Toelichting bij COM(2015)583 - Prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel worden toegelaten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)583 - Prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel worden ... |
|---|---|
| bron | COM(2015)583   |
| datum | 30-11-2015 |
• Motivering en doel van het voorstel
De herziening van de prospectusrichtlijn 1 is een belangrijke stap in de opbouw van de kapitaalmarktenunie. Het geharmoniseerde Europese prospectus vormt voor uitgevende instellingen die financiering nodig hebben, de toegangspoort tot de Europese kapitaalmarkten. In het investeringsplan voor Europa 2 werd in het kader van de derde pijler een hervorming van de prospectusregels inzake aangekondigd ter verbetering van het ondernemingsklimaat. Het gaat om een belangrijk onderdeel van de kapitaalmarktenunie. Het actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktunie 3 presenteert een omvangrijk en ambitieus programma van maatregelen om de rol van op de markt gebaseerde financiering in de Europese economie te versterken.
Een belangrijke doelstelling van de kapitaalmarktenunie is met name het aantrekken van kapitaal op de kapitaalmarkten te bevorderen. Kapitaalmarkten verlenen toegang tot een breed gamma van kapitaalaanbieders en bieden particuliere aandeelhouders en business angels, die in een vroeger stadium van ontwikkeling in ondernemingen investeren, de mogelijkheid hieruit te stappen.
Het prospectus is een wettelijk vereist document dat informatie biedt over een onderneming. Het is de bedoeling dat beleggers op basis van deze informatie kunnen beslissen of zij zullen investeren in de uiteenlopende effecten die deze onderneming uitgeeft. Het is dan ook van cruciaal belang dat met dit prospectus geen onnodige belemmeringen worden opgeworpen voor de toegang tot openbare markten om kapitaal te kunnen aantrekken. Met name kunnen kleine en middelgrote ondernemingen, gewoon al vanwege het papierwerk en de hoge kosten die eraan verbonden zijn, ervan worden afgeschrikt om effecten aan het publiek aan te bieden. Het moet voor ondernemingen gemakkelijker worden om te voldoen aan hun administratieve verplichtingen, maar dan op een manier dat investeerders nog steeds goed geïnformeerd worden over de producten waarin zij beleggen.
Hoewel de prospectusregeling over het algemeen goed functioneert, kunnen een aantal voorschriften van de prospectusrichtlijn toch nog worden verbeterd om de administratieve last voor ondernemingen (met name kleine en middelgrote ondernemingen) bij het opstellen van een prospectus te verlichten zodat het een waardevolle bron van informatie wordt voor potentiële investeerders. Door de regels inzake het prospectus verder af te stemmen op andere Europese openbaarmakingsvoorschriften (bijvoorbeeld de transparantierichtlijn 4 en de verordening over essentiële-informatiedocumenten voor verpakte retailbeleggingsproducten en verzekeringsgebaseerde beleggingsproducten (PRIIP’s) 5 ) kan het prospectus een hogere graad van efficiëntie bereiken. De herziening van de prospectusrichtlijn is in het actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktenunie aangewezen als een van de vroege en onmiddellijk prioritaire maatregelen. De overkoepelende gedachte hierachter is dat komaf moet worden gemaakt met een van de belangrijkste belemmeringen op het gebied van de regelgeving waarmee uitgevende instellingen te af te rekenen hebben wanneer zij hun aandelen en obligaties aan het beleggerspubliek aanbieden. Dit voorstel draagt bij tot de doelstelling om het acquis te onderzoeken op specifieke gebieden waar de regels vereenvoudigd, de lasten verlicht en de kosten verminderd kunnen worden. Om die reden bouwt de Commissie in haar effectbeoordeling voort op de bevindingen van een evaluatie die plaatsvond in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT, COM(2014)368).
Met de herziening van de prospectusrichtlijn wordt een eenvoudige doelstelling beoogd, namelijk alle soorten uitgevende instellingen openbaarmakingsregels ter hand stellen die zijn toegesneden op hun specifieke behoeften, en tegelijkertijd van het prospectus een instrument maken dat des te relevanter wordt om potentiële investeerders voor te lichten. Bijgevolg wordt met het voorstel in het bijzonder gemikt op vier groepen van uitgevende instellingen: (1) uitgevende instellingen die reeds genoteerd zij op een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt en die bijkomend kapitaal willen aantrekken door middel van een secundaire uitgifte, (2) kleine en middelgrote ondernemingen, (3) emittenten die veelvuldig allerlei soorten effecten uitgeven, en (4) emittenten van effecten zonder aandelenkarakter. Het is ook de bedoeling meer stimulansen te creëren voor het gebruik van het grensoverschrijdende „paspoort” voor goedgekeurde prospectussen, dat was ingevoerd bij de prospectusrichtlijn.
De voorgestelde maatregelen hebben tot doel (i) de administratieve last ten gevolge van het opstellen van een prospectus te verminderen voor alle emittenten, met name voor het midden- en kleinbedrijf, veelvuldig effecten uitgevende instellingen en secundaire emittenten; (ii) van het prospectus een instrument te maken dat relevanter wordt voor informatieverstrekking aan potentiële investeerders, die met name in het midden- en kleinbedrijf willen beleggen; en iii) meer convergentie verkrijgen tussen het Europese prospectus en andere EU-openbaarmakingsregels.
Inhoudsopgave
- Secundaire uitgiften
- Midden-en kleinbedrijf
- Emittenten die veelvuldig effecten uitgeven
- Behandeling van effecten zonder aandelenkarakter met een hoge nominale waarde per eenheid
- Midden- en kleinbedrijf
- Secundaire uitgiften
- Emittenten die veelvuldig effecten uitgeven
- Emittenten van obligaties
- Investeerders
- Nationale autoriteiten en de ESMA
- Nalevingskosten voor uitgevende instellingen
- Toepassingsgebied van de prospectusplicht (artikelen 1, 3 en 4)
- Definities (artikel 2)
- Vrijwillige prospectussen (artikel 4)
- De samenvatting van het prospectus (artikel 7)
- Het basisprospectus (artikel 8)
- Het universele registratiedocument (artikel 9)
- Specifieke openbaarmakingsregelingen (artikelen 14 en 15)
- Behandeling van effecten zonder aandelenkarakter, met een hoge nominale waarde per eenheid (artikelen 1 en 13)
- Risicofactoren (artikel 16)
- Opneming van informatie door middel van verwijzing (artikel 18)
- Publicatie van het prospectus (artikel 20)
- Administratieve maatregelen en sancties (artikelen 36 tot en met 41)
Emittenten waarvan de effecten reeds zijn genoteerd op een gereglementeerde markt (deze categorie is goed voor ongeveer 70 % van alle goedgekeurde prospectussen in een bepaald jaar) of op de toekomstige mkb-groeimarkt, moeten aanspraak kunnen maken op het voordeel van een vereenvoudigd prospectus voor hun secundaire uitgiften. De hervormde minimale openbaarmakingsregels voor secundaire uitgiften zullen naar verwachting resulteren in lagere kosten voor het opstellen van prospectussen en zullen de daaruit voortvloeiende informatieverstrekking relevanter maken voor potentiële investeerders.
Kleine en middelgrote ondernemingen moet ook de mogelijkheid worden geboden om, wanneer zij effecten aanbieden aan het publiek, een eigen op maat gesneden prospectus op te stellen waarin de nadruk komt te liggen op inhoudelijke informatie die relevant is voor ondernemingen van deze grootte. Dit soort prospectus moet echter niet ter beschikking staan voor kleine en middelgrote ondernemingen die toegelaten zijn tot de handel op de gereglementeerde markten, om te vermijden dat er een tweeledige standaard voor informatieverstrekking op gereglementeerde markten ontstaat die het vertrouwen van de beleggers zou kunnen ondermijnen. Daarnaast zal een nieuw facultatief „vraag en antwoord”-formaat voor kleine en middelgrote ondernemingen naar verwachting een hulp zijn om een eigen prospectus op te stellen, waardoor aanzienlijke juridische kosten worden vermeden.
Het geplande jaarlijkse „universele registratiedocument” voor emittenten die veelvuldig effecten uitgeven, moet resulteren in lagere kosten voor ondernemingen die voornemens zijn geregeld een beroep te doen op de kapitaalmarkten: zij willen over een document voor „shelf registration” beschikken dat is goedgekeurd door de bevoegde autoriteit en dat hen in staat stelt snel gebruik te maken van mogelijkheden om kapitaal aan te trekken. Met het gebruik van dit voorgestelde universele registratiedocument wordt beoogd om, zodra de gelegenheid om kapitaal aan te trekken zich aandient, de goedkeuring van het prospectus te verkorten van momenteel 10 werkdagen tot 5 werkdagen.
Afgaande op de informatie van de effectbeoordeling heeft de gunstige behandeling die de prospectusrichtlijn verleende aan effecten zonder aandelenkarakter met een nominale waarde per eenheid van 100 000 EUR of meer, onbedoelde gevolgen gehad en geleid tot verstoringen op de Europese obligatiemarkten waardoor een groot deel van de obligaties die uitgegeven zijn door als goede belegging geldende („investment grade”) ondernemingen, niet langer toegankelijk waren voor een ruimere groep beleggers. Deze verordening neemt daarom de prikkels weg om obligaties met grote nominale waarde uit te geven, met de bedoeling een van de aangewezen belemmeringen voor secundaire liquiditeit op Europese obligatiemarkten op te heffen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
De hervorming van het prospectusbeleid is bedoeld om de doelstellingen van de kapitaalmarktenunie aan te vullen, namelijk door versnippering op de financiële markten te beperken, de financieringsbronnen te diversifiëren en de grensoverschrijdende kapitaalstromen te versterken. Het is een topprioriteit van de Commissie de Europese economie aan te zwengelen en investeringen te stimuleren om banen te scheppen. Sterkere Europese kapitaalmarkten zijn een belangrijk onderdeel van de respons op deze urgente uitdaging, want hierdoor kan het beschikbare volume aan financiële middelen groeien en kan dit op efficiëntere wijze worden gekanaliseerd naar verdienstelijke investeringsmogelijkheden in de hele EU.
In het actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktunie is de overtuiging uitgesproken dat op de kapitaalmarkt gebaseerde financiering, in al haar vormen, met inbegrip van durfkapitaal, crowdfunding en de sector van het vermogensbeheer, oplossingen kan aanreiken aan ondernemingen die behoefte hebben aan meer kapitaal voor hun bedrijfsvoering of voor verdere uitbreiding. Het actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktunie heeft ook de bedoeling meer particuliere investeringen in infrastructuurprojecten mogelijk te maken, beleggers en spaarders extra mogelijkheden te bieden om hun geld doeltreffender in te zetten, en belemmeringen voor grensoverschrijdende investeringen weg te nemen.
De kapitaalmarktenunie zal in het voordeel werken van alle 28 lidstaten. De lidstaten met de kleinste markten en met een hoog groeipotentieel hebben veel te winnen uit een betere aanwending van kapitaal en investeringen in hun projecten. Meer ontwikkelde markteconomieën zullen profiteren van meer grensoverschrijdende investeringen en spaarmogelijkheden. Een meer gediversifieerde mix van financieringsbronnen zal ook bijkomende voordelen opleveren: de financiële stabiliteit zal worden versterkt en de bedrijfssector en de ruimere economie zullen minder afhankelijk zijn van bankfinanciering. Om deze reden is de kapitaalmarktenunie ook een belangrijk onderdeel van de werkzaamheden voor de voltooiing van de Europese economische en monetaire unie.
Deze herziening kan ook bijdragen tot een sterkere betrokkenheid van de investeerder bij aan het publiek aangeboden aandelen en obligaties, doordat de verstrekte informatie beter wordt afgestemd en meer aandacht wordt geschonken aan informatie die relevant is om te komen tot gezonde beleggingsbeslissingen met betrekking tot de voorgenomen investering.
• Samenhang met bestaand beleid op het betrokken gebied
De prospectusrichtlijn regelt hoe het prospectus moet worden openbaargemaakt in de gevallen waarin effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten. De richtlijn had oorspronkelijk de bedoeling het voor bedrijven gemakkelijker en goedkoper te maken om in de hele Unie kapitaal aan te trekken op basis van één goedkeuring door een regelgevende autoriteit („bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst”) in slechts één lidstaat. In het kader van de richtlijn kunnen uitgevende instellingen, aanbieders of personen die om toelating tot de handel op een gereglementeerde markt verzoeken, hun prospectussen voorzien van een „paspoort” voor grensoverschrijdende aanbiedingen en noteringen.
Voor zover de prospectusrichtlijn voor een geharmoniseerde minimumbescherming van beleggers zorgt door te waarborgen dat alle prospectussen, ongeacht waar zij zijn gepubliceerd, de duidelijke, volledige en gestandaardiseerde informatie verstrekken die investeerders nodig hebben om weloverwogen beslissingen te nemen, vormt dit instrument een aanvulling op de lopende en specifieke rapportageverplichtingen die met name zijn vastgesteld in de transparantierichtlijn en de richtlijn marktmisbruik 6 . De prospectusrichtlijn is complementair van aard omdat zij alleen betrekking heeft op de aanvankelijke informatievereisten voor een openbare aanbieding of een notering op een gereglementeerde markt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De keuze van deze rechtsgrond weerspiegelt de cruciale rol die een geharmoniseerde prospectusregeling en de begeleidende paspoortmogelijkheden kunnen spelen in de werking van de interne markt voor financiering van aandelen- en obligatiekapitaal.
Het is uiterst belangrijk dat bij een aanbieding aan het publiek of een toelating van effecten tot de handel op een gereglementeerde markt informatie wordt bekendgemaakt met het oog op de bescherming van de beleggers, doordat informatieasymmetrieën tussen hen en de emittenten worden weggenomen. Door harmonisatie van deze openbaarmaking wordt het mogelijk een mechanisme voor een grensoverschrijdend paspoort in te voeren dat de efficiënte werking van de interne markt bevordert voor een breed gamma van effecten. Een uiteenlopende aanpak van de regelingen zou leiden tot een versnippering van de interne markt: uitgevende instellingen, aanbieders en personen die tot de handel wensen te worden toegelaten, zouden worden onderworpen aan verschillende regels in verschillende lidstaten en prospectussen die in een gegeven lidstaat goedgekeurd zijn, kunnen mogelijk niet worden gebruikt in andere lidstaten. Als er geen geharmoniseerd kader bestaat om te zorgen voor uniformiteit bij de openbaarmaking en de werking van het paspoort in de Unie, is het dan ook waarschijnlijk dat verschillen tussen de wettelijke regelingen van de lidstaten belemmeringen meebrengen voor de vlotte werking van de interne markt voor effecten. Voor de goede werking van de interne markt, om te komen tot betere omstandigheden waarin met name de kapitaalmarkten functioneren, en om een hoog niveau van bescherming van de consument en de belegger te waarborgen, moet daarom worden voorzien in een regelgevend kader voor prospectussen op het niveau van de Unie.
• Subsidiariteit
Een geharmoniseerd Europees prospectus is een essentieel instrument voor de integratie van de kapitaalmarkten in de Unie. Wanneer een bevoegde nationale autoriteit haar goedkeuring hecht aan een prospectus, kan de uitgevende instelling een paspoort aanvragen om dit prospectus te gebruiken in een andere lidstaat van de EU. Er zullen geen verdere goedkeuringen of administratieve procedures met betrekking tot het prospectus nodig zijn in deze "lidstaat van ontvangst”. Dit paspoort berust op de aanname dat de minimale inhoud van het prospectus op EU-niveau is geharmoniseerd door middel van de toepasselijke prospectusregels (de basisregels en de gedelegeerde en uitvoeringshandelingen).
Aangezien het paspoort een Europees karakter heeft, kunnen eventuele verbeteringen alleen op EU-niveau worden aangebracht. Mogelijke alternatieven, zoals maatregelen op het niveau van de lidstaten, zijn niet toereikend en niet krachtdadig genoeg om te voldoen aan de doelstellingen waarmee de geharmoniseerde basis voor de paspoortregeling van prospectussen tot stand moet worden gebracht.
Door de bovengenoemde aspecten van het EU-prospectus te stroomlijnen zal naar verwachting meer gelijkheid worden gebracht in het speelveld voor uitgevende instellingen en investeerders en wordt regelgevingsarbitrage verder tegengegaan. Van de voorgestelde hervormingen gaat in de hele EU een duidelijk en coherent signaal uit dat de prospectusregeling zelfs tijdens de financiële crisis goed functioneerde maar dat verbeteringen nodig zijn om een echte interne markt tot stand te brengen voor de doelgroepen die tot dusver nog niet ten volle hebben kunnen profiteren van een geharmoniseerde prospectusregeling (kleine en middelgrote ondernemingen, frequente en/of secundaire emittenten). Als het prospectus toegankelijker wordt gemaakt voor het midden- en kleinbedrijf en voor veelvuldig uitgevende emittenten, kan dit bijdragen tot de verdieping van de pan-Europese kapitaalpools waarover deze uitgevende instellingen kunnen beschikken. In het geval van kleine en middelgrote ondernemingen betekent dit dat een afzonderlijke prospectusregeling wordt ontworpen waarvan de inhoud en de vorm geschikt zijn zowel voor uitgevende instellingen als voor beleggers. Dit streefdoel vormt een belangrijke grondslag voor de invoering van een kapitaalmarktenunie. Deze doelstellingen kunnen niet worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en kunnen beter worden bereikt door de Unie.
• Evenredigheid
Alles in aanmerking genomen zijn de gekozen opties bedoeld om de lasten voor de naleving te verminderen voor de volgende doelgroepen: kleine en middelgrote ondernemingen, secundaire emittenten, veelvuldig uitgevende emittenten, instellingen die effecten zonder aandelenkarakter uitgeven.
Al deze groepen zullen naar verwachting in uiteenlopende mate profiteren van de voorgestelde hervormingen.
De effectbeoordeling bevat de eerste ramingen inzake kostenbesparingen op basis van feitelijke en realistische aannames betreffende het toekomstige gebruik van het universele registratiedocument en de twee voorgestelde openbaarmakingsregelingen respectievelijk voor kleine en middelgrote ondernemingen en voor secundaire emittenten.
Voor zover zij niet tot de handel op een gereglementeerde markt zijn toegelaten, zullen kleine en middelgrote ondernemingen die kapitaal wensen aan te trekken door middel van een openbaar aanbod, baat hebben bij de nieuwe openbaarmakingsregels, waaronder een nieuw format voor „vragen en antwoorden”, die tot een vermindering van de kosten voor de voorbereiding van een prospectus moeten leiden. Extra besparingen worden verwacht voor de kleine en middelgrote ondernemingen die genoteerd zijn op een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt aangezien deze in aanmerking komen voor de lichtere openbaarmakingsregeling die voor secundaire uitgiften geldt (zie hieronder). Het gebruik van de nieuwe openbaarmakingsregeling voor het midden- en kleinbedrijf kan volgens ruwe schattingen ervoor zorgen dat kleine en middelgrote ondernemingen samen ongeveer 45 miljoen EUR per jaar besparen.
Uit gegevens van de lidstaten blijkt dat ongeveer 70 % van alle goedgekeurde prospectussen in een bepaald referentiejaar betrekking hebben op een secundaire emissie van effecten door ondernemingen die reeds zijn toegelaten tot de handel op een gereglementeerde markt of op een multilaterale handelsfaciliteit. Op basis van een extrapolatie van beschikbare gegevens over aandelenprospectussen zouden jaarlijks ongeveer 700 prospectussen kunnen profiteren van de soepeler openbaarmakingsregeling voor secundaire uitgiften. Uit cijfers over de kosten voor het opstellen van een prospectus, die in de openbare raadpleging genoemd zijn, blijkt dat dit besparingen van ongeveer 130 miljoen EUR per jaar kan opleveren.
Een intenser gebruik van het voorgestelde universele registratiedocument voor aandelen- en niet-aandelenprospectussen kan leiden tot snellere goedkeuring van de prospectussen, waardoor het jaarlijkse aantal in minder dan 10 werkdagen goedgekeurde prospectussen kan toenemen met 150 % (voor aandelen) en 70 % (voor effecten zonder aandelenkarakter).
Een uniform prospectusvoorschrift voor uitgiften van obligaties, ongeacht de omvang van de denominatie, is voor alle emittenten van schuld een stimulans om te kiezen voor een denominatie die hun obligaties aantrekkelijker maakt voor een breder scala aan beleggers. Verwacht wordt dat de belangstelling voor aankoop en verkoop van obligaties ten gevolge van de grotere groep beleggers weer zal toenemen, hetgeen de liquiditeit van de markten van bedrijfsobligaties in de EU doet stijgen.
Prospectussen leesbaarder maken en beter afstemmen op de specifieke situatie van de uitgevende instelling heeft het dubbele voordeel dat de kosten dalen en dat het prospectus meer relevantie krijgt voor potentiële investeerders. Door wat risicofactoren betreft in het prospectus in te zoomen op de wezenlijke en specifieke risico’s worden beleggers geholpen informatie te onderscheiden die van essentieel belang is om beslissingen met kennis van zaken te nemen.
Moeilijker te kwantificeren zijn de voordelen die voortvloeien uit de hervorming van de samenvatting van het prospectus en de invoering van een gegevensbank voor prospectussen voorzien van een zoekfunctie: hier berust de effectbeoordeling op een meer kwalitatieve beoordeling. Niettemin sluit de motivering voor de hervorming van de samenvatting van het prospectus aan op de werkzaamheden die reeds verricht zijn in het kader van het essentiële-informatiedocument voor verpakte retailbeleggingsproducten.
De voorgestelde lichtere voorschriften mogen geen aanleiding geven tot specifieke kosten voor nationale begrotingen en overheden. De bevoegde nationale autoriteiten zouden integendeel moeten profiteren van de vereenvoudigingen van het prospectus omdat ook het proces voor goedkeuring van prospectussen hierdoor gemakkelijker kan worden.
Alle prospectussen online doorzoekbaar maken op de website van ESMA kan bijkomende IT-kosten voor de ESMA veroorzaken. Deze kosten lijken gerechtvaardigd in vergelijking met de aanzienlijke voordelen ten gevolge van lagere zoekkosten en een vlotte gecentraliseerde toegang voor beleggers en potentiële beleggers die geïnteresseerd zijn in een brede waaier van in de EU uitgegeven effecten.
De keuze van een herschikking in de vorm van een verordening zou geen relevante gevolgen moeten hebben voor de nalevingskosten van uitgevende instellingen en de handhavingskosten van bevoegde autoriteiten. Het effect van de voorgestelde maatregelen op de kosten voor naleving en handhaving kan als volgt worden samengevat.
De nieuwe openbaarmakingsregelingen voor secundaire uitgiften en kleine en middelgrote ondernemingen moeten leiden tot lagere nalevingskosten voor uitgevende instellingen maar moeten ook de werklast voor de bevoegde autoriteiten doen afnemen aangezien minder informatie moet worden geleverd en gecontroleerd. Deze daling van de kosten zou nog meer gelden voor uitgevende instellingen die tot op heden geen gebruik konden maken van deze regelingen maar in de toekomst wel in aanmerking zullen komen. Toch zijn er enige kosten voor uitgevende instellingen die gebruikmaken van de huidige schema’s omdat zij zichzelf misschien vertrouwd moeten maken met de nieuwe regels.
Belanghebbenden die hogere nalevingskosten zouden moeten dragen, zijn emittenten die momenteel een vrijstelling of een versoepeling van de prospectusplicht genieten voor aanbiedingen van effecten zonder aandelenkarakter in denominaties van 100 000 EUR of meer. Wanneer zij zich niet kunnen beroepen op andere vrijstellingen, zullen zij een prospectus moeten voorbereiden, hetzij overeenkomstig de algemene regeling, hetzij overeenkomstig de regeling voor het basisprospectus of, indien van toepassing, de bijzondere openbaarmakingsregeling voor secundaire emissies.
Als de samenvatting van het prospectus wordt omgevormd tot een document dat vergelijkbaar is met het essentiële-informatiedocument, zou dit ook resulteren in een aanzienlijke vermindering van de nalevingskosten omdat de samenvatting veel minder omvangrijk wordt en dus goedkoper te vervaardigen. Daar waar effecten vallen binnen de werkingssfeer van zowel deze verordening als van Verordening (EU) nr. 1286/2014, zou volledig hergebruik van de inhoud van het essentiële-informatiedocument in de samenvatting moeten worden toegestaan om de nalevingskosten en de administratieve lasten voor uitgevende instellingen zo laag mogelijk te houden.
• Keuze van het instrument
De prospectusrichtlijn 2003 heeft zelfs na de hervorming van 2010 in een aantal gevallen geleid tot uiteenlopende toepassing in een aantal lidstaten. De prospectusrichtlijn omvormen tot een verordening biedt een oplossing voor problemen die zich doorgaans voordoen bij de omzetting van een richtlijn, en leidt tot betere samenhang en integratie in de interne markt terwijl er zich in overeenstemming met de streefdoelen van de kapitaalmarktenunie minder divergentie en fragmentatie in de regelgeving voordoet.
Door één pakket van regels te hanteren zal ook een eind komen aan het probleem dat uitgevende instellingen en beleggers die geïnteresseerd zijn in grensoverschrijdende kapitaalvergaring of investering, zelfs voor betrekkelijk kleine verschillen nationale regels moeten vergelijken om ervoor te zorgen dat zij de toepasselijke regels volledig begrijpen en nakomen. Door het gebruik van een verordening kunnen dergelijke onproductieve zoekkosten worden vermeden. Het aanpassen aan de hier voorgestelde verordening van de nationale wetten ter omzetting van de huidige prospectusrichtlijn moet gemakkelijker verlopen door het feit dat de momenteel bestaande uitvoeringsmaatregelen reeds de vorm hebben van een verordening. Daarom wordt de voorkeur gegeven aan de omvorming van de prospectusrichtlijn tot een verordening.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
De prospectusrichtlijn maakt deel uit van het REFIT-programma van de Europese Commissie. Meer details over deze evaluatie vindt u in de onderstaande rubriek „gezonde regelgeving en vereenvoudiging”.
• Raadpleging van belanghebbenden
Op de beginselen van betere regelgeving zoals beschreven in de richtsnoeren voor betere regelgeving (SWD (2015) 111 final) en het bijbehorende instrumentarium is een openbare raadpleging gevolgd, die plaatsvond van 18 februari tot 13 mei 2015. In totaal zijn 182 reacties binnengekomen, waarvan 124 reacties van organisaties (verenigingen) en bedrijven (banken, effectenbeurzen, crowdfundingplatforms), 22 van overheden (lidstaten, nationale bevoegde autoriteiten en de ESMA) en 36 van particulieren. Ingedeeld volgens land was 21 % van de reacties afkomstig uit Duitsland (38 antwoorden), 21 % uit het Verenigd Koninkrijk (37), 11 % uit Frankrijk (20), 9,5 % uit België (17), en de rest was verdeeld tussen de andere lidstaten.
Bij de raadpleging stonden de belanghebbenden grotendeels positief tegenover de voorgestelde opties. Alle belanghebbenden, waaronder de lidstaten, deelden het algemene streven om het prospectus voor veelvuldig effecten uitgevende emittenten, secundaire uitgiften en kleine en middelgrote ondernemingen te ontdoen van onnodige en repetitieve informatie. Ook de invoering van een nieuwe vorm van samenvatting volgens het model van het essentiële-informatiedocument en van een gecentraliseerd opslagmechanisme voor prospectussen bij de ESMA kon rekenen op de instemming van de belanghebbenden.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling bevat een analyse van de verschillende beleidsopties in het licht van een dubbele doelstelling, namelijk lichtere administratieve lasten opleggen aan ondernemingen (met name kleine en middelgrote ondernemingen) die een prospectus opstellen, en van dit prospectus een waardevolle bron van informatie maken voor potentiële investeerders. Ook wordt onderzocht hoe de beleggersbasis voor emissies van effecten zonder aandelenkarakter (omvang van de coupure) kan worden verdiept.
De onderstaande tabel biedt een overzicht van de diverse versoepelingen en van de gekozen maatregelen ter bescherming van de belegger, alsook de gevolgen die hieruit voortkomen voor de desbetreffende belanghebbenden en voor de totale markt waarin deze belanghebbenden actief zijn.
| Verkozen beleidsopties | Financiële gevolgen voor belanghebbenden | Effecten voor relevante markten/sectoren |
| In geval van vaststelling op 10 miljoen EUR van de maximale tegenwaarde waaronder lidstaten kunnen besluiten binnenlandse aanbiedingen niet aan de prospectusplicht te onderwerpen | Mogelijk zijn ongeveer 100 prospectussen (ongeveer 3 % van de jaarlijks goedgekeurde prospectussen) niet langer verplicht een EU-prospectus op te stellen, afhankelijk van de keuze van de lidstaten. | Kostenbesparingen hangen af van de vraag of lidstaten binnenlandse aanbiedingen met een totale tegenwaarde van minder dan 10 miljoen EUR vrijstellen. |
| Verlichting van de openbaarmakingsregeling voor secundaire uitgiften | Zeer belangrijk marktpotentieel aangezien ongeveer 70 % van alle jaarlijks goedgekeurde prospectussen voor aandelenemissies betrekking op „secundaire uitgiften”, d.w.z. ongeveer 700 van de 935 aandelenprospectussen zouden in aanmerking komen. Totale jaarlijkse besparingen worden geraamd op ongeveer 130 miljoen EUR. | Effect op de aandelenmarkten: de toename van secundaire uitgiften vergemakkelijkt het bijeenbrengen van aandelenkapitaal na succesvolle beursintroducties, een belangrijk element van de inspanningen voor de opbouw van een kapitaalmarktenunie. |
| De verwateringsdrempel voor vrijstelling van prospectus optrekken in geval van toelating tot de handel (artikel 1, lid 4, onder a)) | Kostenbesparingen van maximaal 1 miljoen EUR per prospectus in geval van toelating voor minder dan 20 % van de uitstaande effecten. | Effect op de aandelenmarkten: de toename van secundaire uitgiften vergemakkelijkt het bijeenbrengen van aandelenkapitaal in overeenstemming met de kapitaalmarktenunie. |
| Universeel registratiedocument voor veelvuldig effecten uitgevende emittenten op gereglementeerde markten of multilaterale handelsfaciliteiten | Een aanzienlijk marktpotentieel aangezien momenteel slechts 20 % van de aandelenprospectussen en 32 % van de niet-aandelenprospectussen (met uitzondering van basisprospectussen) profiteren van een goedkeuringstermijn van minder dan 10 dagen. In Frankrijk bijvoorbeeld, waar een vergelijkbaar systeem bestaat sinds bijna twee decennia, kan het universele registratiedocument zorgen voor een stijging van dit percentage tot 50 % voor aandelen (= 370 aandelenprospectussen/jaar in de EU) en 55 % (= 838 niet-aandelenemissies/jaar in de hele EU). | Een snelle goedkeuring biedt voordelen voor emittenten die veelvuldig effecten met of zonder aandelenkarakter uitgeven. De ingekorte termijn voor goedkeuring van het prospectus van 5 dagen tijd levert kostenbesparingen op en biedt veelvuldig uitgevende emittenten de mogelijkheid gebruik te maken van marktkansen om vermogen of schuldkapitaal aan te trekken. |
| Uniform prospectus voor effecten zonder aandelenkarakter met een notering op een gereglementeerde markt (afschaffing van de dubbele regeling voor groot-/kleinhandel) | Lichte stijging ten gevolge van de verplichting om een prospectus voor toelating tot de handel op te stellen, met inbegrip van een samenvatting voor effecten zonder aandelenkarakter. De stijging kan op passende wijze worden getemperd in het ontwerp van de uniforme template voor niet-aandelenprospectus in de gedelegeerde handelingen. | Lagere coupures resulteren in meer koop- en verkoopintenties, hetgeen bevorderlijk is voor de liquiditeit en de beleggersbasis op EU-obligatiemarkten. Beleggers profiteren van diversificatie van de portefeuilles. |
| Afschaffing van de vrijstelling van 100 000 EUR voor aanbiedingen van effecten zonder aandelenkarakter aan het publiek | Stijging ten gevolge van de verplichting om een prospectus op te stellen voor een openbare aanbieding van effecten zonder aandelenkarakter. Dit zal waarschijnlijk worden gecompenseerd door de beschikbaarheid van andere vrijstellingen (gekwalificeerde beleggers/minimale toezegging van 100 000 EUR). Wordt afgewogen tegenover het voordeel van een grotere markt voor bedrijfsobligaties. | Lagere coupures resulteren in meer koop- en verkoopintenties, hetgeen bevorderlijk is voor de liquiditeit op multilaterale handelsfaciliteiten. Beleggers profiteren van diversificatie van portefeuilles. |
| Specifieke openbaarmakingsregeling voor het mkb | 320 mkb-prospectussen zouden kunnen profiteren van het nieuwe „mkb-vriendelijke” prospectus, met naar verwachting een jaarlijkse besparing van ongeveer 45 miljoen EUR. Er kunnen nog meer besparingen worden gerealiseerd dan wat hierboven is aangegeven indien de „vraag en antwoord”-formaat werkelijk van start gaat. | Met een goedkoper en gebruikersvriendelijker „mkb-vriendelijk” prospectus zouden meer kleine en middelgrote ondernemingen gebruik kunnen maken van een notering op een multilaterale handelsfaciliteiten/mkb-groeimarkt. Meer mkb-noteringen is bevorderlijk voor de diversificatie van portefeuilles. |
| Nieuw model van prospectussamenvatting naar het voorbeeld van het essentiële-informatiedocument | Emittenten van effecten, al dan niet met aandelenkarakter, profiteren van de flexibiliteit om korte beschrijvingen te verstrekken en verzamelen wezenlijke informatie uit het prospectus in toegankelijke rubrieken. Uitgevende instellingen zouden ook baat hebben bij hergebruik van de inhoud van een bestaand essentiële-informatiedocument in de samenvatting van het prospectus. | Kleine beleggers kunnen profiteren van de nieuwe opzet van de samenvatting met een maximumaantal pagina’s. Vooraf bepaalde/gebruiksvriendelijke rubrieken die teruggaan op het essentiële-informatiedocument, maken het gemakkelijker investeringsmogelijkheden te vergelijken. |
| Elektronische publicatie (centraal opslagmechanisme bij de ESMA) | Een enkel toegangspunt vereenvoudigt zoekoperaties alsook handhaving en verhoogt de efficiëntie van de paspoortregeling voor prospectussen. | Essentieel instrument voor onlinetoegang tot prospectussen dat vergelijkingen mogelijk maakt en de doelstellingen van de kapitaalmarktenunie bevordert. |
Een aantal van de voorkeursopties zouden elkaar aanvullen. Het universele registratiedocument voor veelvuldig uitgevende emittenten is complementair met het vereenvoudigd prospectus voor secundaire uitgiften en de combinatie van de twee opties kan besparingen opleveren die niet blijken uit de analyse van deze effectbeoordeling (die de opties afzonderlijk bekijkt). Ook vanwege haar transversale werking zou de samenvatting van het prospectus in de vorm van een uitgebreid essentiële-informatiedocument de twee specifieke regelingen versterken en vooral de regeling voor het mkb: een klein of middelgroot bedrijf kan bijvoorbeeld een notering op een mkb-groeimarkt verkrijgen en het cumulatieve voordeel genieten van een prospectus in „vraag en antwoord”-formaat dat op zijn beurt ook de inhoud van het uitgebreide essentiële-informatiedocument bevat.
Voorts moet het sectoroverschrijdende initiatief met betrekking tot de omvang van de denominaties voor emittenten van effecten zonder aandelenkarakter voordelen opleveren voor alle uitgevende instellingen dankzij een diepere en meer liquide secundaire markt voor bedrijfsobligaties. Kleine en middelgrote bedrijven en veelvuldig uitgevende emittenten zullen, nogmaals gezegd, voordeel kunnen halen uit een samenvatting die de vorm van een uitgebreid essentiële-informatiedocument aanneemt, uit de respectieve specifieke regelingen inzake openbaarmaking en de afschaffing van de prikkels om effecten zonder aandelenkarakter in een hoge coupure van 100 000 EUR of meer uit te geven.
De conclusie van de effectbeoordeling luidt dan ook dat het voorgestelde „pakket” zal resulteren in een vermindering van de administratieve lasten voor uitgevende instellingen, de toegang tot kapitaalmarkten voor kleine en middelgrote ondernemingen gemakkelijker en goedkoper zal worden en de bescherming voor de belegger zal verbeteren doordat de openbaarmakingsdocumenten beter aangepast zullen zijn en er uiteindelijk meer keuze wordt geboden in op basis van een prospectus uitgegeven effecten. Dit moet tot uiting komen in verdere integratie van de kapitaalmarkten in de Unie waardoor over de grenzen heen meer effecten op basis van een prospectus worden aangeboden, en de transparantie en vergelijkbaarheid daarvan verbetert.
Toch moet worden vermeld dat de prospectusrichtlijn betrekking heeft op slechts een klein deel van de in de Unie verhandelde financiële instrumenten en dat het prospectus slechts één van de vele factoren is die invloed heeft op de werking van de kapitaalmarkten. De voorgestelde maatregelen moeten daarom worden gezien in de context van het ruimere actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktunie waarvan zij deel uitmaken.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
In juni 2014 werd de prospectusrichtlijn opgenomen in het REFIT-programma (COM(2014)368). De opneming in het REFIT-programma was gerechtvaardigd omdat belanghebbenden zich bezorgd hadden getoond over de hoge kosten voor het opstellen van een prospectus en de goedkeuring door de bevoegde autoriteit.
De evaluatie van de richtlijn vond plaats in 2015: de resultaten moesten tijdig beschikbaar zijn voor het verslag over de toepassing van de richtlijn dat de Europese Commissie uiterlijk op 1 januari 2016 bij het Europees Parlement en de Raad moet indienen (artikel 4 van Richtlijn 2010/73/EU). Deze evaluatie, waarin de effectiviteit, de efficiëntie, de coherentie, de relevantie en de toegevoegde waarde van de richtlijn worden onderzocht, is als bijlage toegevoegd aan de effectbeoordeling van de Commissie. Hieronder volgen de conclusies.
Richtlijn 2003/71/EG verving bij de goedkeuring ervan in 2003 twee richtlijnen, namelijk inzake toelating tot de notering (1980) en inzake prospectussen (1989). Op deze richtlijnen was zware kritiek van belanghebbenden gekomen omdat zij aanleiding gaven tot sterk uiteenlopende praktijken in de Unie en gebaseerd waren op een stelsel van wederzijdse erkenning met aanzienlijke discretionaire bevoegdheid voor autoriteiten van de lidstaat van ontvangst (met onder meer de bevoegdheid om een vertaling van het prospectus in de officiële talen van de ontvangende lidstaat te eisen).
Op het credit van de prospectusrichtlijn kan daarentegen worden geschreven dat dit instrument het vergaren van kapitaal in Europa over de grenzen heen heeft bevorderd dankzij de toepassing van het beginsel van 'één enkel Europees paspoort'. Dit betekende dat slechts één samenstel van informatiedocumenten door de autoriteit van de lidstaat van herkomst kon worden goedgekeurd en in de hele EU kon worden aanvaard voor een openbare aanbieding of een toelating tot de handel op gereglementeerde markten. De bijdrage van de prospectusrichtlijn in de opbouw van een eengemaakte Europese effectenmarkt kan derhalve niet worden onderschat en mag in dat opzicht worden beschouwd als een mijlpaal.
Toch werd bij de herziening van 2010 gewezen op een aantal tekortkomingen in Richtlijn 2003/71/EG, die van invloed zijn op het duidelijk rechtsbegrip van bepaalde concepten en die afdoen aan de doeltreffende werking om een juist evenwicht tot stand te brengen tussen de marktefficiëntie (gebieden met een buitensporige regeldruk) en de bescherming van de belegger (kwaliteit, leesbaarheid en relatief belang van informatieverschaffing). Richtlijn 2010/73/EU heeft dienaangaande doelgerichte wijzigingen doorgevoerd.
Drie jaar na de inwerkingtreding van Richtlijn 2010/73/EU blijkt uit statistische gegevens en uit de feedback van belanghebbenden dat de diagnose die bij de vorige evaluatie werd gesteld, nog steeds geldig is. Het lijkt er inderdaad op dat de destijds geconstateerde trends (het gebruik van het prospectus als „aansprakelijkheidsschild", het mijden van prospectussen en de samenvattingen door de kleine belegger, ongepaste dimensionering van de openbaarmakingsvereisten tussen beursintroducties en secundaire uitgiften) zijn blijven bestaan, wellicht omdat de door de gewijzigde richtlijn voorgestelde oplossingen niet tot de verwachte resultaten hebben geleid (samenvatting van het prospectus) of niet ambitieus genoeg waren (de evenredige openbaarmakingsregelingen), of omdat Richtlijn 2010/73/EU geen remediërende maatregelen bevatte.
Rekening houden met de in deze evaluatie aangewezen tekortkomingen moet de prospectusrichtlijn aan een diepgaand onderzoek worden onderworpen. Met betrekking tot de wijzigingen die in de evaluatie van 2010 zijn aangebracht, moet met name opnieuw worden gesleuteld aan de „evenredige openbaarmakingsregelingen” (voor kleine en middelgrote ondernemingen en „small caps” en voor uitgiften van rechten) en aan de samenvatting van het prospectus, voor zover de bij Richtlijn 2010/73/EU ingevoerde wijzigingen hun doelstellingen niet hebben gehaald.
• Grondrechten
Toekomstige wetgevingsmaatregelen betreffende de prospectusregeling, met inbegrip van passende sancties, moeten in overeenstemming zijn met de desbetreffende grondrechten zoals die zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten van de EU, en er dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de noodzaak en de evenredigheid van de maatregelen. Alleen de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16) en de consumentenbescherming (artikel 38) in het Handvest van de grondrechten van de EU zijn tot op zekere hoogte relevant. Beperkingen op deze rechten en vrijheden zijn toegestaan op grond van artikel 52 van het Handvest. De hiervoor gedefinieerde doelstellingen zijn consistent met de verplichtingen van de EU om de grondrechten te eerbiedigen. Elke beperking op de uitoefening van deze rechten en vrijheden moet wettelijk worden vastgelegd en moet de essentie van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
De doelstelling van algemeen belang die bepaalde beperkingen van grondrechten rechtvaardigt, betreft in het geval van de prospectuswetgeving het waarborgen van de marktintegriteit. De vrijheid van ondernemerschap kan worden ingeperkt door de verplichte naleving van bepaalde vereisten inzake het openbaar maken, laten goedkeuren en deponeren van prospectussen om de belangen in de beleggingsketen onderling af te stemmen en ervoor te zorgen dat potentiële beleggers behoedzaam handelen. Wat de bescherming van persoonsgegevens betreft kan het nodig zijn bepaalde informatie in het prospectus openbaar te maken om ervoor te zorgen dat beleggers hun due-diligenceverplichtingen kunnen nakomen. Deze bepalingen staan echter nu al in EU-wetgeving. Alle voorgestelde wettelijke maatregelen waarborgen evenredigheid met betrekking tot de beperking van de grondrechten.
Met deze verordening wordt met andere woorden beoogd een evenwicht te vinden tussen enerzijds het afwegen van de bescherming van de belegger tegen de beperking van de administratieve lasten voor uitgevende instellingen en anderzijds het afwegen van stimulansen voor de interne markt voor kapitaal en de kapitaalmarktenunie en het behoud van voldoende flexibiliteit voor nationale en lokale markten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft in twee opzichten gevolgen voor de ESMA-begroting: de ESMA moet enerzijds regelgevings- en technische uitvoeringsnormen voorbereiden en toepassen en anderzijds haar bestaande prospectussenregister updaten en omvormen tot een online-opslagmechanisme met zoekinstrument dat het publiek kosteloos kan gebruiken om EU-prospectussen te op een enkele plaats consulteren en te vergelijken. Voorts kan de ESMA met de in het opslagmechanisme verzamelde gegevens gedetailleerde statistieken opmaken over in de Unie goedgekeurde prospectussen en stelt zij een jaarverslag op.
De specifieke budgettaire gevolgen voor de Commissie worden in het financieel memorandum bij het onderhavige voorstel behandeld.
Het voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap in de vorm van het aandeel dat de Commissie heeft ten belope van veertig procent in de financiering van de ESMA.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplannen en regelingen voor monitoring, evaluatie en verslaglegging
De monitoring van het effect van de nieuwe verordening zal plaatsvinden in samenwerking met de ESMA en de nationale bevoegde autoriteiten op basis van de jaarverslagen over in Unie goedgekeurde prospectussen die de ESMA jaarlijks zal kunnen opmaken. In deze verslagen wordt met name onderzocht in hoeverre de openbaarmakingsregelingen voor het mkb en voor secundaire uitgiften alsook het universele registratiedocument voor veelvuldig uitgevende emittenten in de hele Unie wordt gebruikt.
De herziene prospectusregels zullen vijf jaar na de inwerkingtreding ervan worden geëvalueerd. Een zorgvuldig onderzoek moet uitwijzen of de doelstellingen zijn gehaald. De volgende parameters zullen belangrijk zijn om de verwezenlijking van de vastgestelde doelstellingen te meten:
– het aantal jaarlijks goedgekeurde prospectussen volgens de twee openbaarmakingsregelingen voor secundaire uitgiften en voor het mkb; het succes zal worden afgemeten aan de ramingen van het gebruik zoals hierboven en in de begeleidende effectbeoordeling omschreven;
– het aantal prospectussen die gebruik hebben gemaakt van het hierboven beschreven universele registratiedocument om een versnelde goedkeuring te verkrijgen;
– de algemene inkorting van de goedkeuringstermijnen ten gevolge van de invoering van het universele registratiedocument;
– het aandeel van de kleine beleggers in het beleggerspubliek die in emissies van schuldeffecten zonder aandelenkarakter investeren (maatstaf voor succes is een afname van de omvang van de coupures van effecten zonder aandelenkarakter);
– de kosten van het opstellen en het laten goedkeuren van prospectus in vergelijking met de huidige kosten;
– het aandeel van de prospectussen die 'gepaspoort' zijn naar andere lidstaten.
De inputgegevens voor de bovenstaande meting zullen voornamelijk afkomstig zijn van de ESMA (inclusief de vermelde jaarverslagen) en van handelsplatformen. Er moet een studie of enquête worden opgestart om informatie te verzamelen over de kosten voor het voorbereiden en laten goedkeuren van een prospectus en om deze te vergelijken met de huidige kosten.
• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Artikel 1 van het voorstel consolideert alle artikelen van de huidige prospectusrichtlijn die betrekking hebben op het toepassingsgebied van de prospectusplicht. Met name worden in artikel 1, leden 3 en 4, een aantal omstandigheden vermeld waarin een aanbieding van effecten aan het publiek of een toelating van effecten tot de handel op een gereglementeerde markt niet zijn onderworpen aan de verplichting om een prospectus te publiceren.
Hoewel de meeste bepalingen met betrekking tot de werkingssfeer ongewijzigd blijven, voorzien artikel 1, lid 3, onder d), en artikel 3, lid 2, van het voorstel in nieuwe drempelwaarden van respectievelijk 500 000 EUR en 10 000 000 EUR, zodat de juridische duidelijkheid wordt gegarandeerd.
Overeenkomstig Richtlijn 2003/71/EG geldt de prospectusplicht voor aanbiedingen van effecten met een totale tegenwaarde van 5 000 000 EUR of meer, en staat het de lidstaten vrij voor lagere bedragen hun nationale regels vast te stellen (momenteel verlangen 17 lidstaten een prospectus onder de drempelwaarde van 5 000 000 EUR). Volgens artikel 1, lid 3, onder d), is op grond van deze verordening geen prospectus vereist voor aanbiedingen van effecten met een tegenwaarde van minder dan 500 000 EUR. Hiermee wordt erkend dat de kostprijs voor het vervaardigen van een prospectus onevenredig hoog is ten opzichte van de beoogde opbrengst wanneer een aanbieding van effecten aan het publiek een tegenwaarde van minder dan 500 000 EUR heeft, zoals gewoonlijk het geval is voor op effecten gebaseerde crowdfundingplatforms. Uitbreiding van het scala kleine aanbiedingen waarin het bij deze verordening ingevoerde geharmoniseerde prospectus niet van toepassing is, doet echter niet af aan de mogelijkheid voor de lidstaten om voor uitgiften van dergelijke omvang passende regels voor openbaarmaking op te leggen, zolang de lidstaten deze regels in de geest van vereenvoudiging en betere integratie van de markten maar op evenredige wijze afstellen.
In artikel 3 wordt verduidelijkt dat voorafgaande publicatie van een prospectus verplicht is voor de aanbieding van effecten aan het publiek en de toelating van effecten tot de handel op een gereglementeerde markt die gelegen is of werkzaam is binnen de Unie. In het tweede lid wordt een mechanisme van facultatieve vrijstelling ingevoerd waarvoor de lidstaten discretionaire bevoegdheid hebben. De lidstaten krijgen de keuze om vrijstelling van het bij deze verordening ingestelde geharmoniseerde prospectus te verlenen voor alle aanbiedingen van effecten met een totale tegenwaarde tussen 500 000 EUR en een bedrag dat niet hoger mag zijn dan 10 000 000 EUR. Deze vrijstelling geldt alleen voor binnenlandse aanbiedingen waarvoor geen kennisgeving van het paspoort aan lidstaten van ontvangst wordt gevraagd. Lidstaten die ervoor kiezen deze vrijstelling in hun rechtsgebied toe te passen, zullen verslag uitbrengen aan de Commissie en de ESMA en vermelden de maximale tegenwaarde van binnenlandse aanbiedingen die in hun rechtsgebied van het prospectus zijn vrijgesteld.
De belangrijkste verandering in de definities is de omschrijving van mkb: deze omvat nu zowel de kleine en middelgrote ondernemingen als gedefinieerd in artikel 2, lid 1, onder f), van Richtlijn 2003/71/EG als het mkb gedefinieerd overeenkomstig Richtlijn 2014/65/EU, waardoor de drempel van 100 miljoen EUR die voorheen gold voor de definitie van „ondernemingen met beperkte beurswaarde” in artikel 2, lid 1, onder t), van Richtlijn 2003/71/EG, opgetrokken wordt tot 200 miljoen EUR.
Krachtens artikel 4 kunnen uitgevende instellingen kiezen voor gebruik van het EU-prospectus. Goedkeuring van een dergelijk „vrijwillig” prospectus door de bevoegde autoriteit zal dezelfde rechten en verplichtingen inhouden waarin een prospectus uit hoofde van deze verordening voorziet, hetgeen betekent dat de uitgevende instelling in aanmerking komt voor het Europese paspoort.
Doorverkoop van effecten/„retail cascade” (artikel 5)
In sommige markten worden effecten via „retail cascade” aangeboden. „Retail cascade” is een verschijnsel dat zich gewoonlijk voordoet wanneer effecten aan beleggers (die geen gekwalificeerde beleggers zijn) worden verkocht door intermediairs en niet rechtstreeks door de uitgevende instelling. In artikel 5 wordt verduidelijkt hoe de verplichting om een prospectus te vervaardigen en te actualiseren en de bepalingen inzake verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid moeten worden toegepast wanneer effecten door de uitgevende instelling worden geplaatst bij financiële intermediairs en vervolgens over een periode die vele maanden kan duren, aan kleine beleggers worden verkocht, eventueel via een of meer extra lagen van intermediairs. Een geldig prospectus, dat door de uitgevende instelling of door de aanbieder is opgesteld en dat aan het publiek ter beschikking wordt gesteld bij de definitieve plaatsing van effecten via financiële intermediairs of bij een doorverkoop van effecten, moet voldoende informatie bevatten opdat investeerders beleggingsbeslissingen met kennis van zaken kunnen nemen. Daarom moeten financiële intermediairs die effecten plaatsen of verder doorverkopen, kunnen vertrouwen op het oorspronkelijk door de uitgevende instelling of de aanbieder gepubliceerd prospectus, zolang dit geldig is en naar behoren wordt aangevuld en de uitgevende instelling of de aanbieder die voor het opstellen van dit prospectus verantwoordelijk is, toestemt in het gebruik ervan. In dit geval mag geen ander prospectus worden geëist. Ingeval de uitgevende instelling of de aanbieder die verantwoordelijk is voor het opstellen van het prospectus, niet toestemt in het gebruik ervan, moet de financiële intermediair ertoe verplicht worden een nieuw prospectus te publiceren. De financiële intermediair zou het oorspronkelijke prospectus kunnen gebruiken door de relevante delen ervan in zijn nieuw prospectus op te nemen door middel van verwijzing.
In artikel 7 is rekening gehouden met de algemene opvatting die tijdens de openbare raadpleging is uitgesproken, namelijk dat het formaat van de samenvatting die bij wijzigingsrichtlijn 2010/73/EU is ingevoerd, niet heeft voldaan aan zijn doelstellingen. De nieuwe samenvatting sluit nu in sterke mate aan bij het model van het essentiële-informatiedocument dat vereist is krachtens de PRIIP's-verordening, en heeft een maximale lengte van 6 gedrukte bladzijden in A4-formaat (waarbij tekens van leesbare grootte worden gebruikt). De aansprakelijkheidsregeling van de samenvatting, die in artikel 11, lid 2, wordt uiteengezet, blijft ongewijzigd ten opzichte van Richtlijn 2003/71/EG: de aansprakelijkheid komt alleen in het geding als de samenvatting, samen met de andere delen van het prospectus gelezen, misleidend, onjuist of inconsistent is. Naast het gebruikelijke onderdeel met waarschuwingen zijn er drie belangrijke onderdelen in de samenvatting, namelijk de kerngegevens over de emittent, het effect en de aanbieding/toelating. Voor elk van deze onderdelen worden een algemene rubriek opgesteld, met aanwijzingen over de inhoud, maar uitgevende instellingen hebben de vrijheid om korte toelichtingen te ontwikkelen en de informatie te selecteren die van wezenlijk belang is. Voor effecten die onder het toepassingsgebied van de PRIIP's-verordening vallen, kan de uitgevende instelling de afdeling 'effecten' van de samenvatting vervangen door de inhoud van het essentiële-informatiedocument. Een versoepeling van het maximumaantal bladzijden van het overzicht is mogelijk ingeval de samenvatting betrekking heeft op meerdere effecten die slechts op een aantal zeer beperkte punten van elkaar verschillen. Het verbod om in de samenvatting informatie door middel van verwijzing op te nemen, zoals thans vervat is in artikel 11, lid 1, van Richtlijn 2003/71/EG, wordt gehandhaafd om te voorkomen dat de samenvatting een verzameling wordt van hyperlinks en kruisverwijzingen.
Artikel 8 is bedoeld om de werking te van het basisprospectus verduidelijken die, met uitzondering van de volgende punten, grotendeels ongewijzigd blijft ten opzichte van Richtlijn 2003/71/EG. Een basisprospectus kan nu worden opgesteld voor elk soort effect zonder aandelenkarakter, en niet alleen voor die welke door kredietinstellingen worden uitgegeven in het kader van een aanbiedingsprogramma of die doorlopend of periodiek worden uitgegeven. Basisprospectussen die uit verschillende documenten bestaan (de zogenoemde „tripartiete prospectussen”) zijn nu mogelijk en het registratiedocument van een basisprospectus kan de vorm van een universeel registratiedocument aannemen. De verplichting om een samenvatting op te stellen van het basisprospectus, wanneer dit geen definitieve voorwaarden bevat, wordt opgeheven zodat alleen de „thematische” samenvatting moet worden vervaardigd en als bijlage bij de definitieve voorwaarden moet worden gevoegd wanneer deze worden gedeponeerd. In artikel 8, lid 10, wordt verduidelijkt hoe gespreide aanbiedingen ("straddling offers") in een basisprospectus moeten worden behandeld, dit zijn gevallen waarin een aanbieding van start gaat in één basisprospectus en ongewijzigd wordt voortgezet in een nieuw daarop volgend basisprospectus.
Artikel 9, dat dient te worden gelezen in samenhang met artikel 10, lid 2, artikel 11, lid 3, artikel 13, lid 2, en artikel 19, lid 5, bevat nadere bepalingen betreffende het nieuwe universele registratiedocument, een facultatief mechanisme voor „shelf registration” voor veelvuldig uitgevende emittenten die tot de handel op gereglementeerde markten of multilaterale handelsfaciliteiten zijn toegelaten. Dit nieuwe onderdeel van de prospectusregeling is gebaseerd op de veronderstelling dat wanneer een uitgevende instelling zich inspanningen getroost om elk jaar een compleet registratiedocument op te stellen, zij een snelle goedkeuring van de bevoegde autoriteit moet kunnen verkrijgen wanneer later een prospectus vereist wordt. Aangezien het voornaamste bestanddeel van het prospectus reeds is goedgekeurd of reeds beschikbaar is voor toetsing door de bevoegde autoriteit, moet deze in staat zijn de resterende documenten (verrichtingsnota en samenvatting) te onderzoeken binnen 5 in plaats van 10 werkdagen. Buiten het kader van een aanbieding van effecten of toelating van effecten tot de handel moeten veelvuldig uitgevende emittenten daarnaast de mogelijkheid krijgen hun universele registratiedocument zonder voorafgaande toestemming te deponeren op voorwaarde dat vooraf drie opeenvolgende universele registratiedocumenten zijn goedgekeurd. De bevoegde autoriteit kan dan haar controles achteraf verrichten.
De versoepelingen voor veelvuldig effecten uitgevende emittenten die gebruik maken van het universele registratiedocument, zijn bevorderlijk voor het opmaken van prospectussen als afzonderlijke documenten, hetgeen kosteneffectief is en minder belastend voor uitgevende instellingen die dan snel kunnen reageren op marktkansen. Het universele registratiedocument moet ook dienen als geconsolideerde en goed gestructureerde referentie over de uitgevende instelling, waarmee aan beleggers en analisten de minimale informatie wordt verschaft die nodig is om een weloverwogen oordeel te vellen over de activiteiten van het bedrijf, de financiële positie, inkomens en vooruitzichten, governance en aandeelhouderschap, zelfs wanneer er geen aanbieding van effecten aan het publiek of een toelating van effecten tot de handel op een gereglementeerde markt plaatsvindt. Met dat doel kunnen krachtens artikel 9, lid 12, veelvuldig uitgevende emittenten die tot de handel op een gereglementeerde markt zijn toegelaten, onder bepaalde voorwaarden voldoen aan hun lopende openbaarmakingsverplichting uit hoofde van de transparantierichtlijn, door hun jaarlijkse en halfjaarlijkse financiële verslagen in het universele registratiedocument op te nemen. Deze efficiënte „twee in één”-aanpak is bedoeld om overlappende verplichtingen te voorkomen, onnodige lasten te verlichten en de beleggersinformatie te bundelen in één enkel document dat ten minste eenmaal per jaar wordt bijgewerkt.
Artikel 9 en artikel 10, lid 2, bevatten ook nadere bepalingen over het praktische beheer van het universele registratiedocument. Hier wordt verduidelijkt welke documenten moeten worden goedgekeurd ingeval het universele registratiedocument is goedgekeurd of zonder goedkeuring is gedeponeerd, en wordt de procedure voor de wijziging van het universele registratiedocument beschreven, hetgeen een andere aanpak vergt die afwijkt van de procedure voor de aanvulling van een prospectus (omdat er geen sprake is van openbare aanbieding of toelating tot de handel, totdat het universele registratiedocument deel gaat uitmaken van een prospectus).
De minimale inhoud van het universele registratiedocument, met inbegrip van een specifiek tijdschema voor kredietinstellingen, dat vergelijkbaar zou moeten zijn met de bestaande bijlagen I of XI van Uitvoeringsverordening (EG) nr. 809/2004, zal vastgesteld worden bij gedelegeerde handeling.
Het voorstel bevat twee reeksen specifieke openbaarmakingsregels, één voor secundaire uitgiften en een andere voor kleine en middelgrote ondernemingen. Deze specifieke openbaarmakingsregels kunnen facultatief worden gebruikt. Zij komen in de plaats van de bij Richtlijn 2010/73/EU ingevoerde „evenredige openbaarmakingsregelingen” voor uitgiften van rechten en het mkb, die zoals toegelicht in de effectbeoordeling hun doelstellingen niet hebben bereikt.
De soepeler regeling voor secundaire uitgiften zal van toepassing zijn op aanbiedingen of toelatingen van effecten uitgegeven door vennootschappen die al ten minste 18 maanden tot de handel op een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt zijn toegelaten. Dergelijke bedrijven worden dus onderworpen aan permanente informatieverplichtingen uit hoofde van de verordening marktmisbruik en de transparantierichtlijn, of de regels van de aanbieder van een mkb-groeimarkt zoals vereist op grond van Richtlijn 2014/65/EU en de uitvoeringsmaatregelen daarvan. Het vereenvoudigde prospectus zal slechts minimale financiële informatie bevatten die alleen betrekking heeft op het laatste boekjaar (die kan worden opgenomen door middel van verwijzing). Aan investeerders moet verder nog geconsolideerde en goed gestructureerde informatie worden verstrekt over elementen zoals de voorwaarden van de aanbieding, de bestemming van de opbrengsten, de risicofactoren, de praktijk van de raad van bestuur, de beloning van de bestuurders, de aandeelhoudersstructuur of transacties met verbonden partijen. Aangezien dergelijke informatie momenteel niet op permanente basis openbaar moet worden gemaakt krachtens Verordening (EU) nr. 596/2014 en Richtlijn 2004/109/EG, moet deze worden opgenomen in het prospectus dat in het geval van een secundaire afgifte wordt opgesteld.
Volgens deze specifieke regeling kunnen mkb's bij een aanbieding van effecten aan het publiek ervoor kiezen een afzonderlijk prospectus op te stellen, mits zij geen effecten hebben die tot de handel op een gereglementeerde markt zijn toegelaten. Voor deze bedrijven zullen de prospectusschema’s (die bij gedelegeerde handeling nader worden uitgewerkt) gericht zijn op informatie die wezenlijk en relevant is voor ondernemingen van deze omvang en er zal worden gekozen voor een bottom-upbenadering voor de opbouw van de nieuwe informatieschema's. In vergelijking met de bestaande bijlagen XXV tot en met XXVIII bij Verordening (EG) nr. 809/2004 zal de regeling op een aantal punten verder worden versoepeld om te zorgen voor evenredigheid tussen de grootte van de onderneming en de kostprijs voor het vervaardigen van een prospectus.
Artikel 15 voorziet ook in een facultatief formaat voor het mkb-prospectus in de vorm van een „vraag en antwoord"-document voor openbaarmaking, dat nader zal worden omschreven bij gedelegeerde handeling. De ESMA wordt gemachtigd richtsnoeren te ontwikkelen om kleine en middelgrote ondernemingen te helpen bij het opstellen van een prospectus in dit formaat.
Zoals voor alle minimale openbaarmakingsvoorschriften in de prospectusregeling zullen gedelegeerde handelingen worden vastgesteld ter precisering van de verkorte informatie die moet worden opgenomen in het vereenvoudigde registratiedocument en de verrichtingsnota.
Behandeling van effecten zonder aandelenkarakter, met een hoge nominale waarde per eenheid (artikelen 1 en 13)
De coupure van 100 000 EUR wordt momenteel in Richtlijn 2003/71/EG gebruikt om een onderscheid te maken ten opzichte van wholesale-openbaarmakingen. Ook wordt hierdoor een vrijstelling van de prospectusplicht ingevoerd voor aanbiedingen van effecten zonder aandelenkarakter. Door deze drempel, die oorspronkelijk bedoeld was als bescherming voor de consument, worden obligaties zo geprijsd dat zij buiten het bereik van kleine beleggers komen te liggen aangezien emittenten in de regel streven naar de minst dure oplossing om een wholesale-openbaarmaking te verrichten. Aangezien de meeste investeringswaardige uitgevende instellingen de benodigde financiële middelen kunnen betrekken bij institutionele beleggers, ondervinden zij weinig stimulansen om obligaties in kleinere coupures aan te bieden. Dit kan echter betekenen dat niet-institutionele beleggers toegang kunnen hebben tot een kleinere en/of risicovollere pool van potentiële investeringen, en minder gemakkelijk een goed gediversifieerde effectenportefeuille hebben.
Afgaande op de informatie van de effectbeoordeling kan de gunstige behandeling die bij de prospectusrichtlijn is verleend aan effecten zonder aandelenkarakter met een nominale waarde per eenheid van 100 000 EUR of meer, onbedoelde gevolgen hebben gehad en op de Europese obligatiemarkten verstoringen hebben teweeggebracht waardoor een groot deel van de obligaties die uitgegeven zijn door als goede belegging geldende („investment grade”) ondernemingen, niet langer toegankelijk waren voor een ruimer aantal beleggers.
Het voorstel neemt daarom de prikkels om schuldeffecten in grote coupures uit te geven weg die momenteel vervat liggen in artikel 3, lid 2, onder d), en artikel 7, lid 2, onder b), van Richtlijn 2003/71/EG. Voor effecten zonder aandelenkarakter die tot de handel op een gereglementeerde markt zijn toegelaten, wordt de dubbele standaard van openbaarmaking (detailhandel en groothandel) derhalve geschrapt en zal bij gedelegeerde handeling een uniform prospectusmodel worden vastgesteld, waarbij de bestaande bijlagen bij Verordening (EG) nr. 809/2004 (bijlagen IX en XIII) voor de wholesale-openbaarmaking als uitgangspunt worden gebruikt en alleen de informatie-elementen worden toegevoegd die noodzakelijk zijn voor de bescherming van kleine beleggers. Daarnaast wordt de prospectusvrijstelling opgeheven waarin artikel 3, lid 2, onder d), van Richtlijn 2003/71/EG voorzag voor aanbiedingen van effecten met een nominale waarde van meer dan 100 000 EUR. Uitgevende instellingen die effecten zonder aandelenkarakter uitsluitend aan gekwalificeerde beleggers aanbieden of die een minimale vastlegging van 100 000 EUR per belegger vereisen, zullen nog steeds in aanmerking komen voor de vrijstelling van prospectus. Met de bovengenoemde wijzigingen wil het voorstel komaf maken met een van de beschreven belemmeringen voor secundaire liquiditeit op de obligatiemarkten.
Artikel 16 bepaalt dat alleen risicofactoren die van materieel belang zijn en eigen zijn aan de uitgevende instelling, in een prospectus moeten worden vermeld. Het doel is om een tendens te keren, namelijk dat het prospectus wordt overbelast met generieke risicofactoren die de meer specifieke risicofactoren verdoezelen waarvan beleggers zich bewust zouden moeten zijn, en die uitsluitend bedoeld zijn om de aansprakelijkheid van de uitgevende instelling of haar adviseurs in te dekken. Om dit doel te bereiken moet de uitgevende instelling de risicofactoren wat hun wezenlijk belang betreft in twee of drie categorieën onderbrengen. De ESMA is gemachtigd om dienaangaande richtsnoeren te ontwikkelen.
Het toepassingsgebied van documenten waarvan informatie door middel van verwijzing in een prospectus kan worden opgenomen, wordt verruimd onder de voorwaarde dat de informatie in elektronische vorm is gepubliceerd en voldoet aan de taalregeling van artikel 25. In artikel 18 is een lijst van documenten vastgesteld en de ESMA is bevoegd om ontwerpen van technische reguleringsnormen te ontwikkelen ter aanvulling van de lijst met andere soorten documenten die krachtens Unierecht gevraagd kunnen worden. De voorgestelde lijst omvat documenten die zijn gedeponeerd of door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst zijn goedgekeurd overeenkomstig de bepalingen van deze verordening en de gereglementeerde informatie. Ondernemingen die niet onder het toepassingsgebied van de transparantierichtlijn vallen (bijvoorbeeld ondernemingen waarvan de effecten worden verhandeld op een multilaterale handelsfaciliteit of die zijn vrijgesteld van een aantal eisen daarvan (bijvoorbeeld emittenten van uitsluitend obligaties die tot de handel op een gereglementeerde markt zijn toegelaten en waarvan de nominale waarde per eenheid ten minste 100 000 EUR bedraagt) kunnen derhalve hun jaarlijkse en tussentijdse financiële informatie en bestuursverslagen geheel of gedeeltelijk door middel van verwijzing in het prospectus opnemen.
Twee van de opties van Richtlijn 2003/71/EG voor publicatie van een goedgekeurd prospectus (namelijk de opneming in een dagblad en het gedrukte prospectus dat beschikbaar wordt gesteld ten kantore van de uitgevende instelling) zijn geschrapt omdat zij als verouderd werden beschouwd. De verplichting om kosteloos een papieren exemplaar te bezorgen aan iedereen die daarom verzoekt, wordt echter behouden (artikel 20, lid 10). De taak van het publiceren van het prospectus berust bij de uitgevende instelling, de aanbieder of de aanvrager van de toelating tot de handel, zoals thans het geval is uit hoofde van Richtlijn 2003/71/EG. Het prospectus wordt geacht beschikbaar te zijn voor het publiek wanneer het is gepubliceerd in elektronische vorm op de website van de uitgevende instelling, de aanbieder of de aanvrager van de toelating (of, indien van toepassing, van de financiële intermediairs die de effecten plaatsen of verkopen) of op de website van de gereglementeerde markt waar de toelating tot de handel wordt aangevraagd, of van de exploitant van de multilaterale handelsfaciliteit. De ESMA zal online een opslagmechanisme met zoekfunctie ontwikkelen dat investeerders uit de EU kosteloos kunnen gebruiken. Wanneer bevoegde autoriteiten de elektronische versie van elk goedgekeurd prospectus aan de ESMA zenden, zullen zij bijgevolg ook een reeks metagegevens meezenden (bv. aard van de uitgevende instelling, soort effect, type handelsplatform, tegenwaarde van de aanbieding, aard van de uitgifte: initieel of secundair, enz.), hetgeen de mogelijkheid biedt om de prospectussen te indexeren op de website van de ESMA. Aan de hand van de in het opslagmechanisme verzamelde gegevens zal de ESMA gedetailleerde statistieken over in de EU goedgekeurde prospectussen kunnen opstellen en zal zij een jaarverslag opmaken dat voldoende gedetailleerd moet zijn om trends te onderscheiden en informatie te verstrekken over de effecten van de uit dit voorstel voortvloeiende hervormingen (artikel 45).
Volgens de mededeling van de Commissie over sancties 7 is het in de eerste plaats “de taak van nationale autoriteiten om voor de correcte toepassing van de EU-voorschriften te zorgen”. Zij hebben de verantwoordelijkheid om financiële instellingen ervan te weerhouden de EU-voorschriften te schenden en om schendingen binnen hun rechtsgebied te bestraffen. Tegelijkertijd wordt in de mededeling beklemtoond dat de nationale autoriteiten op een gecoördineerde en geïntegreerde wijze moeten handelen.
Overeenkomstig deze mededeling en op basis van andere Europese initiatieven in de financiële sector voorziet dit voorstel in sancties en maatregelen om ter wille van de samenhang te komen tot een geharmoniseerde sanctieregeling. Het is belangrijk dat administratieve sancties en maatregelen worden opgelegd indien fundamentele bepalingen van dit voorstel niet worden nageleefd, en dat deze sancties en maatregelen doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.