Toelichting bij COM(2015)636 - Duurzame beheer van externe vissersvloten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)636 - Duurzame beheer van externe vissersvloten. |
|---|---|
| bron | COM(2015)636   |
| datum | 10-12-2015 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) heeft betrekking op de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en het beheer van de visserijen en vloten die deze rijkdommen exploiteren. Het omvat zowel visserijactiviteiten in de wateren van de Unie als visserijactiviteiten die buiten de wateren van de Unie door vissersvaartuigen van de Unie worden verricht.
Verordening (EG) nr. 1006/2008 1 (de verordening betreffende vismachtigingen) heeft betrekking op machtigingen van vaartuigen van de Unie om visserijactiviteiten te verrichten buiten de wateren van de Unie en op machtigingen die worden verleend aan vissersvaartuigen van derde landen om hun activiteiten in de wateren van de Unie te verrichten. Samen met de controleverordening 2 en de IOO-verordening 3 is ze een van de drie uitvoerende pijlers van het GLB.
De hervorming van het GVB is vastgelegd in Verordening (EU) nr. 1380/2013 4 (de 'basisverordening'). Deze verordening bevordert met name een duurzame, ecosysteemgerichte voorzorgsbenadering van het visserijbeheer en beklemtoont de samenhang tussen de interne en externe dimensie van het GVB. Visserijactiviteiten van de Unie buiten de wateren van de Unie moeten op dezelfde beginselen en normen berusten als die welke krachtens het Unierecht van toepassing zijn in het gebied van het GVB. De Unie moet in staat zijn haar vloot te monitoren, ongeacht waar hij actief is en binnen welk kader. De huidige verordening betreffende vismachtigingen moet worden herzien om naar behoren rekening te houden met de doelstellingen van het nieuwe GVB en voor samenhang met de controleverordening te zorgen.
De Commissie heeft in 2011 in haar mededeling inzake de externe dimensie van het gemeenschappelijk visserijbeleid 5 een herziening van de verordening betreffende vismachtigingen voorgesteld als een integrerend onderdeel van de GVB-hervorming. Deze werd gesteund door een in 2012 aangenomen resolutie van het Europees Parlement 6 .
De herziening van de verordening betreffende vismachtigingen is een REFIT-initiatief ter verduidelijking en vereenvoudiging van de bestaande bepalingen, met name wat betreft verantwoordelijkheden op uniaal en nationaal niveau en op het niveau van de markdeelnemer, waarmee tevens wordt beoogd de verordening betreffende vismachtigingen in overeenstemming te brengen met de controleverordening.
Ook verscheidene internationale ontwikkelingen vergroten de noodzaak van een herziening. De Unie heeft het in 2001 aangenomen internationale actieplan van de FAO om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen (IAP-IOO) 7 , bekrachtigd. Het IAP-IOO en de in 2014 bekrachtigde vrijwillige FAO-richtsnoeren over de prestaties van de vlaggenstaat 8 liggen ten grondslag aan de verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat om de instandhouding en het duurzame gebruik van levende mariene rijkdommen en mariene ecosystemen op lange termijn te waarborgen. In de vrijwillige richtsnoeren wordt ervoor gepleit dat de vlaggenstaat een machtigingsstelstel opzet om te waarborgen dat een vaartuig geen activiteiten mag verrichten tenzij het daartoe is gemachtigd. Tevens wordt erin aanbevolen dat de vlaggenstaat en de kuststaat een machtiging verlenen wanneer de visserijactiviteiten plaatsvinden in het kader van een overeenkomst inzake toegang tot visserij of zelfs buiten het kader van een dergelijke overeenkomst 9 . Tot slot heeft het Internationaal Hof voor het recht van de zee (Itlos) in april 2015 zijn advies over IOO-kwesties binnen de exclusieve economische zones (EEZ's) van de leden van de Subregionale Visserijcommissie uitgebracht. Het Itlos is van oordeel dat de verantwoordelijkheid van een vlaggenstaat om binnen de EEZ's van kuststaten IOO-visserijactiviteiten te voorkomen en/of te bestrijden een 'zorgvuldigheidsverplichting' is. Het Itlos benadrukt dat de Unie, en niet de lidstaten, aansprakelijk is voor elke inbreuk op de overeenkomsten inzake toegang tot visserij die zij met kuststaten heeft.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
De verordening betreffende vismachtigingen is een van de operationele delen van het externe beleid van het GVB zoals vastgelegd in deel VI van Verordening (EU) nr. 1380/2013 (de 'basisverordening'). Tevens vormt zij een aanvulling op de controleverordening en op de bijbehorende Uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 van de Commissie 10 , die van toepassing zijn op alle onder het GVB vallende activiteiten die in de wateren van de Unie of door vissersvaartuigen van de Unie worden verricht. De verordening betreffende vismachtigingen heeft betrekking op machtigingen van vissersvaartuigen van de Unie buiten de wateren van de Unie en op machtigingen van vissersvaartuigen van derde landen in wateren van de Unie. De verordening betreffende vismachtigingen heeft dus betrekking op machtiging, terwijl de controleverordening en de uitvoeringsverordening daarvan, controle en handhaving betreffen. Met dit voorstel wordt beoogd de verordening betreffende vismachtingen in lijn te brengen met de controleverordening, zodat de laatstgenoemde van overeenkomstige toepassing is op controle- en rapportageaspecten. Aangezien de verordening betreffende vismachtigingen erop gericht is de Unie in staat te stellen haar externe vloot beter te monitoren, zal zij actief bijdragen tot de bestrijding van illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Volgens de basisverordening dient de Unie "de beleidssamenhang van haar initiatieven, in het bijzonder wat betreft de activiteiten op het gebied van milieu, handel en ontwikkeling [te verbeteren], en [...] de samenhang van acties in het kader van ontwikkelingssamenwerking en wetenschappelijke, technische en economische samenwerking [te versterken]" 11 . Doordat de verordening betreffende vismachtigingen de doelstellingen van het GVB extern bevordert, met name de duurzaamheid van de activiteiten van de externe vloot van de Unie, strookt zij volledig met het milieu- en ontwikkelingsbeleid van de Unie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 43, lid 2, van het VWEU inzake de vaststelling van de bepalingen die nodig zijn om de doelstellingen van het GVB na te streven.
• Subsidiariteit
Het voorstel betreft het beheer van machtigingen van de vloot van de Unie buiten de wateren van de Unie en van vaartuigen van derde landen in de wateren van de Unie wanneer zij visserijactiviteiten verrichten. Het past dan ook in het kader van de externe dimensie van de instandhouding van mariene biologische rijkdommen op grond van het GVB, wat een exclusieve bevoegdheid van de Unie is, en bijgevolg is het subsidiariteisbeginsel in dit verband niet van toepassing.
• Evenredigheid
Het voorstel is gericht op de versterking van de capaciteit van de EU om toezicht te houden op haar vloot, ongeacht het kader waarbinnen hij actief is. Het houdt rekening met de noodzaak om het juiste evenwicht te vinden tussen meer controle van de vloot van de Unie en het beperken van de werklast voor de nationale overheden en de EU. Zoals blijkt uit de effectbeoordeling, zou dit het bestaande systeem helpen vereenvoudigen. De verwachte voordelen wegen duidelijk op tegen de inspanningen die ermee gepaard gaan, met name wat het gunstige effect op het beheer van de visbestanden betreft. In dit opzicht zijn de voorgestelde bepalingen beperkt tot hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstelling, en brengen zij geen buitensporige lasten mee.•Keuze van het instrument
Een verordening is rechtstreeks toepasselijk en verbindend voor de lidstaten – zij moet bijdragen tot de uniforme toepassing van de voorgestelde regels in de gehele Unie, waardoor een gelijk speelveld tot stand komt voor alle marktdeelnemers van de EU die betrokken zijn bij visserijactiviteiten buiten de wateren van de EU.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
Tijdens het effectbeoordelingsproces is een openbare raadpleging gehouden op basis van een raadplegingsdocument en een specifieke vragenlijst. Daarna volgde een reeks technische vergaderingen met de meest belanghebbende lidstaten, d.w.z. de lidstaten met de grootste externe vloten. Voorts is een buitengewone vergadering van de regionale adviesraad – verre-zee-RAR – gehouden, samengesteld uit vertegenwoordigers van de visserijsector en ngo's, om de herziening van de verordening betreffende vismachtigingen te bespreken.
Dit overleg gaf de Commissie een beter inzicht in de wijze waarop het huidige systeem voor het beheer van de externe vloot op nationaal niveau functioneert, en was behulpzaam bij het nader uitwerken van het onderhavige voorstel. Alle groepen belanghebbenden, waaronder de lidstaten, scheepseigenaren en ngo’s, hebben hun mening kunnen geven en hebben hun duidelijke steun voor de doelstelling van het voorstel uitgesproken.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Niet van toepassing.
• Effectbeoordeling
Naast het wetgevingsvoorstel is een effectbeoordeling opgesteld om mogelijke alternatieve opties in beschouwing te nemen, en het effect daarvan te beoordelen en te vergelijken. Er zijn verscheidene beleidsopties overwogen:
Optie 1: behelst een beperkte wijziging van de bestaande verordening om ze aan te passen aan de bepalingen van het Verdrag van Lissabon.
Optie 2: behelst, in aanvulling op optie 1, de ontwikkeling van richtsnoeren voor de uitlegging van bepalingen die niet duidelijk of precies genoeg zijn. Deze optie zou echter geen rekening houden met een aantal doelstellingen van de basisverordening.
Optie 3: houdt in dat de verordening louter wordt gewijzigd om tekortkomingen, onzekerheden en lacunes in de bestaande wetgeving te verhelpen. Deze optie zou het evenwel niet mogelijk maken bepaalde kwesties aan te pakken, bijvoorbeeld de regulering van rechtstreekse machtigingen en de voorkoming van onrechtmatige omvlagging.
Optie 4: houdt de vaststelling in van een nieuwe verordening die een ruimer toepassingsgebied heeft, dat criteria voor de overlegging van rechtstreekse machtigingen omvat, en die ook bepalingen ter voorkoming van gevallen van onrechtmatige omvlagging zou bevatten.
Optie 5: zou rechtszekerheid combineren met een breder toepassingsgebied, en aldus leiden tot een volledig kader ter regulering van de activiteit van de externe vloot van de EU in vreemde wateren. Daarom is deze optie aangemerkt als de meest doeltreffende optie om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, rechtszekerheid te waarborgen en bij te dragen aan de internationale geloofwaardigheid van de Unie. Zij zou de milieuvoordelen die verband houden met de bescherming van de levende rijkdommen van de zee optimaliseren en opwegen tegen mogelijke aanpassingskosten voor marktdeelnemers en overheden op de korte termijn. Vanuit sociaal oogpunt kunnen alle opties als neutraal worden beschouwd.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
De herziening van de verordening betreffende vismachtigingen past in het kader van het REFIT-programma aangezien ze erop gericht is het huidige systeem te vereenvoudigen, de verscheidene gegevensvereisten van de lidstaten te harmoniseren, de verantwoordelijkheden op uniaal en nationaal niveau en op het niveau van de marktdeelnemers te verduidelijken en de samenhang tussen de verordening betreffende vismachtigingen, de controleverordening en de IOO-verordening te versterken.
Verduidelijking en vereenvoudiging van de regels moet de verwerking van machtigingsaanvragen stroomlijnen en verbeteren, de marktdeelnemers meer zekerheid bieden en overlapping tussen betrokken actoren elimineren. Dit moet bijdragen tot de verbetering van het regelgevend kader waarbinnen de externe vloot actief is en tegelijk de controle door overheidsinstanties versterken.
Het voorstel moet worden ondersteund door passende IT-instrumenten om de verwerking en de monitoring van vismachtigingen te vereenvoudigen en de elektronische uitwisseling van gegevens tussen nationale overheden en de Commissie aan te moedigen. Het zal ook de transparantie vergroten door een register inzake vismachtigingen (met een openbaar en een beveiligd gedeelte) aan te leggen waardoor alle belanghebbenden toegang kunnen krijgen tot informatie over de activiteiten van de externe vloot, met inachtneming van de regels inzake de verwerking van persoonsgegevens.
De betrokken vloot bestaat grotendeels uit industriële vissersvaartuigen die buiten de EU-wateren vissen. De eigenaren van deze vaartuigen bezitten doorgaans een vloot die uit verscheidene vaartuigen bestaat en zouden slechts in een beperkt aantal gevallen aan de criteria van de kmo-definitie voldoen. Op grond daarvan en aangezien er geen sprake is van extra kosten voor particuliere marktdeelnemers, bevat het voorstel geen bepaling inzake specifieke maatregelen voor micro-ondernemingen of kmo's. Voorts heeft het voorstel geen negatieve gevolgen voor het concurrentievermogen van de marktdeelnemers van de EU of voor de internationale handel.
• Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Niet van toepassing.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplannen en monitoring , evaluatie en rapportageregelingen
De Commissie stelt voor een groep met deskundigen van de nationale overheden op te richten om de uitvoering van de verordening te monitoren en vijf jaar na de inwerkingtreding ervan een evaluatie van het dan vigerende systeem beschikbaar te stellen.•Verklarende documenten (voor richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Titel I – De verordening is van toepassing op alle visserijactiviteiten die door vaartuigen van de Unie buiten de wateren van de Unie worden verricht. Het kan dus gaan om activiteiten die worden verricht in het kader van een overeenkomst inzake toegang of in het kader van rechtstreekse machtiging door het derde land, en/of onder auspiciën van een regionale organisatie voor visserijbeheer, of op volle zee. De verordening is ook van toepassing op vaartuigen van derde landen die in de wateren van de Unie actief zijn. Artikel 2 is bedoeld ter verduidelijking van de verhouding tot andere regels inzake machtigingen, die uit bilaterale overeenkomsten kunnen voortvloeien of door de regionale organisaties voor visserijbeheer kunnen zijn uitgevaardigd. Deze moeten als bijzondere regels worden beschouwd, terwijl de onderhavige verordening het algemene kader vormt. In geval van tegenspraak moeten de bijzondere regels prevaleren.
Titel II – Hoofdstuk I bevat het grondbeginsel van de verordening – dat elk vaartuig door zijn vlaggenlidstaat moet worden gemachtigd alvorens buiten de wateren van de Unie visserijactiviteiten te verrichten, en door de kuststaat wanneer de activiteiten in diens wateren plaatsvinden. Deze machtiging mag in elke omstandigheid slechts door de vlaggenstaat worden verleend indien aan de criteria in artikel 5 is voldaan. De verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat is van cruciaal belang in dit verband. Een specifieke bepaling inzake omvlagging laat de vlaggenlidstaat toe beter te bepalen wanneer de omvlagging wijst op opzettelijke niet-naleving, die moet uitsluiten dat de machtiging wordt verleend.
Titel II – Hoofdstuk II bevat de aanvullende voorwaarden waaraan de vaartuigen van de Unie moeten voldoen om te vissen in de wateren van derde landen, hetzij in het kader van een overeenkomst inzake toegang of een rechtstreekse machtiging. Een centraal element is het verbod om te vissen in het kader van een rechtstreekse machtiging wanneer een overeenkomst inzake toegang van kracht is, tenzij anders is bepaald in de zogeheten exclusiviteitsclausule daarvan, die dit beginsel in de overeenkomsten belichaamt. Het beginsel dat aan deze titel ten grondslag ligt, is dat de Unie moet waarborgen dat de activiteiten van haar externe vloot de duurzaamheid van de levende mariene rijkdommen in de wateren van kuststaten niet ondermijnen. In het geval van een rechtstreekse machtiging moet de vlaggenlidstaat bij de machtiging van zijn vaartuigen het beste beschikbare wetenschappelijke advies en een voorzorgsbenadering volgen. De Commissie ontvangt alle relevante informatie en kan interveniëren indien zij betwijfelt of de geplande visserijactiviteit met de verordening in overeenstemming is.
Titel II – Hoofdstuk III legt het proces vast voor het verrichten van visserijactiviteiten onder auspiciën van een ROVB of op volle zee. De Commissie kan interveniëren indien zij van oordeel is dat de criteria niet zijn vervuld. Aangezien het verdragsgebied van sommige ROVB's ook wateren van de Unie omvat, is het trouwens redelijk dat vaartuigen van de Unie onder auspiciën van zulke ROVB's binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallen.
Titel II – Hoofdstuk V legt basisregels inzake chartering vast, hetgeen een specifieke vorm van rechtstreekse machtiging is en tot dusverre moeilijk was te monitoren. De belangrijkste doelstelling is te voorzien in een wettelijk kader voor deze praktijk teneinde vaartuigen van de Unie die vissen in het kader van een charterovereenkomst beter te kunnen monitoren en onze wetgeving in overeenstemming te brengen met de regels die bepaalde ROVB's in dit verband hebben aangenomen.
Titel II – Hoofdstuk VI betreft de toepassing van de controleverordening op de activiteiten van de externe vloot van de Unie en daarmee verband houdende verplichtingen op het gebied van rapportage, alsook enkele specifieke verplichtingen in verband met het externe karakter van de activiteiten.
Titel III stelt de regels vast voor de machtiging van visserijactiviteiten door vaartuigen van derde landen in de wateren van de Unie. Bedoeling van dit deel is ervoor te zorgen dat visserijactiviteiten die plaatsvinden in de wateren van de Unie, ongeacht de vlag van het betrokken vaartuig, aan dezelfde regels onderworpen zijn, en de totstandkoming van een gelijk speelveld te bevorderen voor marktdeelnemers van de Unie en marktdeelnemers van derde landen in de wateren van de Unie.
Titel IV betreft het aanleggen van een register inzake vismachtigingen om de externe vloot van de Unie beter te monitoren en, daar het om een gedeeltelijk openbaar register gaat, de transparantie van deze activiteiten te vergroten. Mensen moeten te allen tijde kunnen weten welk vaartuig is gemachtigd om waar en op welke bestanden te vissen.