Toelichting bij COM(2016)52 - Maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)52 - Maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering. |
|---|---|
| bron | COM(2016)52   |
| datum | 16-02-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit ontwerp van verordening moet ervoor zorgen dat alle lidstaten passende instrumenten invoeren om in geval van een gastekort ten gevolge van een verstoring in de levering of een uitzonderlijk grote vraag, voorbereid te zijn en de gevolgen hiervan te beheren. Wanneer het erom gaat de aardgasvoorziening veilig te stellen, zijn er drie niveaus van verantwoordelijkheid. In de eerste plaats zijn het de aardgasbedrijven, die aan marktmechanismen onderworpen zijn, die verantwoordelijkheid voor de gastoevoer dragen. In geval van marktfalen in een bepaalde lidstaat zijn de bevoegde autoriteiten van deze lidstaat en van de lidstaten in de regio verantwoordelijk voor het nemen van de passende maatregelen om de gaslevering aan beschermde afnemers veilig te stellen. Op een ander niveau verzorgt de Europese Commissie de algemene coördinatie en waarborgt zij de onderlinge consistentie van de genomen maatregelen.
Om deze doelstelling te bereiken wordt in het ontwerp van verordening voorgesteld de regionale coördinatie te versterken in overeenstemming met een aantal beginselen en normen die op Europees niveau worden afgesproken. Volgens de voorgestelde aanpak moeten de lidstaten binnen hun regio nauw samenwerken wanneer zij een risico-evaluatie op regionaal niveau verrichten. Om de consistentie in heel de EU te garanderen zullen regionale risico-evaluaties plaatsvinden op basis van een EU-wijde simulatie, met gemeenschappelijke normen en een specifiek scenario. De risico's die uit regionale risico-evaluaties naar voren komen, worden in regionale preventieve actieplannen en noodplannen behandeld, worden aan een peer-review onderworpen en worden goedgekeurd door de Commissie.
Om te waarborgen dat risico-evaluaties en plannen het geheel dekken en onderling consistent zijn, worden in de verordening dwingende templates voorgesteld waarin de aspecten worden opgelijst die in aanmerking moeten worden genomen voor het verrichten van de risico-evaluatie en het opmaken van de plannen. De regionale samenwerking moet worden verbeterd want een verstoring van de gaslevering treft gemakkelijk verschillende lidstaten tegelijk. Nationale risico-evaluaties en plannen zijn niet zo geschikt om dergelijke situaties aan te pakken.
De verordening brengt ook verbetering in de wijze waarop leveringsnormen worden toegepast op beschermde afnemers (voornamelijk huishoudens), en in de infrastructuurnorm (de mogelijkheid om gas te leveren ook wanneer de grootste infrastructuur niet beschikbaar is). Permanente bidirectionele capaciteit wordt mogelijk gemaakt. Ten slotte wordt voorgesteld om bijkomende transparantiemaatregelen in te voeren voor gasleveringscontracten aangezien dergelijke contracten van invloed kunnen zijn op de leveringszekerheid in de EU.
Vijf jaar na de goedkeuring van Verordening (EU) nr. 994/2010 blijft het veiligstellen van de aardgasvoorziening een heet hangijzer in het licht van de spanningen tussen Oekraïne en Rusland. Op nationaal en Europees vlak worden inspanningen geleverd om de gaslevering veilig te stellen voor de winter van 2015-2016 en later.
Sterkere regionale samenwerking tussen de lidstaten betekent niet dat er nieuwe institutionele structuren worden opgericht.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
De voornaamste relevante beleidsdocumenten voor de leveringszekerheid zijn:
1. de Europese strategie voor energiezekerheid 1 ;
2. de kaderstrategie voor een schokbestendige Energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering 2 .
Het voorgestelde ontwerp van verordening zorgt voor tenuitvoerlegging van de beleidsvoorstellen die in de strategie voor de Energie-unie en in de strategie voor energiezekerheid zijn aangehaald.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Europese Unie
De maatregel draagt bij tot de wetgeving inzake de interne energiemarkt door prioriteit te verlenen aan marktgebaseerde maatregelen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het ontwerp van verordening stelt maatregelen voor om de leveringszekerheid voor aardgas in de Europese Unie veilig te stellen. Daarom vormt artikel 194 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de rechtsgrondslag voor het voorstel.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Het optreden van de EU past in het kader van artikel 194 VWEU, waarin erkend wordt dat een bepaald niveau van coördinatie, transparantie en samenwerking noodzakelijk is in het beleid van de EU-lidstaten met betrekking tot leveringszekerheid, om te waarborgen dat de markt behoorlijk werkt en dat de aanvoer van gas binnen de Europese Unie veiliggesteld wordt.
De toenemende interconnectie van de Europese gasmarkten en de zogenoemde 'corridoraanpak' 3 die bidirectionele stromen op gasinterconnectoren mogelijk maakt, vergen gecoördineerde maatregelen. Zonder deze coördinatie kunnen nationale maatregelen voor leveringszekerheid het omgekeerde effect hebben voor andere lidstaten of voor de voorzieningszekerheid op Europees niveau. Het gevaar voor zware verstoring van de gasleveringen in de Eu blijft niet beperkt tot de nationale grenzen en kan zowel direct als indirect een weerslag hebben op meerdere lidstaten. Situaties zoals de koudegolf van 2012 en de stresstest van 2014 hebben aangetoond dat een gecoördineerde aanpak en solidariteit van levensbelang zijn. Het is duidelijk dat de EU moet optreden want het is aangetoond dat nationale benaderingen resulteren in weinig optimale maatregelen en de impact van een crisis nog versterken. Een maatregel die in één land wordt genomen, kan leiden tot een gastekort in buurlanden. De beperkingen die Bulgarije in februari 2012 oplegde aan de uitvoer van elektriciteit, hadden een ongunstige weerslag op de elektriciteits- en gassector in Griekenland.
Tot op vandaag is niet voldoende gedaan om het potentieel voor efficiëntere en goedkopere maatregelen te benutten door regionale samenwerking, hetgeen nadelig is voor de Europese consument. Uit de stresstest is niet alleen gebleken dat functionerende markten van levensbelang zijn voor de leveringszekerheid, maar is ook naar voren gekomen dat de lidstaten door goed gecoördineerde maatregelen, met name in geval van een noodsituatie, de zekerheid van gasvoorziening in aanzienlijke mate kunnen stimuleren. Het gaat niet alleen om betere coördinatie van nationale matigingsmaatregelen in geval van een noodsituatie maar ook van nationale preventieve maatregelen, zoals voorstellen voor betere coördinatie van het nationale opslag- of LNG-beleid, die van strategisch belang kan zijn in bepaalde regio's. De samenwerking kan ook worden verruimd tot specifieke maatregelen om de solidariteit tussen lidstaten te bevorderen in kwesties die de leveringszekerheid aanbelangen.
Europees optreden kan ook noodzakelijk zijn in bepaalde situaties (bijvoorbeeld noodsituaties op regionaal niveau of in heel de Unie) wanneer de leveringszekerheid in de EU niet voldoende kan worden bereikt door de lidstaten alleen en dus wegens de schaal van de maatregelen of de inspanningen die vereist zijn, beter op het niveau van de EU kan worden gerealiseerd.
• Evenredigheid
De verordening heeft de bedoeling, voordat er zich een crisis voordoet, een niveau van paraatheid te realiseren dat hoog genoeg is, en wanneer er onverwachte gebeurtenissen voorvallen die de gasleveringen verstoren, de impact daarvan op de afnemer te beperken. Om deze doelstelling te bereiken wordt voorgesteld de regionale coördinatie te versterken in overeenstemming met een aantal beginselen en normen die op Europees niveau worden afgesproken. De voorgestelde aanpak gaat ervan uit dat lidstaten in een bepaalde regio nauw moeten samenwerken wanneer zij een risico-evaluatie op regionaal niveau verrichten. Om consistentie in heel de EU te garanderen moeten regionale risico-evaluaties plaatsvinden op basis van een EU-wijde simulatie, met gemeenschappelijke normen en een specifiek scenario. De risico's die in regionale risico-evaluaties worden aangewezen, zullen in regionale preventieve actieplannen en noodplannen worden behandeld, en worden dan aan een peer-review onderworpen alvorens door de Commissie te worden goedgekeurd.
Het ontwerp van verordening stelt geen volledige harmonisatie voor waarin alle maatregelen op Europees niveau zouden worden voorgeschreven.
Om de gebreken van het huidige systeem (nationale risico-evaluatie en nationale plannen) werkelijk te verhelpen is sterkere regionale samenwerking nodig, met een aantal normen die op Europees niveau worden vastgesteld. Zo moet het mogelijk worden problemen op regionaal niveau op te lossen, zonder dat dit onnodige voorschriften vereist. De in het ontwerp van verordening voorgestelde aanpak is daarom evenredig (zie ook de effectbeoordeling op blz. 34-46 en blz. 50).
• Keuze van het instrument
De rechtshandeling die op dit gebied bestaat, is Verordening (EU) nr. 994/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering en houdende intrekking van Richtlijn 2004/67/EG van de Raad. De voorgestelde rechtshandeling wil de maatregelen en procedures die in de bestaande verordening zijn neergelegd, verbeteren en verstevigen. Om die redenen is besloten dat het geschikte instrument een verordening is.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
In overeenstemming met de in artikel 14 van Verordening nr. 994/2010 ingestelde verplichting tot monitoring heeft de Commissie in 2014 een verslag 4 opgesteld waarin de tenuitvoerlegging van de verordening en mogelijke manieren om de leveringszekerheid te verbeteren geëvalueerd worden. Hierin is een uitvoerige beoordeling gegeven van de talrijke instrumenten die in de verordening zijn vermeld, en is nader onderzocht hoe de lidstaten elk instrument in de realiteit hebben omgezet en hoe daarmee is bijgedragen tot de verbetering van de leveringszekerheid en de paraatheid in de EU.
Blijkens het verslag heeft de verordening al veel gedaan om Europa's aardgasvoorziening zekerder te maken, zowel wat risicobeperking als wat paraatheid betreft. De lidstaten zijn nu beter voorbereid om een crisis in de gasvoorziening aan te pakken, omdat zij een omstandige risico-evaluatie moeten verrichten en op basis van de resultaten preventieve actieplannen en noodplannen moeten opstellen. De lidstaten hebben hun beschermingsniveau opgetrokken doordat zij moeten voldoen aan een EU-wijde leverings- en infrastructuurnorm.
Tegelijkertijd bestaan er, zo blijkt uit het rapport, nog steeds ernstige redenen tot ongerustheid over de samenwerking tussen de lidstaten (de overwegend nationale maatregelen die worden genomen, zijn niet erg geschikt om problemen inzake gaslevering aan te pakken); toepassing van de leveringsnorm aan beschermde afnemers (voornamelijk huishoudens) en de infrastructuurnorm. Voorts zijn gasleveringscontracten tussen gasbedrijven en niet-Europese leveranciers niet voldoende transparant. Deze tekortkomingen staan een effectieve respons in geval van crisis in de weg.
Op basis van de stresstest van de zomer van 2014 is gebleken dat een ernstige verstoring van gasleveringen uit het oosten (namelijk uit Rusland) nog steeds een grote weerslag zou hebben in heel de EU. Sommige gebieden, met name in Oost-Europa, zouden nog steeds zware economische en sociale gevolgen ondervinden in geval van een gastekort. Daarnaast zijn in de koudegolf van 2012 de groothandelsdagprijzen voor gas in de Europese hubs met meer dan 50 % gestegen tegenover de niveaus van vóór de koudeperiode. In Italië stegen de prijzen van 38€/MWh tot 65€/MWh terwijl de prijzen in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Oostenrijk boven het niveau van 23€/MWh uitstegen tot 38€/MWh 5 .
De huidige situatie is het resultaat van menigerlei problemen van verschillende omvang, die ook te maken hebben met gedragingen (een zuiver nationale aanpak van de leveringszekerheid), externe factoren (het gedrag van niet-Europese leveranciers) en technische kwesties (een tekort aan geschikte infrastructuur of inadequate bescherming voor de infrastructuur).
De voorgestelde verordening moet de gedetecteerde gebreken aanpakken.
• Raadplegingen van belanghebbenden
De openbare raadpleging van belanghebbenden vond plaats van 15 januari 2015 tot en met 8 april 2015 en leverde 106 reacties op. De raadpleging heeft dan ook een grote weerklank gekregen 6 . Hoewel de meeste respondenten uit de privésector of uit consumenten-, regelgevende of industriële kringen kwamen, nam ook een vrij groot aantal overheidsinstanties deel.
De raadpleging volgde de dubbele structuur van de bestaande verordening, die gebaseerd is op preventie en risicobeperking. De vragen met betrekking tot preventie waren bedoeld om uit te zoeken of de geldende wettelijke bepalingen voor verbetering vatbaar waren. Toch was het ook mogelijk om nieuwe ideeën te testen, vooral wat betreft de toepassing van maatregelen om te voldoen aan de leveringsnorm. Met de vragen over risicobeperking werd gepeild of de lidstaten paraat stonden om een noodsituatie te beheren en in dat geval efficiënte gecoördineerde oplossingen zouden overwegen in plaats van een zuiver nationale aanpak te volgen en gebruik te maken van contraproductieve maatregelen ten nadele van hun buren.
Wat de uitkomst betreft, keken de meeste overheidsinstanties naar de tekortkomingen in de samenwerking tussen lidstaten terwijl particuliere ondernemingen en verenigingen beklemtoonden dat prioriteit moet worden gegeven aan marktmaatregelen om de leveringszekerheid aan te pakken. De Commissie heeft met deze standpunten rekening gehouden en stelt nauwere regionale samenwerking voor terwijl duidelijk prioriteit wordt gegeven aan marktgebaseerde maatregelen om het hoofd te bieden aan risico's op het gebied van leveringszekerheid. De onderscheiden standpunten van de belanghebbenden kwamen ook aan bod in de beoordeling en de effecten van de beleidsopties in de delen 6 en 7 van de effectbeoordeling.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Bij de voorbereiding van dit voorstel werden externe consultants ingezet voor verschillende onderwerpen. Er werd een studie verricht over mogelijkheden tot ondergrondse gasopslag en de effecten daarvan 7 , alsook werd input gegeven door het JRC dat de effectbeoordeling heeft ondersteund met analyses. In een andere studie werden de mogelijkheden tot versteviging van de onderhandelingspositie van de EU op de aardgasmarkten 8 onderzocht: dit diende als input voor een aantal beleidsopties inzake voldoening van de leveringsnorm (gemeenschappelijke aankoopregelingen).
• Effectbeoordeling
Alle voorgestelde maatregelen werden aan een effectbeoordeling onderworpen.
De Raad voor effectbeoordeling heeft op 16 december 2015 een positief advies uitgebracht.
In het kader van de effectbeoordeling zijn vier beleidsopties onderzocht:
1. versterking van de uitvoering en softlawmaatregelen;
2. betere coördinatie en toegesneden oplossingen;
3. betere coördinatie, met een aantal beginselen/normen die op EU-niveau worden vastgesteld;
4. volledige harmonisatie.
De opties 1 en 2 werden niet aanvaard wegens de povere resultaten op het gebied van effectiviteit en efficiëntie. Zij leverden niet genoeg op om de gebreken in het huidige systeem te verbeteren, zoals aangewezen in de ex-postevaluatie (met het verslag van 2014) en in de stresstest van de zomer van 2014.
Optie 4 omvat een aantal benaderingen die effectiever zijn dan de opties 1 en 2. Toch is de effectiviteit niet hoger dan de benaderingen die optie 3 biedt. Bovendien zijn deze keuzes duurder en soms misschien ook contraproductief. Om deze reden is optie 4 evenmin aanvaard.
Het uiteindelijke voorstel omvat dus optie 3, het meest effectieve pakket. Deze optie scoort het best op het gebied van effectiviteit en efficiëntie. De volgende effecten zijn onderzocht.
Inhoudsopgave
- 1. Kosten en impact op de prijzen
- 2. Effecten op belanghebbenden, met name kleine en middelgrote ondernemingen
- 3. De voltooiing van de interne markt
- 3. Verbeterde risico-evaluatie en risicopreventie
- 4. Versterkt toezicht op leveringsverplichtingen aan bepaalde categorieën van afnemers, zelfs in moeizame omstandigheden (de leveringsnorm)
In het algemeen blijft de impact op kosten en prijzen vrij beperkt. Sommige voorstellen zijn bedoeld om onnodige kosten te vermijden en benutten synergieën in maatregelen om de leveringszekerheid te verbeteren. Daardoor zouden de algemene kosten van het kader van leveringszekerheid voor alle consumenten beperkt moeten blijven. Maatregelen zoals de regionale risico-evaluaties, de regionale plannen of de bepalingen inzake contracten zullen de kosten zeker niet in de hoogte drijven. Zij kunnen gevolgen hebben voor de administratieve lasten.
Beleidsinstrumenten die de kosten meer kunnen beïnvloeden, zijn de verfijning van de N-1-berekeningen en de verplichtingen inzake bidirectionele capaciteit. Wat de N-1-norm betreft zou verfijning van de formule van een normvervullende staat waarschijnlijk geen niet-normvervullende staat maken, hetgeen verplichting tot investeringen zou meebrengen. De mogelijkheid blijft om maatregelen aan de vraagzijde te nemen om te voldoen aan de N-1-norm. Een verfijnde N-1 kan leiden tot hogere investeringen maar dit zou gebaseerd worden op een evaluatie van de betrokken lidstaat en een beter beeld van de daadwerkelijke capaciteit. Het lijkt daarom een kosteneffectieve maatregel gelet op de voordelen die verbonden zijn aan een verbeterde diagnose van de sector door minimuminvesteringen (bv. de reële bijdrage van de opslag dankzij een meer realistische inschatting van de onttrekkingssnelheden afhankelijk van het niveau van gasopslag). De hydraulische berekening 9 zou evenmin bijkomende kosten mogen meebrengen aangezien transmissiesysteembeheerders (TSO's) beschikken over de nodige instrumenten om een dergelijke evaluatie te verrichten. De EU-wijde simulaties kunnen worden uitgevoerd door het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas (ENTSOG) als onderdeel van de jaarlijkse zomer- en wintervooruitzichten inzake levering, zoals opgelegd bij Verordening (EU) nr. 715/2009. Deze kunnen een hulp zijn om kosteneffectieve maatregelen vast te stellen zodat de nadelige effecten beperkt blijven.
In het algemeen zou optie 3 goed moeten zijn voor marktdeelnemers en consumenten. Beter toezicht op de voorgeschreven leveringsnormen zal zorgen voor transparante en kosteneffectieve naleving. Tal van respondenten uit de industrie verklaarden in de raadpleging voorstander te zijn van meer transparantie en degelijk gemotiveerde, regelmatig te evalueren of te testen maatregelen.
Kleine en middelgrote ondernemingen zullen blijven behoren tot de 'beschermde afnemers' indien een lidstaat daartoe besluit. Deze optie zal dus geen nadelig gevolgen voor hen hebben. In deze optie is het voornaamste verschil dat zij niet noodzakelijk zullen vallen onder het solidariteitsbeginsel. Toch mag worden opgemerkt dat dit beginsel tot doel heeft in geval van noodsituaties een permanente levering aan huishoudens en essentiële diensten te verzekeren. Dit mechanisme speelt in laatste instantie en wordt alleen gebruikt in situaties van extreme gastekorten. De herziene verordening is bedoeld om dergelijke situaties te vermijden maar toch moeten wij voorbereid blijven.
Optie 3 kan helpen om de interne markt voor energie beter te doen werken. De voorgestelde maatregelen zullen het risico aanzienlijk verkleinen dat er zich een situatie voordoet waarin nationale maatregelen om de leveringszekerheid te garanderen de concurrentie vervalsen of resulteren in discriminatie ten aanzien van niet-onderdanen. In de eerste plaats moet de verplichting om de effecten te beoordelen van nieuwe niet-marktgebaseerde maatregelen die een lidstaat zou vaststellen, voorkomen dat er schadelijke maatregelen worden ingevoerd en in de plannen worden opgenomen. Ook bestaande maatregelen worden onderzocht door de andere lidstaten in een welbepaalde regio. Dit moet een situatie helpen voorkomen waarin maatregelen in één land negatieve overloopeffecten zouden hebben in naburige landen. In de tweede plaats kunnen het peerreviewproces en het toezicht door de Commissie helpen om problemen op te sporen en te verhelpen die het gevolg zouden zijn van maatregelen tot veiligstelling van de leveringszekerheid.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Het voorstel zal de administratieve lasten in beperkte mate verhogen. Een van de voornaamste lasten voor de administratie zou zijn dat dat er regionale risico-evaluaties moeten worden opgemaakt alsmede regionale preventieve actieplannen en noodplannen Aangezien optie 3 voortbouwt op het bestaande verplichte regionale overleg over de plannen en een duidelijker kader vaststelt voor resultaatgerichte regionale samenwerking en coördinatie, zal de belasting echter niet aanzienlijk toenemen. Deze oplossing is zowel technisch als juridisch haalbaar, zoals blijkt uit de gezamenlijke preventieve actieplannen van het Verenigd Koninkrijk en Ierland en het gezamenlijke verslag van de Baltische staten en Finland over de stresstest van 2014.
Om de plannen tijdig in werking te stellen moeten de taken en termijnen duidelijk worden omschreven. Dit kan op verschillende manieren. In sommige gevallen is er bijvoorbeeld een secretariaat terwijl andere lidstaten in het verleden gekozen hebben voor een roterende toewijzing van taken voor een bepaald plan. De Commissie is bereid richtsnoeren te verstrekken en het proces indien nodig te stimuleren zoals zij dat tijdens de stresstest heeft gedaan voor de focusgroepen en in de BEMIC-focusgroep voor regionale samenwerking tussen de Baltische staten en Finland.
De administratieve last zal toenemen zelfs wanneer regionale plannen nationale plannen vervangen, maar overlapping van taken dient in dat geval te worden vermeden. Daarbij kan ook worden geopperd dat het meer tijd kost en dat meer moet worden geregeld om tot een overeenkomst over de plannen op regionaal niveau te komen. Om die reden en om de bijkomende lasten te beperken kunnen de regionale risico-evaluatie en de regionale plannen om de vier jaar worden geactualiseerd, in plaats van om de twee jaar zoals onder de bestaande verordening.
De plannen op basis van de onderhavige regulering moeten consistent zijn met de strategische plannings- en rapportage-instrumenten van de Energie-unie. De noodplannen en preventieve actieplannen die op basis van deze verordening worden ontwikkeld, zijn echter geen beleidsdocumenten waarin strategische beleidskeuzes worden vastgesteld. Het gaat om technische documenten die moeten voorkomen dat noodsituaties uitbreken of escaleren en die de effecten daarvan moeten matigen.
• Grondrechten
Niet van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal toezicht houden op de wijze waarop de lidstaten de veranderingen invoeren die deze verordening inzake veiligstelling van de gaslevering met zich brengt. Naast haar toezichtbevoegdheden zal haar betrokkenheid sterker worden, hetgeen moet zorgen voor betere EU-wijde naleving van de regels. Indien nodig zal de Commissie de lidstaten bijstaan om de nodige wetswijzigingen aan te brengen, door middel van workshops met alle lidstaten of desgewenst in bilateraal overleg. Indien dat nodig is, zal de Commissie de procedure van artikel 258 VWEU inleiden indien een lidstaat zijn verplichtingen inzake tenuitvoerlegging en toepassing van het Unierecht niet nakomt.
De Commissie zal de leveringszekerheid in de EU ook permanent monitoren en daarvoor verslag uitbrengen aan de Groep coördinatie gas.
• Toelichtende stukken (voor richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
De voorgestelde verordening bevat de volgende elementen:
1. Betere regionale samenwerking en coördinatie als meest kosteneffectieve aanpak om de leveringszekerheid in de hele EU te verbeteren:
- Verplichte regionale preventieve actieplannen en noodplannen (hierna 'plannen') en regionale risico-evaluaties die gezamenlijk moeten worden opgesteld, op basis van de verplicht te volgen templates in de bijlagen bij de verordening.
- Als basis voor regionale samenwerking bevat bijlage I bij de verordening een voorstel voor de samenstelling van de regio's op basis van de in artikel 3, lid 7, vastgestelde criteria (zoals voorgesteld in de kaart onder optie 2 van de effectbeoordeling). Naar het oordeel van de Commissie is dit voorstel de beste manier om de leveringszekerheid te garanderen in het geval van een noodsituatie. Voor zover mogelijk wordt voortgebouwd op de bestaande structuren voor regionale samenwerking die door de Commissie en de lidstaten zijn opgezet, met name de regionale groepen die zijn opgericht krachtens Verordening (EU) nr. 347/2013 betreffende richtsnoeren voor de trans-Europese energie-infrastructuur 10 (TEN-E-verordening). Omdat deze verordening en de TEN-E-verordening verschillende doelstellingen hebben, is de grootte en de samenstelling van de regionale groepen echter aangepast. Voor de toepassing van deze verordening moeten de volgende criteria, zoals omschreven in artikel 3, lid 7, bij de omschrijving van de regionale groepen in acht worden genomen: leveringspatronen; bestaande en geplande interconnecties en interconnectiecapaciteit tussen de lidstaten; marktontwikkelingen en marktrijpheid; bestaande structuren voor regionale samenwerking; en het aantal lidstaten in een regio, dat beperkt zou moeten blijven om de afspraken werkbaar te houden.
De noordwestelijke regio bijvoorbeeld (Verenigd Koninkrijk en Ierland) bouwt voort op de bestaande samenwerking tussen de twee landen. Voor de meeste regio's kan de voorgestelde indeling gemotiveerd worden door het leveringspatroon in geval van verstoring van de levering uit Rusland (zuidelijke gascorridor, centraal-oost, zuidoosten, Baltische energiemarkten I en II). De vorming van de regio noord-zuid West-Europa (België, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, Spanje en Portugal) weerspiegelt het feit dat de gasmarkt in dit deel van Europa matuur en goed ontwikkeld is. Dit kan de beste manier blijken te zijn om een noodsituatie te vermijden of, indien deze zich toch zou voordoen, om de gevolgen daarvan te beperken.
- De regionale plannen worden aan een peer-review onderworpen. De Commissie zorgt hiervoor en selecteert de leden voor elk van de peer-reviewteams (één per regio) uit de door de lidstaten voorgestelde kandidaten. Zij neemt aan de peer-reviews deel als waarnemer.
- De Groep coördinatie gas bespreekt de plannen op basis van de resultaten van de peer-review, zodat de plannen voor de verschillende regio's onderling consistent blijven.
- Op het einde van het proces kan de Commissie bij besluit verzoeken om wijzigingen in de plannen en kan zij ten slotte de plannen goedkeuren.
2. Uitvoeriger verplichtingen om te garanderen dat de noodzakelijke infrastructuur beschikbaar is:
- De N-1-berekening moet samengaan met een nationale hydraulische berekening en EU-wijde simulaties door ENTSOG, die vergelijkbaar zijn met de simulaties die voor de stresstests van de zomer 2014 zijn verricht.
- Wat bidirectionele stromen betreft, moeten alle interconnectiepunten uitgerust zijn met permanente bidirectionele capaciteit tenzij een vrijstelling is verleend.
i) De besluiten, tot verlening van een vrijstelling of over het op te bouwen capaciteitsniveau, worden door de bevoegde autoriteiten gezamenlijk genomen, aan beide zijden van het interconnectiepunt ("gezamenlijk besluit") en na overleg met de andere lidstaten langs de gasleveringscorridor, de Commissie en het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER).
ii) ACER moet een advies uitbrengen over het gezamenlijk besluit van de bevoegde autoriteiten.
iii) De Commissie kan het besluit nemen, rekening houdend met het advies van ACER, om wijzigingen te vragen in het gezamenlijk besluit van de bevoegde autoriteiten. De desbetreffende beslissingsbevoegdheid van de Commissie zal niet langer beperkt blijven tot gevallen van onenigheid tussen lidstaten.
iv) Indien er binnen een bepaalde termijn geen gezamenlijk besluit is genomen, stelt ACER een voorstel voor een vrijstelling of een bepaalde bidirectionele capaciteit op. Het besluit van ACER vormt de basis voor een besluit van de Commissie en bepaalt de voorwaarden voor een vrijstelling of een bepaalde capaciteit.
v) Bestaande vrijstellingen moeten worden herzien volgens de nieuwe procedure.
- Betere toegang tot informatie:
i) Een beperkte uitbreiding van de contractuele informatie waarvan de Commissie automatisch wordt op de hoogte wordt gesteld volgens bestaande regelingen (namelijk dagelijkse, maandelijkse en jaarlijkse gasvolumes als minimum). Deze informatie wordt niet langer verstrekt in geaggregeerde vorm.
ii) De bevoegde autoriteiten worden gemachtigd om aardgasbedrijven nog vóór een noodtoestand maar in omstandigheden die gerechtvaardigd moeten worden (bv. in geval een mogelijke dreiging), te verzoeken om bijkomende informatie, waaronder contractuele informatie. De Commissie kan toegang tot dergelijke informatie vragen en kan bevoegde autoriteiten ook verzoeken om informatie op te vragen. Deze bepaling is ingevoerd op basis van de ervaringen die de Commissie heeft opgedaan in de winter van 2014-2015. De Commissie constateerde een daling van de gaslevering uit Rusland aan een aantal Europese aardgasbedrijven. Zij beschikte echter slechts over beperkte informatie om deze ontwikkeling te beoordelen aangezien de bevoegde autoriteiten geen rechtsgrond hadden om de betrokken aardgasbedrijven te verzoeken om deze specifieke inlichtingen, want de toestand kon niet worden omschreven als een noodsituatie.
iii) Aardgasbedrijven zullen verplicht worden de nationale bevoegde autoriteit en de Commissie automatisch op de hoogte te stellen van contracten die de gasleveringszekerheid aanbelangen, nadat deze zijn getekend of gewijzigd. Contracten die de leveringszekerheid aanbelangen, zijn langetermijncontracten (dat wil zeggen geldend voor meer dan één jaar) die individueel of samen met andere met dezelfde niet-Europese leverancier of zijn filialen gesloten contracten, voorzien in de aanvoer bij één aardgasbedrijf of zijn filialen van meer dan 40 % van het jaarverbruik in de betrokken lidstaat.
iv) Er vindt een automatische kennisgeving plaats wanneer er een contract wordt gesloten of gewijzigd dat aan dit drempelcriterium voldoet. Er zijn echter contracten die niet aan dit criterium voldoen, die toch relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de situatie inzake gasleveringszekerheid. Hoewel de markt zich zodanig heeft ontwikkeld dat zeer lang lopende contracten nu een zeldzaamheid worden, toch bestaan er nog. Indien een langetermijncontract juist vóór de inwerkingtreding van deze verordening wordt gesloten, zal het niet onder de automatische kennisgeving aan de nationale bevoegde autoriteit en aan de Commissie vallen. Indien een dergelijk contract dan ook nog een clausule bevat waardoor de prijs aan de hubprijs wordt gebonden, is het mogelijkerwijs voor een aantal jaren niet vatbaar voor wijziging. De automatische verplichting tot kennisgeving van wijzigingen zal dan evenmin van toepassing zijn.
Gelet op deze situatie moeten de Commissie en de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid krijgen om te verzoeken om kennisgeving, zelfs indien de contracten niet herzien zijn of niet voldoen aan het drempelcriterium. Derhalve kunnen de Commissie of de bevoegde autoriteiten in naar behoren gemotiveerde gevallen, zoals hierboven omschreven, verzoeken om kennisgeving van contracten indien deze nodig zijn om een totale beoordeling te kunnen opmaken van de gevolgen die een contractueel kader kan hebben op de leveringen of de leveringszekerheid in een lidstaat, een regio of de EU in haar geheel, en met name op de risico-evaluaties, de preventieve actieplannen en de noodplannen.
Aangezien het verzoek van de bevoegde autoriteiten of van de Commissie betrekking kan hebben op het contract in zijn geheel, kunnen de bevoegde autoriteiten ook informatie over prijzen ontvangen. De Commissie kan de informatie uit de contracten dan gebruiken om de leveringszekerheid in de Unie in haar geheel te beoordelen, en in het bijzonder om de preventieve actieplannen en noodplannen te evalueren. Indien een aardgasbedrijf de kennisgevingsplicht niet nakomt, kan de Commissie een inbreukprocedure opstarten tegen de lidstaat waar de bevoegde autoriteiten niet bevoegd zijn om het contract te ontvangen of op te vragen.
Het feit dat de Commissie voortaan betere toegang tot informatie over commerciële contracten zal hebben, doet helemaal geen afbreuk aan haar voortdurende taak van monitoring van de gasmarkt. Zij zal optreden wanneer marktmisbruiken aan het licht komen.
- Verplichting in de risico-evaluatie alle relevante risico's mee te nemen, zoals natuurrampen, technologische, commerciële, financiële, sociale, politieke en marktgerelateerde risico's. In de plannen moeten effectieve, proportionele en niet-discriminatoire maatregelen worden uiteengezet om alle relevante risico's aan te pakken. Deze verplichting heeft tot doel de transparantie te versterken en het delen van goede praktijken aan te moedigen.
4. Versterkt toezicht op leveringsverplichtingen aan bepaalde categorieën van afnemers, zelfs in moeizame omstandigheden (de leveringsnorm)
- Geen verandering in de leveringsnorm zoals omschreven in de huidige verordening, die ononderbroken gasleveringen aan beschermde afnemers garandeert voor een minimum van 7 of 30 kalenderdagen naargelang van het gedefinieerde scenario, zelfs in geval van schaarste in de gaslevering en/of uitzonderlijk hoge vraag.
- Beter toezicht van de Commissie op bestaande nationale maatregelen om te voldoen aan de leveringsverplichting (door de Commissiebesluiten over de plannen) om ondermaatse bescherming of overbescherming te vermijden, hetgeen meer kwetsbare lidstaten kan benadelen.
- Nieuwe niet-marktgebaseerde maatregelen ter voldoening van de leveringsnorm worden aan een openbare effectbeoordeling onderworpen en moeten worden gemeld aan de Commissie, die de evenredigheid en de effecten op de interne markt en op de leveringszekerheid van de andere lidstaten evalueert. De Commissie kan bij besluit verzoeken om wijziging van de maatregelen, die niet in werking kunnen treden indien zij niet voldoen aan het Commissiebesluit.
5. In de verordening wordt uitdrukkelijk het nieuwe solidariteitsbeginsel opgenomen.
- Indien een lidstaat een hogere leveringsnorm toepast – een mogelijkheid waarin de verordening voorziet – waardoor de gasstroom van het ene naar het andere land kan verminderen en de situatie van leveringszekerheid in een aangrenzende lidstaat verslechtert, moet de verhoogde leveringsnorm in het geval van een noodsituatie worden hersteld op het Europese standaardniveau (die een dienstverlening aan alle beschermde afnemers garandeert).
- Het solidariteitsbeginsel zal als verplichting gelden op basis van technische en administratieve overeenkomsten tussen lidstaten. Andere afnemers dan huishoudens, essentiële sociale diensten en stadsverwarming kunnen in een bepaalde lidstaat mogelijk niet langer met gas worden bevoorraad – zelfs wanneer er geen sprake is van een noodsituatie – zolang huishoudens, essentiële sociale diensten en stadsverwarming niet bevoorraad zijn in een andere in een noodsituatie verkerende lidstaat waarmee het transmissienetwerk van het eerste land verbonden is.
6. De definitie van beschermde afnemer blijft behouden (namelijk kleine en middelgrote ondernemingen die als beschermde afnemers kunnen worden aangemerkt indien een lidstaat dit besluit). De lidstaten zullen als onderdeel van hun plannen maatregelen moeten nemen om technische kwesties op te lossen en om te vermijden dat niet in aanmerking komende afnemers gas ontvangen die voor beschermde afnemers bedoeld is. De lidstaten kunnen beslissen over de aard van deze maatregelen.
7. Toepassing van de verordening tussen de partijen bij de Energiegemeenschap en de EU-lidstaten. De herziene verordening zal voorzien in specifieke grensoverschrijdende verplichtingen van EU-lidstaten ten aanzien van de partijen bij de Energiegemeenschap. Hierna moet binnen de Energiegemeenschap een gemeenschappelijke akte worden aangenomen waardoor de verordening wordt vastgesteld en in de Energiegemeenschap wordt opgenomen, en wederzijdse verplichtingen worden ingevoerd voor de partijen bij de Energiegemeenschap in hun betrekkingen met de lidstaten. Deze verplichtingen zullen alleen gelden na een besluit van de Commissie tot bevestiging van de toepasselijkheid van wederzijdse verplichtingen tussen de partijen en de lidstaten. Deze verplichtingen zullen betrekking hebben op het raamwerk voor risico-evaluatie, risicopreventie en noodmaatregelen.
8. Wat gezamenlijke aankoopmechanismen betreft, wordt in de verordening duidelijk gesteld dat lidstaten en aardgasbedrijven vrij zijn om te onderzoeken welke potentiële voordelen aan collectieve aankopen verbonden zijn om situaties van leveringsschaarste aan te pakken. Dergelijke mechanismen moeten in overeenstemming zijn met de concurrentieregels van de WTO en de EU, met name de richtsnoeren van de Commissie over horizontale samenwerkingsovereenkomsten.