Toelichting bij COM(2014)32 - Wijziging verordeningen (EU) nr. 1308/2013 en 1306/2013 over de steun voor de verstrekking van groenten, fruit, bananen en melk aan kinderen in onderwijsinstellingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)32 - Wijziging verordeningen (EU) nr. 1308/2013 en 1306/2013 over de steun voor de verstrekking van groenten, fruit, bananen en ... |
|---|---|
| bron | COM(2014)32   |
| datum | 30-01-2014 |
Algemene context
Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad ("verordening integrale gemeenschappelijke marktordening" of 'Integrale-GMO-verordening')[1] voorziet in een wettelijk en financieel kader voor de verstrekking van geselecteerde landbouwproducten aan kinderen op scholen in het kader van de schoolmelk- en schoolfruitregelingen.
Deze twee regelingen hebben zich onafhankelijk van elkaar en in verschillende perioden ontwikkeld. De schoolmelkregeling dateert van het begin van de gemeenschappelijke marktordening voor zuivel in 1968 en wordt feitelijk sinds 1977 uitgevoerd. De schoolfruitregeling is een programma van recentere datum, dat is voortgekomen uit een politieke verbintenis die werd gedaan in de context van de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor groenten en fruit van 2007. De huidige regelingen functioneren binnen verschillende wettelijke en financiële kaders en vertonen belangrijke verschillen in ontwerp en werking.
Beide schoolregelingen werden ingevoerd voor het bevorderen van de consumptie van groenten en fruit en zuivelproducten. De groente- en fruit- en de zuivelsector zijn belangrijke sectoren voor de Europese landbouw, die elk ongeveer 15 % van de waarde van de landbouwproductie van de Europese Unie (EU) vertegenwoordigen. Behalve dat groenten en fruit en zuivelproducten een economisch belang vertegenwoordigen, leveren ze ook een positieve bijdrage aan de volksgezondheid en zijn ze geschikt voor verstrekking aan schoolkinderen.
De beweegreden voor het vaststellen van de twee schoolregelingen is in de huidige context van dalende consumptie van groenten en fruit en zuivelproducten nog steeds relevant. Ondanks verschillende maatregelen voor het bevorderen van gezonde voeding en de afzet van landbouwproducten, op zowel nationaal als EU-niveau, is de dalende tendens in de consumptie van landbouwproducten, en met name van verse groenten, fruit en melk, niet omgebogen. Deze situatie wordt nog verergerd door een stijgende trend in de consumptie van intensief verwerkte voedingsmiddelen waaraan vaak grote hoeveelheden suikers, zout en vet zijn toegevoegd, een ontwikkeling die wordt versterkt door het consumptiepatroon van jongere leeftijdsgroepen.
Ondanks de positieve inbedding van de huidige regelingen in scholen en de erkenning van het belang ervan, wordt in de conclusies van verschillende rapporten en externe evaluaties gewezen op zwakke punten in het ontwerp en inefficiënties in de werking ervan.
Het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de periode 2014-2020 (GLB 2020) bevat al belangrijke elementen waarvan wordt verwacht dat ze een aantal van de vastgestelde problemen zullen wegnemen. Daarbij gaat het met name om significante veranderingen in de financiering van de schoolfruitregeling en versterking van het educatieve aspect. Het nieuwe vereiste van de schoolmelkregeling dat de deelnemende lidstaten een strategie moeten opstellen, zoals dat nu al geldt voor de schoolfruitregeling, zal bijdragen aan een doelgerichtere uitvoering van de regeling. Het voorstel van de Commissie voor het GLB 2020 was achter al aangenomen toen de externe evaluaties van de huidige regelingen werden afgerond en ging ook vooraf aan de publicatie van het verslag van de Europese Rekenkamer.
Doelstellingen van het voorstel
Het voorstel is er niet alleen op gericht om via het aanpakken van de problemen die inherent zijn aan de werking van de regelingen de doeltreffendheid en doelmatigheid ervan te vergroten, maar is ook gericht op een uniformere beleidsreactie, zodat de langetermijndoelstellingen kunnen worden gerealiseerd en met de regelingen effectief kan worden gereageerd op externe uitdagingen. Dit is in overeenstemming met de aanbeveling van de Rekenkamer dat, "[t]eneinde de algehele samenhang tussen de voedingsaanpak en een optimaal beheer te verzekeren, […] de coördinatie en de synergieën tussen de twee programma’s [dienen] te worden versterkt". Met dit voorstel reageert de Commissie ook op de verslagleggingsplicht die voortvloeit uit artikel 225, onder c), van de Verordening inzake de mogelijkheid om het toepassingsgebied van de schoolregelingen uit te breiden tot olijfolie en tafelolijven.
Het voorstel is er in de eerste plaats op gericht om de huidige opzet van de regelingen meer in lijn te brengen met de langetermijndoelstellingen, door het versterken van het educatieve aspect ervan, en om een bijdrage te leveren aan inspanningen om jonge burgers meer bewust te maken van wat ze eten en waar dat eten vandaan komt, waardoor hun perceptie van de landbouw en de voortbrengselen ervan, van het GLB en van de EU positiever wordt. Momenteel is er een kloof tussen het ontwerp van de regelingen en deze doelstellingen, omdat bij elk van de regelingen de realisering daarvan anders wordt aangepakt. Zo is het educatieve aspect al vanaf de start van de schoolfruitregeling een integraal onderdeel van die regeling, terwijl de schoolmelkregeling de lidstaten niet verplicht tot het nemen van specifieke educatieve maatregelen, waardoor de link tussen de verstrekte producten en de regeling laag is. Verder is het systeem voor de evaluatie en monitoring van de schoolmelkregeling zwak, terwijl dat voor de schoolfruitregeling verbeteringen behoeft, wat belangrijk is voor het meten van de middellange- en langetermijneffectiviteit van de regelingen.
In de tweede plaats wordt met dit voorstel beoogd om de huidige afzonderlijke wettelijke en financiële kaders te uniformeren en te consolideren en de zichtbaarheid van het EU-optreden te vergroten, zodat de algehele samenhang van de GLB-aanpak van de verstrekking op scholen is verzekerd en de regelingen zo efficiënt mogelijk worden beheerd. Doordat de huidige regelingen zich onafhankelijk van elkaar en in verschillende perioden hebben ontwikkeld, ontbreekt het aan coördinatie en samenhang tussen de twee regelingen, hoewel ze vergelijkbare doelstellingen en doelgroepen hebben. De fragmentatie van het huidige systeem heeft tot gevolg dat tal van verschillende benaderingen worden gevolgd en er geen eenduidige boodschap is, wat negatief uitwerkt op de effectiviteit van de regeling als geheel. Dit probleem is een gevolg van de verschillende wettelijke en financiële kaders, verschillen tussen de markten waarop de betrokken producten worden verkocht en besluiten op het niveau van de lidstaten over de wijze van uitvoering van beide regelingen.
Tot slot is er de noodzaak van een doelmatigere besteding van de middelen die voor het bevorderen van de consumptie van landbouwproducten op scholen beschikbaar zijn, zodat de financiële mogelijkheden van de regelingen beter worden benut met het oog op een maximaal effect, en de kosteneffectiviteit van de verstrekking wordt vergroot. Van de huidige tekortkomingen zijn enkele op beide regelingen van toepassing (zoals de hoge administratieve en organisatorische belasting), terwijl andere ofwel kenmerkend zijn voor de schoolfruitregeling (in het bijzonder de budgettaire onderbesteding van ongeveer 30 % en de enorme verschillen in de kosten van de verstrekte producten) of voor de schoolmelkregeling (potentieel buitenkanseffect, slechte kosten-batenverhouding).
Inhoudsopgave
De evaluatie van de schoolregelingen ging in oktober 2012 van start.
Tijdens de effectbeoordeling werd een openbare raadpleging gehouden waarbij belanghebbende partijen werden uitgenodigd om een bijdrage aan de evaluatie te leveren. De openbare raadpleging vond plaats op basis van een raadplegingdocument dat was opgebouwd rond negen open vragen. De raadpleging duurde twaalf weken en werd gehouden op basis van een onlinevragenlijst. Daarnaast zijn gedurende de raadpleging ook afzonderlijke bijeenkomsten en hoorzittingen georganiseerd, waaronder een bijeenkomst met belanghebbenden op 15 maart 2013.
Bij de effectbeoordeling zijn drie scenario's uitgewerkt: 1) het 'status quo'-scenario, waarin wordt vastgehouden aan de afzonderlijke kaders maar de verbeteringen uit het GLB 2020 worden overgenomen, 2) het 'aanpassingsscenario', waarin wordt onderzocht of de doelstellingen van de evaluatie kunnen worden gerealiseerd binnen de huidige opzet – afzonderlijke kaders – maar wel maatregelen/veranderingen worden doorgevoerd gericht op het dichten van de kloof tussen de huidige regelingen wat betreft educatieve aspecten, op het vergroten van de synergieën tussen de twee regelingen en op het doorvoeren van verdere vereenvoudigingen en verbeteringen voor de programma's voor de periode na het GLB 2020, en 3) het 'nieuw kader'-scenario, waarin wordt uitgegaan van een gemeenschappelijk wettelijk en financieel kader voor de verstrekking van een beperkt aantal producten en van de verlegging van het zwaartepunt naar de langetermijndoelstellingen door het versterken van de educatieve aanpak van de regeling, een optie die bijgevolg een ingrijpende beleidsverandering behelst.
Op basis van de evaluaties van de huidige beleidskaders en de analyses van toekomstige uitdagingen en behoeften is bij de effectbeoordeling een vergelijkend onderzoek gedaan naar de effecten van deze drie alternatieve beleidsopties voor wat betreft hun potentieel voor het bereiken van de doelstellingen, alsook wat betreft hun doeltreffendheid en doelmatigheid en hun samenhang met de overkoepelende doelstellingen:
– De status quo-optie, met een versterkte schoolfruitregeling, zou de bestaande kloof tussen de schoolfruit- en schoolmelkregeling wat betreft de educatieve aspecten ervan, verder vergroten en weinig opleveren wat betreft beheersefficiëntie. Deze optie levert ook maar een beperkte bijdrage aan een uniform en zichtbaar EU-optreden. Hoewel de optie begrotingsneutraal is, is sprake van een zekere mate van begrotingsonzekerheid omdat voor de schoolmelkregeling geen financieringsplafond geldt. Onder deze optie is ook nog steeds sprake van relatief hoge administratieve lasten als die worden afgezet tegen de baten (slechte kosten-batenverhouding), van grote efficiencyverschillen als gevolg van grote verschillen in productkosten bij de schoolfruitregeling en ook nog steeds van een potentieel buitenkanseffect bij de schoolmelkregeling. Het is twijfelachtig of deze optie een geschikt antwoord kan bieden op opkomende uitdagingen in verband met consumptiepatronen en de vraag naar verse landbouwproducten. Aangenomen wordt dat met deze optie slechts een beperkte bijdrage kan worden geleverd aan de horizontale doelstellingen betere regelgeving en vereenvoudiging, terwijl ze beter scoort voor de volksgezondheidsdoelstelling om via nationale strategieën en het gericht benaderen van specifieke doelgroepen ongelijkheden op gezondheidsgebied weg te nemen.
– Wat de aanpassingsoptie betreft, worden de belangrijkste effecten verwacht van het versterken van het educatieve aspect van de schoolmelkregeling en van het vergroten van de synergieën bij de uitvoering van de regelingen, terwijl de huidige opzet van afzonderlijke kaders gehandhaafd blijft. Hiermee zou meer worden bijgedragen aan de langetermijndoelstellingen van het duurzaam vergroten van de vraag naar de betreffende landbouwproducten en het bevorderen van gezondere eetgewoonten. De optie scoort positief wat het vergroten van synergieën betreft, hoewel dit effect wordt beperkt door het feit dat op de regelingen verschillende financieringsregelingen van toepassing zijn. Lagere administratieve lasten leveren meer baten op en door synergieën en gemeenschappelijke procedures worden de schoolregelingen minder complex.
– Bij de optie 'nieuw kader' wordt de opzet van de huidige schoolregelingen veranderd en het zwaartepunt verlegd naar maatregelen die meer bijdragen aan de langetermijndoelstellingen. Ook worden de kloven gedicht die momenteel tussen de twee regelingen bestaan. Deze optie geeft de lidstaten ook meer flexibiliteit in het beheer van de schoolregeling en om zich bij de keuze van hun acties te concentreren op de meest urgente behoeften. Er is voldoende budgettaire flexibiliteit om te laveren tussen verschillende financiële rechten en te reageren op veranderende situaties. Daarnaast zal de nieuwe regeling zo zijn opgezet dat met de schoolacties binnen een vast budget een maximaal effect wordt bereikt. De optie neemt de onzekerheden in verband met de EU-begroting weg omdat voor de acties een vast budget wordt vastgesteld, op basis van het huidige opnemingsvermogen (GLB 2020). Dankzij verbeterde financieringsregelingen en voorwaarden voor deelname kan het bestaande opnemingsvermogen beter worden benut.
Op basis van het voorgaande wordt in de effectbeoordeling geconcludeerd dat de optie 'nieuw kader' er op de meest evenwichtige manier in slaagt om het zwaartepunt van de schoolregelingen geleidelijk te verschuiven naar de langetermijndoelstellingen, waardoor beter kan worden gereageerd op de overkoepelende problemen van een daling van de consumptie van groenten en fruit en zuivelproducten en een stijging van de prevalentie van obesitas, en om schoolkinderen meer in contact te brengen met landbouw en een verscheidenheid aan voortbrengselen daarvan, hetgeen van essentieel belang is.
Vereenvoudiging is een belangrijk aandachtspunt geweest in het hele proces en moet op verscheidene manieren haar beslag krijgen. Dit zal vooral gebeuren op basis van besluiten van de Commissie waarin bepaalde vereisten worden samengevoegd of geschrapt.
Voorgesteld wordt om een gemeenschappelijk wettelijk en financieel kader vast te stellen voor de verstrekking van groenten en fruit en melk aan kinderen op scholen, aangevuld met versterkte educatieve maatregelen om schoolkinderen meer in contact te brengen met landbouw en een verscheidenheid aan voortbrengselen daarvan en ook bewuster te maken van meer algemene vraagstukken, zoals volksgezondheids- en milieukwesties. Het nieuwe kader zou begrotingsneutraal zijn en functioneren binnen de begroting die in het GLB 2020 voor de schoolregelingen is voorzien. De nieuwe regeling wordt grotendeels opgebouwd uit de elementen van de huidige twee regelingen die goed functioneren en efficiënt zijn.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 42 en artikel 43, lid 2, van het Verdrag. Het is in overeenstemming met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, waarbij het actiekader en de basisbeginselen op EU-niveau worden vastgesteld, maar de lidstaten voldoende speelruimte hebben om de regeling aan te passen aan hun eigen prioriteiten en nationale/regionale kenmerken en om hun doelen en uitvoeringsmodaliteiten vast te stellen.
De voornaamste elementen van de nieuwe regeling zijn:
– Beperking van te verstrekken producten: De producten die in het kader van de nieuwe regeling op scholen worden verstrekt, worden beperkt tot twee 'kernproducten': verse groenten en fruit, waaronder begrepen bananen, en consumptiemelk, waarbij de nationale gezondheidsinstanties het vetgehalte van de melk bepalen. Deze gerichte verstrekking is om meerdere redenen positief, vooral omdat daarnaast een vast budget voor de verstrekking wordt vastgesteld: de organisatorische belasting voor scholen wordt verminderd en het helpt om de dalende tendens in de consumptie van de twee productgroepen om te keren. Daarnaast is het ook in overeenstemming met de algemene praktijk, aangezien verse groenten en fruit en consumptiemelk onder de huidige regelingen het meest worden verstrekt. Het staat de lidstaten echter vrij om in het kader van de thematische educatieve maatregelen een grotere verscheidenheid aan landbouwproducten te verstrekken.
– Uniformering van de financiële bepalingen en verbetering van de financieringsvoorwaarden met het oog op een doelmatigere besteding van beschikbare middelen:
– Vanwege de verschillen tussen de producten en de toeleveringsketens en ook vanwege de verschillende consumptiepatronen in de lidstaten, krijgen de lidstaten afzonderlijke budgetten voor groenten en fruit, waaronder begrepen bananen, en melk toegewezen: een budget voor groenten en fruit dat in overeenstemming is met de GLB-begroting voor de periode tot en met 2020 (150 miljoen euro) en een budget voor melk dat in overeenstemming is met de verwachte besteding (80 miljoen euro). Er bestaat een zekere mate van flexibiliteit, omdat de lidstaten een beperkt deel van de toewijzingen van de ene naar de andere productgroep kunnen overhevelen al naargelang hun behoeften (prioriteren van maatregelen via strategieën). Binnen deze budgetten worden maxima vastgesteld voor ondersteunende en andere subsidiabele maatregelen, zoals evaluatie, monitoring en communicatie.
– Op basis van de tot dusver opgedane ervaringen wordt de bijdrage van de EU in de kosten van producten beperkt door zowel voor groenten en fruit als voor melk een maximumsubsidiebedrag per portie vast te stellen, en niet door het vaststellen van medefinancieringspercentages, zoals in het geval van de schoolfruitregeling is gebeurd. Voor groenten en fruit is dit een nieuw element, dat bijdraagt aan het verminderen van de enorme verschillen in prijs voor de verstrekte producten en een beheersmatige vereenvoudiging betekent. Het EU-subsidiepercentage voor melk wordt verhoogd om het buitenkanseffect te verminderen (doordat melk gratis of bijna gratis kan worden verstrekt) en de kosten-batenverhouding van de verstrekking te verbeteren. Deze elementen van het voorstel zijn in overeenstemming met de door de Commissie in het kader van de vaststelling van Verordening (EU) nr. 1370/2013 van de Raad[2] gedane toezegging[3] om de financieringsregelingen van de huidige schoolregelingen te evalueren, namelijk de steun voor de verstrekking van melk en de medefinanciering van de schoolfruitregeling. De lidstaten mogen doorgaan met het verstrekken van aanvullende nationale betalingen of het aantrekken van private financiering voor het vergroten van de reikwijdte en/of intensiteit van door hen in het kader van de schoolregelingen uitgevoerde acties.
– Versterking van het educatieve aspect: Ondersteunende educatieve maatregelen worden ook een vereiste voor de melkverstrekking, waarmee de kloof tussen de huidige regelingen wordt gedicht. Deze maatregelen krijgen een sterk educatief aspect, met de nadruk op landbouw, voeding/gezondheid (evenwichtig dieet) en milieu. De maatregelen in kwestie zijn essentieel om kinderen bewuster te maken van wat ze eten en (weer) in contact te brengen met landbouwproductie en landbouwers. De educatieve maatregelen moeten worden gericht op de schoolbevolking. Zo mogelijk moeten daarbij ook de ouders en de buurt worden betrokken en moet worden ingegaan op het bredere vraagstuk van de beschikbaarheid van gezonde voeding en drank op school. De maatregelen zijn nuttig omdat is gebleken dat veel kinderen opgroeien zonder te weten waar het voedsel dat ze eten vandaan komt – waar en hoe het wordt geproduceerd en wat seizoenproducten zijn. De lidstaten zouden thematische educatieve maatregelen kunnen uitvoeren die bij gelegenheid ook andere landbouwproducten dan de twee kernproducten omvatten, zoals yoghurt, verwerkte groenten en fruit, honing, olijfolie en dergelijke. De lijst van alle producten die in het kader van de regeling worden verstrekt en de informatie over de voedingswaarde van die producten moeten door de nationale gezondheidsinstanties worden goedgekeurd. Ondersteunende educatieve maatregelen moeten rechtstreeks verband houden met de landbouwdoelstellingen van de regeling en in overeenstemming zijn met de doelstelling van het bevorderen van gezonde voeding.
Het onderhavige voorstel is vergeleken met de status quo begrotingsneutraal. Voor groenten en fruit wordt het begrotingsplafond dat momenteel in Verordening (EU) nr. 1308/2013 is vastgesteld (150 miljoen euro per schooljaar) gehandhaafd. Voor melk voorziet dit voorstel in een budget van 80 miljoen euro per schooljaar, hetgeen in overeenstemming is met de verwachte uitvoering van de begroting en met het totale bedrag aan marktgerelateerde uitgaven en rechtstreekse steun dat in het meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020 in aanmerking is genomen.
Wat de verdeling van de uitgaven betreft, wordt de meeste steun aan verstrekking en ondersteunende educatieve maatregelen gegeven. Overige kosten, zoals de kosten voor evaluatie, monitoring en communicatie, komen in beperkte mate ook voor steun in aanmerking. Het maximumbedrag voor de financiering van de kosten van ondersteunende educatieve maatregelen en van andere daaraan gerelateerde kosten wordt door de Commissie vastgesteld op basis van de ervaringen met de huidige programma's.
Voor bijzonderheden over de budgettaire en financiële gevolgen wordt verwezen naar het financieel memorandum dat bij dit voorstel is gevoegd.