Toelichting bij COM(2013)812 - Voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

De productie van en de handel in landbouwproducten en agrarische levensmiddelen zijn een belangrijke troef voor de Europese Unie. Met ongeveer 18 % van de wereldwijde uitvoer en 20 % van de wereldwijde invoer mag de Unie zich, op gelijke voet met de Verenigde Staten, de grootste in- en uitvoerder van landbouwproducten noemen. Binnen de Europese verwerkende industrie staat de agrovoedingssector mee op de eerste rij, met 13,5 % van de werkgelegenheid en 12,9 % van de omzet. Deze sector telt 310 000 bedrijven, waarvan 99,1 % kmo's[1]. In de loop der jaren heeft de Europese sector zich toegespitst op kwaliteit en toegevoegde waarde, met verwerkte producten die in Europa, maar ook wereldwijd, steeds meer op prijs worden gesteld. Deze producten vertegenwoordigen meer dan tweederde van de waarde van de totale uitvoer van landbouwproducten uit de EU en dat cijfer zou nog aanzienlijk kunnen toenemen.

Het is van groot belang dat de Europese landbouw en de agrovoedingssector die daar nauw mee verbonden is, hun concurrentievermogen en hun marktaandeel behouden en versterken, zowel op de binnenmarkt als voor de uitvoer. Daarbij dienen de verbintenissen die de EU in het kader van haar internationale handelsbetrekkingen is aangegaan, te worden nageleefd. Met name door de globalisering van de markten is de concurrentie voor de Europese landbouw echter aanzienlijk toegenomen. Deze tendens zal zich de komende jaren waarschijnlijk voortzetten, als de Doha-ronde en de bilaterale en regionale overeenkomsten waarover momenteel wordt onderhandeld, worden afgesloten. Deze vaak gevreesde overeenkomsten kunnen ook belangrijke mogelijkheden bieden voor de sector.

Op de binnenmarkt is echter slechts een kleine minderheid van de Europese consumenten zich bewust van de inspanningen die de Europese landbouwers leveren om kwaliteitsvolle, gezonde en veilige producten te leveren. Slechts 14 % van de Europeanen herkent de logo's voor beschermde oorsprongsbenamingen (BOB) of beschermde geografische aanduidingen (BGA), de belangrijkste Europese kwaliteitsregelingen van de Unie. Ook bij de uitvoer vormen de investeringen in marketing en afzet op verre markten een uitdaging voor een sector die hoofdzakelijk uit kmo's en zelfs micro-ondernemingen bestaat.

Deze situatie, die weliswaar een uitdaging vormt voor de Europese landbouwers, opent echter ook perspectieven die op doeltreffende wijze moeten worden ondersteund, met name via de instrumenten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De Europese landbouwsector heeft immers slechts kans van slagen als hij zijn marktaandeel weet te vergroten en ervoor kan zorgen dat de zeer concurrerende levensmiddelenindustrie haar belangrijke plaats binnen de economie en de handel in de EU behoudt.

Tegen deze achtergrond is een modern en ambitieus afzetbevorderingsbeleid nodig, dat lessen trekt uit de reeds uitgevoerde afzetbevorderingsprogramma's en een nieuwe fase vormt in de modernisering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Doel is de landbouwsector, en met name de kmo's en de producentenorganisaties - die de steunpilaar van de sector zijn - ondersteuning te bieden zodat zij een sterke en dynamische bijdrage kunnen leveren aan de economische groei voor de hele Unie en met name voor de plattelandsgebieden. Daartoe is een afzetbevorderingsbeleid nodig dat ten bate van zijn begunstigden (nationale of Europese producenten-, beroeps- en brancheorganisaties) wordt geherstructureerd, extra middelen krijgt en verschillende benaderingen voor zowel de binnenmarkt als de markten in derde landen omvat.

Dit voorstel voorziet in een geleidelijke maar aanzienlijke verhoging van de begroting voor afzetbevorderingsacties, die zal worden gefinancierd uit de middelen die reeds zijn vastgesteld voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU voor de periode 2014-2020. Deze uitgaven worden geraamd op basis van de mogelijkheden die zich aanbieden in derde landen naar aanleiding van een groeiende vraag, zoals bijvoorbeeld in Azië, waar de import van landbouwproducten in de ASEAN-landen[2] tot 2050 naar verwachting met meer dan 17 miljard dollar zal stijgen[3].

Niet alleen zal de vraag van met name de opkomende markten (die nu reeds een belangrijke afnemer van EU-agrovoedingsmiddelen zijn) stijgen, de EU zal ook een grotere toegang krijgen tot de markt naarmate de talrijke lopende handelsbesprekingen tot een uitkomst leiden. De reeds lopende onderhandelingen over vrijhandelsovereenkomsten bestrijken markten met een waarde voor de agrovoedingssector die momenteel ongeveer 35 miljard euro per jaar bedraagt. Dat cijfer zal waarschijnlijk nog gevoelig stijgen door de snel toenemende vraag en de liberalisering van een groot deel van de handel dankzij die onderhandelingen.  Zo zou een ambitieuze vrijhandelsovereenkomst met de Verenigde Staten ertoe kunnen leiden dat de uitvoer van EU-landbouwproducten tot 2027 met ongeveer 15 % toeneemt (1,7 miljard euro meer per jaar) en de uitvoer van verwerkte landbouwproducten met 45 % (13,4 miljard euro meer per jaar)[4]. In geval van een ambitieuze vrijhandelsovereenkomst met Japan zou de uitvoer van agrovoedingsmiddelen op lange termijn met 137 % stijgen (5,9 miljard euro meer per jaar)[5].

Dit is dus een strategische gelegenheid tot structurering voor de Europese agrovoedingssector, die gezien het belang van de Europese kmo's in deze sector moet worden benut via een ambitieus en vernieuwend beleid . Om die belangrijke kans te kunnen grijpen hebben deze ondernemingen nood aan ondersteuning, deskundigheid en aanmoediging. Daartoe is een sterk ontwikkeld openbaar beleid nodig dat die uitdaging aankan. De in dit voorstel opgenomen bedragen zullen zorgen voor een geloofwaardige opzet van dat beleid in de komende jaren.

Algemene context



Via het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) kan het potentieel van de Europese landbouw- en agrovoedingssector worden ontsloten en gevaloriseerd. De hervorming van het GLB waaraan op dit moment wordt gewerkt, zal na 2013 een aanzienlijke bijdrage kunnen leveren aan de Europa 2020-strategie voor een intelligente, duurzame en inclusieve groei door een vorm van landbouw te ondersteunen die garant staat voor voedselzekerheid, duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen en dynamische plattelandsgebieden. In samenhang daarmee moet ook het voorlichtings- en afzetbevorderingsbeleid voor landbouwproducten, een van de instrumenten van het GLB, worden hervormd.

Als instrument van het GLB dient het Europese afzetbevorderingsbeleid voor landbouwproducten gericht te zijn op de doelstellingen van de GLB-hervorming tot 2020, en met name op de doelstelling het concurrentievermogen van de Europese landbouw zowel op de binnenmarkt als in derde landen te versterken. Daarbij dienen de volgende specifieke doelstellingen te worden nagestreefd:

– verbeteren van het kennisniveau van de consument met betrekking tot de voordelen van Europese landbouwproducten,

– ontwikkelen en openstellen van nieuwe markten voor Europese landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen,

– verhogen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.

In het kader van het GLB geeft de ondersteuning van de Unie voor voorlichting en afzetbevordering ten gunste van landbouwproducten een evolutie te zien. Vóór 2000 bestonden voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen op sectoraal niveau. In 2000 werden de sectorale maatregelen opgenomen in een horizontale regeling. Tussen 2000 en 2007 werden deze activiteiten geregeld door twee verschillende verordeningen, respectievelijk betreffende de binnenmarkt en betreffende derde landen[6]. Sinds 2008 zijn de twee benaderingen gecombineerd in een enige horizontale regeling (Verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad[7] en Verordening (EG) nr. 501/2008 van de Commissie[8]) zonder ingrijpende wijziging van de inhoud.

Doelstellingen van het voorstel

Dit voorstel moet de verwezenlijking mogelijk maken van voorlichtings- en afzetbevorderingsacties op de binnenmarkt en in derde landen die voor de landbouwsector noodzakelijk zijn om het hoofd te kunnen bieden aan de talrijke uitdagingen die zich voordoen in het huidige klimaat van groeiende concurrentie en opening van de markten. De Europese landbouwsector heeft slechts kans van slagen als hij zijn marktaandeel kan vergroten en de zeer concurrerende levensmiddelenindustrie (de voedselketen vertegenwoordigt 6 % van het bruto binnenlands product (BBP) van de Unie) kan blijven verzekeren van een belangrijke plaats binnen de economie en de handel in de EU.

De acties moeten passen in een Europese voorlichtings- en afzetbevorderingsstrategie waarin is vastgesteld welke markten en producten of boodschappen (bijvoorbeeld producten met een hoge toegevoegde waarde) voorrang krijgen. Daarbij wordt rekening gehouden met onderhandelingen over vrijhandelsovereenkomsten en met de markten die het meest rendabel zijn, en wordt versnippering van middelen voorkomen. Verwacht wordt dat acties die op derde landen zijn gericht, met dit voorstel opnieuw in evenwicht worden gebracht.

Om het aantal acties te verhogen en de kwaliteit ervan te verbeteren, moet de regeling worden opengesteld voor nieuwe begunstigden, zoals producentenorganisaties, naar het voorbeeld van de GLB-hervorming 2020, die landbouwers aanmoedigt zich te verenigen.

Ook moet worden gestreefd naar de grootst mogelijke opbrengst uit de investeringen in die acties en moet worden voorzien in een duidelijke omkadering voor de vermelding van de oorsprong van producten of van handelsmerken ter verduidelijking van de generieke boodschap om de intrinsieke kenmerken van Europese landbouwproducten onder de aandacht te brengen.

De door marktdeelnemers van verschillende lidstaten ingediende programma's leveren een belangrijke bijdrage aan de Europese toegevoegde waarde. Ze waarderen de diversiteit van Europese landbouwproducten op en zullen in het kader van de hervorming worden aangemoedigd.

Initiatieven van de Commissie als handelsmissies op hoog niveau of deelname aan internationale beurzen vergemakkelijken de ontsluiting van nieuwe markten voor Europese landbouwproducten.

Het voorstel voorziet in de ontwikkeling van nieuwe diensten voor technische ondersteuning van de belanghebbenden, die de uitwisseling van informatie over voorlichtings- en afzetbevorderingsacties of van goede praktijken zullen bevorderen en tot een toename van de deskundigheid zullen leiden.

Het voorstel beoogt ook een vereenvoudigd beheer van het voorlichtings- en afzetbevorderingsbeleid. Het voorstel kent de Commissie een actievere rol toe in het beheer van meerlandenprogramma's om de opzet en tenuitvoerlegging ervan te vergemakkelijken. De respectieve rol van de lidstaat en van de Commissie bij de monitoring en de controle van de acties moet worden verduidelijkt om te voorkomen dat de procedures elkaar overlappen of te lang aanslepen. Voorgesteld wordt dat de selectie uitsluitend op het niveau van de Commissie plaatsvindt.

Ten slotte zal voor elke actie een stelselmatige effectbeoordeling worden verricht om na te gaan of de beoogde doelstellingen zijn bereikt. Er zal een evaluatiekader worden opgezet om de verwezenlijkingen van het afzetbevorderingsbeleid te meten aan de hand van een aantal gemeenschappelijke indicatoren die verband houden met de strategische doelstellingen, in samenhang met het gemeenschappelijke monitoring- en evaluatiekader van het GLB.

Meerwaarde van de EU

Het landbouwbeleid is een Europees beleid. In plaats van elk hun eigen landbouwbeleid te voeren, leggen de 28 lidstaten hun middelen samen voor een Europees beleid met een gemeenschappelijke begroting. De landbouw is de enige sector met een gemeenschappelijk beleid en gemeenschappelijke regels, onder meer betreffende afzetbevordering, die zijn vastgesteld in het Verdrag. De huidige GLB-hervorming moet worden omgezet in alle instrumenten van dat beleid.

Op een eengemaakte markt zal een actie op EU-niveau een belangrijk hefboomeffect hebben voor a) een gemakkelijkere opzet van generieke voorlichtingsprogramma's, die sowieso al weinig worden uitgevoerd door de lidstaten of bedrijven en momenteel, vanwege de economische crisis, nog minder aan bod komen en b) de uitvoering van meerlandenprogramma's, die zorgen voor uitwisseling van ervaring tussen de lidstaten en voor schaalvoordelen.

1.

Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling



Raadpleging van belanghebbenden



De belanghebbende partijen werden uitvoerig geraadpleegd. Een groenboek dat door de Commissie op 14 juli 2011 bekend werd gemaakt, heeft een discussie op gang gebracht waarvan de resultaten werden toegelicht tijdens een conferentie over afzetbevordering die in november 2011 is georganiseerd door het Poolse voorzitterschap van de EU. De Raad heeft de conclusies van het groenboek aangenomen tijdens zijn bijeenkomst in december 2011. Het Europees Parlement heeft op 20 november 2012 een resolutie aangenomen naar aanleiding van een mededeling van de Commissie daaromtrent. Bovendien hebben raadplegingen plaatsgevonden in het kader van het adviescomité inzake afzetbevordering en een deskundigengroep over de vereenvoudiging van het GLB tijdens vergaderingen in maart 2012.

Beoordeling van de huidige regeling

In januari 2012 werd een evaluatie bekendgemaakt die was uitgevoerd door een externe consulent in opdracht van de Europese Commissie. Het ging om een globale, onafhankelijke beoordeling van de huidige regeling. Onderzocht werd of de relevantie en de doeltreffendheid van het voorlichtings- en afzetbevorderingsbeleid van de EU voor landbouwproducten in overeenstemming waren met de doelstellingen die zijn vastgesteld in Verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad en met andere afzetbevorderingsmaatregelen in het kader van het GLB. De onderzochte periode bestrijkt de jaren 2002 tot en met 2010.

Effectbeoordeling



Op basis van de evaluatie van het huidige beleidskader enerzijds en een analyse van de toekomstige uitdagingen en behoeften anderzijds, wordt in de effectbeoordeling de impact van drie alternatieve scenario's beoordeeld en vergeleken. Deze hervormingsscenario's werden uitgestippeld op basis van drie elementen die als bepalend naar voren zijn gekomen uit de maatschappelijke discussie en uit de standpunten van de verschillende belanghebbenden, namelijk de doelmarkt(en), het al dan niet bestaan van een Europese afzetbevorderingsstrategie en voorschriften met betrekking tot particuliere merken en de oorsprong van producten. Er werden drie scenario's ontwikkeld die als denkpistes in het besluitvormingsproces kunnen worden meegenomen:

• Het 'versterkte status quo'-scenario komt neer op een beperkte aanpassing van het huidige afzetbevorderingsbeleid. Daarbij wordt de toegevoegde waarde van het afzetbevorderingsbeleid erkend en wordt ernaar gestreefd de geconstateerde tekortkomingen te corrigeren om het beleid eenvoudiger en toegankelijker te maken, de begunstigden de kans te geven zo veel mogelijk uit de aangeboden instrumenten te halen en hun de gepaste technische ondersteuning te bieden.

• Bij het 'doelgerichte' scenario, dat verder reikt dan het 'versterkte status quo'-scenario, zijn de afzetbevorderingsacties beter afgestemd op de binnenmarkt en de externe markten dankzij de opzet en uitvoering van een strategie. Ook wordt de samenwerking tussen marktdeelnemers van verschillende lidstaten bevorderd (dankzij direct beheer van de meerlandenprogramma's). Bovendien biedt de strategie de mogelijkheid om de lijst van voor de afzetbevorderingsregeling in aanmerking komende producten en thema's uit te breiden. Ten slotte stelt dit scenario een beter gebruik van de vermelding van de oorsprong van het product en van handelsmerken voor (zoals merken in 'banners').

• Het 'uitsluitend derde landen'-scenario beoogt een even ambitieus beleid als het 'doelgerichte' scenario, maar de afzetbevorderingsacties, rechtstreeks door de Commissie beheerd, zijn daarbij uitsluitend op derde landen gericht en zijn in overeenstemming met een selectiestrategie. De elementen die ter verbetering zijn voorgesteld in het 'versterkte status quo'-scenario zijn ook in dit scenario opgenomen. Bovendien zouden naast generieke afzetbevorderingsacties ook commerciële acties voor individuele particuliere merken in aanmerking komen voor de regeling en zou de lijst van in aanmerking komende producten en thema's worden uitgebreid.

Het 'versterkte status quo'-scenario lijkt te weinig gericht op acties met een grote toegevoegde waarde voor de Europese Unie en het 'uitsluitend derde landen'-scenario lijkt te risicovol gezien de gebrekkige kennis over landbouwproducten in Europa. De effectbeoordeling toont aan dat het 'doelgerichte' scenario daarentegen het meest evenwichtige scenario is om een afzetbevorderingsbeleid uit te stippelen dat beter inspeelt op de behoefte aan economische groei van de landbouwsector en -markten en tevens de Europese consument beter wegwijs maakt in het steeds toenemende aanbod aan producten.

3. Beheer van de regeling

Op dit moment zijn er twee methoden voor het beheer van de regeling van kracht: gedeeld beheer (belangrijkste uitgaven verbonden aan de tenuitvoerlegging van de programma's) en direct beheer (voorlichtings- en afzetbevorderingsacties op initiatief van de Commissie). De onderhavige verordening beoogt een algemene en aanzienlijke toename van het aantal uitgevoerde acties en zal bijgevolg leiden tot een toename van de uitgaven voor zowel gedeeld als direct beheer. Wanneer de meerlandenprogramma's onder direct beheer komen - om de tenuitvoerlegging ervan te stimuleren - zou het aandeel rechtstreeks beheerde acties aanzienlijk moeten stijgen.

Op basis van een kosten-batenanalyse kan de Commissie besluiten om het beheer van het programma geheel of gedeeltelijk over te dragen aan een uitvoerend agentschap, met inachtneming van artikel 62 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad[9]. In een mededeling met als titel 'Een begroting voor Europa 2020'[10] heeft de Commissie voorgesteld vaker een beroep te doen op de bestaande uitvoerende agentschappen.

Tegen deze achtergrond en overeenkomstig artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad[11] en artikel 6, onder g), van Verordening (EU) nr. xxx/xxxx inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB[12] [horizontale GLB-verordening] is de Commissie voornemens bepaalde taken voor direct beheer van voorlichtings- en afzetbevorderingsprogramma's, met name voor meerlandenprogramma's, alsook de evaluatie van voorstellen voor monoprogramma's uit te besteden aan een bestaand uitvoerend agentschap. Bedoeling daarvan is een betere dienst te bieden en de zichtbaarheid van de EU in de voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten te verhogen.

2.

Juridische elementen van het voorstel



Rechtsgrondslag



Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 42 en 43 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel

·

Subsidiariteitsbeginsel



Het voorlichtings- en afzetbevorderingsbeleid van de EU is een nuttige aanvulling en versterking van de door de lidstaten verrichte acties, met name door bij de consumenten in de EU en in derde landen het imago van de producten, vooral uit het oogpunt van kwaliteit, voedingswaarde en veiligheid van de levensmiddelen en van de productiewijzen, te verbeteren. Door nieuwe afzetmogelijkheden in derde landen te helpen openen, kan een dergelijke activiteit ook een multiplicatoreffect hebben op nationale en particuliere initiatieven.

Het voorstel valt onder de gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten, en is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.

·

Evenredigheidsbeginsel



Door de toenemende liberalisering van de handel, met name in landbouwproducten en levensmiddelen, wordt het handelsverkeer tussen EU-lidstaten en derde landen steeds belangrijker. Rekening houdend met deze context en met de marktgerichtheid van het GLB is de verordening inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen een cruciaal instrument, dat in overeenstemming is met het nieuwe kader van de WTO-overeenkomst inzake de landbouw.

De EU dient bijgevolg de hoge kwaliteitsnormen voor EU-landbouwproducten te promoten en gezamenlijke afzetbevorderingsprogramma's aan te moedigen waaraan meerdere EU-landen of meerdere landbouwsectoren deelnemen.

Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.

3.

Gevolgen voor de begroting



Het voorstel voorziet in een geleidelijke maar aanzienlijke verhoging van de begroting voor voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten ten opzichte van de huidige situatie (van 61,5 miljoen euro in de begroting 2013 tot 200 miljoen euro in 2020). In het financieel memorandum wordt nader ingegaan op de financiële gevolgen van het voorstel.

Het voorstel voor het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 omvat voor de eerste pijler van het GLB de bedragen van de rechtstreekse betalingen en de uitgaven in verband met marktmaatregelen.  Uit voorzorg heeft de Commissie de conclusies van de Europese Raad van 8 februari 2013 betreffende het MFK in acht genomen. Behoudens de vaststelling van de verordening betreffende het MFK zullen de voorlichtings- en afzetbevorderingsacties worden gefinancierd binnen de door de Europese Raad overeengekomen bedragen.