Toelichting bij COM(2015)615 - Harmonisatie van nationale wetgeving inzake de toegankelijkheidseisen voor producten en diensten - EU monitor

EU monitor
Vrijdag 3 april 2020
kalender

Toelichting bij COM(2015)615 - Harmonisatie van nationale wetgeving inzake de toegankelijkheidseisen voor producten en diensten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Deze toelichting geeft een gedetailleerde omschrijving van het voorstel voor een nieuwe richtlijn betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de toegankelijkheidseisen voor producten en diensten.

Op dit moment worden marktdeelnemers geconfronteerd met uiteenlopende en vaak tegenstrijdige nationale toegankelijkheidseisen, waardoor zij niet optimaal kunnen profiteren van het potentieel van de interne markt.

De voorgestelde richtlijn helpt de lidstaten hun nationale toezeggingen na te komen en te voldoen aan hun verplichtingen op het gebied van toegankelijkheid uit hoofde van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD) 1 .

In het UNCRPD, waarbij de EU samen met 25 van haar lidstaten 2 partij is, neemt toegankelijkheid een centrale plaats in. Toegankelijkheid is een van de prioriteiten van de Europese strategie inzake handicaps 20102020 3 , waarin acties voor de uitvoering van het UNCRPD op EU-niveau uiteen worden gezet. Toegankelijkheid voorkomt of verwijdert belemmeringen bij het gebruik van veelgebruikte producten en diensten. Het stelt personen met een functionele beperking, waaronder personen met een handicap 4 , in staat die producten en diensten op voet van gelijkheid met anderen waar te nemen, te bedienen en te begrijpen.

1.1.Doelstellingen en achtergrond van het voorstel

Het voorstel is bedoeld om bij te dragen tot een beter functioneren van de interne markt en belemmeringen weg te nemen en te voorkomen die het vrije verkeer van toegankelijke producten en diensten in de weg staan.

Er is veel vraag naar toegankelijke producten en diensten, en door de vergrijzing van de bevolking van de Europese Unie zal het aantal burgers met een handicap en/of functionele beperking aanzienlijk toenemen. Rekening houdend met de vergrijzing van de bevolking, zullen in 2020 naar verwachting ongeveer 120 miljoen personen in de Europese Unie meervoudige en/of lichtere handicaps hebben. De verbetering van de werking van de interne markt voor specifieke toegankelijke producten en diensten is zowel in het belang van deze consumenten als van het bedrijfsleven. Een omgeving waar producten en diensten beter toegankelijk zijn, maakt meer integratie en meer deelname van burgers in de samenleving mogelijk. Zo'n omgeving ondersteunt mensen zelfstandig te leven en autonome keuzes te maken, en draagt eveneens bij tot de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling bij de toegang tot producten en diensten door personen met een handicap 5 .

Er bestaan verschillen in wetgeving, normen en richtsnoeren inzake toegankelijkheid, en deze zullen naar alle waarschijnlijkheid verder toenemen naarmate de lidstaten nieuwe regels inzake toegankelijkheid ontwikkelen. Dit is een gevolg van de inwerkingtreding van het UNCRPD voor de EU en het merendeel van haar lidstaten, en van het algemene karakter van de bepalingen ervan, die openstaan voor verschillende interpretaties en praktische uitvoeringen wanneer deze op nationaal niveau worden uitgevoerd. Een voorbeeld van uiteenlopende regels is het feit dat de lidstaten op het gebied van webtoegankelijkheid verschillende versies van de W3C/WCAG-richtlijnen hanteren; een ander voorbeeld zijn audiovisuele mediadiensten, waarbij verschillende normen voor ondertiteling en audiodescriptie worden gebruikt. Wijzigingen in EU-wetgeving waarbij toegankelijkheid in algemene termen en zonder definitie verplicht wordt gesteld, zoals bij de richtlijnen inzake overheidsopdrachten, zullen daarnaast een soortgelijk effect hebben.

De aanpak van toegankelijkheid door de lidstaten is niet geharmoniseerd en dit leidt tot obstakels op de interne markt. Leveranciers die grensoverschrijdend werken, krijgen te maken met aanvullende productiekosten om te kunnen voldoen aan de uiteenlopende regels op het gebied van toegankelijkheid. De concurrentie, het concurrentievermogen en de economische groei worden belemmerd doordat ondernemingen, met name de kleine en middelgrote, niet altijd beschikken over de benodigde kennis en capaciteit om alle verschillende nationale voorschriften en procedures te kennen en in praktijk te brengen. Het is daarom van belang dat dit voorstel ook op kleine en middelgrote bedrijven van toepassing is, omdat hun producten en diensten anders als tweederangs of van gebrekkige kwaliteit zouden kunnen worden beschouwd.

Nationale autoriteiten, fabrikanten en dienstverleners hebben te maken met onzekerheid over de toegankelijkheidseisen voor potentieel grensoverschrijdende diensten en over het geldende beleidskader op het gebied van toegankelijkheid.

Uit de beschreven situatie blijkt dat ingrijpen noodzakelijk is om het vrije verkeer van producten en diensten te waarborgen door voor de geselecteerde producten en diensten gemeenschappelijke toegankelijkheidseisen vast te stellen en toe te passen, en dezelfde eisen aan te houden in EU-wetgeving waarin algemene verplichtingen inzake toegankelijkheid worden vastgelegd. Dit zal bijdragen tot het vergroten van de concurrentie in de sector. Het voorstel is gericht op het beperken en voorkomen van belemmeringen voor de grensoverschrijdende handel.

Dit voorstel tot harmonisatie van nationale maatregelen op het gebied van toegankelijkheid wordt beschouwd als een noodzakelijke voorwaarde om een eind te maken aan de verschillen in wetgeving.

1.2.Technische achtergrond

Momenteel kiezen fabrikanten en dienstverleners wereldwijd verschillende benaderingen om te voldoen aan toegankelijkheidseisen wanneer zij producten maken en diensten leveren met specifieke toegankelijkheidsvoorzieningen. Deze benaderingen zijn soms gebaseerd op nationale of internationale normen, meestal zonder dat sprake is van harmonisatie van de normen tussen regio's of landen.

Op dit moment is op Europees niveau een aantal toegankelijkheidsnormen in ontwikkeling, als reactie op de normalisatieverzoeken die de Europese Commissie aan de Europese normalisatieorganisaties (ESO, European standardisation organisations) heeft gericht. In deze normalisatieverzoeken (maatregelen van niet-wetgevende aard) heeft de Commissie de normalisatieorganisaties verzocht de ontwikkeling van vrijwillige Europese normen op de internationale ontwikkelingen af te stemmen. De volgende verzoeken hebben betrekking op toegankelijkheid: normalisatiemandaat M/376 6 (2005) over ICT, waaruit de Europese norm EN 301 549 7 voortkwam, die in februari 2014 werd vastgesteld; normalisatiemandaat M/420 8 (2007) over de gebouwde omgeving en M/473 9 over het gangbaar maken van toegankelijkheid in Europese normen volgens het principe van 'ontwerpen voor iedereen'. In deze normalisatieverzoeken, die zijn bekendgemaakt na een positief advies van de lidstaten in het bij artikel 5 van Richtlijn 98/34/EG ingestelde comité, worden de Europese normalisatieorganisaties verzocht bepaalde vrijwillige toegankelijkheidsnormen te ontwikkelen en de bestaande normen indien mogelijk opnieuw te beoordelen om betere richtsnoeren te bieden volgens de beginselen van 'ontwerpen voor iedereen'.

Omdat de gevraagde vrijwillige Europese normaliseringswerkzaamheden veel tijd in beslag nemen, is het mogelijk dat er bij gebrek aan Europese normen normaliseringswerkzaamheden op nationaal niveau plaatsvinden. Daarom moet de vrijwillige Europese normalisatie door regelgeving worden ondersteund om de beoogde Europese harmonisatie te kunnen bereiken. De functionele toegankelijkheidseisen in de richtlijn hebben de vorm van algemene doelstellingen. Een van de manieren om de mate van overeenstemming met deze eisen te beoordelen, is de toepassing van vrijwillige geharmoniseerde normen die zijn vastgesteld overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende Europese normalisatie 10 .

Om het vermoeden van conformiteit met toegankelijkheidseisen te kunnen vaststellen, moeten die geharmoniseerde normen in het kader van dit initiatief worden gebaseerd op de Europese normen die voortkomen uit de bovengenoemde verzoeken of op andere geschikte bestaande Europese normen.

1.3.Beleidsachtergrond

Deze richtlijn heeft als voornaamste doel de verbetering van de werking van de interne markt voor toegankelijke producten en diensten. Dit sluit goed aan bij de politieke richtsnoeren van voorzitter Juncker, die verklaarde te streven naar 'een Commissie die voortbouwt op de kracht van de interne markt en het potentieel ervan op alle vlakken ten volle benut'. De richtlijn zal ook bijdragen aan de uitvoering van het werkprogramma van de Commissie voor 2015 11 , waarin de inzet van de Commissie voor toegankelijkheid als katalysator voor sociale integratie nogmaals wordt benadrukt: 'De Europese Commissie zet zich in voor gelijke kansen voor mensen met een beperking, geheel conform het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap. Dit omvat ook de toegankelijkheid van de fysieke omgeving, het vervoer, informatie- en communicatietechnologie en systemen (ICT) en andere faciliteiten en diensten.'

Artikel 9 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap verplicht de EU en haar lidstaten, als partijen bij het Verdrag, om binnen de reikwijdte van haar bevoegdheden passende maatregelen te treffen om toegankelijkheid te waarborgen. Artikel 3 gaat over toegankelijkheid als algemeen beginsel van het Verdrag, waaraan aandacht moet worden besteed in verband met de uitoefening van de in het Verdrag genoemde rechten en fundamentele vrijheden.

Het wettelijke karakter van de verplichtingen uit hoofde van het UNCRPD wordt bevestigd in de algemene toelichting op artikel 9 van het Verdrag, dat betrekking heeft op toegankelijkheid 12 , die door het VN-Comité voor de rechten van personen met een handicap in april 2014 is gepubliceerd. Hierin wordt verklaard dat "staten die partij zijn, nationale toegankelijkheidsnormen moeten vaststellen, uitvaardigen en monitoren […]. Staten die partij zijn moeten de wetgeving inzake toegankelijkheid uitgebreid beoordelen om lacunes in de wetgeving en de uitvoering ervan op te sporen, te monitoren en aan te pakken". Verder wordt verklaard dat 'staten die partij zijn een wetgevingskader op moeten stellen met specifieke, afdwingbare en tijdgebonden benchmarks voor het toezicht op en de beoordeling van de mate waarin particuliere entiteiten hun voordien ontoegankelijke diensten geleidelijk wijzigen en aanpassen. Staten die partij zijn moeten er ook voor zorgen dat alle nieuw aangeschafte goederen en andere diensten volledig toegankelijk zijn voor personen met een handicap.'

De inzet voor een onbelemmerd Europa is in 2010 verlengd in de Europese strategie inzake handicaps 20102020. Deze strategie werd opgesteld overeenkomstig het UNCRPD. Nationale activiteiten voor het implementeren van toegankelijkheid en het opheffen van bestaande belemmeringen worden met EU-maatregelen ondersteund en aangevuld.

Toegankelijkheid is een bestanddeel van verscheidene EU-initiatieven. Sommige gedetailleerde toegankelijkheidseisen zijn opgenomen in EU-wetgeving met betrekking tot specifieke producten, diensten of sectoren. Andere wetgevingshandelingen, zoals de richtlijnen inzake overheidsopdrachten en de verordeningen inzake de Europese structuur- en investeringsfondsen, bevatten een algemene toegankelijkheidseis (eerst in de periode 20072013, later nog versterkt in de periode 20142020). Er is echter nog geen gemeenschappelijke definitie van toegankelijkheid op Europees niveau.

In het actieplan 20102015 13 behorend bij de Europese strategie inzake handicaps heeft de Commissie, onder de specifieke doelstelling om obstakels voor toegankelijkheid te vermijden, op te sporen en weg te nemen, toegezegd een Europese toegankelijkheidswet op te stellen waarin een algemeen toegankelijkheidskader voor producten en diensten wordt vastgesteld.

1.4.Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen en doelstellingen van de Unie

In veel gevallen legt EU-wetgeving, wanneer ze zich bezighoudt met de situatie van personen met een handicap, de nadruk op een specifiek gebied. Dit is het geval van de verordeningen inzake passagiersrechten voor alle vormen van vervoer (vervoer per lucht, spoor, boot, bus en touringcar), die gericht zijn op non-discriminatie en het verlenen van bijstand aan personen met beperkte mobiliteit wanneer zij van vervoermiddelen gebruikmaken 14 . Er is ook EU-wetgeving met betrekking tot de toegankelijkheid van voertuigen voor personenvervoer, zoals lagevloerbussen 15 , rollend spoormaterieel 16 en vaartuigen 17 en er zijn technische normen voor de toegankelijkheid van voertuigen voor verschillende wijzen van vervoer. Het toepassingsgebied van deze verordeningen valt buiten de werkingssfeer van dit voorstel. De verbeterde toegankelijkheid van het vervoer die door dit initiatief tot stand zal worden gebracht, kan de verlening van bijstand echter wel vergemakkelijken en/of de noodzaak ervan en de ermee verbonden kosten beperken.

Dit voorstel sluit aan bij het voorstel voor een richtlijn inzake de toegankelijkheid van de websites van overheidsinstanties 18 , dat betrekking heeft op een specifieke groep van websites van overheidsinstanties die een aantal specifieke diensten aanbieden. Dit initiatief vormt een aanvulling op dat voorstel, doordat het betrekking heeft op een aantal websites van de particuliere sector. Samen dragen zij bij tot de totstandkoming van een inclusieve digitale samenleving, zoals voorgesteld in de strategie voor de digitale eengemaakte markt, doordat zij ervoor zorgen dat de websites van de aanbieders van basisdiensten voor burgers toegankelijk zijn. Om ervoor te zorgen dat autoriteiten die voor websites verantwoordelijk zijn dezelfde toegankelijkheidsspecificaties moeten volgen, ongeacht de aard van de website, zijn de eisen voor webtoegankelijkheid in deze voorgestelde richtlijn identiek aan die van het voorstel voor een richtlijn inzake de toegankelijkheid van websites van overheidsinstanties.

Door de vaststelling van toegankelijkheidseisen zou het voorstel leiden tot meer duidelijkheid over de toegankelijkheidsverplichtingen in EU-wetgeving waarbij verplichtingen inzake toegankelijkheid zonder verdere eisen of specificaties worden vastgesteld, bijvoorbeeld op het gebied van overheidsopdrachten of de Europese structuur- en investeringsfondsen.

Ondanks verschillen in doelstelling en rechtsgrondslag zou het voorstel op deze initiatieven van toepassing zijn zonder ze te wijzigen, met als voordeel dat nauwkeuriger wordt vastgelegd wat onder toegankelijkheid wordt verstaan en de rechtszekerheid wordt vergroot.

Toekomstige wetgeving waarin verplichtingen op het gebied van toegankelijkheid zijn opgenomen, kan aansluiten bij de gemeenschappelijke toegankelijkheidseisen van dit initiatief, waardoor de samenhang van de interne markt wordt verbeterd.

Bovendien is via het concept van actief ouder worden, dat door de Europese Commissie tijdens het Europees Jaar voor actief ouder worden en solidariteit tussen de generaties in 2012 onder de aandacht is gebracht, het belang benadrukt van toegankelijke of 'ouderenvriendelijke omgevingen', waarin mensen zo lang mogelijk onafhankelijk binnen hun lokale gemeenschap kunnen blijven wonen. Toegankelijkheid is een van de belangrijkste aspecten van dit concept. Gezien de sterke correlatie tussen handicap en ouderdom 19 is toegankelijkheid essentieel voor ouderen om actief te blijven, zelfstandig te blijven wonen en bij te dragen tot de zilveren economie 20 .

Op internationaal niveau blijkt dat de VS over een breed kader aan toegankelijkheidswetgeving beschikken, vaak met gedetailleerde verplichte normen en regels 21 . Om die reden, zoals aangegeven door verschillende belanghebbenden (in het bijzonder uit de ICT-sector), is het voorstel erop gericht de EU-voorschriften beter te laten aansluiten op bepalingen die van toepassing zijn in de VS, gezien het mondiale karakter van bepaalde producten en diensten. Dit doel zal worden vergemakkelijkt door de normaliseringswerkzaamheden die in het kader van normalisatieverzoek M/376 22 worden uitgevoerd. Dit EU-initiatief inzake toegankelijkheid kan een kader bieden waarbinnen toegankelijkheidsnormen die met het oog op wereldwijde toepassing zijn ontwikkeld, zouden kunnen bijdragen tot het ontstaan van een trans-Atlantische markt.

Dit voorstel zou bevorderlijk zijn voor de doeltreffende toepassing van andere normen in verband met toegankelijkheid die voortvloeien uit de normalisatieverzoeken M/376, M/420 en M/473 van de Commissie.

2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING

2.1.Raadpleging van belanghebbende partijen

Er is een groot aantal openbare raadplegingen en studies verricht onder de lidstaten, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties (consumenten, waaronder consumenten met een handicap) om de problemen en behoeften te bepalen:

– online publieke raadpleging over een Europese toegankelijkheidswet (2012) 23 ;

– Eurobarometer over toegankelijkheid (2012) 24 ;

– kmo-panel georganiseerd door Enterprise Europe Network (2012) 25 ;

– directe raadpleging van en overleg met vertegenwoordigers van de voornaamste maatschappelijke organisaties, waaronder die van mensen met een handicap, van bedrijfstakken en Europese brancheorganisaties; zo was er een dialoog op hoog niveau over 'groei en toegankelijkheid', georganiseerd door de vicevoorzitter van de Europese Commissie Viviane Reding (december 2013);

– vijfde verslag van de Groep op hoog niveau gehandicaptenbeleid (groep van experts uit de lidstaten) over de uitvoering van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap 26 ;

– onderzoek naar de sociaaleconomische impact van nieuwe maatregelen om de toegankelijkheid van producten en diensten voor mensen met een handicap te verbeteren (2013) 27 ;

– onderzoeken naar de wetgeving inzake toegankelijkheid in de 27 lidstaten en de handhaving in de EU door het academisch netwerk van Europese deskundigen inzake handicaps (ANED) (2012) 28 .

2.2.Effectbeoordeling

Onder leiding van het directoraat-generaal Justitie is een stuurgroep voor de effectbeoordeling opgericht, waarin een breed spectrum aan diensten en afdelingen van de Commissie vertegenwoordigd was.

Vijf beleidsopties werden al in een vroeg stadium van de effectbeoordeling terzijde geschoven als zijnde onrealistisch, niet doelmatig of onevenredig.

Uit een eerste analyse is gebleken dat dit EU-initiatief uitsluitend betrekking moet hebben op een beperkt aantal prioritaire gebieden waar belemmeringen voor de werking van de eengemaakte markt het meest zichtbaar waren en naar verwachting zullen toenemen, of waar ingrijpen op Europees niveau toegevoegde waarde zou hebben. De volgende vier opties zijn geselecteerd voor een verdere effectbeoordeling:

Optie 1: geen nieuwe maatregelen op EU-niveau (basisscenario).

Optie 2: een aanbeveling van de EU tot vaststelling van gemeenschappelijke toegankelijkheidseisen voor de geselecteerde producten en diensten en op het gebied van overheidsopdrachten. Deze optie biedt een oplossing voor het probleem in het basisscenario doordat er toegankelijkheidseisen in zijn opgenomen die op een specifieke lijst van producten en diensten en op de procedures rond overheidsopdrachten kunnen worden toegepast.

Optie 3: een EU-richtlijn tot vaststelling van gemeenschappelijke toegankelijkheidseisen voor een aantal geselecteerde producten en diensten en op het gebied van overheidsopdrachten, die van toepassing zijn op de lidstaten wanneer deze regels voor toegankelijkheid vaststellen. Deze optie houdt in dat de lidstaten niet verplicht worden gesteld binnen een bepaalde termijn wetgeving over toegankelijkheid vast te stellen, maar dat zij, als zij dit doen of al gedaan hebben, de EU-regels moeten volgen om de samenhang op de eengemaakte markt te waarborgen. Ook als zij geen regelgeving over toegankelijkheid vaststellen, moeten alle lidstaten het vrije verkeer van toegankelijke producten en diensten waarborgen en bij overheidsopdrachten uitgaan van gemeenschappelijke toegankelijkheidseisen.

Optie 4: een EU-richtlijn tot vaststelling van gemeenschappelijke toegankelijkheidseisen voor een aantal geselecteerde producten en diensten en op het gebied van overheidsopdrachten, die onmiddellijk van toepassing zijn op alle lidstaten. Deze optie verplicht alle lidstaten, ook als ze nog geen regelgeving inzake toegankelijkheid hebben vastgesteld, om nieuwe wetgeving inzake toegankelijkheid in te voeren die in overeenstemming is met de voorgestelde EU-regels. Zo worden de toegankelijkheidseisen in alle lidstaten volledig geharmoniseerd.

Een vorm van regelgevende interventie leek de meest doeltreffende vorm van EU-optreden voor de aanpak van de huidige en verwachte problemen bij de werking van de eengemaakte markt. Met name een richtlijn bleek goed aan te sluiten bij de benadering die in voorgaande mededelingen en instrumenten van de Commissie is gekozen en zou het onbelemmerde verkeer van toegankelijke producten en diensten waarborgen zonder verder te gaan dan noodzakelijk is.

Het effectbeoordelingsverslag dat door de diensten van de Europese Commissie is opgesteld, kreeg na zorgvuldig onderzoek een positief advies van de Raad voor effectbeoordeling. In de uiteindelijke versie van de effectbeoordeling zijn de wijzigingen verwerkt die naar aanleiding van de aanbevelingen van de Raad voor effectbeoordeling zijn aangebracht.


3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

3.1.Rechtsgrondslag

Artikel 114, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

3.2.Subsidiariteitsbeginsel

Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover de thema's die het voorstel behandelt niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie vallen. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder a) en g), VWEU, zijn de interne markt en vervoer gebieden van gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten.

Optreden van de Unie is nodig, aangezien het probleem transnationale aspecten omvat die niet met acties van individuele lidstaten kunnen worden aangepakt en de lidstaten het probleem dus niet alleen op kunnen lossen. Er is sprake van belemmeringen voor de normale werking van de interne markt, zowel in de zin van concrete handelsbelemmeringen als belemmeringen voor de ontwikkeling van het volledige potentieel van de interne markt. Nationale verschillen in de aanpak veroorzaken moeilijkheden en obstakels voor bedrijven die grensoverschrijdend willen werken.

De problemen die het gevolg zijn van verschillen tussen de nationale wetgevingen inzake toegankelijkheid en die waarschijnlijk zullen toenemen als de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van toegankelijkheid uit hoofde van het UNCRPD zullen omzetten, kunnen alleen doeltreffend worden aangepakt via een gemeenschappelijke aanpak op EU-niveau. Alleen een samenhangend juridisch kader kan het vrije verkeer van toegankelijke producten en diensten op de interne markt mogelijk maken, zoals blijkt uit de raadplegingen van belanghebbenden.

Een optreden op EU-niveau zou in overeenstemming zijn met het subsidiariteitsbeginsel wanneer het zich uitsluitend richt op producten en diensten waarvoor aantoonbaar een aanzienlijk probleem met de interne markt bestaat — omdat uiteenlopende nationale voorschriften tot belemmeringen voor de handel leiden. Vandaar dat dit op EU-niveau moet worden aangepakt. De lidstaten blijven volledig verantwoordelijk voor de regelgeving rond de toegankelijkheid van andere producten en diensten.

Door de invoering van regels die het vrije verkeer van toegankelijke producten en diensten op de interne markt waarborgen en de bevordering van een efficiënter gebruik van middelen zullen de EU-maatregelen toegevoegde waarde bieden aan nationale wetgeving op het gebied van toegankelijkheid. De lidstaten moeten producten en diensten uit een andere lidstaat aanvaarden als deze voldoen aan de toegankelijkheidseisen van de voorgestelde richtlijn. Het waarborgen van dit vrije verkeer zal positieve economische effecten hebben. Doordat het voorstel een gelijk speelveld voor marktdeelnemers creëert en versnippering van de interne markt voorkomt, schept het rechtszekerheid en biedt het de marktdeelnemers een grotere afzetmarkt voor hun producten en diensten. Bovendien zullen consumenten met een functionele beperking, inclusief personen met een handicap en ouderen, profiteren van een ruimere keuze aan toegankelijke producten en diensten, van hogere kwaliteit en tegen lagere prijzen: driemaal voordeel.

3.3.Evenredigheidsbeginsel

Volgens het evenredigheidsbeginsel mag de voorgestelde maatregel qua inhoud en vorm niet verder gaan dan noodzakelijk is om de doelstelling — het waarborgen van de goede werking van de interne markt — te bereiken.

Het tijdschema voor de uitvoering houdt rekening met de levenscyclus van producten. De producten en diensten waarop de voorgestelde maatregel betrekking heeft, zijn grondig geselecteerd. Nieuwe toegankelijkheidsverplichtingen zijn alleen van toepassing op producten die na de toepassingsdatum van de richtlijn op de markt zijn gebracht en gelden voor diensten met ingang van die datum.

Er zijn gemeenschappelijke doelstellingen en algemene regels vastgesteld, maar de precieze manier om deze doelstellingen te verwezenlijken, rekening houdend met de nationale omstandigheden, wordt overgelaten aan het oordeel van de lidstaten. Daarom worden de toegankelijkheidseisen alleen in functionele zin omschreven.

De evenredigheid van de verplichtingen is zorgvuldig overwogen en komt bijvoorbeeld tot uiting in de lichte procedures die zijn gekozen voor conformiteitsbeoordeling (zelf opgestelde verklaringen) en markttoezicht. Deze zijn gebaseerd op de procedures die doorgaans worden gebruikt in wetgeving ter harmonisatie van de interne markt 29 . Er is een beoordeling gemaakt van de kosten van naleving voor fabrikanten, dienstverleners en overheden. Uit die analyse bleek dat de baten van harmonisatie deze kosten meestal overstijgen.

Bovendien worden in de voorgestelde richtlijn, in overeenstemming met het beginsel 'denk eerst klein', vrijwaringsclausules opgenomen om marktdeelnemers te beschermen tegen onevenredige lasten of om (de kosten van) fundamentele wijzigingen van hun producten en diensten te vermijden. In deze clausules wordt onder meer rekening gehouden met de omvang, de middelen en de aard van de betrokken marktdeelnemers. In overeenstemming met het beleid van de Commissie is volledige vrijstelling voor micro-ondernemingen overwogen, maar uiteindelijk verworpen ten gunste van de hierboven genoemde vrijwaringsclausules, aangezien deze clausules nauwkeuriger kunnen worden gericht op de werkelijke groep marktdeelnemers die, in individuele en goed onderbouwde gevallen, te maken krijgen met lasten die onevenredig groot zijn ten opzichte van de voordelen. Daarnaast kan met deze clausules het algemene effect van de vrijwaringen op het bereiken van de doelstellingen van de wetgeving beter onder controle worden gehouden.

3.4.Effect op grondrechten

Het onderstaande voorstel zou een positief effect hebben op een aantal rechten dat in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt erkend. Een dergelijk EU-initiatief zou de uitoefening van de volgende rechten direct of indirect vergemakkelijken: het recht op menselijke waardigheid (artikel 1), het recht op menselijke integriteit (artikel 3), het recht op onderwijs (artikel 14), de vrijheid van beroep en het recht om te werken (artikel 15), de rechten van ouderen (artikel 25), het recht van personen met een handicap op integratie (artikel 26) en het recht op de vrijheid van verkeer en van verblijf (artikel 45).

Wat de marktdeelnemers betreft, zou dit voorstel een gemengd effect hebben op rechten zoals de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16) en het recht op eigendom (artikel 17). In de eerste plaats zou het initiatief gunstig zijn voor de uitoefening van deze twee rechten, doordat het potentieel van de interne markt door het wegnemen van belemmeringen voor de handel wordt vergroot. In bepaalde gevallen zou het initiatief, door de vaststelling van nieuwe regels in sommige lidstaten, ook kunnen leiden tot een geringe beperking op de uitoefening van deze rechten. De beperkingen die uit deze nieuwe regels voortvloeien, zouden echter gerechtvaardigd en evenredig zijn en leiden tot meer kansen voor handel binnen de EU, waarvan de marktdeelnemers zelf ook weer kunnen profiteren. De nieuwe regels zouden ook gerechtvaardigd zijn met het oog op de bevordering van andere grondrechten, zoals hierboven vermeld.

3.5.Voorstel

De voorgestelde richtlijn zal binnen de EU zorgen voor een gemeenschappelijke definitie en een gemeenschappelijk uitvoeringskader voor de toegankelijkheidseisen voor bepaalde producten en diensten. De elementen van de voorgestelde richtlijn kunnen als volgt worden samengevat:

1.

Toepassingsgebied


De voorgestelde richtlijn zal:

– de toegankelijkheidseisen voor een lijst van producten en diensten harmoniseren; en

– met dezelfde toegankelijkheidseisen vorm en invulling geven aan de — reeds bestaande, maar niet nader gedefinieerde — toegankelijkheidsverplichting zoals vastgelegd in EU-wetgeving, bijvoorbeeld op het gebied van overheidsopdrachten en structuur- en investeringsfondsen. Het toepassingsgebied is dat van hun respectieve rechtsinstrumenten, die niet door deze richtlijn worden gewijzigd.

2.

Toegankelijkheidseisen en vrij verkeer


De voorgestelde richtlijn zal de werking van de interne markt verbeteren door met behulp van geharmoniseerde verplichte toegankelijkheidseisen voor een lijst van producten en diensten belemmeringen weg te nemen die ontstaan door verschillen in nationale wetgeving. De lijst is het resultaat van een screening en is gebaseerd op verschillende externe openbare en interne raadplegingen, op de behoeften van het bedrijfsleven en die van mensen met een handicap, op een enquête onder experts op het gebied van toegankelijkheidswetgeving en de handhaving ervan in 27 lidstaten en op een analyse van de huidige verschillen in wetgeving tussen negen EU-lidstaten die samen ongeveer 80 % van het bbp van de EU en 77 % van de bevolking van de EU vertegenwoordigen.

Dankzij de voorgestelde richtlijn zullen alle producten en diensten die aan de toegankelijkheidseisen voldoen, profiteren van het vrije verkeer op de interne markt.

De voorgestelde richtlijn ondersteunt het bedrijfsleven door op het gebied van toegankelijkheid dezelfde functionele toegankelijkheidseisen te hanteren als die in EU-wetgeving zijn vastgelegd voor de omzetting van de verplichting tot aankoop/subsidiëring van toegankelijke producten en diensten.

Er is een aantal vrijwaringsclausules opgenomen.

3.

Uitvoering door de lidstaten


• De voorgestelde richtlijn harmoniseert op EU-niveau de toegankelijkheidseisen voor een aantal producten en diensten en neemt belemmeringen voor het vrije verkeer ervan weg.

• De richtlijn bevat geen gedetailleerde voorschriften over de manier waarop in de praktijk moet worden voldaan aan de verplichting om een product of dienst door naleving van de vastgelegde toegankelijkheidseisen toegankelijk te maken. Als de belemmeringen in de interne markt blijven bestaan, kan de Commissie in de toekomst andere opties overwegen om sturing te geven aan de lidstaten, zoals normalisatie- en uitvoeringsmaatregelen.

• De richtlijn voorziet in de mogelijkheid om via vrijwillige geharmoniseerde normen een vermoeden van conformiteit met de toegankelijkheidseisen vast te stellen.

• Om de correcte uitvoering en handhaving van de toegankelijkheid te waarborgen, maakt de richtlijn gebruik van lichte procedures voor conformiteitsbeoordeling (zelf opgestelde verklaringen) en van bestaande mechanismen voor markttoezicht om te beoordelen of producten aan de toegankelijkheidseisen voldoen. Ook is voorzien in een lichtere procedure om de conformiteit van diensten te controleren.

• De datum waarop de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden, wordt door de richtlijn vastgesteld op uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding ervan.

• De richtlijn schrijft voor dat de lidstaten de termijn voor de toepassing van alle maatregelen, inclusief het vrije verkeer van producten en diensten en de maatregelen van artikel 3, op uiterlijk zes jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn moeten stellen.

• De termijn voor de toepassing van de maatregelen van hoofdstuk VI — over het definiëren van toegankelijkheid op basis van de eisen van deze richtlijn in gevallen waarin de EU-wetgevingshandeling verplichtingen oplegt inzake toegankelijkheid zonder verdere definities of bepalingen te geven — bedraagt zes jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn.

4.

Toelichtende stukken


De Commissie is van mening dat het in dit bijzondere geval gerechtvaardigd is de lidstaten te vragen toelichtende stukken te verstrekken om de relatie tussen de bepalingen van deze richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsdocumenten te verduidelijken.

– De nationale wetgeving en de uitvoering ervan op het gebied van toegankelijkheid vormen een uitdaging door de grote verschillen tussen de juridische tradities van de verschillende lidstaten; zo vallen de regels voor toegankelijkheid in sommige lidstaten onder de antidiscriminatiewetgeving, in andere onder de wetgeving inzake handicaps en in weer andere onder sectorspecifieke wetgevingsinstrumenten. Bovendien bevat deze richtlijn toegankelijkheidseisen voor een lijst van geselecteerde producten en diensten, waardoor ze een grote verscheidenheid aan wettelijke verplichtingen omvat.

– De omzetting van de richtlijn zal de wijziging van verschillende onderdelen van de nationale rechtsorde van de lidstaten met zich meebrengen. De bepalingen van de richtlijn zullen worden omgezet door middel van wijzigingen van nationale regels, wetten, voorschriften en bestuursrechtelijke bepalingen. De uitvoering ervan zal waarschijnlijk niet alleen gevolgen hebben voor de centrale en nationale wetgeving in de lidstaten, maar ook voor verschillende niveaus van regionale en lokale wetgeving. De omzetting op nationaal niveau zal dus inderdaad naar verwachting verspreid over de nationale rechtsorde plaatsvinden.

Om deze redenen is de Commissie van oordeel dat toelichtende stukken als bijlage bij de aanmelding van omzettingsmaatregelen essentieel zijn om volledig inzicht te krijgen in het proces van nationale omzetting. Tegen deze achtergrond is het evenredig om de lidstaten te vragen de administratieve last van het indienen van toelichtende stukken op zich te nemen, om de Commissie in staat te stellen haar toezichthoudende taak te vervullen bij de omzetting van deze horizontale richtlijn, die een centrale plaats inneemt bij het EU-optreden inzake toegankelijkheid.

5.

Hoe zal het systeem werken?


• De voorgestelde richtlijn zal bestaande obstakels op de interne markt die het gevolg zijn van verschillen in nationale wetgeving, voorkomen en wegnemen. Op die manier zal de richtlijn de leidraad vormen voor de naleving door de lidstaten van het UNCRPD op het gebied van toegankelijkheid.

Als de richtlijn in werking treedt, zal toegankelijkheid binnen de EU worden geharmoniseerd op het niveau van functionele toegankelijkheidseisen, niet op een gedetailleerd technisch niveau, met behulp van algemene beginselen die gebaseerd zijn op het principe 'ontwerpen voor iedereen'. Dit niveau zou moeten volstaan om voor de producten en diensten binnen het toepassingsgebied de goede werking van de interne markt te waarborgen.

Maar de richtlijn voorziet ook in een regeling voor situaties waarin voor bepaalde producten en diensten een meer gedetailleerde vorm van harmonisatie nodig is of waarin het bedrijfsleven behoefte heeft aan meer gedetailleerde richtsnoeren om het bereiken van conformiteit te vergemakkelijken. De richtlijn voorziet in deze gevallen in een aantal opties: het gebruik van vrijwillige geharmoniseerde normen en, als geharmoniseerde normen ontbreken, het vaststellen van uitvoeringshandelingen waarin de opgenomen toegankelijkheidseisen nader worden bepaald. Deze opties zouden normaal gesproken pas worden ingezet nadat de richtlijn gedurende een redelijke termijn in werking is geweest, afhankelijk van een in de markt/bij de consument aantoonbare behoefte aan verdere harmonisatie en op basis van bewezen tekortkomingen in de markt of in de regelgeving.

De mogelijkheid om uit hoofde van Verordening (EU) nr. 1025/2012 om de ontwikkeling van Europese normen te verzoeken, is een beproefde manier om de wettelijke voorschriften in EU-wetgeving inzake de interne markt nader uit te werken. Deze geharmoniseerde normen zullen technische details bevatten over de manier waarop producten en diensten toegankelijk kunnen worden gemaakt. Verordening (EU) nr. 1025/2012 geeft ook regels voor de transparantie en inclusiviteit van het normalisatieproces dat leidt tot de vaststelling van de aangevraagde normen.

De toepassing van geharmoniseerde normen blijft vrijwillig. Het gebruik van geharmoniseerde normen waarvan de referenties in het Publicatieblad zijn bekendgemaakt, rechtvaardigt echter een vermoeden van conformiteit met de toegankelijkheidseisen van de richtlijn waarop die normen of delen daarvan aansluiten, zodat het vrije verkeer van die producten of diensten op de interne markt van de EU wordt toegestaan. Verordening (EU) nr. 1025/2012 voorziet ook in een bezwaarprocedure tegen geharmoniseerde normen als deze niet volledig aan de in deze richtlijn vastgestelde toegankelijkheidseisen voldoen.

• De voorgestelde richtlijn ondersteunt het bedrijfsleven bij de omgang met toegankelijkheid door dezelfde functionele toegankelijkheidseisen te hanteren bij het uitwerken van de in EU-recht vastgelegde toegankelijkheidsverplichtingen, bijvoorbeeld de verplichting voor de lidstaten om toegankelijke producten en diensten te kopen/subsidiëren, die in de herziene richtlijnen inzake overheidsopdrachten is opgenomen.

6.

Uitvoeringsbevoegdheden en slotbepalingen


• De uitvoeringsbevoegdheden zullen worden gebruikt wanneer sprake is van een noodzaak om uniforme voorwaarden te creëren voor de uitvoering van de voorschriften van deze richtlijn.

• De Commissie zal worden bijgestaan door een comité in de zin van Verordening (EU) nr. 182/2011. Er wordt verwezen naar de onderzoeksprocedures die overeenkomstig deze richtlijn in specifieke gevallen worden toegepast.

Binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn zal de toepassing ervan worden getoetst.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel heeft slechts zeer beperkte gevolgen voor de begroting. De enige operationele kosten houden verband met de opstelling van het verslag over de toepassing van deze richtlijn, waarmee beleidskredieten van 0,2 miljoen EUR in het kader van het bestaande begrotingsonderdeel gemoeid zijn, en daarnaast administratieve uitgaven van ongeveer 0,182 miljoen EUR per jaar na de vaststelling van de richtlijn, voor het organiseren van de vergaderingen van het betrokken comité. Deze uitgaven zullen worden gedekt door middel van interne herschikking, waardoor er geen extra middelen nodig zijn.