Toelichting bij COM(2013)493 - Deelname van de EU aan een programma van enkele lidstaten voor het ondersteunen van onderzoek in het midden- en kleinbedrijf (Eurostars-2) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)493 - Deelname van de EU aan een programma van enkele lidstaten voor het ondersteunen van onderzoek in het midden- en kleinbedrijf ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)493   |
| datum | 10-07-2013 |
1.1. Doelstellingen van het voorstel
Dit voorstel betreft de deelname door de Europese Unie, op grond van artikel 185 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), aan het gezamenlijke programma Eurostars-2 (hierna: 'Eurostars-2'), dat door verscheidene lidstaten is opgezet als vervolg op het gezamenlijke programma Eurostars.
De algemene doelstellingen van Eurostars-2 zijn:
Ÿ bevorderen van marktgerichte transnationale onderzoeksactiviteiten van onderzoek verrichtende kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's)[1][2], op elk gebied, met name voor kmo's zonder ervaring in transnationaal onderzoek, die leiden tot het op de markt brengen van nieuwe of verbeterde producten, processen of diensten;
Ÿ bijdragen aan de voltooiing van de Europese Onderzoeksruimte (EOR) en vergroten van de toegankelijkheid, efficiëntie en werkzaamheid van overheidsfinanciering voor onderzoek verrichtende kmo's in Europa door het onderling afstemmen, harmoniseren en synchroniseren van nationale financieringsmechanismen.
Doordat het concurrentievermogen van onderzoek verrichtende kmo's wordt vergroot, wordt actief bijgedragen aan het realiseren van economische groei en het creëren van werkgelegenheid in Europa en zodoende aan het verwezenlijken van de Europa 2020-doelstellingen.
1.2. Motivering van het voorstel
kmo's vormen de ruggengraat van de Europese economie en hebben een aanzienlijk groei- en werkgelegenheidspotentieel. De EU telt ongeveer 20,7 miljoen kmo's, die meer dan 98% van alle bedrijven in de EU vertegenwoordigen, ongeveer 58 % van de bruto toegevoegde waarde[3] [4] in de EU genereren en werk verschaffen aan meer dan 87 miljoen mensen (67 % van de totale werkgelegenheid en in sommige sleutelindustrieën zelfs 80 % van alle banen).
Onder die kmo's vormen innovatief onderzoek verrichtende kmo's een zeer dynamische subgroep, die in grote mate kan bijdragen aan groei en werkgelegenheid, en nog meer als zij betrokken is bij transnationale O&O-samenwerking. Een aantal onvolkomenheden in de marktwerking maken het voor kmo's echter moeilijk om toegang te krijgen tot de noodzakelijke private financiering voor hun O&O en bestaande nationale O&O-programma's voorzien maar zelden in transnationale samenwerking, zijn onvoldoende gesynchroniseerd en sluiten onvoldoende op elkaar aan. Voorts zijn een aantal complementaire EU-initiatieven weliswaar op innovatieve kmo's gericht (bv. de financiële instrumenten zoals de financieringsfaciliteit met risicodeling of het onlangs ontwikkelde kmo-instrument), maar ontbreekt er op EU-niveau een specifiek programma voor transnationale O&O-activiteiten van onderzoekintensieve kmo's.
In 2008 besloten 32[5] Europese landen die lid waren van het Eureka-netwerk[6] tot de oprichting van het gezamenlijk programma Eurostars om op die manier te komen tot een coherente aanpak op Europees niveau ten aanzien van onderzoek verrichtende kmo's. De doelstelling van Eurostars is het ondersteunen van onderzoek verrichtende kmo's door het medefinancieren van marktgericht transnationaal onderzoek, via een bottom-up-benadering, en het verstrekken van een wettelijk en organisatorisch kader.
Krachtens de beschikking[7] van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 neemt de EU op grond van artikel 185 VWEU (ex artikel 169 EG) financieel deel aan Eurostars met een bijdrage van maximaal een derde van de effectieve bijdrage van de deelnemende lidstaten en de andere deelnemende landen, welke deelname begrensd is tot 100 miljoen euro voor de periode 2008-2013. Eurostars wordt uitgevoerd via een specifieke uitvoeringsstructuur, het Eureka-secretariaat, dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het programma, meer in het bijzonder voor het organiseren van de oproepen tot het indienen van voorstellen, de subsidiabiliteitscontrole, de intercollegiale toetsing, de selectie en monitoring van projecten en de toewijzing van de Unie-bijdrage.
In 2010 voerde een groep van onafhankelijke deskundigen[8] een tussentijdse evaluatie van Eurostars uit[9], naar aanleiding waarvan de Commissie het verslag 'Tussentijdse evaluatie van het gezamenlijk programma Eurostars'[10] opstelde, dat in april 2011 werd goedgekeurd. In zijn conclusies van 31 mei 2011[11] over voornoemde documenten toont de Raad Concurrentievermogen zich verheugd over de constatering van de groep dat Eurostars goed spoort met de doelstellingen van Europa 2020, een goede aanvulling vormt op de door het zevende kaderprogramma aan kmo's geboden mogelijkheden voor internationale samenwerking en aantrekkelijk is gebleken voor de doelgroep, aangezien Europese onderzoek verrichtende kmo's zijn bereikt. De Raad verwelkomde ook de aanbeveling van de deskundigengroep om Eurostars na 2013 voort te zetten en zegde toe de voortzetting van het programma te zullen overwegen in de algemene context van het toekomstige gemeenschappelijke strategische kader voor financiering van onderzoek en innovatie.
De Raad wees ook op een aantal aanbevelingen voor toekomstige verbeteringen van het programma die door de deskundigengroep waren gedaan, zoals de noodzaak dat de deelnemende landen en de EU voldoende middelen verstrekken om een maximumaantal projecten met een hoge rangorde die aan de Eurostars-criteria voldoen, te kunnen financieren; de behoefte aan verdere stroomlijning en harmonisatie van de uitvoeringsprocessen en financieringsregels op nationaal niveau om Eurostars doeltreffender en doelmatiger te maken; de noodzaak om de kwaliteit van projectbeoordelingen voortdurend te verbeteren en prioriteit te blijven geven aan een korte tijdspanne voor het sluiten van contracten.
Op 22 juni 2012 gaf de Eureka-Ministerconferentie in Boedapest haar goedkeuring aan een document ("Document van Boedapest") waarin de Eureka-landen zich verbinden tot het ondersteunen van het vervolg op Eurostars. Het Document van Boedapest verwoordt een gemeenschappelijke visie voor Eurostars-2 en verschaft de basis voor de uitvoering van bovengenoemde aanbevelingen uit het tussentijdse- evaluatieverslag. In januari 2013 waren de informele financiële toezeggingen van de meeste Eurostars-landen voor Eurostars-2 (2014-2020) bijna drie keer zo hoog als de toezeggingen voor Eurostars-1. In het Document van Boedapest wordt de EU uitgenodigd om deel te nemen aan Eurostars-2.
Het Commissievoorstel voor het kaderprogramma Horizon 2020[12] bevat onder 'Innovatie in het MKB' een specifieke activiteit voor onderzoekintensieve kmo's, die de volgende fase van het programma Eurostars zal ondersteunen, dat in partnerschap met de lidstaten zal worden uitgevoerd en volgens de aanbevelingen in het evaluatieverslag zal worden omgebogen. Dit is het enige Horizon 2020-programma dat specifiek is gericht op onderzoek verrichtende kmo's voor projecten op elk gebied van onderzoek en ontwikkeling, en bijdraagt aan de integratie van nationale onderzoeksprogramma's en zodoende aan de voltooiing van de EOR. Met zijn bottom-up-benadering en ondernemingsgerichte agenda past Eurostars‑2 goed binnen het onderdeel 'Industrieel leiderschap' en zal het krachtig bijdragen aan de verwezenlijking van de programmadoelstellingen doordat projecten die van direct belang zijn voor een aantal speerpunt- en sleuteltechnologieën, worden ondersteund; ook zal het innovatieve onderzoekintensieve kmo's helpen om tot wereldwijd toonaangevende bedrijven uit te groeien.
Inhoudsopgave
EN
2.1. Raadpleging over de toekomst van het gezamenlijk programma Eurostars
Gedurende de afgelopen drie jaar is een groot aantal raadplegingen gehouden over Eurostars en de toekomstige ontwikkeling van het programma. Daarbij werden alle in- en externe belanghebbenden geraadpleegd. Er werden onder andere opmerkingen ontvangen over het in kaart brengen van de belangrijkste problemen en hindernissen, over aangelegenheden in verband met subsidiariteit en over opties voor de toekomst en de effecten daarvan.
Er werd een openbare raadpleging gehouden over de steunmaatregelen voor kmo's en de gebruikmaking van artikel 185 VWEU in het kader van de openbare raadpleging over het groenboek van de Commissie 'Naar een gemeenschappelijk strategisch kader voor EU-financiering van onderzoek en innovatie' (februari-mei 2011). In 70 van de 849 standpuntnota's die naar aanleiding van de publicatie van het groenboek werden ingediend, kwam Eurostars ter sprake. Van de organisaties die deelnamen aan de raadpleging, was meer dan 80 % positief over het programma. De weinige kritische opmerkingen (10 %) hadden met name betrekking op synchronisatieproblemen. Andere opmerkingen betroffen het niet altijd nakomen van financiële toezeggingen door de lidstaten, de harmonisatie van financieringsregels, de hoogte van de begroting en de tijdspanne voor het sluiten van een contract.
De openbare raadpleging over het groenboek werd gevolgd door twee openbare workshops in Brussel over innovatie in kmo's[13]. Aan die workshops namen 160 personen deel, bestaande uit deskundigen op het gebied van het midden- en kleinbedrijf en van O&O die afkomstig waren van Europese en nationale kmo's en industrieverenigingen, en uit vertegenwoordigers van lidstaten, overheidsinstanties en nationale contactpunten voor kmo's. De discussies in de workshops leidden tot twee hoofdconclusies over de reikwijdte van een toekomstig Eurostars-2. Ten eerste dat Eurostars-2 zich op dezelfde doelgroep moet blijven richten, namelijk onderzoek verrichtende kmo's; ten tweede dat er onder de deelnemers aan de workshop geen steun bestond voor uitbreiding van Eurostars tot geen onderzoek verrichtende kmo's, omdat het aantal en de omvang van nationale programma's ten behoeve van andere soorten kmo's (zoals onderzoek ten behoeve van kmo's) onvoldoende was om een kritische massa te vormen en een gezamenlijk programma op te zetten in het kader van artikel 185 VWEU.
Potentiële en feitelijke eindbegunstigden van projecten die in het kader van Eurostars worden gefinancierd (kmo's en onderzoeksinstituten) en andere belanghebbenden werden ook geraadpleegd in de context van de tussentijdse evaluatie van de groep van onafhankelijke deskundigen in 2010[14]. De groep heeft aanbevolen het programma alleen voort te zetten als de in het verslag aangegeven verbeteringen worden doorgevoerd.
De Commissie besprak in 2012 in een stuurgroep effectbeoordeling waarin verschillende Commissiediensten waren vertegenwoordigd, de mogelijkheid van voortzetting van EU-steun voor Eurostars-2. De stuurgroep droeg bij aan de planning van en routekaart voor het effectbeoordelingsverslag dat bij dit voorstel is gevoegd, waarbij in het bijzonder aandacht werd besteed aan de probleemstelling en de relevantie van het gezamenlijk programma Eurostars voor ander EU-beleid.
2.2. De beleidsopties
In het effectbeoordelingsverslag worden de volgende opties besproken:
Optie 1 — Scenario met ongewijzigd beleid (basisscenario)
Deze optie behelst voortzetting van het huidige gezamenlijke programma Eurostars in de volgende programmeringsperiode (2014-2020), dus met de huidige opzet, uitvoeringsmodaliteiten en totale begroting. De deelname en financiële bijdrage van de EU zouden hetzelfde zijn als die bij Eurostars 1 (het zevende kaderprogramma voorziet in een financiële bijdrage van de EU van maximaal 100 miljoen euro). Deze optie fungeert als het basisscenario.
Optie 2 — Nuloptie (geen deelname van de EU in Eurostars-2)
Bij deze optie worden de deelname en de financiële bijdrage van de EU aan Eurostars na afloop van de huidige financieringsperiode (eind 2013) beëindigd. Het zou aan de lidstaten zijn om te bepalen of zij Eurostars willen voortzetten en hoe ver zij willen gaan in wetenschappelijke, financiële en beheersintegratie.
Optie 3 — Versterkt partnerschap
De optie 'versterkt partnerschap' houdt in dat het huidige gezamenlijk programma Eurostars in de volgende programmeringsperiode wordt voortgezet als een artikel 185-initiatief, maar met een verbeterde opzet waarin alle in het verslag van de tussentijdse evaluatie genoemde aanbevelingen zijn verwerkt, op grotere schaal, en waarbij sprake is van meer integratie.
Daartoe krachtig aangemoedigd door de diensten van de Commissie hebben de Eureka-lidstaten overeenstemming bereikt over specifieke maatregelen die onder Eurostars‑2 moeten worden genomen om het tijdvak tot de ondertekening van een contract te verkorten, hun voorschriften en processen te standaardiseren, de administratie efficiënter te maken en de synchronisatie en integratie van financieringen te versterken. Om het programma te kunnen uitbreiden en meer onderzoekintensieve kmo's met groeipotentieel te kunnen ondersteunen, hebben de lidstaten toegezegd de financiële middelen voor het programma aanzienlijk uit te breiden. Hiermee wordt gehoor gegeven aan de toenemende vraag van kmo's sinds de start van het programma. Het weerspiegelt ook de absorptiecapaciteit van de Eurostars-doelgroep. Bijgevolg en om bovengenoemde verbeteringen te stimuleren en verder te ondersteunen, zou de financiële bijdrage van de EU dienovereenkomstig worden verhoogd.
2.3. Resultaten van de ex-ante-effectbeoordeling
Uit de ex-ante-effectbeoordeling is optie 3 naar voren gekomen als de voorkeursoptie, gezien de effectiviteit in het bereiken van de doelstellingen, de efficiëntie en de algehele samenhang tussen de criteria. Deze conclusie wordt door vrijwel alle belanghebbenden gedeeld, aangezien 99% van de respondenten op een enquête die in november 2012 werd gehouden onder alle vertegenwoordigers op hoog niveau/nationale projectcoördinatoren (de enquête werd ingevuld door 28 Eureka-vertegenwoordigers/‑projectcoördinatoren uit 22 Eureka-lidstaten) vond dat de optie van een 'Nieuw versterkt partnerschap' zeer geschikt was en een groter positief effect op het concurrentievermogen van O&O-verrichtende kmo's zou hebben dan de andere opties.
Het effectbeoordelingsverslag werd in februari 2012 door het effectbeoordelingscomité beoordeeld en goedgekeurd. In zijn advies verzocht het comité om enkele verbeteringen in het verslag aan te brengen, waarmee rekening is gehouden. Meer in het bijzonder wordt nu in het verslag duidelijker uitgelegd wat de beleidscontext is, wat het verband met andere EU-initiatieven is, welke problemen er nog zijn en met welke specifieke maatregelen die problemen kunnen worden aangepakt, met een duidelijkere koppeling aan de verschillende beleidsopties. De doelstellingen werden herzien en vormen nu een stevigere basis voor het meten van de gemaakte vorderingen. Tot slot werd de vergelijking van opties wat betreft doeltreffendheid, doelmatigheid en samenhang verbeterd en werden de standpunten van belanghebbenden duidelijker verwoord.
3.1. Rechtsgrondslag
Het voorstel voor Eurostars-2 is gebaseerd op artikel 185 VWEU, dat stelt dat de Unie kan voorzien in "deelname aan door verscheidene lidstaten opgezette onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma's, met inbegrip van deelname aan de voor de uitvoering van die programma's tot stand gebrachte structuren".
In de mededeling van de Commissie betreffende Horizon 2020[15] staat dat '(d)e partnerschappen op basis van de artikelen 185 en 187 van het Verdrag worden voorgezet'.
Artikel 20, lid 2, sub b), van het Voorstel voor een verordening tot vaststelling van Horizon 2020[16] bevat een opsomming van een aantal criteria waaraan voorstellen voor publiek-publieke partnerschappen moeten voldoen. Eurostars voldoet aan die criteria: het 'Document van Boedapest' betreffende Eurostars-2, dat door alle Eureka-landen is bekrachtigd, bevat a) een duidelijke omschrijving van de doelstellingen, die in overeenstemming zijn met de doelstellingen van Horizon 2020 en de meer algemene doelstellingen van het Uniebeleid, zoals vermeld onder 1.1, b) de financiële verbintenissen van de deelnemende landen, c) de toegevoegde waarde van actie op EU-niveau, zoals vermeld onder 3.2, en d) de kritische massa, wat betreft de omvang en het aantal van de betrokken nationale programma's.
3.2. Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing, omdat het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. De subsidiariteit wordt gewaarborgd door het voorstel te baseren op artikel 185 VWEU, dat uitdrukkelijk voorziet in deelname door de Unie aan door verscheidene lidstaten opgezette onderzoeksprogramma's, waarbij de operationele onderdelen zo veel mogelijk op nationaal niveau worden uitgevoerd, terwijl op EU-niveau voor een coherente aanpak van het gezamenlijk programma wordt gezorgd.
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt: de nationale onderzoeksprogramma's ter ondersteuning van onderzoek verrichtende kmo's sluiten niet op elkaar aan en zijn onvoldoende compatibel. Ook zijn maar heel weinig nationale programmacycli gesynchroniseerd en wordt weinig gebruikt gemaakt van een gezamenlijke internationale peer review.
Eurostars-2 eerbiedigt het evenredigheidsbeginsel, omdat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering en voor alle operationele aspecten ervan. De rol van de EU is beperkt tot het verschaffen van prikkels voor een betere coördinatie van de deelnemende programma's en voor harmonisatie van voorschriften en regelingen, wat in het voordeel is van kmo's die geïnteresseerd zijn in transnationale O&O-activiteiten, en tot het creëren van synergie met relevante complementaire activiteiten die in het kader van Horizon 2020 worden uitgevoerd.
De toegevoegde waarde van actie op EU-niveau is aanzienlijk, omdat deelname van de EU het mogelijk maakt een nieuw wettelijk kader te creëren waarbinnen nationale en EU-financiering kunnen worden gecombineerd onder een gemeenschappelijke strategie voor het stimuleren van transnationale O&O-samenwerkingsprojecten die worden geïnitieerd en geleid door onderzoek verrichtende kmo's. Door middelen van nationale programma's en EU-middelen bijeen te brengen kan een kritische massa worden bereikt waarmee de uitdagingen waarvoor onderzoek verrichtende kmo's staan, beter kunnen worden aangepakt. Dit zou anders met de bestaande structuren in Horizon 2020 en binnen de nationale programma's niet haalbaar zijn. De bijdrage van de Unie zal een derde van de bijdragen van de deelnemende landen bedragen.
In het bijzonder zorgt de voorgestelde organisatiestructuur ervoor dat de administratieve lasten tot een minimum worden beperkt, omdat het meeste administratieve werk door nationale instanties zal worden verricht, onder het toezicht en de algehele verantwoordelijkheid van de hiervoor aangewezen gemeenschappelijke juridische structuur.
3.3. Keuze van instrument
Het voorgestelde instrument is een besluit van het Europees Parlement en de Raad op basis van artikel 185 VWEU.
3.4. Afwijkingen van de regels voor deelname aan Horizon 2020
Het voorstel omvat afwijkingen van een aantal artikelen, met name artikel 14, lid 5, betreffende de controle van de financiële capaciteit van de aanvrager, artikel 16, lid 1, betreffende subsidieovereenkomsten, artikel 19, lid 1, en leden 5 tot en met 7 betreffende de uitvoering van de actie, de artikelen 22 tot en met 28 betreffende voorschriften voor de financiering van de actie. Deze afwijkingen vloeien voort uit de verdeling van verantwoordelijkheden tussen het Eureka-secretariaat en de nationale financieringsinstanties: het ESE is belast met de ontvangst, de verdeling en het volgen van de bijdrage van de Europese Unie die aan de begunstigden wordt toegekend met behulp van de nationale financieringsinstanties.
De voornaamste reden hiervoor is dat kmo's, de specifieke doelgroep van Eurostars-2, in bepaalde gevallen beter met de welbekende regels van de deelnemende nationale financieringsprogramma's dan met de EU-regels uit de voeten kunnen. De administratieve en juridische belemmeringen voor de deelname van deze kmo's aan transnationale onderzoeks- en innovatieactiviteiten worden derhalve door de toepassing van nationale financieringsregels en door de verstrekking van de financiële bijdrage van de Unie, alsmede door de dienovereenkomstige overheidssteun in het kader van één subsidieovereenkomst verminderd.
Het voorstel voorziet in passende waarborgen voor naleving van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie door de specifieke uitvoeringsstructuur wanneer financiële steun aan derden wordt verstrekt, alsook voor het beschermen van de financiële belangen van de Unie. Het voorziet ook in het opnemen van uitvoerige daartoe strekkende bepalingen in een tussen de Unie en de specifieke uitvoeringsstructuur te sluiten overeenkomst, waarin onder meer krachtig zal worden aangedrongen op een snelle en progressieve harmonisatie en onderlinge afstemming van de regels van nationale programma's.
In het financieel memorandum bij dit besluit worden de indicatieve gevolgen voor de begroting weergegeven. De maximale financiële bijdrage van de Unie, inclusief EVA-kredieten, aan Eurostars-2 is 287 miljoen euro in lopende prijzen, voor de gehele looptijd van het kaderprogramma Horizon 2020. De bijdragen worden verstrekt vanuit de volgende doelstelling[17] in deel II 'Industrieel leiderschap'
Ÿ 'Innovatie in het MKB' (midden- en kleinbedrijf, kmo's).
De bepalingen van het besluit en van de tussen de Commissie en de specifieke uitvoeringsstructuur te sluiten delegatieovereenkomst, moeten waarborgen dat de financiële belangen van de Unie worden beschermd.
In het financieel memorandum bij dit besluit worden de indicatieve gevolgen voor de begroting weergegeven.
5.1. Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in een vereenvoudiging van administratieve procedures voor overheidsinstanties (EU of nationaal) en private partijen.
Meer in het bijzonder zullen de begunstigden van het nieuwe gezamenlijke programma profiteren van het feit dat er maar een enkele contracterings- en betalingsregeling is, met vertrouwde nationale regels, en dat ten aanzien van de Unie-bijdrage geen afzonderlijke verslaglegging nodig is.
De EU zal rechtstreeks handelen met de specifieke uitvoeringsstructuur van Eurostars-2, die belast wordt met de toewijzing van de EU-bijdrage, de monitoring van de besteding ervan en de verslaglegging hierover.
5.2. Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling die voorziet in een tussentijdse evaluatie na drie jaar. Het programma zal maximaal zeven jaar duren.
5.3. Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.