Toelichting bij COM(2013)449 - Electronisch factureren bij openbare aanbestedingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)449 - Electronisch factureren bij openbare aanbestedingen. |
|---|---|
| bron | COM(2013)449   |
| datum | 26-06-2013 |
Een overgang naar een papierloze overheidsadministratie, vooral in grensoverschrijdend opzicht, is een belangrijke doelstelling voor de Europese Unie en de lidstaten. De bijdrage die e-facturering aan de verwezenlijking van deze doelstelling kan leveren, is bijzonder veelbelovend.
De algemeen erkende voordelen van e-facturering hebben verschillende EU-lidstaten (Denemarken, Oostenrijk, Zweden en Finland) ertoe gebracht het indienen van e-facturen bij overheidsopdrachten in de hele overheidssector of een deel daarvan verplicht te stellen. Deze initiatieven van onderaf zijn echter voor het grootste deel gebaseerd op nationale normen. De meeste daarvan zijn niet interoperabel. Daardoor leiden ze tot meer complexiteit en kosten voor ondernemingen die aan grensoverschrijdende aanbestedingen willen deelnemen, wat de toegang tot de markt belemmert. Het gevolg van dit alles is dat e-facturering in Europa nog maar zeer beperkt is ingevoerd; slechts 4 tot 15% van alle facturen zijn e-facturen. Een initiatief op het gebied van e-facturering bij overheidsopdrachten zou de verdere versnippering van de interne markt voorkomen en de invoering van e-facturering bevorderen. Overheidsopdrachten waarop de richtlijnen inzake overheidsopdrachten van toepassing zijn, maken grofweg 3,7% van het bbp van de EU uit. De verwezenlijking van een initiatief voor het opheffen van belemmeringen voor de markttoegang ingeval van e-facturering bij overheidsopdrachten zou de overheidssector op dit gebied dan ook tot een “leidende markt” maken en de aanzet vormen voor het ruimere gebruik ervan in de economie.
De laatste jaren hebben heel wat marktspelers opgeroepen tot maatregelen op Europees niveau om de markt voor e-facturering in de hele EU te stimuleren, met name waar het gaat om de uitwisseling van facturen door overheden. In de mededeling “De voordelen van elektronische facturering voor Europa benutten”, COM(2010) 712, heeft de Commissie opgeroepen om in de EU tegen 2020 voornamelijk alleen nog e-facturen te verzenden. Het Europees Parlement heeft in april 2012 in een resolutie opgeroepen om e-facturering uiterlijk in 2016 bij overheidsopdrachten verplicht te stellen en de lidstaten hebben tijdens de informele Raad Concurrentievermogen van februari 2012 en in de conclusies van de Europese Raad van juni 2012 opgeroepen tot maatregelen ter bevordering van e-facturering. Het tijdstip lijkt dus rijp om het voorgestelde initiatief inzake e-facturering bij overheidsopdrachten te verwezenlijken en de belemmeringen voor markttoegang die het gevolg zijn van onvoldoende interoperabiliteit bij e-facturering, daadwerkelijk op te heffen.
Een voorstel op dit gebied zou ook een aanvulling zijn op de thans plaatsvindende modernisering van de EU-regels inzake overheidsopdrachten, een kernactie in het kader van de “Akte voor de interne markt I”, met name waar het gaat om de voorstellen voor een volledige overgang naar e-aanbesteding. Tot slot kan worden opgemerkt dat het bevorderen van e-facturering bij overheidsopdrachten voor de Commissie een prioriteit is. Dit blijkt uit de opname van een initiatief inzake e-facturering bij overheidsopdrachten in de “Akte voor de interne markt II” als een van haar kernacties.
· Verbanden met normalisatiekwesties
Het voorstel gaat ervan uit dat de desbetreffende Europese normalisatie-instantie, in dit geval het Europees Comité voor normalisatie (ECN) een nieuwe Europese norm voor e-facturering zal opstellen. Dit zal gebeuren op basis van een door de Europese Commissie verleend mandaat dat in een later stadium zal worden opgesteld. Het mandaat zal een lijst bevatten van minimumvereisten die in de norm moeten zijn opgenomen. De werkzaamheden zullen vervolgens overeenkomstig de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1025/2012 worden uitgevoerd.
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
De inhoud van dit voorstel bouwt voort op uitgebreide raadplegingen van belanghebbenden. In Brussel werden twee bijeenkomsten gehouden van het Europees multi-stakeholderforum (EMSF) inzake e-facturering (op 26 september 2012 en 7 maart 2013) die belangrijk waren voor het bespreken van de bouwstenen van het eventuele EU-initiatief inzake e-facturering bij overheidsopdrachten. De discussienota’s van vier activiteitengroepen van het EMSF bevatten praktische feedback van de vertegenwoordigers van nationale multi-stakeholderfora en marktdeelnemers, zoals dienstverleners en ondernemingen. Bovendien werd de leden van het EMSF een vragenlijst toegestuurd voor het verzamelen van gegevens over de bestaande systemen voor e-facturering en de doeltreffendheid, kosten en voordelen daarvan. Bij de effectbeoordeling werd ook uitgebreid geput uit de 20 ontvangen reacties (19 van nationale fora en een van een instantie voor de vaststelling van normen).
De inhoud van het initiatief werd tijdens een bijeenkomst op 19 september 2012 aangeboden aan en besproken met het uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaande Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten. Er vonden ook nog informele bilaterale bijeenkomsten plaats met vertegenwoordigers van verschillende industriële associaties, waaronder de European E-invoicing Service Providers Association (EESPA), Business Europe en de European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises (UEAPME).
Tot slot vond er tussen 22 oktober 2012 en 14 januari 2013 een onlineraadpleging plaats via het instrument voor interactieve beleidsvorming voor het verzamelen van informatie over het huidige gebruik van e-facturering en meningen over een eventueel initiatief van de EU op dit gebied. De reactie van het publiek op de raadpleging was zeer positief; er werden meer dan 700 antwoorden ontvangen.
De diverse raadplegingen van belanghebbenden boden de Commissie een goed overzicht van de standpunten van de verschillende belanghebbenden.
·
Effectbeoordeling
De effectbeoordeling werd in februari 2013 ingediend bij de Raad voor effectbeoordeling. Tijdens de bijeenkomst van 20 maart 2013 bracht de Raad voor effectbeoordeling een aantal punten naar voren die volgens hem verder moesten worden opgehelderd en verzocht om de effectbeoordeling opnieuw in te dienen.
De herziene effectbeoordeling werd op 19 april 2013 opnieuw bij de Raad voor effectbeoordeling ingediend. De voornaamste wijzigingen naar aanleiding van het advies van de Raad betroffen het aanscherpen van de probleemstelling en de subsidiariteits- en evenredigheidsanalyse, de verbetering van de analyse van de effecten en een betere presentatie van de standpunten van de belanghebbenden.
Op 8 mei 2013 bracht de Raad een positief advies uit.
Na een analyse van vijf verschillende leidde de effectbeoordeling tot de conclusie dat de beste oplossing erin zou bestaan de aanbestedende diensten en instanties met ingang van een bepaalde datum ertoe te verplichten de ontvangst te aanvaarden van elektronische facturen die aan een nieuwe gemeenschappelijke Europese norm voor facturering voldoen. Dit zou een oplossing vormen voor de versnippering die inherent is aan de huidige lappendeken van nationale systemen voor e-facturering en de integriteit van de interne markt waarborgen. De gekozen benadering zou de sterke stimulans die uitgaat van een verplichting om bij overheidsopdrachten te zorgen voor interoperabiliteit op het gebied van e-facturering combineren met een meer flexibele benadering wat betreft de meest geschikte manieren om het gebruik van e-facturering als zodanig te garanderen.
Het definitieve effectbeoordelingsverslag en de samenvatting daarvan worden samen met dit voorstel gepubliceerd.
·
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Door te zorgen voor de invoering van een gemeenschappelijke Europese norm en de lidstaten ertoe te verplichten ervoor te zorgen dat aanbestedende diensten en instanties de ontvangst van elektronische facturen die aan een dergelijke Europese norm voldoen, niet weigeren, zal dit voorstel belemmeringen voor de markttoegang bij grensoverschrijdende overheidsopdrachten en handelsbelemmeringen wegnemen. Het zal daardoor de voorwaarden voor de werking van de interne markt verbeteren.
·
Subsidiariteitsbeginsel
Volgens het subsidiariteitsbeginsel kan de Unie slechts optreden wanneer en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar beter op het niveau van de EU kunnen worden verwezenlijkt. Om de hieronder genoemde redenen is optreden van de EU noodzakelijk om markt- en handelsbelemmeringen weg te nemen die het gevolg zijn van het bestaan van verschillende nationale regels en normen alsmede om te zorgen voor interoperabiliteit. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Er blijft een groot aantal normen, voorschriften en oplossingen bestaan en netwerken voor e-facturering lijken eerder meer dan minder te groeien en volgens nationale grenzen verankerd te zijn. De initiatieven van onderaf van de lidstaten hebben het probleem van de interoperabiliteit verergerd omdat er meer normen voor e-facturering op de markt zijn bij gekomen, waardoor het nog duurder en moeilijker wordt om voor interoperabiliteit te zorgen. Daarom zijn maatregelen van de lidstaten niet toereikend om bij grensoverschrijdende aanbesteding voor interoperabiliteit bij e-facturering te zorgen.
Het motief voor een optreden van de EU is terug te voeren op het transnationale karakter van het probleem van gebrekkige interoperabiliteit tussen nationale (en bedrijfseigen) systemen voor e-facturering. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van transacties in het kader van overheidsopdrachten waarop de richtlijnen inzake overheidsopdrachten van toepassing zijn en het gebrek aan resultaten van betekenis van de inspanningen van sommige lidstaten om de problemen inzake interoperabiliteit op te lossen, lijkt een EU-maatregel met betrekking tot e-facturering bij overheidsopdrachten de enige mogelijkheid om hun maatregelen te coördineren en om verdere versnippering van de interne markt te voorkomen. Verder kan alleen de EU in de discussie over interoperabiliteit fungeren als een onpartijdige scheidsrechter en objectief de beste wijze aanbevelen voor het opheffen van marktbelemmeringen.
Er is weinig dat erop wijst dat zonder optreden van de EU de huidige situatie op het gebied van e-facturering bij overheidsopdrachten in de nabije toekomst zal veranderen of verbeteren.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan nodig is voor de verwezenlijking van de doelstelling de goede werking van de interne markt te verzekeren.
Bij de effectbeoordeling zijn verschillende beleidsopties beoordeeld. Dit leidde tot de conclusie dat de voorkeursoptie ook optimaal is qua evenredigheid; de gekozen optie zou de sterke stimulans die uitgaat van een verplichting om bij overheidsopdrachten te zorgen voor interoperabiliteit op het gebied van e-facturering, combineren met een meer flexibele benadering wat betreft de meest geschikte manieren om het gebruik van e-facturering als zodanig te garanderen.
·
Keuze van instrumenten
De keuze voor de juridische vorm van het wetgevingsvoorstel van de Commissie wordt zowel door de gekozen rechtsgrond als de inhoud van het voorstel bepaald. Zoals reeds opgemerkt, is artikel 114 VWEU de juiste rechtsgrondslag voor dit voorstel. Op grond van dit artikel kan in beginsel zowel een richtlijn als een verordening als de rechtsvorm van een voorstel worden gekozen. Aangezien het doel van het voorstel voldoende kan worden bereikt door de lidstaten een resultaatsverplichting op te leggen en aan hen de keuze van de vorm en de methoden te laten, is de keuze voor een richtlijn echter het meest op zijn plaats.
· Omzettingsmaatregelen en toelichtende stukken
Er zullen waarschijnlijk op verschillende niveaus (wetgevend, regelgevend, administratief en technisch niveau) nationale maatregelen nodig zijn om deze richtlijn om te zetten en de aanbestedende diensten en instanties concreet in staat te stellen deze toe te passen. Alleen de lidstaten kunnen duidelijk maken hoe deze verschillende maatregelen de richtlijn omzetten en hoe de wisselwerking van elke maatregel met de overige is. Daarom moet de kennisgeving van omzettingsmaatregelen vergezeld gaan van dergelijke toelichtende stukken.
Op alle gevolgen voor de begroting in verband met de ontwikkeling van een Europese norm door de desbetreffende Europese normalisatie-instelling zijn reeds de bepalingen van Verordening (EU) nr. 1025/2012 van toepassing. Dit voorstel heeft geen extra financiële gevolgen die verder gaan dan de middelen die voor normalisatiemaatregelen reeds zijn toegekend in het kader van het huidige en het toekomstige meerjarig financieel kader.