Toelichting bij COM(2013)430 - Verbeterde samenwerking tussen openbare diensten voor arbeidsvoorziening (ODA's) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)430 - Verbeterde samenwerking tussen openbare diensten voor arbeidsvoorziening (ODA's). |
|---|---|
| bron | COM(2013)430   |
| datum | 17-06-2013 |
Dit voorstel, een stimuleringsmaatregel overeenkomstig artikel 149 VWEU, heeft tot doel de samenwerking te versterken tussen de openbare diensten voor arbeidsvoorziening (ODA’s) van de lidstaten. ODA’s zijn verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van actief arbeidsmarktbeleid en het verlenen van diensten voor arbeidsvoorziening in het openbaar belang. Ze vormen onderdeel van relevante ministeries, openbare organen of (non-profit)organisaties die onder het publiekrecht vallen. De door ODA’s verleende diensten aan werknemers en werkgevers omvatten informatie over de arbeidsmarkt, ondersteuning bij het zoeken naar een baan, adviesverlening, begeleiding bij opleiding, plaatsing en ondersteuning van beroeps- en geografische mobiliteit. ODA’s geven ook vaak uitvoering aan werkloosheids- en andere socialezekerheidssystemen. De doelmatigheid van ODA’s is een essentiële factor voor succesvol werkgelegenheidsbeleid.
Het versterken van de samenwerking tussen ODA’s in de EU is erkend als cruciaal onderdeel voor het behalen van de werkgelegenheidsdoelstellingen van de Europa 2020-strategie[1]. De Commissie heeft regelmatig gepleit voor modernisering van de dienstverlening door ODA’s, voor partnerschappen tussen ODA’s en andere diensten voor arbeidsvoorziening en voor het transformeren van ODA's tot „overgangsbeheersagentschappen” die een nieuwe combinatie van „actief” en „passief” werkgelegenheidsbeleid leveren[2]. De Raad heeft recentelijk opgeroepen tot partnerschappen tussen openbare en private diensten voor arbeidsvoorziening, werkgevers, sociale partners en jongerenvertegenwoordigers bij het leveren van regelingen voor een jongerengarantie[3]. ODA’s worden ook direct aangesproken in de huidige Europese richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, de „werkgelegenheidsrichtsnoeren”[4].
Afnemende overheidsbegrotingen en de noodzaak van verhoogde kostenefficiëntie bij ODA’s hebben er in verschillende lidstaten toe geleid dat hervormingen zijn doorgevoerd in de ODA’s in de vorm van fusies met verstrekkers van werkloosheidsuitkeringen, uitbesteding van diensten aan private leveranciers, het onder regionaal of gemeentelijk beheer brengen van werkgelegenheidsdiensten en het verbeteren van de dienstverlening via ICT- en zelfservicehulpmiddelen. Tegelijkertijd veranderen de uitgaven van ODA’s (uitgezonderd werkloosheidsuitkeringen) voortdurend: uit een regelmatig onderzoek onder ODA’s[5] bleek dat de uitgaven tussen 2007 en 2010 toenamen, terwijl de uitgaven in 2011 voornamelijk afnamen. Uit de meest recente begrotingsverwachtingen blijkt dat de meeste ODA's hogere uitgaven verwachten in 2013 dan vorig jaar.
Als gevolg van de nationale diversiteit in termen van bedrijfsmodellen voor ODA’s, instrumenten, arbeidsmarktomstandigheden en juridisch kader, hebben ODA’s verschillende effectiviteitsniveaus bij het leveren van arbeidsmarktprogramma’s. Hoewel lidstaten verantwoordelijk blijven voor het organiseren, bemensen en exploiteren van ODA’s, wordt met dit voorstel een Europees netwerk van openbare diensten voor arbeidsvoorziening opgericht dat een platform biedt voor het vergelijken van prestaties op Europees niveau, het identificeren van goede praktijken en het stimuleren van wederzijds leren ter versterking van de capaciteit en effectiviteit van diensten. Uit ervaring is gebleken dat lidstaten zelf niet voldoende aandacht besteden aan wederzijds leren en benchmarkingactiviteiten.
Samenwerking tussen ODA’s op EU-niveau gaat terug tot 1997, toen de Commissie een informele adviesgroep van ODA’s oprichtte voor het stimuleren van samenwerking, uitwisseling en wederzijds leren tussen de organisaties die lid zijn[6] en voor het ontvangen van specialistisch commentaar op beleidsinitiatieven op het gebied van werkgelegenheid. Ondanks de vooruitgang die in de loop der jaren is geboekt, laat het huidige samenwerkingsmodel aanzienlijke beperkingen zien.
Deelname van nationale ODA’s aan deze activiteiten blijft op vrijwillige basis en dit hindert de mogelijkheden voor vroege identificatie van mindere prestaties door ODA’s en mogelijke structurele problemen op de arbeidsmarkt die hier het gevolg van zijn. Tevens ontbreekt er een rapportagemechanisme, wat inhoudt dat beleidsmakers op nationaal en EU-niveau niet systematisch worden geïnformeerd over de resultaten van bestaande praktijken op het gebied van benchmarking en wederzijds leren.
Inspanningen om ODA’s vergelijkbaarder te maken door ze te clusteren op basis van het bedrijfsmodel zijn tot nog toe niet succesvol geweest. De koppelingen tussen activiteiten op het gebied van benchmarking en wederzijds leren zijn zwak en onsamenhangend en de wetenschappelijke onderbouwing van de activiteiten voor het bestaande programma voor wederzijds leren is niet wetenschappelijk solide. Deelname aan wederzijds leren is beperkt tot een kleine groep ODA’s en de effecten zijn daarom niet breed genoeg verspreid.
ODA’s moeten hun organisatiemodellen, bedrijfsstrategieën en -processen aanpassen aan snelle veranderingen als zij „leerorganisaties” moeten worden en moeten bijdragen aan de werkzaamheden van het Comité voor de werkgelegenheid. In het recente document „Paper inzake de strategie van de ODA’s voor 2020”[7], heeft het ODA-netwerk vijf sleutelgebieden geïdentificeerd voor het bereiken van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie: i) aansluiting zoeken bij de vraagzijde, ii) aannemen van een sturende rol bij samenwerking/partnerschappen, iii) ontwikkelen van op vaardigheden gerichte activiteiten, iv) voeren van een activeringsbeleid met duurzame resultaten, en v) verbeteren van loopbanen.
Met dit voorstel wordt gestreefd naar de uitbreiding, versterking en consolidatie van lopende initiatieven die aan alle ODA's ten goede komen. Het voorstel voor verbeterde samenwerking tussen ODA’s vormt een gecoördineerde actie om ODA's te moderniseren en hen in staat te stellen succesvol gezamenlijk op te trekken gelet op de huidige economische crisis.
Een Europees netwerk van ODA’s dat is gebaseerd op een solide juridische grondslag is in staat om de integraal gecoördineerde activiteiten onder ODA's te verhogen en het netwerk de legitimiteit te bieden om te op te treden. Een geformaliseerde structuur is de voorwaarde voor de verhoging van het potentieel van het netwerk om bij te dragen aan de ontwikkeling van innovatieve, wetenschappelijk onderbouwde beleidsimplementatiemaatregelen in overeenstemming met de doelstellingen van Europa 2020. Ook kan het de uitvoering van arbeidsmarktprojecten faciliteren die worden gefinancierd door het Europees Sociaal Fonds (ESF). Het voorgestelde initiatief kan bijdragen aan verbeterde kostenefficiëntie.
Het ODA-netwerk dat krachtens dit besluit wordt opgericht, voert initiatieven uit in de zin van stimuleringsmaatregelen die zijn ontworpen voor het verbeteren van de samenwerking tussen lidstaten op het gebied van werkgelegenheid. Deze vormen een aanvulling op de samenwerking van ODA’s binnen EURES op basis van de artikelen 45 en 46 van het Verdrag.
In overeenstemming met de grotere nadruk die wordt gelegd op beleidsontwikkeling met wetenschappelijke onderbouwing, is dit voorstel gebaseerd op een aantal evaluatieonderzoeken en raadplegingen van belanghebbenden.
Van bijzonder belang waren: onderzoeken naar de bedrijfsmodellen van ODA’s[8], naar de meetsystemen van de prestaties van ODA’s en geografische arbeidsmobiliteit[9], naar de rol van ODA’s in verband met „flexizekerheid”[10], naar de rol van ODA’s bij het anticiperen op de vaardigheidsbehoeften van de beroepsbevolking en het toerusten van mensen voor nieuwe banen[11]. Er is rekening gehouden met de uitkomsten van het programma voor wederzijds leren van ODA’s[12] en de resultaten van de vragenlijst aan ODA’s betreffende de reactie op de crisis van 2009-2013[13], evenals de resultaten van het huidige benchmarkingproject voor ODA’s[14], dat mede is gefinancierd door de Commissie.
De toekomst van het benchmarkinginitiatief voor ODA’s is in 2012 en 2013 meerdere keren besproken met de huidige adviesgroep van ODA’s. Een raadpleging van de groep over de belangrijkste elementen van het voorstel heeft plaatsgevonden in mei 2013; de leden waren uitgenodigd om hun opmerkingen in te dienen over mogelijke doelstellingen, initiatieven en beleidsopties voor dit voorstel.
In januari 2013 heeft de groep de discussienota „Towards an integrated European Public Employment Services bench-learning initiative” uitgebracht. Op de informele bijeenkomst van ministers van werkgelegenheid en sociale zaken („informele EPSCO”) en het Comité voor de werkgelegenheid (EMCO) is deze ODA-nota besproken. De informele EPSCO erkende dat meer en gerichtere samenwerking tussen ODA’s zou leiden tot een verbeterde uitwisseling van beste praktijken en vroeg om een gedetailleerd voorstel voor een initiatief op het gebied van „benchlearning”[15] .
De voornoemde raadplegingen en onderzoeken bevestigen dat er algemene overeenstemming bestaat onder belanghebbenden over de noodzaak van verbeterde samenwerking tussen ODA’s. Alle ODA’s zouden actieve spelers moeten worden binnen het netwerk. Tevens bestond er brede steun voor uitbreiding van de omvang van het benchmarkingmechanisme en voor een betere koppeling tussen de activiteiten op het gebied van benchmarking en wederzijds leren.
ODA’s zijn ook op tijdige en transparante wijze betrokken bij de aanloop naar de aankondiging van dit besluit in het werkprogramma van de Commissie (CWP) voor 2013-2014 en de meer diepgaande voorbereidingen van de hierbij gepresenteerde tekst. Hun meningen zijn verzameld in zowel schriftelijke vorm als door middel van open raadplegingsbijeenkomsten en zijn in overweging genomen bij de belangrijkste aspecten die direct op hen betrekking hebben, d.w.z.: initiatieven/activiteiten van het netwerk, bestuursstructuur van het netwerk, de rol van de Commissie, samenwerking met andere aanbieders van werkgelegenheidsdiensten en samenwerking met de Raad, in het bijzonder het Comité voor werkgelegenheid (EMCO).
Gelet op het feit dat het voorstel voornamelijk indirecte effecten zal hebben en dat de belangrijkste technische elementen van het initiatief voor benchmarking en wederzijds leren worden vastgelegd in een gedelegeerde handeling, werd een effectbeoordeling niet proportioneel geacht. Evenmin zijn er gevolgen voor de begroting te verwachten.
Het recht om te handelen vloeit voort uit artikel 149 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin staat dat „[h]et Europees Parlement en de Raad […] stimuleringsmaatregelen [kunnen] aannemen die erop gericht zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en hun werkgelegenheidsbeleid te ondersteunen door middel van initiatieven ter ontwikkeling van de uitwisseling van informatie en optimale praktijken, verstrekking van vergelijkende analyses en advies, alsmede bevordering van innoverende benaderingswijzen en evaluatie van ervaringen, in het bijzonder door gebruik te maken van proefprojecten. […]”.
Actie van de Unie is tevens gerechtvaardigd op de grond dat het wetsvoorstel betreffende verbeterde samenwerking tussen ODA's bijdraagt aan de doelstellingen van het Verdrag, namelijk het stimuleren van volledige werkgelegenheid (art. 3 VEU).
Het gehele voorstel betreffende verbeterde samenwerking tussen ODA’s is een stimuleringsmaatregel in de zin van artikel 149. Gelet op de aard van de voorgestelde stimuleringsmaatregel is het gekozen wettelijke instrument, een besluit van het Europees Parlement en de Raad, het meest geschikt.
Verbeterde samenwerking door ODA’s te stimuleren om samen te werken aan specifieke initiatieven voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel voor zover het beoogt lidstaten ondersteuning te bieden bij het moderniseren van hun openbare diensten voor arbeidsvoorziening in het kader van de huidige economische crisis en met het oog op het behalen van de Europa 2020-doelstelling betreffende werkgelegenheid.
In zijn algemeenheid biedt het optreden door de Unie op het gebied van de coördinatie van ODA’s een toegevoegde waarde in vergelijking met lidstaten die alleen handelen. Openbare diensten voor arbeidsvoorziening hebben een mandaat om nationale belangen en prioriteiten na te streven; ze handelen meestal niet in een EU-breed kader. De activiteiten op het gebied van benchmarking en wederzijds leren op EU-niveau voegen waarde toe aan soortgelijke activiteiten op kleinere schaal van mogelijk slechts enkele nationale ODA’s die zich vrijwillig inzetten om EU-brede samenwerking vorm te geven.
Het voorstel voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel, aangezien het wordt voorgesteld in de vorm van een stimuleringsmaatregel voor openbare diensten voor arbeidsvoorziening en de duur beperkt is tot de periode van de Europa 2020-strategie, zoals overeengekomen door de Raad.
Inhoudsopgave
- Gevolgen voor de begroting
- 2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
- 3. JURIDISCHE ASPECTEN VAN HET VOORSTEL
- 5. GEDELEGEERDE HANDELINGEN
- Aanvullende indicatoren en contextvariabelen moeten worden gedefinieerd om de onderlinge afhankelijkheid tussen bedrijfsmodellen en -processen te beoordelen aan de hand van de resultaten.
Het voorstel van de Commissie voor een meerjarig financieel kader omvat een voorstel van 958,19 miljoen euro voor een programma van de Europese Unie voor sociale verandering en innovatie (PSCI) voor de periode 2014-2020. De financiering van de verbeterde samenwerking tussen ODA’s is afkomstig uit het gedeelte PSCI/PROGRESS/Werkgelegenheid. Er wordt een indicatief jaarlijks bedrag voorzien van 4 miljoen euro voor de hiervoor beschreven stimuleringsmaatregel. Ongeveer 3 miljoen euro wordt voorzien voor de activiteiten op het gebied van benchmarking en wederzijds leren; er kunnen meerdere oproepen tot inschrijvingen worden gepubliceerd. Er wordt waarschijnlijk maximaal 1 miljoen euro gebruikt voor netwerkbijeenkomsten en wetenschappelijke studies naar ODA-kwesties.
Het voorstel is begrotingsneutraal en vereist geen aanvullende personeelsmiddelen. De werknemers bij de Commissie, 2½ FTE, die momenteel bij DG EMPL werken aan ODA-kwesties, worden het ODA-netwerksecretariaat.
Het voorstel bevat een bepaling waarin de Commissie de bevoegdheid wordt verleend om gedelegeerde handelingen aan te nemen. Dit heeft met name betrekking op een gedelegeerde handeling voor het opzetten van een algemeen kader voor de tenuitvoerlegging van initiatieven op het gebied van benchmarking en wederzijds leren.
De keuze voor het gebruik van gedelegeerde handelingen als juridisch instrument is gerechtvaardigd, aangezien dit de basishandeling aanvult met meer gedetailleerde niet-essentiële elementen, in dit geval het algemeen kader voor de uitvoering van initiatieven op het gebied van benchmarking en wederzijds leren.
Het algemeen kader omvat de technische elementen van de benchmarkingsystemen, zoals de methodologie, de kwantitatieve en kwalitatieve basisindicatoren voor het beoordelen van de resultaten, uitkomsten, effecten en kosten van de verschillende ODA-bedrijfsmodellen, -processen, -prestaties en -hulpmiddelen, evenals andere criteria voor het vaststellen van beste praktijken. Het kader stelt de maandelijkse en/of jaarlijkse eisen vast voor de levering van gegevens door ODA’s, de leerinstrumenten van het geïntegreerde programma voor wederzijds leren, zoals workshops, collegiaal toezicht, technische bijstand, studiebezoeken en de voorwaarden voor deelname aan de activiteiten op het gebied van benchmarking en wederzijds leren.
Gepland is dat het verzamelen en analyseren van de gegevens van de benchmarkingactiviteiten worden uitbesteed. De ODA’s worden bij dit proces betrokken om de eigendom van de benchmarkingresultaten te verzekeren.
Afhankelijk van instemming door de ODA’s, wordt verwacht dat belangrijke delen van de huidige vrijwillige ODA-projecten op het gebied van benchmarking kunnen worden gebruikt. Er zijn tijdsseries beschikbaar voor verschillende indicatoren die de overgang van werkzoekenden naar werk meten, zoals de overgang van werkloosheid naar werk, de overgang naar werk voordat werkloosheid te lang duurt , overgang van opleidingsmaatregelen naar werk. De toegang tot vacatures en de koppeling aan geschikte kandidaten evenals de tevredenheid van werkzoekenden en werkgevers over de verleende diensten worden ook gemeten met behulp van verschillende indicatoren.
Aanvullende indicatoren en contextvariabelen moeten worden gedefinieerd om de onderlinge afhankelijkheid tussen bedrijfsmodellen en -processen te beoordelen aan de hand van de resultaten.
In het algemeen kader worden de meeste aspecten van de activiteiten op het gebied van benchmarking en wederzijds leren vastgesteld. Technische details die in de loop der tijd kunnen wijzigen, worden opgenomen in het jaarlijkse werkprogramma van het ODA-netwerk.