkomst is dit artikel ook van toepassing wanneer gedrag niet 'in strijd met de ambtsplicht' is. Dit punt vraagt om een specifieke bepaling, aangezien corruptie uit het oogpunt van de financiële belangen van de Unie een bijzonder ernstig probleem is. Artikel 4 voorziet ook in een definitie van 'misbruik'. Het gaat om gedrag van overheidsfunctionarissen dat geen fraude in strikte zin vormt en dat erin bestaat middelen of activa oneigenlijk te gebruiken teneinde de financiële belangen van de Unie te schaden. Ook wordt er verwezen naar wetgeving tegen het witwassen van geld, zodat het witwassen van de opbrengsten van de op grond van deze richtlijn strafbaar te stellen feiten eveneens strafbaar wordt gesteld in de lidstaten. Zo wordt gewaarborgd dat voor alle delicten die de financiële belangen van de Unie schaden, hetzelfde sanctiestelsel geldt.
Het artikel bepaalt ook wat er wordt verstaan onder 'overheidsfunctionaris'. Het gaat niet alleen om personen die een wetgevende, uitvoerende, administratieve of rechterlijke taak uitoefenen of anderszins een overheidsfunctie bekleden voor de Unie of in de lidstaten, maar ook om personen die een dergelijke functie bekleden in derde landen. De financiële belangen van de Unie moeten ook worden beschermd tegen actieve en passieve corruptie en misbruik van middelen door personen die middelen van de Unie beheren in derde landen.
Artikel 5: Uitlokking, medeplichtigheid en poging – dit artikel is van toepassing op de hierboven genoemde strafbare feiten en houdt in dat de lidstaten ook vormen van voorbereiding van en betrokkenheid bij dergelijke feiten strafbaar moeten stellen. Voor de meeste feiten is geen strafrechtelijke aansprakelijkheid vastgesteld voor poging, aangezien de betrokken strafrechtelijke basisdefinities dit aspect al bestrijken.
Artikel 6: Aansprakelijkheid van rechtspersonen – dit artikel geldt voor alle bovengenoemde feiten en houdt in dat de lidstaten ook de aansprakelijkheid van rechtspersonen moeten regelen. Deze aansprakelijkheid mag niet in de plaats komen van die van natuurlijke personen.
Artikel 7: Straffen voor natuurlijke personen – dit artikel geldt voor alle bovengenoemde strafbare feiten en houdt in dat de lidstaten doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties moeten toepassen, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie, en een minimaal pakket strafrechtelijke sancties moeten vaststellen voor natuurlijke personen. Deze straffen zijn evenredig met de aanzienlijke ernst van de feiten en komen overeen met de sancties die momenteel in de meeste lidstaten gelden. Verder verduidelijkt artikel 7 bepaalde aspecten van de verhouding tussen de richtlijn en disciplinaire straffen die op andere gronden worden vastgesteld.
Artikel 8: Minimumgevangenisstraffen – dit artikel is van toepassing op alle hierboven genoemde strafbare feiten en voorziet op basis van drempelbedragen voor afzonderlijke strafbare feiten in minimumgevangenisstraffen voor bijzonder ernstige delicten. De uitvoering van minimumsancties waarborgt consistentie in de Unie: wanneer op een bepaalde gedraging in alle lidstaten dezelfde sanctie staat, worden de financiële belangen van de EU in de hele Unie op doeltreffende en gelijkwaardige wijze beschermd. Economische criminaliteit zoals fraude is bij uitstek een terrein waarop strafrechtelijke sancties een bijzonder afschrikkende werking kunnen hebben, omdat het voor de hand ligt dat potentiële daders de risico’s afwegen voordat zij tot dit soort criminele activiteiten overgaan. Er zijn dan ook minimumsancties nodig om ervoor te zorgen dat in heel Europa doeltreffende afschrikking tot stand kan worden gebracht. De minimumsanctie van zes maanden is evenredig met de ernst van de strafbare feiten en waarborgt dat voor de in artikel 2 van het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel[24] genoemde strafbare feiten een Europees aanhoudingsbevel kan worden uitgevaardigd met het oog op een zo doeltreffend mogelijk verloop van de justitiële en politiële samenwerking.
Artikel 9: Soorten minimumsancties voor rechtspersonen – dit artikel lijkt op artikel 7 en betreft sancties voor rechtspersonen.
Artikel 10: Bevriezing en confiscatie – dit artikel is van toepassing op alle hierboven genoemde strafbare feiten en houdt in dat de opbrengsten van deze feiten alsook de daartoe gebruikte hulpmiddelen moeten kunnen worden bevroren en geconfisqueerd.
Artikel 11: Rechtsmacht – dit artikel is gebaseerd op de beginselen van territorialiteit en personaliteit en is van toepassing op alle hierboven genoemde strafbare feiten. De gerechtelijke autoriteiten hebben dan ook grondslagen nodig op basis waarvan zij bevoegd zijn tot onderzoek, vervolging en veroordeling in zaken die raken aan de financiële belangen van de Unie. Aangezien deze richtlijn niet voorziet in de vervolging van fraudegevallen die niet onder de rechtsmacht van de lidstaten vallen, zullen de lidstaten en de Commissie bewijs betreffende frauduleuze handelingen die buiten het grondgebied door niet-EU-burgers zijn gepleegd, met het betrokken derde land delen en samenwerken om ervoor te zorgen dat dergelijk gedrag in die landen door de bevoegde instanties wordt vervolgd.
Artikel 12: Verjaring van strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad – dit artikel is van toepassing op alle hierboven genoemde feiten en houdt in dat er een minimumverjaringstermijn moet worden vastgesteld en dat de verjaringstermijn moet worden geregeld voor de tenuitvoerlegging van een na een definitief vonnis opgelegde straf.
Artikel 13: Terugvordering – dit artikel verduidelijkt dat deze richtlijn en de in artikel 12 vastgestelde strafrechtelijke verjaringstermijn geen afbreuk doen aan de plicht van de lidstaten om de terugvordering te waarborgen van de bedragen die ten onrechte zijn betaald als gevolg van de in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten.
Artikel 14: Verhouding tot andere toepasselijke rechtshandelingen van de Unie – dit artikel verduidelijkt de verhouding tussen administratieve en strafrechtelijke sanctiestelsels.
Artikel 15: Samenwerking tussen de lidstaten en de Europese Commissie (Europees Bureau voor fraudebestrijding) – de strekking van dit artikel komt nauw overeen met die van de bepaling inzake samenwerking in het tweede protocol bij de PIF-Overeenkomst. Dit artikel is nodig omdat de PIF-Overeenkomst en de bijbehorende protocollen bij artikel 16 worden ingetrokken.
Artikel 16: Intrekking van strafrechtelijke verdragen voor de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen – dit artikel strekt tot intrekking van de PIF-Overeenkomst van 1995 en de bijbehorende protocollen.
Het voorstel heeft geen onmiddellijke gevolgen voor de begroting van de Unie. Het heeft echter ten doel verliezen als gevolg van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, te voorkomen door te zorgen voor afschrikkender sancties en doeltreffender handhaving door de strafrechtelijke autoriteiten van de lidstaten. Ook moet het eenvoudiger worden om bedragen terug te vorderen die verloren zijn gegaan als gevolg van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden.