Toelichting bij COM(2013)857 - Kwaliteitskader voor stages - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)857 - Kwaliteitskader voor stages. |
|---|---|
| bron | COM(2013)857   |
| datum | 04-12-2013 |
De afgelopen twee decennia zijn stages voor jongeren een belangrijk middel voor toetreding tot de arbeidsmarkt geworden. Het verbeteren van de inzetbaarheid en productiviteit van jongeren is cruciaal om ze toegang tot het arbeidsproces te verschaffen. Maar hoewel stages steeds meer een vast onderdeel van onze arbeidsmarkten worden, zijn met de toename ervan meer en meer zorgen over de leerinhoud en arbeidsvoorwaarden ontstaan. Willen stages de toegang tot werk daadwerkelijk vergemakkelijken, dan moeten zij hoogwaardige leerinhoud en passende arbeidsvoorwaarden bieden en mogen zij niet als goedkoop substituut voor reguliere banen fungeren.
In december 2012 heeft de Commissie het Jeugdwerkgelegenheidspakket[1] gepresenteerd, dat onder andere het startpunt vormde voor de tweede fase van de raadpleging van de sociale partners over een kwaliteitskader voor stages[2], na herhaalde oproepen van het Europees Parlement[3] en de Europese Raad[4]. Uit het overleg[5] dat de Commissie over deze kwestie heeft gevoerd en uit andere studies en onderzoeken is een aantal actuele problemen omtrent stages in de EU naar voren gekomen. Deze problemen betreffen met name twee gebieden:
· onvoldoende leerinhoud (stagiairs worden ingezet voor ondergeschikte taken); en
· ondeugdelijke arbeidsvoorwaarden (lange werkdagen, ontoereikende dekking voor gezondheids- en veiligheids- of beroepsrisico's, weinig of geen beloning/vergoeding, onduidelijke rechtspositie, verlenging van de duur, enz.).
Daarnaast werd er door belanghebbenden op gewezen dat een groot aandeel niet of slecht betaalde stages problemen omtrent gelijke toegang kan veroorzaken[6] en tevens vervanging van betaalde werknemers door stagiairs in de hand werkt[7]. Voorts wordt stagiairs soms niet duidelijk verteld of zij een beloning of vergoeding ontvangen of hoe het staat met belangrijke arbeidsvoorwaarden zoals een ziektekosten- en ongevallenverzekering of vakantierechten.
Meer transparantie inzake de leerinhoud en arbeidsvoorwaarden van stages zal tot een beter functionerende arbeidsmarkt leiden. Uit de Eurobarometer-enquête inzake stages van 2013 blijkt dat vacaturemeldingen en wervingsadvertenties voor stages wat betreft de transparantie omtrent arbeidsvoorwaarden voor verbetering vatbaar zijn.
De regelgevingskaders van de lidstaten in het algemeen en de striktheid van de regelgeving in het bijzonder lopen voor de verschillende soorten stages en van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. Sommige lidstaten kennen geen juridische definitie van een stage. Momenteel is er sprake van een opmerkelijke versnippering van de regelgeving en ontbreken algemeen gebruikte kwaliteitscriteria; een gemeenschappelijke visie op wat een stage is en op de minimumnormen die ervoor moeten gelden kan de lidstaten derhalve helpen hun beleid en regelgevingsaanpak vorm te geven. Uit bewijsmateriaal blijkt dat het aantal transnationale stages zeer beperkt is[8], ondanks een zeer hoog niveau van mobiliteit onder studenten, bijv. in het kader van het Erasmus-programma. Dit lijkt een belangrijke gemiste kans te zijn waar het gaat om het terugdringen van de jeugdwerkloosheid via mobiliteit: transnationale stages zouden een belangrijk middel kunnen zijn om jongeren te helpen in een andere lidstaat tot het arbeidsproces toe te treden. Een kwaliteitskader voor stages op Europese schaal kan het probleem van het lage aantal transnationale stages helpen oplossen. Het zou bijdragen tot het wegnemen van een belangrijke belemmering voor grensoverschrijdende mobiliteit, namelijk het gebrek aan informatie, op een gebied waar de regelgeving in hoge mate gefragmenteerd is. De uitwerking van een kwaliteitskader voor stages is ook van essentieel belang voor de uitbreiding van Eures tot stages zoals verlangd door de Europese Raad in zijn conclusies van juni 2012[9].
Naar aanleiding van de zeer hoge jeugdwerkloosheid in diverse lidstaten en in het verlengde van eerdere toezeggingen heeft de Commissie een aanbeveling tot invoering van een jongerengarantie[10] voorgesteld, die de Raad op 22 april 2013 aangenomen heeft[11]. Daarin worden de lidstaten opgeroepen ervoor te zorgen dat alle jongeren tot de leeftijd van 25 jaar binnen vier maanden nadat zij werkloos zijn geworden of het formele onderwijs hebben verlaten, een deugdelijk aanbod krijgen voor een baan, voortgezet onderwijs, een plaats in het leerlingstelsel of een stage. Kwaliteitsvereisten voor stages zijn van cruciaal belang voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van deze aanbeveling.
Tegen deze achtergrond heeft het onderhavige voorstel voor een aanbeveling van de Raad tot doel te bewerkstelligen dat stages de overgang van onderwijs naar werk doelmatig versoepelen en zo de inzetbaarheid van jongeren vergroten. Het voorstel bevat richtsnoeren die kunnen zorgen voor hoogwaardige leerinhoud en passende arbeidsvoorwaarden. Tevens wordt erin aangegeven hoe de Commissie het optreden van de lidstaten via het financieringskader van de EU, de uitwisseling van goede praktijken en toezicht zal ondersteunen. Het voorstel betreft stages op de vrije markt, d.w.z. stages die een stagiair en een stageaanbieder (onderneming, non-profitorganisatie of overheidsinstantie) overeenkomen zonder betrokkenheid van een derde en die doorgaans na afronding van een studie en/of in het kader van het zoeken van werk worden gevolgd. De voorgestelde aanbeveling heeft geen betrekking op stages in het kader van studie- en /of beroepsopleidingsprogramma's, noch op stages die deel uitmaken van een verplichte beroepsopleiding (geneeskunde, architectuur e.d.).
Het voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordeling waarin de uitkomsten van de raadpleging van belanghebbenden worden gepresenteerd, nader wordt ingegaan op de problemen in verband met stages, juridische en subsidiariteitskwesties worden besproken en een analyse van de beschikbare opties voor het oplossen van het probleem wordt gegeven.
Inhoudsopgave
Openbare raadpleging
De Commissie heeft een breed scala van belanghebbenden over de problemen in verband met stages en mogelijke oplossingen geraadpleegd.
In een openbare raadpleging tussen april en juli 2012 werd door vakbonden, ngo's, jongerenorganisaties, onderwijsinstellingen en de meeste individuele respondenten veelal steun voor een initiatief van de Commissie uitgesproken. Werkgeversorganisaties, kamers van koophandel en lidstaten stonden over het algemeen positief tegenover het initiatief, maar wezen er vaak op dat het kader voldoende flexibel moet zijn om rekening te kunnen houden met de verscheidenheid van nationale praktijken.
De meeste respondenten onderschreven de analyse van de Commissie (schriftelijke stageovereenkomst, duidelijke doelstellingen en leerinhoud[12], beperkte duur, toereikende socialezekerheidsdekking, enz.). Ondernemingen en sommige werkgeversorganisaties betoogden dat kwesties omtrent beloning en sociale zekerheid niet onder de bevoegdheid van de EU vallen.
Raadpleging van de sociale partners
Tussen oktober 2012 en februari 2013 heeft in twee fasen een raadpleging van de sociale partners plaatsgevonden over het initiatief inzake een kwaliteitskader voor stages. De sociale partners bevestigden het standpunt dat zij tijdens de openbare raadpleging hadden ingenomen; van vakbondszijde werd aangedrongen op een krachtiger initiatief, terwijl van werkgeverszijde bezorgdheid over de flexibiliteit en de lasten voor ondernemingen werd geuit. Zij gaven evenwel aan geen onderhandelingen over een mogelijke overeenkomst op grond van artikel 154 VWEU te openen.
Op 11 juni 2013 werd door BUSINESSEUROPE, UEAPME, het EVV en het CEEP een in het kader van de sociale dialoog overeengekomen Actiekader inzake jeugdwerkgelegenheid gepresenteerd waarin kennis wordt genomen van het voornemen van de Commissie een voorstel voor een aanbeveling van de Raad inzake een Europees kwaliteitskader voor stages voor te leggen. De sociale partners overwegen gezamenlijk verdere actie te ondernemen jegens de Raad en het Europees Parlement op basis van het aanstaande voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad inzake een Europees kwaliteitskader voor stages.
Kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's)
Tussen maart en juni 2013 werd een kmo-test uitgevoerd om de kwaliteit van stages in kmo's vanuit werkgeversperspectief te onderzoeken en de nalevingskosten in verband met mogelijke maatregelen in een kwaliteitskader voor stages te beoordelen. In totaal werd van 914 kmo's een reactie ontvangen. Uit de test bleek hoe belangrijk stages zijn voor het scheppen van banen in het midden- en kleinbedrijf: een meerderheid van de ondervraagden (71,9 %) gaf aan stages te beschouwen als een manier om toekomstige werknemers te selecteren en op te leiden. Ook werd bevestigd dat de overgrote meerderheid van kmo's (negen van de tien) geen problemen met de voorgestelde kwaliteitselementen zou hebben.
Eurobarometer-enquête inzake stages
In mei 2013 werd een Eurobarometer-enquête in de EU-27 en Kroatië uitgevoerd om de bezorgdheid over de kwaliteit van stages cijfermatig in kaart te brengen. Deze enquête, het eerste representatieve onderzoek over dit onderwerp op EU-schaal, leverde onder andere de volgende resultaten op:
· stages komen zeer veel voor: 46 % van de ondervraagden in de leeftijdsgroep van 18‑35 jaar had ten minste één stage gevolgd;
· één op de drie stages werd onbevredigend bevonden wat betreft arbeidsvoorwaarden (25 % van alle stages), leerinhoud (18 %) of beide;
· een cruciale factor voor het geringe aantal transnationale stages (9 % van alle stages) is gebrek aan informatie: voor 38 % van degenen die er in principe interesse in hadden was het gebrek aan informatie over stageregelingen in andere lidstaten een belemmering.
In een econometrische analyse op basis van de resultaten van de Eurobarometer werd een significante correlatie tussen de kwaliteit van stages en het 'werkgelegenheidsresultaat' gevonden. Met andere woorden, degenen die een kwalitatief slechte stage hadden gevolgd, hadden aanmerkelijk minder kans na afloop een baan te vinden.
Effectbeoordeling
Voor de tweede fase van de raadpleging van de sociale partners werd een analytisch document[13] over de problemen omtrent de kwaliteit van stages met een overzicht van mogelijke beleidsreacties gepresenteerd.
Dit document werd in 2013 uitgebreid tot een volwaardige effectbeoordeling[14] met nieuwe gegevens over het aantal en de kwaliteit van stages en nieuw bewijsmateriaal inzake de correlatie tussen kwaliteit en uitzicht op een baan. In de effectbeoordeling worden beleidsopties voor het vergroten van het aandeel stages van goede kwaliteit in kaart gebracht en geanalyseerd, in het bijzonder de ontwikkeling van normen voor beste praktijken en maatregelen die werkgevers ervan moeten weerhouden kwalitatief slechte stages aan te bieden. Ook wordt ingegaan op nieuwe voorstellen inzake transparantie die jongeren helpen stages op kwaliteit te beoordelen.
In de effectbeoordeling worden naast het basisscenario vier opties onderzocht:
· opzet van een informatieve website;
· ontwikkeling van een kwaliteitskeurmerk op basis van vrijwilligheid;
· voorstel voor een aanbeveling van de Raad; en
· voorstel voor een richtlijn.
De conclusie is dat de meest effectieve, efficiënte en evenredige optie een voorstel van de Commissie zou zijn voor een aanbeveling van de Raad inzake een kwaliteitskader voor stages dat door de lidstaten in nationale praktijken en/of het nationale rechtsstelsel omgezet zou moeten worden.
De lidstaten zou daarin worden aanbevolen ervoor te zorgen dat het sluiten van een schriftelijke stageovereenkomst verplicht wordt gesteld. Deze overeenkomst zou informatie over de leerdoelen van de stage, de arbeidsvoorwaarden, het al dan niet verstrekken van een beloning of vergoeding, de rechten en plichten krachtens de toepasselijke EU- en nationale wetgeving en de duur van de stage moeten bevatten.
Verder zouden aanvullende transparantie-eisen stages van goede kwaliteit aanmoedigen en/of stages van slechte kwaliteit ontmoedigen.
Volgens de voorkeursoptie zou in vacaturemeldingen voor stages moeten worden aangegeven of de stage al dan niet betaald is en, zo ja, hoe hoog de beloning/vergoeding is. Voorts zou stageaanbieders verzocht worden informatie te verstrekken over het percentage stagiairs dat na afloop van de stage een arbeidsovereenkomst wordt aangeboden.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit initiatief wordt gevormd door de artikelen 153, 166 en 292 VWEU. Volgens artikel 292 VWEU kan de Raad op voorstel van de Commissie aanbevelingen vaststellen op gebieden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen.
Volgens artikel 153 VWEU wordt het optreden van de lidstaten door de Unie ondersteund en aangevuld op het gebied van, onder andere, arbeidsvoorwaarden, sociale zekerheid en sociale bescherming van werknemers alsook de integratie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten en de bestrijding van sociale uitsluiting. Stages waarvoor een beloning wordt verstrekt vallen overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie onder artikel 153.
Om ook stages waarvoor geen beloning wordt verstrekt in het kader op te nemen is artikel 166 VWEU als aanvullende rechtsgrondslag toegevoegd. Volgens deze bepaling legt de Unie inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding.
Afhankelijk van de vraag of voor de stage al dan niet een beloning wordt verstrekt, is derhalve ofwel artikel 153 ofwel artikel 166 VWEU van toepassing.
De bepalingen van artikel 153 VWEU zijn ingevolge lid 5 van dit artikel niet van toepassing op de beloning. Laatstgenoemde bepaling verhindert evenwel niet dat problemen in verband met de transparantie rond de beloning worden aangepakt door aan te bevelen dat de schriftelijke stageovereenkomst duidelijk maakt of een beloning al dan niet van toepassing is.
Hier kan een vergelijking worden gemaakt met andere EU‑instrumenten, zoals Richtlijn 91/533/EEG van de Raad betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of -verhouding van toepassing zijn. Artikel 2 van die richtlijn bepaalt:
"1. De werkgever is verplicht de werknemer [...] in kennis te stellen van de belangrijkste gegevens van de arbeidsovereenkomst of -verhouding.
2. De [...] bedoelde informatie heeft ten minste betrekking op de volgende gegevens:
h) aanvangsbedrag, de overige bestanddelen en de periodiciteit van de betalingen van het loon waarop de werknemer recht heeft [...]"[15]
Evenzo wordt in het voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming[16] de kwestie van beloning behandeld als een aspect dat in een opdrachtbrief van de werkgever of in een overeenkomst moet worden vermeld.
Scholing is een centrale doelstelling van het werkgelegenheids- en onderwijsbeleid van de Unie. Ze is tevens een integrerend onderdeel van de vrijheid van verkeer van personen op grond van artikel 45 VWEU - een fundamentele vrijheid die in het Verdrag is verankerd. Gezien de transnationale dimensie van stages kan met de maatregelen van de afzonderlijke lidstaten alléén de doelstelling van het voorgestelde initiatief - een alomvattende verbetering van de kwaliteit van in de EU gevolgde stages - niet worden verwezenlijkt.
Tot slot bevat ook het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie een aantal rechten en vrijheden die voor toekomstige maatregelen aangaande stages van belang kunnen zijn, met name artikel 21 (non-discriminatie), artikel 29 (recht op toegang tot arbeidsbemiddeling), artikel 31 (rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en ‑voorwaarden) en artikel 32 (verbod van kinderarbeid en bescherming van jongeren op het werk).
Subsidiariteit
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen.
In het geval van stages biedt een oplossing op EU-niveau diverse voordelen:
1) de door verschillende instanties in verschillende lidstaten goedgekeurde of voorgestelde kwaliteitsrichtsnoeren refereren doorgaans aan vergelijkbare elementen die voor het verbeteren van de kwaliteit van stages cruciaal worden geacht. Dit duidt erop dat nationale praktijken of plaatselijke omstandigheden niet tot wezenlijke verschillen bij het vaststellen van kwaliteitsnormen voor stages zouden leiden;
2) een oplossing op EU-niveau zou voordelen hebben voor de mobiliteit van stagiairs. Jongeren zouden gemakkelijker een stage in een ander land aanvaarden als zij dankzij standaardpraktijken of -regels duidelijk zouden weten wat zij kunnen verwachten;
3) de ervaring leert dat, vanwege het bestaan van coördinatieproblemen, internationaal aanvaarde kwaliteitsnormen sneller kunnen worden vastgesteld wanneer supranationale instellingen een coördinerende en ondersteunende rol spelen.
De lidstaten zouden ieder voor zich maatregelen kunnen aannemen om de kwaliteit van stages te verbeteren. In de praktijk hebben zij de Commissie echter herhaaldelijk opgeroepen een kwaliteitskader voor stages vast te stellen (zie onder andere de conclusies van drie recente Europese Raden, van december 2012, februari 2013 en juni 2013).
In een context van uiteenlopende regelgevingskaders is het nuttig te beschikken over een gemeenschappelijke visie op wat een stage is en op de minimumnormen die daarvoor moeten gelden. Dat helpt de lidstaten hun regelgevingsbenaderingen vorm te geven, daar de voorgestelde normen via de specifieke regelgevingsbenadering van elke lidstaat ten uitvoer moeten worden gelegd. Aldus zou de Unie de lidstaten concreet kunnen ondersteunen bij de uitvoering van werkgelegenheidsrichtsnoer nr. 8 van Europa 2020, met name door "regelingen in te voeren om jongeren – en meer bepaald degenen die geen werk hebben noch onderwijs of een opleiding volgen – te helpen bij het vinden van een eerste baan, het opdoen van werkervaring of het volgen van aanvullend onderwijs of extra opleiding (bv. een stage), en [...] snel in actie te komen wanneer jongeren werkloos worden." Hiermee zou een belangrijke belemmering voor grensoverschrijdende mobiliteit, gebrek aan informatie, worden weggenomen op een gebied met een sterk versnipperde regelgeving, en de aanbeveling zou de via Erasmus+[17] verleende steun en de verdere ontwikkeling van Eures[18] helpen versterken.
Evenredigheid
Een aanbeveling van de Raad maakt strikte naleving van het evenredigheidsbeginsel mogelijk: lidstaten die de voorgestelde waarborgen en kwaliteitselementen al in hun wetgeving of nationale praktijk hebben opgenomen, behoeven geen actie te ondernemen. Lidstaten kunnen ook zelf bepalen of het opportuun is verder te gaan dan het voorgestelde kwaliteitskader voor stages, met name wat betreft de kwestie van minimumbeloning, die in het voorgestelde kader buiten beschouwing blijft.
Niet relevant.
Niet relevant.