Toelichting bij COM(2016)53 - Establishing an information exchange mechanism on intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member States and third countries in the field of energy

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)53 - Establishing an information exchange mechanism on intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member ...
bron COM(2016)53 NLEN
datum 16-02-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

In de Strategie voor de energie-unie (COM(2015) 80) is het volgende opgemerkt: 'Een belangrijk element bij het waarborgen van de energie- en in het bijzonder de gasvoorzieningszekerheid is de volledige inachtneming van het EU-recht wanneer overeenkomsten voor het afnemen van energie uit derde landen worden gesloten'. In diezelfde geest heeft de Europese Raad in zijn conclusies van 19 maart 2015 eveneens ervoor gepleit 'dat alle overeenkomsten betreffende het aankopen van gas bij externe leveranciers volledig in overeenstemming zijn met het EU-recht, met name door de transparantie van die overeenkomsten en de verenigbaarheid met de EU-bepalingen inzake energiezekerheid te versterken'.

Een mechanisme voor informatie-uitwisseling met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten op energiegebied (hierna "IGO's" genoemd) tussen lidstaten en derde landen is vastgesteld bij een besluit van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012, dat op 17 november 2012 in werking is getreden (hierna het 'IGO-besluit' genoemd) 1 . Het belangrijkste kenmerk van dit mechanisme is dat de Commissie nalevingscontroles van de intergouvernementele overeenkomst verricht nadat een lidstaat en een derde land een dergelijke overeenkomst hebben gesloten.

Sinds 2012 heeft de Commissie aanzienlijke ervaring opgedaan met de uitvoering van dit mechanisme. In het algemeen, zoals blijkt uit de analyse in de effectbeoordeling van de herziening van het IGO-besluit en in het verslag aan het Europees Parlement en aan de Raad over de toepassing van het IGO-besluit, is de beoordeling van de Commissie dat het huidige systeem weliswaar nuttig is voor het ontvangen van informatie over bestaande IGO's en voor het identificeren van problemen die deze opleveren in termen van de verenigbaarheid ervan met het EU-recht, maar dat het niet volstaat om dergelijke problemen op te lossen. Zoals vermeld in de strategie voor de energie-unie blijkt met name: " uit de praktijk [...] dat heronderhandeling van dergelijke overeenkomsten zeer moeilijk is. De posities van de ondertekenende partijen zijn reeds ingenomen, en dat zorgt voor politieke druk om aan geen enkel aspect van de overeenkomst nog te raken".

Daarom zou betrokkenheid van de Commissie voordat een lidstaat en een derde land dergelijke overeenkomsten sluiten, een essentiële toegevoegde waarde bieden bij het oplossen van mogelijke conflicten tussen verplichtingen van de lidstaten op grond van internationaal verdragsrecht en het recht van de Unie.

2.

In dit verband heeft de herziening van het IGO-besluit twee hoofddoelstellingen:


3.

1) ervoor zorgen dat IGO's aan de EU-wetgeving voldoen om de goede werking van de interne markt te garanderen en de energiezekerheid in de EU te verbeteren; en


2) zorgen voor meer transparantie van IGO's om de kostenefficiëntie van de energievoorziening van de EU en de solidariteit tussen de lidstaten te vergroten.

Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Dit voorstel is in overeenstemming met een aantal maatregelen op EU-niveau ter verbetering van de werking van de Europese energiemarkt en ter vergroting van de energiezekerheid van de EU.

De herziening van het huidige IGO-besluit maakt deel uit van de in februari 2015 goedgekeurde strategie voor de energie-unie, waarin het algemene kader en de governancestructuur voor een hernieuwd EU-energiebeleid zijn vastgesteld.

De strategie voor de energie-unie voorziet in het bijbehorende actieplan in een aantal maatregelen ter verhoging van de energiezekerheid van de EU. Dit voorstel moet derhalve worden gezien in de context van andere initiatieven, zoals de herziening van de verordening betreffende de veiligstelling van de gaslevering 2 . Het IGO-besluit hangt nauw samen met de verordening betreffende de veiligstelling van de gaslevering, maar de werkingssfeer van het mechanisme voor informatie-uitwisseling dat ermee wordt vastgesteld, is ruimer. In het IGO-besluit worden IGO’s gedefinieerd als „juridisch bindende overeenkomsten tussen één of meer lidstaten en één of meer derde landen die een effect hebben op de werking of het functioneren van de interne energiemarkt of op de energievoorzieningszekerheid in de Unie”. Het IGO-besluit is derhalve van toepassing op alle IGO's op het gebied van de levering van energieproducten en de daaraan gerelateerde infrastructuur, en met name aardgas, olie en elektriciteit. Alleen IGO's betreffende vraagstukken die onder het Euratomverdrag vallen, vallen er niet onder. Voor die IGO's is in artikel 103 van het Euratom-Verdrag voorzien in een specifieke voorafgaande procedure.

Commerciële overeenkomsten tussen commerciële entiteiten vallen niet onder toepassingsgebied van het IGO-besluit 3 . Dit voorstel breidt het toepassingsgebied van het IGO-besluit niet uit tot commerciële contracten die verband houden met IGO's, aangezien, zoals vermeld in de strategie voor de energie-unie, deze kwestie, wat de commerciële gasleveringscontracten betreft, onder het voorstel voor een herziening van de verordening betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering valt.

Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Het voorstel levert niet alleen een bijdrage aan het energiebeleid van de EU. Door ervoor te zorgen dat IGO's aan de EU-wetgeving voldoen, draagt het tevens bij tot beleid op andere gebieden van EU-recht, zoals interne markt, mededinging en overheidsopdrachten.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

4.

De bovengenoemde doelstellingen van dit besluit zijn in overeenstemming met de volgende doelstellingen van het EU-Verdrag:


• de continuïteit van de energievoorziening in de Unie waarborgen (artikel 194, lid 1, onder b, VWEU);

• een goed functionerende interne energiemarkt tot stand brengen, in een geest van solidariteit tussen de lidstaten (artikel 3, lid 3, VEU; artikel 194, lid 1, VWEU).

Artikel 194 VWEU is derhalve de rechtsgrondslag voor het voorgestelde herziene IGO-besluit, zoals het geval was voor het huidige IGO-besluit dat op 25 oktober 2012 door het Europees Parlement en de Raad werd goedgekeurd.

Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)

Noodzaak van EU-actie: De juridische basis voor de herziening van het IGO-besluit is artikel 194 VWEU. Het IGO-besluit van 2012 is op deze grondslag vastgesteld, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. De invoering van een verplichte voorafgaande controle door de Commissie zou het IGO-besluit echter veranderen. Deze wijziging zou een verschuiving betekenen van de taken van de lidstaten naar de EU. Zoals hierboven uiteengezet, leert de ervaring dat de beoordeling door de lidstaten niet voldoende uitgebreid en toereikend is om te garanderen dat IGO's aan het recht van de Unie voldoen, hetgeen rechtsonzekerheid schept. De betrokkenheid vooraf van de Commissie zou een essentiële meerwaarde opleveren voor het oplossen van problemen (met name conflicten tussen verplichtingen van de lidstaten in de internationale verdragen en EU-wetgeving).

Meerwaarde voor de EU: De geleidelijke integratie van de energie -infrastructuur en -markten, de gemeenschappelijke afhankelijkheid van externe leveranciers, de noodzaak om voor solidariteit te zorgen in tijden van crisis, dat alles impliceert dat fundamentele politieke besluiten over energie niet uitsluitend op nationaal niveau mogen worden getroffen zonder betrokkenheid van de buurlanden en de EU. Het IGO-besluit staat op het kruispunt van de externe dimensie (aangezien het gaat om overeenkomsten met derde landen) en de interne markt (aangezien niet-conforme bepalingen zoals bestemmingsclausules negatieve gevolgen hebben voor het vrije verkeer van energieproducten binnen de interne markt). Versterking van de samenwerking en de transparantie op EU-niveau in het kader van dit voorstel heeft derhalve een duidelijke toegevoegde waarde.

Evenredigheid

5.

De doelstellingen van dit voorstel zijn:


6.

1) ervoor zorgen dat IGO's aan de Uniewetgeving voldoen om de goede werking van de interne markt te garanderen en de energiezekerheid in de EU te verbeteren; en


2) zorgen voor meer transparantie van IGO's om de kostenefficiëntie van de energievoorziening van de EU en de solidariteit tussen de lidstaten te vergroten.

Om deze doelstellingen te bereiken, wordt een mix van facultatieve standaardclausules en een evaluatie vooraf van intergouvernementele overeenkomsten vóór de ondertekening voorgesteld. Zoals in de effectbeoordeling voor de herziening van het IGO-besluit wordt uiteengezet, zou het behoud van het bestaande systeem niet efficiënt zijn. Met name is tot dusverre geen van de door de Commissie als problematisch aangemerkte IGO’s beëindigd.

Zo ook wordt in de effectbeoordeling geconcludeerd dat de optie 'ontwikkeling van verplichte standaardclausules' de lidstaten zou kunnen helpen bij het vermijden van onverenigbaarheid met de wetgeving van de Unie, maar dat de sterk uiteenlopende situaties en bedrijfsmodellen die binnen de werkingssfeer van het IGO-besluit vallen, het onmogelijk maken om standaardclausules te ontwikkelen die nauwkeurig genoeg zijn om rechtszekerheid te bieden en een grondige beoordeling vooraf van de definitieve ontwerptekst te vervangen. Bovendien slagen de lidstaten er, afhankelijk van de onderhandelingspositie van het derde land, wellicht niet in bepaalde standaardclausules in een IGO op te nemen.

In de effectbeoordeling is daarom geconcludeerd dat de verplichte controle vooraf de minst strenge aanpak is om niet-conforme IGO’s te voorkomen.

Keuze van het instrument

De bestaande wetgeving op het betrokken gebied is het IGO-besluit. Dit voorstel is gericht op versterking en verbetering van de maatregelen en procedures van het bestaande besluit. Daarom was het passend om te kiezen voor een besluit als instrument. Gezien de omvang en de werkingssfeer van de nieuwe elementen, wordt in het ontwerpbesluit voorgesteld het huidige Besluit nr. 994/2012/EU in te trekken en te vervangen, in plaats van de huidige bepalingen te wijzigen.


3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Dit voorstel bouwt voort op de ervaring die de Commissie heeft opgedaan met de uitvoering van het IGO-besluit, sinds dat op 17 november 2012 in werking is getreden, en dat is geanalyseerd in het evaluatieverslag dat als bijlage bij de effectbeoordeling van de herziening van het IGO-besluit is gevoegd, alsmede in het verslag aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van het huidige IGO-besluit.

In die verslagen is, wat de doeltreffendheid van het IGO-besluit betreft, geconcludeerd dat de bestaande bepalingen daarvan (met name het feit dat de daarin vastgestelde verenigbaarheidscontrole achteraf plaatsvindt), niet hebben geleid tot de omvorming van gesloten IGO's die niet aan de voorschriften voldeden en geen rechtstreeks effect hadden op de onderhandelingen van de lidstaten met derde landen. Met name is nooit enig ontwerp van een IGO op vrijwillige basis voor voorafgaande controle aan de Commissie voorgelegd. Daarom wordt het IGO-besluit in zijn huidige vorm als ondoeltreffend beschouwd.

In die verslagen wordt tevens geconcludeerd dat de kosten die verband houden met het huidige IGO-besluit, worden gerechtvaardigd door de voordelen die het biedt, aangezien het de werking van de interne energiemarkt waarborgt en bijdraagt tot de voorzieningszekerheid. Het IGO-besluit zou echter efficiënter kunnen zijn als de verenigbaarheidscontrole vooraf werd gedaan (in plaats van achteraf, zoals thans het geval is). Dit zou de rechtszekerheid sterk verbeteren en kostenbesparend zijn voor zowel de lidstaten als de Commissie.


Voorts wordt uit deze verslagen duidelijk dat IGO's een belangrijke rol zullen blijven spelen in de energiesector van de EU. Het IGO-besluit is derhalve relevant, maar het moet worden aangepast aan de veranderende aard van de energievoorziening en de aanvoerroutes. In die verslagen wordt ook benadrukt dat het IGO-besluit een duidelijke toegevoegde waarde voor de EU heeft, omdat het de samenwerking en transparantie op EU-niveau versterkt en bijdraagt tot de energievoorzieningszekerheid en de werking van de interne energiemarkt.


In die verslagen wordt kortom geconcludeerd dat de procedures van het huidige IGO-besluit niet volledig passend zijn, waarbij de belangrijkste procedurele kwestie in dit verband het feit is dat de verenigbaarheidcontrole in het huidige systeem achteraf plaatsvindt als gevolg van de harde interinstitutionele onderhandelingen bij de totstandkoming van het IGO-besluit in 2012.

Dit voorstel komt tegemoet aan de vastgestelde gebreken.

Raadplegingen van belanghebbenden

Van 28 juli tot 22 oktober 2015 vond een openbare raadpleging plaats. De Commissie heeft ongeveer 25 reacties van belanghebbenden ontvangen, waaronder de lidstaten en verschillende organisaties (van regulatoren en het bedrijfsleven), en het aantal reacties op de raadpleging kan als bevredigend worden beschouwd.

Alle respondenten onderstreepten het belang van IGO's voor de energievoorzieningszekerheid en van de goede werking van de interne energiemarkt. Over de noodzaak om het systeem dat door het huidige IGO-besluit is opgezet, te versterken, en hoe dit het beste zou kunnen gebeuren, waren de meningen van de respondenten verdeeld.

Een volledig verslag van de resultaten van de openbare raadpleging is opgenomen in de bijlage bij de effectbeoordeling van de herziening van het IGO-besluit, en de niet-vertrouwelijke antwoorden zijn gepubliceerd op de website van de Commissie 4 .

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Informatie over de uitvoering van het IGO-besluit is gedeeltelijk vertrouwelijk, als gevolg van enkele bepalingen van het IGO-besluit zelf (artikel 4 — Vertrouwelijkheid) of als gevolg van bepaalde uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001/EG inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie 5 (artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje: bescherming van de internationale betrekkingen; artikel 4, lid 5: verzoek van een lidstaat tot het niet openbaar maken van een uit deze lidstaat afkomstig document zonder zijn voorafgaande toestemming; of artikel 4, lid 2, tweede streepje: bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies). Onder meer om deze redenen van vertrouwelijkheid is besloten geen externe studie over de uitvoering van het huidige IGO-besluit te laten uitvoeren.

Effectbeoordeling

Alle voorgestelde maatregelen werden ondersteund door de effectbeoordeling. Het positieve advies van de raad voor regelgevingstoetsing werd afgegeven op 4 december 2015.

7.

In totaal zijn tijdens de effectbeoordeling vijf beleidsopties onderzocht:


Inhoudsopgave

1.

Optie 1: Referentiescenario: Het IGO-besluit blijft ongewijzigd, maar het inbreukbeleid wordt versterkt


8.

Optie 2: In de IGO's op te nemen standaardclausules, die niet in strijd zijn met het EU-recht/de EU-richtsnoeren


9.

Optie 3: Verplichte beoordeling vooraf van IGO's door de Commissie


10.

Optie 4: Verplichte deelname van de Commissie als waarnemer aan onderhandelingen over IGO's


11.

Optie 5: De Commissie onderhandelt over EU-overeenkomsten op het gebied van energie



De conclusie van de effectbeoordeling was dat optie 3 de meest effectieve, efficiënte en evenredige optie is.

Gezonde regelgeving en vereenvoudiging

Het voorstel zal leiden tot een beperkte stijging van de administratieve lasten.

Grondrechten

Niet van toepassing.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.


5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Artikel 8 van het IGO-besluit bevat een evaluatieclausule. In dit artikel is bepaald dat de Commissie vóór 1 januari 2016 en daarna om de drie jaar een verslag moet opstellen.

Naast het evaluatieverslag in de bijlage bij de effectbeoordeling van de herziening van het IGO-besluit, gaat dit voorstel voor een herziening van het IGO-besluit vergezeld van een eerste verslag aan het Europees Parlement en de Raad.

Wat de toekomst betreft, is de Commissie van plan tegen 1 januari 2020 een volgende rapport uit te brengen, zoals bepaald in artikel 8 van het IGO-besluit.

Tot slot zal de Commissie, als hoedster van de Verdragen, indien nodig de procedure van artikel 258 van het Verdrag inleiden wanneer een lidstaat nalaat zijn verplichtingen betreffende de tenuitvoerlegging en de toepassing van het recht van de Unie na te leven.

Toelichtende stukken (voor richtlijnen)

Niet van toepassing.

Artikelsgewijze toelichting

12.

Het nieuwe besluit bevat de volgende elementen:


13.

1. Verplichtingen tot kennisgeving met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten:


• verplichting van de lidstaat om de Commissie in kennis te stellen van zijn voornemen om onderhandelingen te openen met derde landen over de sluiting van nieuwe internationale overeenkomsten of de wijziging van bestaande overeenkomsten;

• nadat kennis is gegeven van de onderhandelingen moet de Commissie op de hoogte worden gehouden;

• wanneer de lidstaat de Commissie in kennis stelt van de onderhandelingen, kunnen de diensten van de Commissie de lidstaat adviseren hoe zij onverenigbaarheid van de intergouvernementele overeenkomst met het recht van de Unie of met beleidsstandpunten die in de conclusies van de Raad of de Europese Raad zijn vastgesteld, kan voorkomen;

• verplichting van de lidstaat om de Commissie in kennis te stellen van een ontwerp van intergouvernementele overeenkomst of van een ontwerpwijziging met alle bijbehorende documenten, zodra bij de onderhandelingen met de partijen overeenstemming is bereikt over alle belangrijke elementen voor de beoordeling vooraf door de Commissie;

• verplichting van de lidstaat om de Commissie in kennis te stellen van een intergouvernementele overeenkomst of een wijziging met alle bijbehorende documenten na ratificatie;

• verplichting van de lidstaat om de Commissie in kennis te stellen van alle bestaande intergouvernementele overeenkomsten of wijzigingen daarvan met alle bijbehorende documenten;

• overeenkomsten tussen ondernemingen vallen niet onder de verplichtingen tot kennisgeving, maar kunnen op vrijwillige basis worden gemeld;

• verplichting van de Commissie om de informatie en documenten die zij heeft ontvangen met andere lidstaten te delen, voor zover de bepalingen inzake vertrouwelijkheid dit toelaten.

14.

2. Beoordeling door de Commissie:


• verplichting van de Commissie om binnen zes weken een evaluatie vooraf uit te voeren van het ontwerp van intergouvernementele overeenkomst of van een ontwerpwijziging, en de lidstaten in kennis te stellen van eventuele twijfels die zij heeft ten aanzien van de verenigbaarheid met het recht van de Unie, in het bijzonder met de wetgeving inzake de interne energiemarkt en het mededingingsrecht van de Unie;

• verplichting van de Commissie om de lidstaat binnen 12 weken na de datum van kennisgeving in kennis te stellen van haar standpunt over de verenigbaarheid van de intergouvernementele overeenkomst of van de wijziging daarvan met het recht van de Unie;

• de lidstaat sluit de voorgestelde intergouvernementele overeenkomst of de wijziging daarvan pas wanneer de Commissie de lidstaat in kennis heeft gesteld van haar eventuele twijfels en haar advies. Bij het sluiten van de voorgestelde overeenkomst of de wijziging, houdt de lidstaat zoveel mogelijk rekening met het advies van de Commissie;

• verplichting van de Commissie om een evaluatie achteraf uit te voeren van bestaande intergouvernementele overeenkomsten of wijzigingen daarvan en om de lidstaten binnen negen maanden na de kennisgeving daarover te informeren in geval van twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van deze overeenkomsten met het recht van de Unie.

15.

3. Verplichtingen tot kennisgeving en evaluatie door de Commissie met betrekking tot niet-bindende instrumenten:


• verplichting van de lidstaat om de Commissie alle bestaande en toekomstige niet-bindende instrumenten met alle bijbehorende documenten mee te delen;

• de Commissie kan een beoordeling achteraf van ingediende niet-bindende instrumenten uitvoeren en de lidstaat ervan in kennis stellen indien zij van mening is dat de maatregelen ter uitvoering van het niet-bindende instrument in strijd kunnen zijn met het recht van de Unie;

• verplichting van de Commissie om documenten die zij heeft ontvangen met andere lidstaten te delen, voor zover de bepalingen inzake vertrouwelijkheid dit toelaten.