Toelichting bij COM(2013)107 - Ondersteuningsprogramma voor ruimtebewaking en -monitoring - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)107 - Ondersteuningsprogramma voor ruimtebewaking en -monitoring. |
|---|---|
| bron | COM(2013)107   |
| datum | 28-02-2013 |
In de ruimte gestationeerde systemen maken een breed scala van toepassingen mogelijk, die een fundamentele rol in ons dagelijks leven vervullen (tv, internet of geografische positionering), van vitaal belang zijn voor sleutelsectoren van de economie en bijdragen tot de bescherming van onze veiligheid. Ruimtevaarttoepassingen en daarvan afgeleide diensten, evenals ruimtevaartonderzoek, zijn van kritiek belang geworden voor de tenuitvoerlegging van EU-beleidslijnen op gebieden als milieu, klimaatverandering, zeevaartbeleid, ontwikkeling, landbouw en veiligheidsbeleid - inclusief het GBVB/GVDB - evenals voor de bevordering van de technische vooruitgang en de industriële innovatie en het concurrentievermogen.
Met de steeds groter wordende afhankelijkheid van ruimtegebaseerde diensten is het vermogen om de bijbehorende ruimtevaartinfrastructuur te beschermen van essentieel belang geworden voor onze samenleving. Stilstand van zelfs maar een gedeelte van de ruimtevaartinfrastructuren kan zeer grote gevolgen hebben voor het functioneren van de economische bedrijvigheid en voor de veiligheid van onze burgers, en zou de verlening van noodhulpdiensten ernstig bemoeilijken.
Deze ruimtevaartinfrastructuren worden echter in toenemende mate bedreigd door het gevaar van botsingen tussen ruimtevaartuigen, en vooral tussen ruimtevaartuigen en ruimteschroot. Ruimteschroot vormt inmiddels zelfs de ernstigste bedreiging voor de haalbaarheid op lange termijn van bepaalde ruimtevaartactiviteiten.
Om het risico op botsingen terug te dringen moeten satellieten en ruimteschroot worden geïdentificeerd en gemonitord, moeten de posities in kaart worden gebracht en de verplaatsingen (baan) worden bijgehouden zodra een potentieel botsingsrisico is vastgesteld, zodat de exploitant van een satelliet kan worden gewaarschuwd om zijn satelliet te verplaatsen. Deze activiteit staat bekend als ruimtebewaking en –monitoring (SST – space surveillance and tracking), en is tot nu toe voornamelijk gebaseerd op terrestrische sensoren zoals telescopen en radars.
Er zijn andere acties om het risico op botsingen of de gevolgen daarvan te verminderen. Dit zijn onder meer onderzoeken om de satellieten beter te kunnen beschermen tegen de gevolgen van botsingen en om technologieën te ontwikkelen voor de verwijdering van het ruimteschroot uit de satellietbanen. Verder zijn er diverse initiatieven die er op internationaal niveau op gericht zijn het engagement van de ruimtevaartlanden te garanderen om minder ruimteschroot te produceren bij hun ruimtevaartactiviteiten. De door de Unie voorgestelde Internationale gedragscode voor ruimteactiviteiten, waarover de ruimtevaartlanden momenteel onderhandelen, heeft tot dusver kunnen rekenen op brede internationale steun. Hoe belangrijk deze instrumenten echter ook mogen zijn, mits de bepalingen daarvan daadwerkelijk ten uitvoer worden gelegd, toch nemen ze het probleem niet weg dat wordt gevormd door bestaand en toekomstig ruimteschroot, maar verlagen ze slechts het exponentiële groeitempo van de hoeveelheid ruimteschroot in de toekomst. Momenteel ligt de enige oplossing in het voorkomen van botsingen en het monitoren van de ongecontroleerde terugkeer in de dampkring van de aarde van ruimtevaartuigen of -schroot.
In Europa bestaan echter op dit moment slechts beperkte mogelijkheden voor het monitoren en bewaken van satellieten en ruimteschroot of van de terugkeer van voorwerpen uit de ruimte in de dampkring van de aarde. Ook bestaan er geen goede diensten die waarschuwingen voor botsingsgevaar aan de satellietexploitanten kunnen afgeven.
De mededeling van de Commissie getiteld 'Naar een ruimtevaartstrategie voor de Europese Unie' (COM(2011) 152), die het belang onderkent van zowel ruimtevaartinfrastructuren en de daarvan afgeleide diensten als van de noodzakelijke bescherming daarvan, onderstreept dat de Unie de organisatie en het bestuur moet afbakenen voor een Europees systeem van bewaking en monitoring van ruimtevaartuigen, rekening houdend met de tweeledige aard daarvan en met de noodzaak om een duurzame exploitatie te waarborgen, zoals ook reeds beklemtoond wordt in de in oktober 2010 vastgestelde mededeling inzake het industriebeleid.
Een optreden van de EU op dit gebied is gerechtvaardigd op grond van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, waarbij de bevoegdheden van de EU worden uitgebreid op het gebied van de ruimtevaart. Artikel 189 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verleent aan de EU de bevoegdheid om gezamenlijke initiatieven te bevorderen, onderzoek en technologische ontwikkeling te steunen en de nodige inspanningen te coördineren die nodig zijn voor de verkenning en het gebruik van de ruimte binnen het kader van een Europees ruimtevaartbeleid.
De noodzakelijkheid van een EU-optreden op dit gebied is in diverse resoluties en conclusies van de Raad[1] door de lidstaten ondersteund. In 2008 heeft de vijfde Ruimteraad bevestigd dat Europa 'moet zorgen voor een Europees vermogen voor monitoring en bewaking van zijn ruimtevaartinfrastructuur en van ruimteschroot'[2]. Ook werd bevestigd dat de Unie een actieve rol moet vervullen in de uitvoering van het SSA-systeem en de mechanismen voor het beheer daarvan. Onlangs werd in mei 2011 in de conclusies van de Raad over de Mededeling inzake de EU-ruimtevaartstrategie nog eens herhaald dat er behoefte is aan een Europese SST-capaciteit ter verbetering van de veiligheid van het Europese ruimtevaartmaterieel en de lancering daarvan. Gesteld wordt dat in verband daarmee "de Unie een zo ruim mogelijk gebruik [dient te] maken van de systemen, deskundigheid en bekwaamheid die in de lidstaten en op Europees en eventueel internationaal niveau reeds bestaan of in ontwikkeling zijn". In de resolutie wordt de EU (Europese Commissie en EDEO) opgeroepen om, in nauwe samenwerking met ESA en de lidstaten, voorstellen te doen voor een beheerstructuur en een gegevensbeleid waarin rekening wordt gehouden met de grote gevoeligheid van SST-gegevens. Deze standpunten worden onderschreven door het Europees Parlement in zijn verslag van 30 november 2011 over de ruimtevaartstrategie voor de EU[3].
De voortgang van de twee prominente Europese programma's Galileo en Copernicus (de nieuwe naam voor het GMES-programma – Global Monitoring for Environment and Security) heeft ook meer bekendheid gegeven aan de noodzaak van bescherming van de Europese ruimtevaartinfrastructuur. Galileo is het eerste vlaggenschipproject van de EU in de ruimte, en blijft voorlopig een van de voornaamste componenten van het ruimteoptreden van de EU, terwijl ook Copernicus een belangrijke ruimtecomponent heeft (de Sentinel-satellieten). Copernicus, oorspronkelijk opgezet als een O&O-project, is onlangs zijn eerste operationele fase ingegaan.
In het licht van het bovenstaande heeft dit voorstel voor een besluit dan ook betrekking op de oprichting van een Europese dienst die zich zal bezighouden met de voorkoming van botsingen tussen ruimtevaartuigen of tussen ruimtevaartuigen en -schroot, en met het monitoren van de ongecontroleerde terugkeer van volledige ruimtevaartuigen of delen daarvan. In technische zin wordt deze dienst aangeduid als een Europese SST-dienst.
Op basis van de benadering die wordt ingezet in de mededeling van de Commissie 'Naar een ruimtevaartstrategie van de Europese Unie ten dienste van de burger' van 2011[4], schept dit besluit de mogelijkheid om een partnerschap te vormen, waarin de lidstaten met hun bestaande en toekomstige middelen bijdragen aan de SST-capaciteit op Europees niveau, en waarbij de Unie een wettelijk kader creëert voor en een financiële bijdrage levert aan de uitvoering van de aldus omschreven acties. Het wettelijke kader omschrijft de beheerstructuur en het gegevensbeleid in overeenstemming met de desbetreffende conclusies van de Raad.
Ten slotte strekken de beoogde Europese SST-diensten ook tot bevordering van een wezenlijke doelstelling van het ruimte-industriebeleid van de EU (zoals aangegeven in de in 2013 te publiceren mededeling van de Commissie over de elementen van een EU-industriebeleid op het gebied van de ruimtevaart), namelijk het bereiken van de technische niet-afhankelijkheid van Europa op kritieke gebieden en het handhaven van een zelfstandige toegang tot de ruimte.
Inhoudsopgave
Aan dit voorstel is een uitgebreide raadpleging van belanghebbenden en het publiek voorafgegaan. Het gaat vergezeld van een effectbeoordeling.
Gedurende de afgelopen jaren heeft het DG Ondernemingen en Industrie met tal van partijen die belang hebben of betrokken zijn bij ruimtevaartaangelegenheden overleg gevoerd over diverse deelgebieden van de mogelijke toekomstige ruimteactiviteiten van de EU, en met name over de ontwikkeling van een Europese dienst voor ruimtebewaking en -monitoring (SST). De ontwikkeling van deze dienst is ook het voorwerp van politieke discussies geweest tussen de voor de ruimtevaart verantwoordelijke EU-ministers.
– Er bestaat consensus tussen de voor ruimtevaart verantwoordelijke ministers van de EU- en ESA-lidstaten dat de ontwikkeling van een Europese SST-dienst onder leiding van de EU moet plaatsvinden, en niet van het Europees Ruimteagentschap (ESA). Deze consensus komt tot uitdrukking in de bovengenoemde resoluties van de Raad. De onderliggende redenen hiervoor kwamen in talrijke discussies naar voren: de Europese SST-dienst heeft een veiligheidsdimensie (via de mogelijkheid om inlichtingen te verzamelen over de civiele en militaire ruimtevaartinfrastructuur en -activiteiten van staten), en de EU, in tegenstelling tot ESA, is zowel bevoegd als toegerust om daarmee om te gaan. Het VWEU verleent aan de EU de bevoegdheid om de exploitatie van ruimtevaartsystemen te coördineren, en voorziet tevens in de bevoegdheid en mechanismen om de veiligheidsdimensie van een dergelijke dienst aan te pakken; de lidstaten zijn van mening dat ESA de EU daarbij dient te ondersteunen (en dat doet zij ook via haar SSA-voorbereidingsprogramma), maar dat zij als onderzoeks- en ontwikkelingsorganisatie niet beschikt over de noodzakelijke bevoegdheid en mechanismen om zelfstandig een Europese SST-dienst op te zetten en te exploiteren.
– In het bijzonder verzoeken de lidstaten de EU om het beheer en het gegevensbeleid voor een Europese SST-dienst af te bakenen, een actieve rol te spelen in de oprichting van de dienst en optimaal gebruik te maken van bestaande sensoren en deskundigheid. De lidstaten geven ook uitdrukkelijk aan hoe de desbetreffende veiligheidsaspecten in acht moeten worden genomen: De SST-sensoren moeten onder nationaal beheer blijven. De geheimhouding van SST-gegevens is omschreven als een kernbeginsel van het SST-gegevensbeleid. SST-gegevens mogen slechts worden gedeclassificeerd per individueel geval en wanneer dit noodzakelijk is.
– Er bestaat tussen de EU- en ESA-lidstaten en de deskundigen consensus over het feit dat een toekomstige Europese SST-dienst moet voortbouwen op de bestaande sensorsystemen en deze in geld moet omzetten. De systemen moeten onderling worden gekoppeld en verder als netwerk worden gebruikt. Ook bestaat er convergentie ten aanzien van het feit dat de huidige middelen onvoldoende zijn om de gewenste resultaten te bereiken. Om het gewenste niveau te realiseren zouden nieuwe onderdelen (zoals monitoring- en bewakingsradars en telescopen) moeten worden gebouwd en in een Europees SST-systeem moeten worden geïntegreerd. De lidstaten die reeds sensorcapaciteit hebben, en die bereid zijn deze te ontwikkelen, zouden een sleutelrol moeten vervullen bij het opzetten van de Europese SST-dienst.
– Ook is er sprake van consensus tussen de lidstaten en de deskundigen op het gebied dat ten minste de volgende zaken noodzakelijk zijn om met succes een Europese SST-dienst op te zetten en te exploiteren:
· Koppelen van de beperkte bestaande middelen (voornamelijk terrestrische telescopen en radars voor het vastleggen van gegevens over de posities van satellieten) en vergroten van de capaciteit daarvan door het bouwen en onderling koppelen van nieuwe onderdelen (sensorfunctie);
· Ontwikkelen van een verwerkingsfunctie die de ontvangen SST-gegevens combineert en analyseert (verwerkingsfunctie);
· Opzetten van een permanente frontdesk, die het contact met de gebruikers onderhoudt en aan de satellietexploitanten en relevante overheden waarschuwingen afgeeft over risico's op botsing en terugkeer.
– In jarenlange discussies hebben de lidstaten die beschikken over middelen relevant voor SST steeds aangedrongen op één essentieel beheeraspect: Vanwege de veiligheidsaspecten moeten de sensor- en verwerkingsfuncties van een toekomstig Europees SST-systeem onder het beheer blijven van de bevoegde nationale instanties (in bepaalde gevallen de militaire autoriteiten). De meeste lidstaten steunen het idee dat met het oog op de nieuwe Europese SST-dienst die lidstaten die over bestaande of nieuw te bouwen onderdelen beschikken zich zouden kunnen verenigen in een consortium, waarbinnen zowel de sensorfunctie als de verwerkingsfunctie als netwerk wordt gerealiseerd. Ook zijn de lidstaten van mening dat de frontdeskfunctie ofwel door het consortium zelf moet worden afgehandeld ofwel door een ander lichaam met voldoende veiligheidskwalificaties, zoals het satellietcentrum van de Europese Unie. Tegelijkertijd hebben de lidstaten duidelijk aangegeven dat zij om redenen van nationale veiligheid niet bereid zijn om op dit gebied samen te werken met een commerciële partij.
– Er is consensus dat de ontwikkeling van een Europese SST-dienst plaats moet vinden in nauwe samenwerking met de Verenigde Staten van Amerika.
– De lidstaten zijn bereid om hun middelen beschikbaar te stellen voor de oprichting van de Europese SST-dienst. Zij zijn van mening dat in ruil daarvoor de ontwikkeling van de dienst in aanmerking moet komen voor financiële middelen van de EU, ten minste voor wat betreft de activiteiten die rechtstreeks verband houden met de oprichting van de dienst. Afgezien van de beschikbaarstelling van hun middelen zijn de lidstaten bereid om ook financieel daaraan bij te dragen.
Uit de raadpleging bleek ook dat de publieke opinie bekend is met de noodzaak van bescherming van de ruimtevaartinfrastructuur, en deze onderschrijft.
De rechtsgrondslag voor het voorstel van de Commissie is gelegen in artikel 189, lid 2, van het VWEU.
Het voorstel heeft de vorm van een besluit van het Europees Parlement en de Raad, handelend in overeenstemming met de gewone wetgevingsprocedure. De tekst is van algemene strekking en is bedoeld om rechtstreeks te worden toegepast op alle lidstaten, ofschoon deelname aan de oprichting en exploitatie van het Europese SST-systeem niet bindend is.
Het voorstel omschrijft de doelstellingen van de beoogde actie, namelijk de verstrekking van ruimtebewakings- en -monitoringsdiensten, de omvang van de te verstrekken diensten, de beheeraspecten en de benodigde begrotingsmiddelen. De hoofdtekst wordt aangevuld met een bijlage over de beginselen van het SST-gegevensbeleid, die daarvan onlosmakelijk deel uitmaakt.
Het voorstel voldoet aan het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. De doelstelling van het voorstel, namelijk het bevorderen van de oprichting van Europese SST-diensten door middel van het samenvoegen van bestaande nationale middelen, gaat de financiële en technische capaciteiten van individueel handelende lidstaten te boven en kan uitsluitend op Unieniveau goed worden gerealiseerd. Wat betreft de proportionaliteit gaat het optreden van de Unie niet verder dan hetgeen nodig is om de doelstelling van het voorstel te realiseren, in die zin dat het beoogde budget na uitgebreide analyse in overeenstemming blijkt te zijn met de geraamde kosten, waarbij het gekozen beheermodel het meest geschikt lijkt te zijn.
Het SST-programma blijft binnen de door de Commissie voor het komende MFK voorgestelde totale EU-begrotingsruimte. Er worden geen financieringsaanvragen gedaan die verder gaan dan het MFK-voorstel. Artikel 11, lid 1, van het voorstel bepaalt dat de financiering voor het SST-ondersteuningsprogramma moet worden gehaald uit andere relevante programma's, geheel in overeenstemming met de juridische basis ervoor.
De Unie zal de activiteiten ondersteunen door middel van subsidies (met inbegrip van forfaitaire bedragen). De begunstigden van deze subsidies zullen de deelnemende lidstaten zijn die met hun nationale middelen bijdragen aan het Europese SST-systeem, en het EUSC, voor zover dit in de hoedanigheid van 'Frontdesk' van de EU met de deelnemende lidstaten samenwerkt aan de oprichting en exploitatie van de SST-dienstenfunctie als bedoeld in artikel 3, onder c). De indicatieve totale bijdrage van de Unie aan de uitvoering van het ondersteuningsprogramma bedraagt 70 miljoen EUR over de periode 2014-2020 op basis van het huidige prijsniveau. Deze totale bijdrage is echter afhankelijk van de uitkomst van de thans lopende medebeslissingsprocedure over het MFK en de daaraan gerelateerde programma's waaraan financiële middelen moeten worden onttrokken ten behoeve van het SST-ondersteuningsprogramma. Verder is dit afhankelijk van de in het kader van elk van de desbetreffende programma's nog te nemen besluiten over het gebruik van financiële middelen voor de activiteiten die door het SST-ondersteuningsprogramma mee zullen worden gefinancierd.
De geraamde kosten van de programma's vloeien voort uit uitgebreide analyses en besprekingen met deskundigen, met name van de ruimteagentschappen of soortgelijke lichamen van de lidstaten en van ESA.