Toelichting bij COM(2013)236 - Maatregelen om de uitoefening van de in de context van het vrije verkeer van werknemers aan werknemers verleende rechten te vergemakkelijken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)236 - Maatregelen om de uitoefening van de in de context van het vrije verkeer van werknemers aan werknemers verleende rechten te ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)236   |
| datum | 26-04-2013 |
Algemene context
Het vrije verkeer van werknemers is een van de vier fundamentele vrijheden waarop de interne markt berust. Het is een van kernwaarden van de Europese Unie en een fundamenteel onderdeel van het EU-burgerschap. Artikel 45 VWEU bepaalt dat EU-burgers het recht hebben om in een andere lidstaat te gaan werken. Het verbiedt uitdrukkelijk elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Het ruimt ook ongerechtvaardigde obstakels voor het vrije verkeer van werknemers binnen de Europese Unie uit de weg. Artikel 15, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bevestigt dat iedere burger van de Unie vrij is om werk te zoeken, te werken, zich te vestigen of diensten te verrichten in iedere lidstaat.
Verordening (EU) nr. 492/2011[1] geeft een gedetailleerd overzicht van de aan het vrije verkeer van werknemers ontleende rechten en vermeldt een aantal specifieke gebieden waarop discriminatie op grond van nationaliteit verboden is[2]:
– toegang tot werkgelegenheid
– arbeidsvoorwaarden
– sociale voordelen
– toegang tot opleidingen
– toetreding tot vakorganisaties
– huisvesting
– toegang tot onderwijs voor kinderen
Artikel 45 VWEU en Verordening (EU) nr. 492/2011 zijn rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Er hoeft bijgevolg geen nationale wetgeving te worden goedgekeurd om die bepalingen in nationaal recht om te zetten. Alle nationale autoriteiten op alle niveaus en alle werkgevers in zowel de particuliere als de overheidssector moeten de uit die bepalingen voortvloeiende rechten naleven.
Toch ondervinden EU-burgers die in een andere lidstaat gaan werken of willen gaan werken nog steeds problemen wanneer ze van hun rechten willen gebruikmaken. Deze problemen verklaren enigermate waarom de geografische mobiliteit tussen EU-lidstaten betrekkelijk laag is gebleven: volgens de EU-arbeidskrachtenenquête woonde in 2011 slechts 3,1 % van de Europese burgers in de werkende leeftijd (15-64 jaar) in een andere dan hun eigen EU-lidstaat[3].
Uit een Eurobarometerenquête in 2009 bleek dat 60 % van de de Europese burgers het vrije verkeer van werknemers als een goede zaak voor de Europese integratie beschouwde, maar dat slechts 48 % het vrije verkeer van werknemers positief voor individuele personen vond. Bovendien is uit een recentere Eurobarometerenquête in september 2011[4] gebleken dat 15 % van de Europese burgers zelfs niet overweegt om in een andere lidstaat te gaan werken omdat ze vinden dat er te veel hinderpalen zijn.
Ook in het verslag van het Europees Parlement over 'Problemen en perspectieven van het Europese burgerschap' van 20 maart 2009 worden een aantal hardnekkige obstakels vermeld die burgers belemmeren grensoverschrijdend van hun rechten gebruik te maken. In het verslag roept het Europees Parlement de Commissie op om op basis van een openbare raadpleging een lijst van obstakels op te stellen en specifieke voorstellen te doen om die obstakels uit de weg te ruimen.
Meer recent heeft het Europees Parlement, in een resolutie van 25 oktober 2011 over bevordering van de mobiliteit van werknemers in de Europese Unie, er bij de Commissie en de lidstaten op aangedrongen "om een correcte tenuitvoerlegging te waarborgen van de wetgeving betreffende non-discriminatie, om praktische maatregelen te nemen met het oog op de handhaving van het beginsel van een gelijke behandeling van mobiele werknemers…".[5]
In zijn conclusies van de Raad Epsco van maart 2009 over de geografische en beroepsmobiliteit van de beroepsbevolking en het vrije verkeer van werknemers binnen de Europese Unie verzoekt de Raad de Commissie en de lidstaten om 'maatregelen te stimuleren die, met inachtneming van het acquis, de arbeids- en sociale mobiliteit en de gelijke behandeling en de non-discriminatie van migrerende werknemers ondersteunen' en 'verder passende strategieën en instrumenten te ontwikkelen voor het vaststellen en onderzoeken van belemmeringen voor de geografische en beroepsmobiliteit van werknemers en overeenkomstig de Verdragen daadwerkelijk bij te dragen tot het wegnemen van de bestaande belemmeringen'.
In het verslag van de heer Monti van 9 mei 2010 ("Een nieuwe strategie voor de interne markt") wordt beklemtoond dat het vrije verkeer van werknemers vanuit juridisch oogpunt een succes is, maar dat het de minst benutte van de vier vrijheden van de interne markt is. Volgens het verslag vinden de meeste Europeanen dat ze met te veel obstakels worden geconfronteerd als ze elders in de EU willen werken. Bovendien bestaan er nog steeds een aantal juridische en administratieve belemmeringen met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers. Volgens het verslag zijn de obstakels op dit gebied het moeilijkst uit de weg te ruimen.
In juli 2010 heeft de Commissie in haar mededeling 'Het vrije verkeer van werknemers opnieuw garanderen: rechten en belangrijkste ontwikkelingen'[6] aangekondigd te zullen nagaan hoe kan worden tegemoetgekomen aan de nieuwe behoeften en uitdagingen (vooral in het licht van nieuwe mobiliteitspatronen) waarmee migrerende werknemers uit de EU en hun familieleden worden geconfronteerd. Zij zal in het kader van de nieuwe strategie voor de interne markt nagaan hoe de mechanismen voor de effectieve toepassing van het beginsel van de gelijke behandeling van werknemers uit de EU en hun familieleden die van hun recht op vrij verkeer gebruikmaken, kunnen worden bevorderd en versterkt.
Deze doelstelling werd versterkt in het verslag over het EU-burgerschap 2010 'Het wegnemen van de belemmeringen voor de rechten van EU-burgers'[7] van 27 oktober 2010. In het verslag stelt de Commissie dat de verschillende en onjuiste toepassing van de EU-wetgeving inzake het vrije verkeer een van de belangrijkste obstakels is waarmee EU-burgers worden geconfronteerd bij de effectieve uitoefening van hun rechten uit hoofde van de EU-wetgeving. De Commissie heeft daarom aangekondigd maatregelen te willen nemen om "het vrije verkeer van EU-burgers en hun familieleden uit derde landen te vergemakkelijken door de EU-regels strikt te handhaven, bijvoorbeeld op het gebied van non-discriminatie; dit door goede praktijken en een betere kennis van de EU-regelgeving bij het maatschappelijk middenveld te stimuleren en door onder EU-burgers meer informatie te verspreiden over hun recht op vrij verkeer"[8].
In haar werkgelegenheidspakket van 18 april 2012 (mededeling van de Commissie 'Naar een banenrijk herstel')[9] heeft de Commissie haar voornemen aangekondigd 'een wetgevingsvoorstel in te dienen om mobiele werknemers te ondersteunen (informatie en advies) bij de uitoefening van de rechten die voortvloeien uit het Verdrag en Verordening 492/2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers in de Unie'.
Ook voorzitter Barroso (Politieke richtsnoeren voor de Commissie 2010-2014) heeft beklemtoond dat er een kloof tussen de theorie en de praktijk gaapt en hij heeft ervoor gepleit de beginselen van vrij verkeer en gelijke behandeling concreet vorm te geven in het dagelijkse leven van de burgers. In zijn State of the Union op 12 september 2012 heeft hij benadrukt dat het zaak is een Europese arbeidsmarkt tot stand te brengen waarbij iedereen even gemakkelijk in een ander land als in zijn eigen land kan werken[10].
Ook in een aantal verslagen van instellingen wordt erop gewezen dat de EU-burgers in de praktijk niet altijd kunnen gebruikmaken van de rechten waarover ze theoretisch beschikken, en de Europese Unie wordt steeds vaker verzocht maatregelen te nemen om de kloof tussen de theorie en de praktijk te dichten[11]. 2013 is uitgeroepen tot het Europees Jaar van de burger[12]. Tijdens het Europees Jaar zal vooral aandacht worden geschonken aan de rechten van de burgers en aan maatregelen van de EU om ervoor te zorgen dat die rechten daadwerkelijk ten behoeve van de burgers en de EU als geheel worden gehandhaafd.
De voorbije jaren heeft de Commissie heel wat klachten ontvangen van burgers die in een andere EU-lidstaat gaan werken of willen gaan werken en van wie de rechten niet worden nageleefd. De burgers voelen zich onbeschermd in de ontvangende lidstaat en niet in staat om de obstakels waarmee ze geconfronteerd worden, uit de weg te ruimen.
De burgers worden geconfronteerd met een grote verscheidenheid van obstakels en problemen:
a) De overheid leeft het EU-recht niet na (niet-conforme wetgeving of onjuiste toepassing van de wetgeving) en de gevolgen ervan voor migrerende werknemers uit de EU
Er doen zich nog steeds problemen in de lidstaten voor doordat de nationale wetgeving en een aantal ingeburgerde praktijken het EU-recht niet naleven. De volgende problemen worden nog steeds aan de Commissie gemeld:
– verschillende aanwervingsvoorwaarden voor EU-onderdanen;
– een bepaalde nationaliteit als voorwaarde voor toegang tot banen die niet onder de uitzondering van artikel 45, lid 4,VWEU vallen;
– nationaliteitenquota voor EU-burgers (bijvoorbeeld in de beroepssport);
– verschillende arbeidsvoorwaarden voor EU-onderdanen (beloning, carrièremogelijkheden, rang, enzovoort);
– sociale voordelen waarvoor voorwaarden gelden waaraan eigen onderdanen gemakkelijker kunnen voldoen dan andere EU-burgers (bijvoorbeeld een verblijfsvoorwaarde);
– er wordt geen rekening gehouden met in andere lidstaten verworven beroepskwalificaties en opgedane beroepservaring of er wordt niet in dezelfde mate rekening mee gehouden als met in de ontvangende lidstaat verworven kwalificaties en opgedane ervaring (er worden bijvoorbeeld extra punten toegekend aan in de ontvangende lidstaat verworven kwalificaties en opgedane ervaring);
– de nationale wetgeving stelt een verblijfsvoorwaarde voor het verlenen van studiebeurzen aan migrerende werknemers uit de EU en hun gezinsleden ondanks de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie ter zake;
– discriminatie van grensarbeiders.
Uit informatie van deskundigen en de Commissie[13] blijkt dat werkgevers in de particuliere en de overheidssector steeds opnieuw onvoldoende op de hoogte zijn van het EU-recht (ongeacht of de nationale wetgeving conform is aan het EU-recht of niet). Het probleem lijkt vooral bij werkgevers in de privésector voort te vloeien uit het feit dat ze niet op de hoogte zijn van de regels of de regels niet begrijpen (ze denken bijvoorbeeld dat alleen burgers die al een tijd in een land verblijven voor een vacature in aanmerking komen, ze erkennen in een andere lidstaat opgedane beroepservaring of verworven beroepskwalificaties niet, ze stellen buitensporige taaleisen, enzovoort).
Ook juridische adviseurs zijn niet altijd op de hoogte van of vertrouwd met het EU-recht inzake het vrije verkeer van werknemers.
Uit een aantal enquêtes[14] blijkt dat burgers vaak niet weten waar ze terecht kunnen als hun EU-rechten niet worden nageleefd. Uit de beschikbare informatie blijkt ook dat migranten moeite hebben om de naleving van hun rechten af te dwingen (zij zijn bijvoorbeeld niet op de hoogte van nationale procedures en systemen, zij beheersen de taal onvoldoende om een beroep op een aantal diensten te kunnen doen of de kosten van juridische bijstand en juridisch advies zijn te hoog).
Zowel EU-burgers die in een andere lidstaat gaan werken als EU-burgers die naar hun land van herkomst terugkeren om te werken, worden met de bovenvermelde problemen geconfronteerd.
Om deze problemen aan te pakken zijn een aantal specifieke doelstellingen geformuleerd:
– de discriminatie van migrerende werknemers uit de EU op grond van nationaliteit moet worden teruggedrongen;
– de kloof tussen de theoretische rechten van migrerende werknemers uit de EU en hun rechten in de praktijk moet worden gedicht door de correcte toepassing van de bestaande wetgeving te vergemakkelijken;
– het aantal voorvallen waarbij migrerende werknemers uit de EU unfair worden behandeld, moet worden verminderd;
– migrerende werknemers uit de EU moeten in staat worden gesteld hun rechten te doen naleven.
a) Netwerk van deskundigen op het gebied van het vrije verkeer van werknemers
Het netwerk van juridische deskundigen op het gebied van het vrije verkeer van werknemers brengt jaarlijks verslag uit over de rechtstoestand in de Europese Unie[15].
In het eerste verslag van januari 2011[16] werd vooral aandacht geschonken aan de wijze waarop het recht op gelijke behandeling van migrerende werknemers uit de EU op grond van nationaliteit kan worden gehandhaafd, en aan het bestaande rechtskader in elke lidstaat. Geconcludeerd werd dat dit recht zelden in dezelfde mate wordt beschermd en gewaarborgd als het recht op gelijke behandeling op andere gronden (ras, geslacht, leeftijd, enzovoort). In de meeste EU-landen worden migrerende werknemers uit de EU nog steeds beschouwd als werknemers van wie de status eerder vergelijkbaar is met die van werknemers uit derde landen dan van nationale werknemers. Veel migrerende werknemers uit de EU die met discriminatie op grond van hun nationaliteit worden geconfronteerd, moeten rekenen op een genereuze interpretatie van nationale wetgeving die is goedgekeurd ter uitvoering van Europese richtlijnen ter bestrijding van discriminatie op andere gronden.
In het tweede verslag van oktober 2011 werd een overzicht gegeven van de belangrijkste problemen per lidstaat bij de toepassing van de regels inzake het vrije verkeer van werknemers. Sommige problemen, die in een aantal lidstaten blijkbaar systemisch van aard zijn, zijn gewoonweg vormen van onwettige discriminatie. De meeste problemen vloeien voort uit indirecte discriminatie of ongerechtvaardigde beperkingen van het recht van werknemers op vrij verkeer. Er worden bijvoorbeeld verblijfsvoorwaarden gesteld om in aanmerking te komen voor bepaalde sociale en fiscale voordelen, er gelden buitensporige taaleisen of de lidstaten houden bij de berekening van de anciënniteit en aanverwante voordelen van een werknemer in de overheidssector geen rekening met de in een soortgelijke functie gewerkte jaren in een andere EU-lidstaat.
Tijdens een aantal bijeenkomsten van het Raadgevend Comité voor het vrije verkeer van werknemers tussen oktober 2010 en oktober 2012 werd gesproken over de obstakels voor het vrije verkeer van werknemers, de discriminatie op grond van nationaliteit en de noodzaak om de bestaande EU-regels beter te handhaven. De leden van het Raadgevend Comité (vertegenwoordigers van de lidstaten en de sociale partners op Europees en nationaal niveau) werden ook verzocht een vragenlijst van de Commissie te beantwoorden. Doel van de vragenlijst was na te gaan wat op nationaal niveau wordt gedaan om werknemers uit de EU te informeren, te assisteren, te steunen en te beschermen met betrekking tot de uitvoering van Verordening (EU) nr. 492/2011.
Volgens de leden van het comité is het belangrijk dat de bestaande rechten daadwerkelijk worden nageleefd. Daarom werden een aantal suggesties gedaan variërend van voorlichtingsactiviteiten tot een strengere handhaving van de regels en een betere toegang tot informatie en ondersteuning voor migrerende werknemers uit de EU. Tijdens de bijeenkomst van het Raadgevend Comité op 30 oktober 2012 gaven de sociale partners (zowel het EVV als Business Europe) te kennen dat ze het in grote lijnen met het voorstel voor een richtlijn eens zijn.
De Commissie heeft tussen juni en augustus 2011 een openbare raadpleging gehouden. Burgers, nationale autoriteiten, vakbonden, werkgeversorganisaties en verenigingen (ngo's, zelfstandigenorganisaties, enzovoort) gaven hun mening over een aantal kwesties: de belangrijkste problemen waarmee werknemers die van hun recht op vrij verkeer willen gebruikmaken, worden geconfronteerd; de mate waarin werknemers momenteel worden beschermd; en de maatregelen die de EU moet nemen om werknemers te helpen ten volle van hun rechten te kunnen profiteren.
Er werden in totaal 243 reacties ontvangen: 169 van burgers en 74 van organisaties (waaronder nationale autoriteiten). Bij de organisaties kwamen de meeste reacties van vakbonden (27 % van de respondenten), gevolgd door ngo's (17 %), nationale autoriteiten (15 %) en werkgeversorganisaties (12 %).
Het merendeel van de respondenten was het erover eens dat de werknemers in de EU beter moeten worden beschermd tegen discriminatie op grond van nationaliteit. Volgens vakbonden, ngo's, privébedrijven, regionale en plaatselijke autoriteiten en burgers is het op de eerste plaats zaak voor EU-wetgeving te zorgen. De nationale autoriteiten waren verdeeld. De werkgevers gaven duidelijk te kennen dat voorlichting uiterst belangrijk is. De meeste respondenten vonden het belangrijk contactpunten of structuren in de lidstaten op te richten. Ook de uitwisseling van goede praktijken tussen EU-landen werd als een belangrijk instrument beschouwd. Volgens non-profitorganisaties, vakbonden, privébedrijven en regionale autoriteiten is de ondersteuning van organisaties belangrijk[17].
In het kader van haar beleid ter verbetering van de regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van de beleidsalternatieven uitgevoerd op basis van een externe studie[18], die in april 2012 werd voltooid[19].
De verschillende beleidsalternatieven omvatten een reeks opties waarbij de mate van EU-tussenkomst verschilt: het behoud van het status-quo, veranderingen zonder regelgeving of veranderingen via regelgeving. Bij de laatste optie (veranderingen via regelgeving) zijn verschillende scenario's mogelijk variërend van een beperkte tussenkomst (een niet-bindend rechtsinstrument zoals een aanbeveling) tot een maximale tussenkomst (in de vorm van een bindend rechtsinstrument zoals een richtlijn).
Al deze opties zijn onderzocht in het licht van de algemene doelstellingen.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat een bindend wetgevingsinitiatief de uitoefening van het recht op vrij verkeer daadwerkelijk ten goede zou komen. Dankzij een bindend rechtsinstrument dat de lidstaten verplicht adequate maatregelen te nemen met het oog op doeltreffende mechanismen ter verspreiding van informatie en advies ten behoeve van de burgers, kunnen de doelstellingen doeltreffend en efficiënt worden verwezenlijkt.
De voorkeur gaat uit naar een richtlijn in combinatie met andere initiatieven (bijvoorbeeld door het Technisch Comité[20] voor het vrije verkeer van werknemers opgestelde gemeenschappelijke richtsnoeren over specifieke onderwerpen). In een document met gemeenschappelijke richtsnoeren zou het specifieke thema van de toepassing van het EU‑recht op het gebied van het vrije verkeer van werknemers aan bod kunnen komen.
Een richtlijn die maatregelen introduceert ten behoeve van migrerende werknemers uit de EU die bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer met obstakels worden geconfronteerd, zou de nationale autoriteiten bewuster moeten maken van het probleem en hen moeten stimuleren maatregelen te nemen om discriminatie op grond van nationaliteit tegen te gaan. Door het probleem meer zichtbaarheid te verlenen zouden de burgers beter over hun rechten worden geïnformeerd en ook de werkgevers (in de particuliere en de overheidssector) en andere betrokken partijen (ngo's, sociale partners, enzovoort) zich beter van het probleem bewust worden. Bovendien zou een richtlijn – zonder extra lasten voor de werkgevers – aanzienlijk bijdragen aan een beter inzicht en een betere handhaving van het EU-recht door de lidstaten specifiek te verplichten de betrokken partijen beter te informeren. Doordat de richtlijn bovendien voorziet in een specifiek rechtsmiddel om inbreuken op de rechten uit hoofde van artikel 45 VWEU te voorkomen en derde partijen de kans te geven namens migrerende werknemers uit de EU tussenbeide te komen, zal het voor de burgers gemakkelijker worden hun rechten uit te oefenen en daarbij een beroep op bijstand te doen.
De ontwerp-effectbeoordeling is in juli 2012 door de Impact Assessment Board (IAB) goedgekeurd. Het advies van de IAB, de definitieve effectbeoordeling en de samenvatting ervan worden samen met dit voorstel gepubliceerd.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- Het probleem
- a) De overheid leeft het EU-recht niet na (niet-conforme wetgeving of onjuiste toepassing van de wetgeving) en de gevolgen ervan voor migrerende werknemers uit de EU
- b) Werkgevers en juridische adviseurs leven het EU-recht niet na
- c) Migrerende werknemers uit de EU hebben geen toegang tot informatie of tot rechtsmiddelen
- Doelstellingen
- 2. RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN VAN DE EFFECTBEOORDELING
- 2.1. Overleg met belanghebbende partijen
- b) Discussies binnen het Raadgevend Comité voor het vrije verkeer van werknemers
- c) Openbare raadpleging
- 2.2. Effectbeoordeling
- 3.2. Rechtsgrondslag
- 3.3. Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
- 3.4. Nadere toelichting van het voorstel
- 3.4.1. HOOFDSTUK I: ALGEMENE BEPALINGEN
- 3.4.1.1. Artikel 1 - Doel
- 3.4.1.2. Artikel 2 - Werkingssfeer
- 3.4.2. HOOFDSTUK II - HANDHAVING
- 3.4.3.2. Artikel 6 -Dialoog
- 3.4.5. HOOFDSTUK V - SLOTBEPALINGEN
- 3.4.5.1. Artikel 8 - Minimumvereisten
- 3.4.5.2. Artikel 9 - Omzetting
- 3.4.5.3. Artikel 10 - Verslag
- 3.4.5.4. Artikel 11 - Inwerkingtreding
- 3.4.5.5. Artikel 12 - Adressaten
3.1. Algemene context – samenvatting van de voorgestelde maatregel
Dit voorstel voor een richtlijn beoogt de praktische toepassing van artikel 45 VWEU en Verordening (EU) nr. 492/2011 in heel de Europese Unie te verbeteren en te versterken door een algemeen gemeenschappelijk kader van adequate bepalingen en maatregelen vast te stellen met het oog op een betere en uniformere naleving van de rechten die het EU-recht verleent aan werknemers en hun familieleden die van hun recht op vrij verkeer gebruikmaken.
Het voorstel voor een richtlijn bevat met name bepalingen om:
- ervoor te zorgen dat migrerende werknemers uit de EU op nationaal niveau over een adequaat rechtsmiddel kunnen beschikken. Elke werknemer uit de EU die vindt dat hij/zij het slachtoffer is geworden van discriminatie op grond van nationaliteit, moet een beroep kunnen doen op adequate administratieve en/of juridische procedures om die discriminatie aan te vechten;
- werknemers nog beter te beschermen door ervoor te zorgen dat verenigingen, organisaties of andere rechtspersonen met een rechtmatig belang bij de bevordering van het recht op vrij verkeer van werknemers een administratieve of juridische procedure kunnen opstarten namens of ten behoeve van migrerende werknemers uit de EU van wie de rechten zijn geschonden;
- op nationaal niveau structuren of organen op te richten die het recht op vrij verkeer bevorderen door informatie te verstrekken en migrerende werknemers uit de EU die het slachtoffer zijn van discriminatie op grond van nationaliteit, te steunen en bij te staan;
- de problematiek beter bekend te maken door werkgevers, werknemers en andere belanghebbende partijen gemakkelijk toegankelijke relevante informatie te verstrekken;
- de dialoog met relevante niet-gouvernementele organisaties en de sociale partners te bevorderen.
Dit voorstel is evenals Verordening (EU) nr. 492/2011 gebaseerd op artikel 46 VWEU, dat de vaststelling van verordeningen en richtlijnen volgens de gewone wetgevingsprocedure mogelijk maakt.
De problemen bij de naleving en de handhaving van het EU-recht inzake het vrije verkeer van werknemers – en met name van Verordening (EU) nr. 492/2011 – houden verband met de doelstellingen van artikel 3, lid 3, VEU (de Europese Unie brengt een interne markt tot stand op basis van een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang), artikel 45 VWEU (vrij verkeer van werknemers uit de EU en non-discriminatie op grond van nationaliteit) en artikel 18 VWEU (non-discriminatie op grond van nationaliteit van EU-burgers).
De geldende EU-regels moeten adequaat en doeltreffend worden toegepast. Als Verordening (EU) nr. 492/2011 in de lidstaten verschillend wordt toegepast en gehandhaafd, heeft dat kwalijke gevolgen voor het vrije verkeer als fundamentele vrijheid. Blijkbaar is het bijzonder moeilijk ervoor te zorgen dat alle werknemers in gelijke mate van hun recht op vrij verkeer binnen de EU kunnen gebruikmaken. Alleen op EU-niveau kan daarom voor de nodige juridische duidelijkheid en rechtszekerheid worden gezorgd.
De doelstellingen van het voorstel kunnen onvoldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en daarom zijn maatregelen op EU-niveau vereist.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat voor de verwezenlijking van de doelstellingen nodig is. Om de toepassing en de handhaving van Verordening (EU) nr. 492/2011 in de praktijk te verbeteren worden preventieve maatregelen voorgesteld. Zo wordt bijvoorbeeld voorgesteld voor adequate rechtsmiddelen en voor informatie, bijstand en advies te zorgen in overeenstemming met de nationale tradities en gebruiken.
Gezien de aard van de voorgestelde maatregelen laat het voorstel de lidstaten de vrijheid om die uitvoeringsmaatregelen te kiezen die het best passen bij hun nationale rechtsstelsels en -procedures.
Artikel 45 VWEU is een bepaling van het EU-recht die rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten en die EU-burgers zonder omwegen het recht geeft in een andere lidstaat te gaan werken en er op een aanbod tot tewerkstelling in te gaan, er te werken zonder behoefte aan een werkvergunning, er te verblijven teneinde er een beroep uit te oefenen en er verblijf te houden na er gewerkt te hebben. Het waarborgt ook dat alle werknemers gelijk worden behandeld wat betreft de toegang tot werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Het impliceert dus de afschaffing van elke discriminatie (direct of indirect) op grond van nationaliteit bij de uitoefening van deze rechten en van elk ongerechtvaardigd obstakel dat de uitoefening van het recht op vrij verkeer belemmert[21].
Ook Verordening (EU) nr. 492/2011 is een rechtsinstrument dat rechtstreeks toepasselijk is. De lidstaten hoeven bijgevolg geen uitvoeringsmaatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat hun burgers de bij die verordening verleende rechten genieten.
De bij die verordening aan individuele personen verleende rechten, waarvan dit voorstel de handhaving zal vergemakkelijken, komen aan bod in hoofdstuk I 'Tewerkstelling, gelijkheid van behandeling en familie van de werknemers' (de artikelen 1 tot en met 10). De artikelen gaan met name over de toegang tot werkgelegenheid (afdeling 1, arbeid in loondienst, artikelen 1 tot en met 6), gelijke behandeling op het gebied van werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden (afdeling 2, verrichten van arbeid en gelijke behandeling, artikelen 7, 8 en 9) en de familieleden van werknemers (afdeling 3, familie van de werknemers, artikel 10).
Dit voorstel voor een richtlijn is niet van betrekking op hoofdstuk II van Verordening (EU) nr. 492/2011 (Tot elkaar brengen en compensatie van aanbiedingen van en aanvragen om werk, artikel 11 tot en met 20), hoofdstuk III (Organen belast met het tot stand brengen van een nauwe samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van het vrije verkeer en de tewerkstelling van werknemers, artikelen 20 tot en met 34) en hoofdstuk IV (Slotbepalingen, artikelen 35 tot en met 42).
Het voorstel wijzigt de werkingssfeer van Verordening (EU) nr. 492/2011 niet. Het is alleen van toepassing op discriminatie op grond van nationaliteit op onder die verordening vallende gebieden en bevat nieuwe bepalingen met betrekking tot bescherming, informatie en bijstand (zie de artikelen 3 tot en met 7 van dit voorstel voor een richtlijn). Het zorgt ervoor dat het beginsel van gelijke behandeling beter wordt gewaarborgd en het versterkt de rechtsmiddelen wanneer werknemers die van hun recht op vrij verkeer binnen de Europese Unie gebruikmaken, met ongerechtvaardigde obstakels op het gebied van de toegang tot werkgelegenheid worden geconfronteerd.
De volgende gebieden vallen onder dit voorstel voor een richtlijn:
- toegang tot werkgelegenheid;
- arbeidsvoorwaarden (met name op het gebied van beloning en ontslag);
- toegang tot sociale en fiscale voordelen;
- toetreding tot vakorganisaties;
- toegang tot opleidingen;
- toegang tot huisvesting;
- toegang tot onderwijs voor de families van werknemers.
3.4.2.1. Artikel 3 – Verdediging van rechten – Rechtsmiddelen - Termijnen
Krachtens dit artikel zijn de lidstaten wettelijk verplicht op nationaal niveau voor adequate rechtsmiddelen ten behoeve van migrerende werknemers uit de EU te zorgen. Het artikel gaat ook over de handhaving en de verdediging van rechten, wat zelf een grondrecht is. Volgens het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie heeft eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden of niet worden geëerbiedigd, recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Het voorsel heeft betrekking op zowel gerechtelijke als buitengerechtelijke rechtsmiddelen, met inbegrip van alternatieve mechanismen voor geschillenbeslechting (bijvoorbeeld verzoening en bemiddeling). Ombudsmannen, organen die zich voor de gelijke behandeling van iedereen inzetten, of soortgelijke structuren kunnen ook een alternatief voor rechtbanken vormen. Overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt dit artikel dat – wanneer de lidstaten alleen in administratieve procedures voorzien – zij ervoor moeten zorgen dat elke administratieve beslissing voor een rechtbank kan worden aangevochten.
Overeenkomstig de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie[22] bepaalt lid 2 van dit artikel dat lid 1 van toepassing is onverminderd de nationale voorschriften met betrekking tot de termijnen voor de handhaving van het beginsel van gelijke behandeling. Voorwaarde is wel dat deze termijnen zodanig zijn dat niet geacht kan worden dat zij de uitoefening van de uit hoofde van het EU-recht verleende rechten inzake het vrije verkeer van werknemers nagenoeg onmogelijk of buitensporig moeilijk maken.
3.4.2.2. Artikel 4 – Actie van verenigingen, organisaties of andere rechtspersonen
Krachtens dit artikel zijn de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat verenigingen, organisaties of rechtspersonen (bijvoorbeeld vakbonden, ngo's of andere organisaties) een administratieve of juridische procedure kunnen opstarten namens of ten behoeve van migrerende werknemers uit de EU, wanneer hun rechten uit hoofde van de richtlijn of Verordening (EU) nr. 492/2011 worden geschonden. Het is aan de lidstaten om – in overeenstemming met de nationale rechtsstelsels en -procedures – te bepalen hoe dit artikel in de praktijk moet worden toegepast.
Verenigingen, organisaties of andere rechtspersonen kunnen een belangrijke rol spelen bij de verdediging van rechten namens of ten behoeve van werknemers en hun familieleden[23]. De bijstand kan van lidstaat tot lidstaat verschillen afhankelijk van hun rechtsstelsels, procedures, tradities en gebruiken (de vakbonden kunnen bijvoorbeeld tussenbeide komen, de kosten dragen of slachtoffers van discriminatie bijstaan).
Zoals bij artikel 3 bepaalt lid 2 van artikel 4 dat lid 1 van toepassing is onverminderd de nationale voorschriften met betrekking tot de termijnen voor het ondernemen van actie.
3.4.3. HOOFDSTUK III – BEVORDERING VAN GELIJKE BEHANDELING – CONTACTPUNTEN, STRUCTUREN OF ORGANEN - DIALOOG
3.4.3.1. Artikel 5 – Contactpunten, structuren of organen
Krachtens dit artikel moeten op nationaal niveau informatie-, promotie- en ondersteuningsstructuren of organen worden opgericht om migrerende werknemers uit de EU bij te staan en de uit hoofde van het EU-recht aan hen en hun familieleden verleende rechten te bevorderen, te analyseren en te monitoren. Deze functies mogen echter ook worden uitgeoefend door bestaande organen die al door de lidstaten zijn opgericht om discriminatie op andere gronden in het kader van de uitvoering van de EU-wetgeving te bestrijden, of door agentschappen die op nationaal niveau belast zijn met de bescherming van de mensenrechten of de vrijwaring van de rechten van individuele personen. In dat geval moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de bestaande organen voldoende middelen krijgen om de extra taken uit te voeren. De opleiding van deskundigen komt in dit verband in aanmerking voor steun uit het Europees Sociaal Fonds.
Deze structuren of organen hebben onder meer tot taak:
a) informatie aan alle relevante stakeholders te verstrekken en migrerende werknemers uit de EU beter bij te staan; advies en bijstand te verlenen aan vermeende slachtoffers van discriminatie bij de afwikkeling van hun klachten, onverminderd de rechten van de in artikel 4 vermelde rechtspersonen. Terwijl in sommige landen organen die zich voor de gelijke behandeling van iedereen inzetten en die in het kader van EU-richtlijnen ter bestrijding van discriminatie op andere gronden zijn opgericht, juridische status hebben en een proces bij de rechtbank kunnen aanspannen, kunnen zij in andere landen alleen bijstand aan de eiser verlenen of opmerkingen bij de rechtbank indienen;
b) onafhankelijk onderzoek te doen naar discriminatie op grond van nationaliteit;
c) onafhankelijke verslagen te publiceren en aanbevelingen te doen met betrekking tot gelijkheid van behandeling en de bestrijding van discriminatie op grond van nationaliteit;
d) informatie te publiceren over alle kwesties met betrekking tot de toepassing op nationaal niveau van het EU-recht inzake het vrije verkeer van werknemers.
De lidstaten moeten zelf beslissen of een volledig nieuwe structuur moet worden opgericht of de bovenstaande taken ter bestrijding van discriminatie in alle lidstaten kunnen worden toevertrouwd aan de bestaande organen. De bestaande organen in 19 lidstaten die zich voor de gelijke behandeling van iedereen inzetten, zouden ook de bevoegdheid op zich kunnen nemen voor de bestrijding van discriminatie op grond van nationaliteit[24].
Bovendien bepaalt dit artikel dat naar synergieën moet worden gestreefd tussen bestaande of nieuwe structuren of organen en andere informatie-, promotie- en ondersteuningsmiddelen op EU-niveau, zoals Uw Europa, Solvit, Eures, Enterprise Europe Network en de Points of Single Contact.
Door op bestaande structuren voort te bouwen kan profijt worden getrokken van bestaande kennis en ervaring. Het vergroot ook de eenvoud en de toegankelijkheid doordat verwarring en onzekerheid worden vermeden over de vraag waar men met problemen terechtkan.
Krachtens dit artikel zijn de lidstaten verplicht – in overeenstemming met hun nationale tradities en gebruiken – adequate maatregelen te nemen om de dialoog te bevorderen met sociale partners en niet-gouvernementele organisaties die er – in overeenstemming met hun nationale wetgeving en gebruiken – rechtmatig belang bij hebben bij te dragen aan de bestrijding van discriminatie op grond van nationaliteit.
3.4.4. HOOFDSTUK IV – TOEGANG TOT INFORMATIE
3.4.4.1. Artikel 7 – Verspreiding van informatie
Dit artikel voorziet in de verspreiding van informatie over de uit de richtlijn en de artikelen 1 tot en met 10 van Verordening (EU) nr. 492/2011 voortvloeiende rechten van werknemers en hun familieleden op gelijke behandeling. Hoe doeltreffender het systeem van publieksvoorlichting en preventie is, hoe minder er behoefte zal zijn aan individueel verhaal. Het voorstel voor een richtlijn laat de keuze van informatiemiddelen over aan de lidstaten, maar online- of digitale informatie met links naar de bestaande informatiemiddelen op EU-niveau, de Uw Europa-website en de Eures-website zou verplicht moeten worden gemaakt.
Ter aanvulling kan een beroep worden gedaan op andere vormen van publieksvoorlichting die zich op de door nationale deskundigen en stakeholders vermelde beste praktijken (bijvoorbeeld voorlichtingscampagnes of specifieke informatie) baseren. Ook sociale partners, organen die zich voor de gelijke behandeling van iedereen inzetten, ngo's en andere verenigingen kunnen een belangrijke actieve rol spelen bij de verspreiding van informatie.
Het eerste lid is een standaardbepaling ter vrijwaring van het beschermingsniveau, waardoor het voor de lidstaten mogelijk is wetgeving goed te keuren die meer bescherming biedt dan de voorgestelde richtlijn.
Het tweede lid bepaalt uitdrukkelijk dat de lidstaten de bevoegdheden van de in artikel 5 vermelde organen kunnen verruimen tot de bestrijding van discriminatie op grond van nationaliteit ten behoeve van alle EU-burgers en hun familieleden die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, dat gewaarborgd wordt door artikel 21 VWEU en Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden[25].
Het derde lid bepaalt dat de lidstaten het beschermingsniveau tegen discriminatie niet mogen verlagen bij de uitvoering van deze richtlijn.
De lidstaten moeten uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn de nodige uitvoeringsmaatregelen nemen en aan bepaalde informatievereisten voldoen (ze moeten de Commissie bijvoorbeeld meedelen hoe de richtlijn in nationaal recht is omgezet en in alle uitvoeringsmaatregelen naar de richtlijn verwijzen).
Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken van 28 september 2011 zouden de lidstaten de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld moeten doen gaan van een of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van deze richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. Aangezien voor sommige bepalingen van deze richtlijn (bijvoorbeeld de bepalingen over de in artikel 5 vermelde structuren of organen) een aantal lidstaten al over wetgeving beschikt om discriminatie op andere gronden in het kader van het EU-recht te bestrijden of zich kan beroepen op agentschappen die nationaal verantwoordelijk zijn voor de verdediging van de mensenrechten of de bescherming van de rechten van burgers, zouden dankzij de toelichtende stukken de specifieke maatregelen die zijn goedgekeurd of al worden uitgevoerd om discriminatie op grond van nationaliteit te bestrijden, beter kunnen worden geïdentificeerd.
Uiterlijk twee jaar na het verstrijken van de omzettingstermijn moet de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité verslag uitbrengen over de toepassing van deze richtlijn. Zij kan zo nodig ook extra maatregelen voorstellen. In het kader van haar uitvoeringsverslag en de op het terrein opgedane ervaring zal de Commissie daarom ook toezicht houden op de manier waarop de lidstaten de bevoegdheden van de in artikel 5 vermelde structuren en organen hebben verruimd tot het recht op gelijke behandeling zonder discriminatie op grond van nationaliteit van alle EU-burgers en hun familieleden die van hun recht op vrij verkeer uit hoofde van het EU-recht gebruikmaken.
Dit is een standaardclausule die bepaalt dat deze richtlijn in werking treedt op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Dit is een standaardclausule die bepaalt dat deze richtlijn gericht is tot de lidstaten.
Dit voorstel zal naar verwachting slechts in beperkte mate gevolgen hebben voor de begroting van de Unie. De kosten voor een evaluatiestudie in 2015 worden op maximum 0,3 miljoen euro geraamd en gedekt door middelen uit hoofde van het begrotingsonderdeel Vrij verkeer van werknemers, coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en acties ten behoeve van migranten, met inbegrip van migranten uit niet-lidstaten. De kosten voor human resources (0,131 miljoen euro per jaar) worden gedekt uit hoofde van rubriek 5 van het meerjarig financieel kader. Nadere informatie is te vinden in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.