Toelichting bij COM(2016)270 - Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)270 - Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om ...
bron COM(2016)270 NLEN
datum 04-05-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•

Motivering en doel van het voorstel



De EU werkt aan een duurzamere aanpak van het migratiebeheer, zowel voor personen die internationale bescherming nodig hebben als voor personen die om andere redenen wegtrekken. Doel van de aanpak is om een einde te maken aan de irreguliere en gevaarlijke bewegingen en aan het bedrijfsmodel van mensensmokkelaars en te voorzien in veilige en legale manieren waarop mensen die internationale bescherming behoeven, naar de EU kunnen komen. Bescherming in de betrokken regio en hervestiging vandaaruit naar de EU moet het toekomstige model worden, dat tevens het meest geschikt is om de belangen en de veiligheid van de vluchtelingen te dienen.


Op de korte en middellange termijn zullen er echter mensen blijven aankomen aan de buitengrenzen van de EU. Personen die geen internationale bescherming vragen, moeten worden teruggestuurd. Wanneer er wel om asiel wordt verzocht, moet het verzoek efficiënt worden verwerkt en moeten aan de verzoekers fatsoenlijke opvangvoorzieningen en ondersteuning worden aangeboden in de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van hun verzoeken terwijl de procedure loopt en ook daarna ingeval hun verzoeken gegrond blijken te zijn.


Uit recente ervaring is evenwel gebleken dat een grootschalige ongecontroleerde toestroom een buitensporige druk legt op de asielstelsels van de lidstaten, wat heeft geleid tot een toenemende veronachtzaming van de regels. Er wordt nu een begin gemaakt met de aanpak van dit probleem om de situatie opnieuw onder controle te krijgen, door de bestaande regels inzake Schengengrensbeheer en asiel toe te passen en door nauwer samen te werken met belangrijke derde landen, met name Turkije. De situatie heeft echter meer fundamentele tekortkomingen in onze asielwetgeving laten zien, die de doeltreffendheid ervan aantasten en geen duurzame verdeling van de verantwoordelijkheid garanderen, en nu moeten worden aangepakt.


Op 6 april 2016 heeft de Commissie haar prioriteiten voor de verbetering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel uiteengezet in haar mededeling 'Naar een hervorming van het gemeenschappelijk asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen' 1 . De Commissie heeft aangekondigd dat zij geleidelijk zou komen tot een hervorming van het bestaande EU-kader inzake asiel, om een duurzaam en billijk systeem tot stand te brengen om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van asielverzoeken, het Eurodac-systeem te versterken, voor meer convergentie in het asielstelsel te zorgen, secundaire migratiestromen te voorkomen, en een krachtiger mandaat te geven aan het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO). De noodzaak van een hervorming wordt algemeen erkend, met name door het Europees Parlement 2 en de Europese Raad 3 .


Dit voorstel voor de herziening van de Dublin III-verordening maakt deel uit van de eerste reeks wetgevingsvoorstellen die tot een belangrijke hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel zal leiden. Het eerste pakket bevat ook een voorstel voor herschikking van de Eurodac-verordening en een voorstel tot oprichting van een Asielagentschap van de Europese Unie. Het Eurodac-voorstel bevat de nodige wijzigingen om het systeem aan te passen aan de voorgestelde Dublinregels, overeenkomstig zijn primaire doelstelling bij te dragen tot de uitvoering van de Dublinverordening. Eurodac zal een gegevensbestand voor bredere immigratiedoeleinden worden, en zo de terugkeer en de strijd tegen irreguliere migratie vergemakkelijken.


Het voorstel betreffende een Asielagentschap van de Europese Unie heeft als doel de uitvoering en de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te bevorderen, door voort te bouwen op de werkzaamheden van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken en het om te vormen tot een agentschap dat verantwoordelijk is voor het faciliteren van de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, het zorgen voor convergentie bij de beoordeling van de verzoeken om internationale bescherming in de Unie en het monitoren van de operationele en technische toepassing van het recht van de Unie.


Om te zorgen voor een volledige hervorming van alle delen van het EU-asielstelsel, volgt een tweede fase van wetgevingsvoorstellen voor een hervorming van de richtlijn asielprocedures, de richtlijn asielnormen en de richtlijn opvangvoorzieningen, onder meer om te voorkomen dat de werking van het Dublinmechanisme wordt ontregeld als gevolg van misbruik en asieltoerisme door verzoekers en begunstigden van internationale bescherming. Met name moeten asielprocedures sneller verlopen en meer samenhang vertonen, zijn er meer gestroomlijnde regels nodig inzake de procedures en de rechten voor personen die internationale bescherming genieten en zullen opvangvoorzieningen moeten worden aangepast, om te komen tot zoveel mogelijk harmonisatie tussen de lidstaten.


Zoals bepaald in de mededeling van 6 april, kent het Europees asielstelsel, en met name de Dublinregels, qua opzet en uitvoering belangrijke structurele zwakke punten en tekortkomingen, die door de migratie- en vluchtelingencrisis aan het licht zijn gekomen. Het huidige Dublinsysteem was er niet op berekend om de verantwoordelijkheid voor asielzoekers gedurende langere tijd in de EU te delen. Dit heeft geleid tot situaties waarin een beperkt aantal lidstaten het leeuwendeel van in de Unie aankomende asielzoekers te verwerken kreeg, wat de capaciteit van hun asielstelsels zwaar onder druk heeft gezet en heeft geleid tot een bepaalde veronachtzaming van de EU-regels. Daarnaast wordt de effectiviteit van het Dublinsysteem ondermijnd door een reeks complexe en betwistbare regels om de verantwoordelijkheid te bepalen en door langdurige procedures. Dit is met name het geval voor de huidige regels op grond waarvan de verantwoordelijkheid na verloop van tijd van de ene naar de andere lidstaat kan verschuiven. Bovendien wordt het huidige systeem vaak misbruikt door aanvragers aangezien het geen duidelijke bepalingen bevat over hun verplichtingen en over de gevolgen van de niet-naleving ervan.


De doelstellingen van de Dublinverordening - ervoor zorgen dat asielzoekers snel toegang krijgen tot een asielprocedure en dat een verzoek ten gronde wordt onderzocht door één duidelijk vastgestelde lidstaat - blijven geldig. Het is echter duidelijk dat het Dublinsysteem moet worden hervormd, zowel om het te vereenvoudigen en de doeltreffendheid ervan in de praktijk te verbeteren, als om het in staat te stellen zijn taak te vervullen om situaties aan te pakken waarin de asielstelsels van de lidstaten worden geconfronteerd met onevenredige druk.


Dit voorstel is een herschikking van Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (hierna 'Dublin III-verordening' genoemd).


Dit voorstel heeft met name tot doel:

• de capaciteit van het systeem te versterken om doelmatig en doeltreffend een enkele lidstaat aan te wijzen die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming. Met name zouden de bepalingen over de beëindiging van de verantwoordelijkheid worden geschrapt en de termijnen voor het verzenden van verzoeken, het ontvangen van antwoorden en het verrichten van overdrachten tussen lidstaten, aanzienlijk worden verkort;

• te zorgen voor een billijke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten door het huidige systeem aan te vullen met een correctiemechanisme voor toewijzing. Dit mechanisme zou automatisch in gang worden gezet wanneer lidstaten worden geconfronteerd met een onevenredig aantal asielzoekers;

• misbruik te ontmoedigen en secundaire bewegingen van verzoekers in de EU te voorkomen, door met name te voorzien in duidelijke verplichtingen voor verzoekers om asiel aan te vragen in de lidstaat van eerste binnenkomst en te blijven in de lidstaat die als verantwoordelijk is aangewezen. Dit vereist ook evenredige procedurele en materiële consequenties ingeval zij hun verplichtingen niet naleven.


Gericht overleg met het Europees Parlement en de lidstaten, onder meer op grond van de mededeling van 6 april, alsook met de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen ("UNHCR") en het maatschappelijke middenveld, heeft bevestigd dat er uiteenlopende standpunten zijn over de aard van de hervorming en over de mate waarin de Dublinverordening moet worden hervormd 4 . Tegen deze achtergrond heeft de Commissie zorgvuldig de aangevoerde argumenten beoordeeld. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat de huidige criteria in het Dublinsysteem moeten worden behouden, maar dat deze moeten worden aangevuld met een correctiemechanisme voor toewijzing om lidstaten die onder onevenredige druk staan, te ontlasten. Tegelijkertijd zal de nieuwe Dublinregeling van bij het begin gebaseerd zijn op een Europees referentiesysteem, waarbij een corrigerend solidariteitsmechanisme automatisch wordt geactiveerd zodra een lidstaat onevenredig belast wordt.


Tegelijkertijd worden andere fundamentele wijzigingen voorgesteld om misbruik te ontmoedigen en secundaire bewegingen van verzoekers in de EU te voorkomen.


• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied


Het Dublinsysteem is de hoeksteen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is voor een asielverzoek. Het werkt via de juridische en beleidsinstrumenten op het gebied van asiel, in het bijzonder asielprocedures, normen waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor internationale bescherming, opvangvoorzieningen, en herplaatsing en hervestiging.


Gebrekkige uitvoering van de Europese asielwetgeving belemmert de voortgang van de maatregelen. Prioritair is dat de lidstaten zorgen voor de volledige en snelle uitvoering van de EU-wetgeving. De Commissie heeft de afgelopen jaren met name samengewerkt met de Griekse autoriteiten om te streven naar de normalisatie van de situatie die is ontstaan sinds de opschorting van de Dublinoverdrachten in 2010. Daartoe heeft de Commissie op 10 februari 2016 aan Griekenland een aanbeveling 5 gericht over de door dat land te nemen dringende maatregelen met het oog op de hervatting van de Dublinoverdrachten.


Dit voorstel maakt deel uit van een pakket met voorstellen tot hervorming van andere elementen van het Dublinsysteem, dat zal zorgen voor consistentie van de bepalingen op dit beleidsgebied. Het voorstel tot hervorming van de Eurodac-verordening bevat de nodige wijzigingen om rekening te houden met de voorgestelde wijzigingen in de Dublinverordening en om irreguliere migratie beter te helpen controleren. De Commissie stelt eveneens voor een Asielagentschap van de Europese Unie op te richten ter ondersteuning van de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, met inbegrip van het herziene Dublinmechanisme.


Naar aanleiding van de crisissituatie in Griekenland en Italië heeft de Raad in september 2015 twee herplaatsingsbesluiten genomen 6 , die tot september 2017 zullen worden toegepast. Dit was een tijdelijke, ad hoc- en noodrespons op de situatie in deze twee lidstaten, die met een ongekende toestroom van migranten werden geconfronteerd en die hadden moeten worden bevrijd van een deel van die belasting door de overdracht van de verantwoordelijkheid voor een aantal asielzoekers van Italië en Griekenland aan andere lidstaten. De Commissie heeft twee keer verslag uitgebracht over de uitvoering van deze besluiten 7 .

Met het oog op een structurele oplossing voor het aanpakken van dergelijke crisissituaties heeft de Commissie in september 2015 een crisisherplaatsingsmechanisme voorgesteld 8 . Er werd voorgesteld de herplaatsing te activeren door middel van een gedelegeerde handeling, waarin ook het aantal te herplaatsen personen zou worden vastgesteld. Dit voorstel voorziet in een automatisch geactiveerd correctiemechanisme voor toewijzing. Het heeft derhalve een gelijkaardige doelstelling als het voorstel dat de Commissie in september 2015 heeft ingediend en, afhankelijk van de resultaten van de besprekingen over dit voorstel, zou de Commissie kunnen overwegen het voorstel in te trekken.

Het voorstel omvat ook nieuwe regels om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat is ingediend door een niet-begeleide minderjarige, namelijk dat – bij ontstentenis van gezinsrelaties — de lidstaat waar het verzoek het eerst wordt ingediend, verantwoordelijk is, tenzij dit niet in het belang van de minderjarige is. Deze regel zal het mogelijk maken snel te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is en op die manier deze kwetsbare groep verzoekers snel toegang tot de procedure verlenen, mede in het licht van de voorgestelde verkorte termijnen. Aangezien deze regel verschilt van die welke de Commissie in juni 2014 heeft voorgesteld 9 , is de Commissie voornemens om dat voorstel, waarover tot dusver geen overeenstemming kon worden bereikt, in te trekken.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Dit voorstel past in het brede langetermijnbeleid inzake beter migratiebeheer dat de Commissie heeft uiteengezet in de Europese migratieagenda 10 , waarin de politieke beleidslijnen van voorzitter Juncker zijn uitgewerkt tot een reeks samenhangende en elkaar onderling versterkende maatregelen. Deze maatregelen berusten op vier pijlers: de stimulansen voor irreguliere migratie reduceren, de buitengrenzen beveiligen en levens redden, een krachtig asielbeleid voeren en een nieuw beleid inzake legale migratie ontwikkelen. Dit voorstel, dat zorgt voor een verdere uitvoering van de Europese migratieagenda wat betreft de doelstelling het Europese asielbeleid te versterken, moet worden beschouwd als een onderdeel van het bredere EU-beleid om voor de toekomst een solide en doeltreffend systeem voor duurzaam migratiebeheer op te zetten, dat zowel billijk is voor de gastsamenlevingen en EU-burgers, als voor derdelanders en de landen van herkomst en doorreis.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•

Rechtsgrondslag



Dit voorstel is een herschikking van Verordening (EU) nr. 604/2013 en moet daarom worden aangenomen op dezelfde rechtsgrondslag, namelijk artikel 78, lid 2, onder e), van het VWEU, in overeenstemming met de gewone wetgevingsprocedure.

• Variabele geometrie

Het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn gebonden door Verordening (EU) nr. 604/2013 omdat zij op basis van het aan het VEU en het VWEU gehechte Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te kennen hebben gegeven deel te willen nemen aan de aanneming en toepassing van die verordening.

Overeenkomstig voornoemd protocol kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland besluiten dat zij aan de vaststelling van dit voorstel deelnemen. Ook na de vaststelling van dit voorstel beschikken ze over deze mogelijkheid.

Overeenkomstig het protocol betreffende de positie van Denemarken, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van maatregelen uit hoofde van titel V van het VWEU (met uitzondering van "maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of […] maatregelen betreffende een uniform visummodel"). Omdat Denemarken op grond van een in 2006 met de EG gesloten internationale overeenkomst 11 echter de huidige Dublinverordening wel toepast, dient het overeenkomstig artikel 3 van die overeenkomst de Commissie te laten weten of het al dan niet ook de inhoud van de gewijzigde verordening zal toepassen.

De deelname van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken aan de regelingen van dit voorstel tot herschikking van Verordening (EU) nr. 604/2013 zal worden vastgesteld tijdens de onderhandelingen overeenkomstig deze protocollen. Op grond van deze protocollen kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland met name ervoor kiezen (maar zijn zij niet verplicht) deel te nemen aan initiatieven op het beleidsgebied vrijheid, veiligheid en recht, rekening houdend met de toepasbaarheid ervan.

• Gevolgen van het voorstel voor niet-EU-lidstaten die betrokken zijn bij het Dublinsysteem

Zoals verschillende niet-EU-lidstaten bij het Schengenacquis zijn betrokken, zo heeft de Unie tevens een aantal overeenkomsten gesloten waarbij deze landen ook bij het Dublin/Eurodac-acquis worden betrokken:

– de overeenkomst met IJsland en Noorwegen, gesloten in 2001;

– de overeenkomst met Zwitserland, gesloten op 28 februari 2008;

– het protocol met Liechtenstein, gesloten op 7 maart 2011.

Om rechten en verplichtingen te creëren tussen Denemarken – dat, zoals hierboven uiteengezet, betrokken is bij het Dublin/Eurodac-acquis middels een internationale overeenkomst – en de hierboven genoemde landen, zijn nog twee instrumenten gesloten tussen de Unie en die landen 12 .

Overeenkomstig de drie bovengenoemde overeenkomsten accepteren de betrokken landen het Dublin/Eurodac-acquis en de ontwikkeling daarvan, zonder uitzondering. Zij nemen niet deel aan de vaststelling van besluiten die het Dublinacquis wijzigen of daarop voortbouwen (zoals dit voorstel), maar moeten de Commissie binnen een bepaalde termijn laten weten of zij de inhoud van die besluiten al dan niet aanvaarden, nadat ze zijn goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad. Wanneer Noorwegen, IJsland, Zwitserland of Liechtenstein een besluit tot wijziging of ontwikkeling van het Dublin/Eurodac-acquis niet aanvaarden, wordt de betrokken overeenkomst beëindigd, tenzij het desbetreffende bij de overeenkomsten ingestelde gemengd comité unaniem anders besluit.

•

Subsidiariteit



Titel V van het VWEU over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verleent de Europese Unie bepaalde bevoegdheden op dit gebied. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, te weten indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Europese Unie kunnen worden verwezenlijkt.


Het voorstel stroomlijnt de huidige Dublinregels en vult deze aan met een nieuw correctiemechanisme voor toewijzing om een systeem in te voeren om situaties aan te pakken waarin de asielstelsels van lidstaten worden geconfronteerd met onevenredige druk.


De bedoeling is te komen tot een billijke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten, door een lidstaat met een onevenredige belasting te ontlasten en die belasting te verdelen onder de overige lidstaten. Dit vereist per definitie EU-maatregelen. Bovendien heeft het voorstel als doel te zorgen voor de correcte toepassing van het Dublinsysteem in tijden van crisis en secundaire bewegingen van onderdanen van derde landen tussen lidstaten aan te pakken, kwesties die grensoverschrijdend van aard zijn. Het staat vast dat maatregelen van individuele lidstaten niet volstaan om aan de noodzaak van een gemeenschappelijke EU- aanpak voor een gemeenschappelijk probleem te voldoen.

•

Evenredigheid



Wat betreft de stroomlijning van de Dublinregels: de voorgestelde wijzigingen zijn beperkt tot hetgeen noodzakelijk is om het systeem doeltreffend te doen werken, zowel met betrekking tot de snellere toegang van verzoekers tot de procedure voor het verlenen van internationale bescherming als tot de capaciteit van de overheidsinstanties van de lidstaten om het systeem toe te passen.

Wat betreft de invoering van een nieuw correctiemechanisme voor toewijzing: in haar huidige vorm voorziet Verordening (EU) nr. 604/2013 niet in instrumenten waarmee adequaat kan worden gereageerd op situaties waarin de asielstelsels van de lidstaten onder onevenredige druk staan. Met de bepalingen betreffende het correctiemechanisme voor toewijzing waarin het voorstel voorziet, wordt getracht om deze kloof te dichten. Deze bepalingen gaan niet verder dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het doel, dat erin bestaat de situatie daadwerkelijk aan te pakken.

•

Keuze van het instrument



Aangezien het huidige Dublinmechanisme door middel van een verordening werd ingesteld, wordt hetzelfde rechtsinstrument gebruikt om het te stroomlijnen en aan te vullen met een correctiemechanisme voor toewijzing.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving


In de Europese migratieagenda heeft de Commissie er bij de lidstaten op aangedrongen de Dublin III-verordening en het bestaande EU-asielacquis volledig ten uitvoer te leggen en tegelijkertijd aangekondigd de verordening in 2016 te evalueren en eventueel te herzien. In lijn met deze toezegging heeft de Commissie externe studies laten verrichten over de evaluatie van het Dublinsysteem 13 . Bij de evaluatie werd gekeken naar de effectiviteit, efficiëntie, relevantie, coherentie en toegevoegde waarde voor de EU van de Dublin III-verordening. Er werd onderzocht in hoeverre de verordening haar doelstellingen heeft bereikt en heeft voorzien in de bredere beleidsbehoeften van de EU en de behoeften van de doelgroepen 14 . De evaluatie omvatte een diepgaande studie over de praktische uitvoering van de Dublin III-verordening in de lidstaten 15 . De voornaamste bevindingen worden hieronder uiteengezet.


3.1. De relevantie van de Dublin III-verordening

Het Dublinsysteem is een hoeksteen van het EU-asielacquis en de doelstellingen ervan blijven gelden. Een EU-instrument voor de vaststelling van criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek, is van essentieel belang zolang er in de Unie verschillende nationale asielstelsels bestaan. Zonder dat instrument zouden de lidstaten afhankelijk zijn van ad-hocovereenkomsten zoals in het pre-Dublintijdperk, wat het uiterst moeilijk zou maken om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is. De conclusie van de evaluatie luidde dat geen nationaal of bilateraal instrument hetzelfde algemene effect zou kunnen hebben, wat zou kunnen leiden tot het niet-behandelen van verzoeken om internationale bescherming die tussen de nationale rechtsstelsels vallen. Er was sprake van uiteenlopende standpunten over de werkelijke gevolgen van de verordening, die zou moeten zorgen voor een snelle toegang tot de asielprocedures voor de verzoeker en leiden tot een langetermijnstrategie om meervoudige verzoeken te ontmoedigen. Dit zou het asielstelsel efficiënter maken door misbruik te voorkomen en zou de totale kosten beperken.


3.2 Uitvoering van de verordening

• Algemeen

Het belangrijkste probleem waarop in de evaluatie werd gewezen, was het gebrek aan consistente en correcte uitvoering door de lidstaten. Voorts werd geconcludeerd dat de Dublin III-verordening een aantal tekortkomingen vertoonde waardoor het moeilijker werd gemaakt om haar voornaamste doelstellingen te bereiken. De rangorde van de criteria waarin de Dublin III-verordening voorziet, houdt geen rekening met de capaciteit van de lidstaten en zij streeft evenmin naar een evenwichtige verdeling van de inspanningen. De methode voor de toewijzing van verantwoordelijkheid vertraagt de toegang tot de asielprocedure. In het huidige systeem moeten verzoekers mogelijk tot 10 maanden (in het geval van terugnameverzoeken) of 11 maanden (in het geval van overname) wachten voordat de procedure voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming wordt gestart. Dit ondermijnt de Dublindoelstelling om ervoor te zorgen dat een verzoeker snelle toegang tot de asielprocedure krijgt.


Verder is duidelijk geworden dat de Dublin III-verordening niet bedoeld was om het hoofd te bieden aan situaties van onevenredige druk. Zij is niet gericht op het doel de verantwoordelijkheid billijk te verdelen of de onevenredige verdeling van verzoekers in de lidstaten aan te pakken. Deze factoren zijn met name zichtbaar geworden in sommige lidstaten, die moeilijkheden hebben ondervonden bij de toepassing van de verordening in dit verband, met registraties van asielzoekers die niet altijd plaatsvonden, vertragingen in procedures en onvoldoende interne capaciteit om de gevallen tijdig te behandelen.


• Procedurele waarborgen

De informatie voor de verzoeker over de Dublinprocedure verschilt aanzienlijk. Ongeveer de helft van de deelnemende lidstaten meldde dat de verstrekte informatie bestaat uit 'algemene informatie', die wellicht niet beantwoordt aan de vereisten van artikel 4, lid 1. Bovendien blijkt uit de bevindingen dat in een klein aantal lidstaten mogelijk helemaal geen informatie wordt verstrekt en dat, als dat wel het geval is, die informatie achterhaald blijkt te zijn.


Het persoonlijke onderhoud is in bijna alle lidstaten een standaardpraktijk bij het bepalen van de verantwoordelijkheid, maar het gebrek aan capaciteit in sommige van de overbelaste landen heeft ertoe geleid dat de autoriteiten dergelijk onderhoud niet routineus kunnen uitvoeren. Wanneer een dergelijk onderhoud niet plaatsvindt, zal de verzoeker in het algemeen informatie in andere vormen mogen verstrekken. Veel lidstaten hebben gemeld dat het houden van een persoonlijk onderhoud ernstig vertraagd is als gevolg van de huidige grote instroom.


De uitlegging van het begrip belang van het kind loopt uiteen. Dit heeft in sommige gevallen geleid tot communicatieproblemen en wantrouwen tussen de lidstaten. Bovendien zijn er praktische problemen geconstateerd bij de benoeming van een vertegenwoordiger voor de minderjarige, met name als gevolg van de huidige grote instroom. Dit is echter een groter probleem voor de asielprocedure.


• Criteria om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is en bewijs

De vaakst gehanteerde criteria als reden voor de overdracht hielden verband met documenten en binnenkomst (artikelen 12 en 13), waardoor een aanzienlijk deel van de verantwoordelijkheid bij de lidstaten aan de buitengrenzen kwam te liggen. Dit heeft ertoe geleid dat verzoekers vermeden vingerafdrukken te laten afnemen, hetgeen heeft bijdragen tot secundaire bewegingen.


Verscheidene lidstaten hebben aangegeven dat de interpretaties van wat door de autoriteiten in het ontvangende land als aanvaardbaar bewijs wordt beschouwd, een onredelijke bewijslast op het uitzendende land heeft geplaatst. Gegevens uit Eurodac en het Visuminformatiesysteem (VIS) worden door bijna alle lidstaten als bewijs aanvaard, en vormen het bewijs op grond waarvan het vaakst de verantwoordelijkheid wordt bepaald. Gegevens die via een persoonlijk onderhoud zijn verkregen, volstonden in het algemeen niet als bewijs. De discretionaire bepaling en de bepalingen over afhankelijke personen (artikelen 16 en 17) voor de aanpak van humanitaire gevallen, worden niet vaak gebruikt, behalve in slechts een klein aantal lidstaten.


De criteria betreffende verwantschap werden minder vaak gebruikt, vooral als gevolg van de moeilijkheden om familieleden op te sporen of bewijs van familiebanden te verkrijgen. Er bestaan grote verschillen tussen de lidstaten wat betreft het voor deze criteria aanvaard bewijs, maar een vereiste is doorgaans schriftelijk bewijs (zoals geboorte- of huwelijksakte), dat vaak moeilijk kan worden overgelegd door de asielzoeker. De belangrijke verschillen op het gebied van aanvaardbaar bewijs van verwantschap maken het moeilijk om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, hetgeen leidt tot langdurige procedures. Dit kan een factor zijn die secundaire bewegingen teweegbrengt, waarbij asielzoekers trachten door te reizen.


• Procedures voor overname en terugname

Het aantal verzoeken om terugname was aanzienlijk hoger dan het aantal verzoeken om overname. Tussen 2008 en 2014 waren 72 % van de uitgaande Dublinverzoeken terugnameverzoeken en 28 % overnameverzoeken. Evenzo waren 74 % van de inkomende Dublinverzoeken terugnameverzoeken en 26 % overnameverzoeken. De termijnen om deze verzoeken in te dienen en te beantwoorden, werden meestal door alle lidstaten nageleefd, maar de grote instroom van migranten heeft de asieldiensten onder toenemende druk gezet, waardoor de reactietijd voor bepaalde lidstaten langer is geworden. Dit heeft ook geleid tot een toename van onvolledige verzoeken, hetgeen op zijn beurt zou kunnen leiden tot afwijzingen en geschillen. Dit heeft ook gevolgen gehad voor de praktijk van de 'impliciete aanvaarding', waarbij sommige landen opzettelijk niet binnen de termijn reageren op verzoeken, als een manier om het grote aantal zaken te behandelen.


In 2014 waren er in totaal 84 586 overname- en terugnameverzoeken, wat 13 % vertegenwoordigt van alle asielverzoeken die in de EU zijn ingediend en een daling inhoudt in vergelijking met de voorbije jaren. Van alle verzoeken werd 33 % door de ontvangende lidstaat afgewezen, hetgeen erop zou kunnen wijzen dat de inwerkingtreding van de Dublin III-verordening in 2014 het voor de lidstaten moeilijker heeft gemaakt een consensus te bereiken over de verantwoordelijkheid. In 2014 heeft slechts ongeveer een kwart van alle aanvaarde overname- en terugnameverzoeken daadwerkelijk geleid tot fysieke overdracht. Uit deze lage cijfers blijkt dat er problemen zijn met de praktische toepassing van de Dublin III-verordening. Dit kan echter ook ten dele worden verklaard door vertragingen in de overdracht, hetgeen niet tot uiting komt in de jaarlijkse gegevens die bij de evaluatie worden gebruikt. Een andere belangrijke reden voor het lage percentage overdrachten is, zoals bevestigd door vele lidstaten, de hoge mate van onderduiken tijdens de Dublinprocedures, wat resulteert in een verschuiving van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten. 


• Uitvoering van overdrachten

De termijn voor de uitvoering van overdrachten loopt sterk uiteen. De doeltreffendheid hangt af van de capaciteit en de middelen in de diensten die belast zijn met de uitvoering van de overdrachten, het feit dat een aparte instantie belast was met de regeling, het aantal gevallen, de mate van medewerking van de verzoekers en de vraag of hun verblijfplaats gekend is. Als een van de redenen voor de vertragingen werd de verlenging van de termijnen als bedoeld in artikel 29, lid 2, aangegeven. Twintig lidstaten hebben aangegeven dat het onderduiken van de verzoeker, waardoor de overdracht binnen 18 maanden moet plaatsvinden, de belangrijkste verklaring voor de vertragingen was. De praktijk van bewaring, waarvan 21 van de 31 landen meldden dat zij vaak wordt toegepast, loopt sterk uiteen wat betreft de fase van de procedure: sommige autoriteiten nemen hun toevlucht tot bewaring van bij het begin van de Dublinprocedure, andere slechts wanneer het verzoek tot overdracht door de verantwoordelijke lidstaat werd aanvaard. Deze uiteenlopende praktijken leiden tot rechtsonzekerheid en praktische problemen. Bovendien hebben 13 lidstaten benadrukt dat de overdracht in het algemeen doeltreffendheid mist, door erop te wijzen dat vaak secundaire bewegingen worden vastgesteld na de voltooiing van een overdracht.


• Beroep

Tegen een overdrachtsbesluit zijn in elke lidstaat rechtsmiddelen beschikbaar. De lidstaten geven de voorkeur aan gerechtelijk beroep, meestal voor de administratieve rechter. Alle lidstaten hebben in de beroepsprocedure voorzien in termijnen waarbinnen een verzoeker zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte moet uitoefenen, maar de uitlegging van wat een 'redelijke termijn' is, loopt sterk uiteen, van drie tot 60 dagen. Wanneer in een zaak beroep wordt ingesteld, zullen sommige lidstaten automatisch de overdracht opschorten, terwijl andere artikel 27, lid 3, onder c), toepassen, in welk geval de betrokkene daarom moet verzoeken.


• Administratieve samenwerking

Alle lidstaten hebben aangegeven frequent gebruik te maken van het beveiligde elektronische DubliNet-netwerk voor de uitwisseling van informatie en slechts in uitzonderlijke omstandigheden van informele informatiekanalen. Ter vergemakkelijking van de toepassing van de Dublin III-verordening hebben veel lidstaten administratieve regelingen getroffen, zoals bedoeld in artikel 36. Tot op heden heeft echter nog geen enkele lidstaat gebruik gemaakt van de bemiddelingsprocedure waarin artikel 37 voorziet, aangezien eventuele geschillen informeel worden opgelost.


• Mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing en paraatheid

Het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing en paraatheid is tot op heden niet ten uitvoer gelegd. Terwijl sommige lidstaten aanvoerden dat de voorwaarden voor de inwerkingstelling van het mechanisme nooit waren vervuld, vonden andere lidstaten dat het moeilijk is om een politiek akkoord te bereiken over de inwerkingstelling van het mechanisme bij gebrek aan duidelijke criteria en indicatoren voor het meten van de druk. Deze procedure werd ook als langdurig en ingewikkeld beschouwd. Andere steunmaatregelen hebben er ook toe bijgedragen dat de druk werd verlicht en hebben mogelijk de noodzaak om het mechanisme in werking te stellen, weggenomen. Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken werd aangehaald als voorbeeld van ondersteuning die het onnodig maakte om het mechanisme te activeren, doordat het crises op het gebied van internationale bescherming helpt te voorkomen of te beheersen.


3.3 De doelstellingen van de Dublin III-verordening verwezenlijken


De belangrijkste bevindingen van de externe studie met betrekking tot de evaluatie van de Dublin III-verordening waren als volgt.


• Voorkomen dat verzoekers meerdere verzoeken indienen - en zo secundaire bewegingen verminderen


Ook al is het de doelstelling om secundaire bewegingen terug te brengen, toch blijven meervoudige asielverzoeken een vaak voorkomend probleem in de EU. In 2014 had 24% van de verzoekers voordien al verzoeken ingediend in andere lidstaten, hetgeen er lijkt op te wijzen dat de verordening weinig of niet heeft ingewerkt op deze doelstelling. Voorts werd aangevoerd dat de verordening misschien onbedoeld tot een toename van andere soorten secundaire bewegingen heeft geleid, omdat de nationale verschillen in de kwaliteit van de opvang- en asielsystemen bleven bestaan en secundaire bewegingen bleven aanmoedigen.


• Een billijke spreiding over de lidstaten van personen die om internationale bescherming verzoeken en deze genieten


De Dublin III-verordening heeft beperkte invloed gehad op de spreiding van de verzoekers binnen de EU, aangezien het aantal netto-overdrachten in Dublinprocedures bijna nul bedraagt. Wanneer lidstaten vergelijkbare aantallen verzoekers ontvangen en overdragen, worden hun inkomende en uitgaande verzoeken tegen elkaar weggestreept, hetgeen een indicatie is dat de Dublin III-verordening geen of een zeer beperkt herverdelend effect heeft. Dit lijkt toe te schrijven aan: de rangorde van criteria, die geen rekening houdt met de capaciteit van lidstaten; de onevenredige verantwoordelijkheid die rust op lidstaten aan de buitengrens, doordat meestal de criteria van het eerste land van binnenkomst worden toegepast, en het geringe aantal daadwerkelijke overdrachten, hetgeen er op wijst dat verzoekers verzoeken kunnen indienen waar zij dat verkiezen, waardoor er een grotere verantwoordelijkheid komt te rusten op meer aantrekkelijke bestemmingen. Dit blijkt uit de cijfers voor 2014, toen 70% van alle eerste asielverzoeken in slechts vijf lidstaten werden ingediend.


• De redelijke kostprijs in termen van bij de tenuitvoerlegging van de Dublin III-verordening ingezette financiële en personele middelen


In 2014 beliep de geraamde directe en indirecte kostprijs van werkzaamheden in het kader van Dublin in Europa ongeveer 1 miljard EUR. Zonder dit soort mechanisme zouden de kosten voor de EU-lidstaten en de EVA-Staten nog hoger oplopen, maar uit de evaluatie bleek dat het bij de Dublin III-verordening doorgaans aan doelmatigheid schortte. De beoogde wettelijke termijn om een verzoeker over te dragen, is lang en het percentage daadwerkelijke overdrachten gering: deze beide elementen hebben aanzienlijke financiële implicaties voor de indirecte kosten en voor de algemene doelmatigheid van het systeem. Door de inspanningen om onderduiken tegen te gaan, liggen de kosten inzake bewaring in sommige lidstaten zeer hoog. Onderduiken doet andere indirecte kosten ontstaan en gaat ten koste van de doelmatigheid van het systeem. Bij gebreke van overdrachten en de terugkeer van afgewezen verzoekers liggen in de praktijk de aan irreguliere migratie verbonden sociale kosten hoog. Naar raming blijft maximaal 42% van de verzoekers onder Dublin die niet daadwerkelijk worden overgedragen, misschien nog als irreguliere migranten in de EU.


De kans is zeer groot dat het bestaande systeem onhoudbaar zal blijven tegen de achtergrond van een aanhoudende migratiedruk. Dat de Dublinoverdrachten naar Griekenland sinds 2011 de facto zijn opgeschort, blijkt een kritiek zwak punt van het systeem te zijn, gelet op het grote aantal migranten dat de laatste maanden in Griekenland aankomt.

3.4Raadplegingen van belanghebbenden

Naast de externe evaluatie heeft de Commissie ook gerichte raadplegingen gehouden met LIBE-coördinatoren van fracties van de Commissie Burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement, met lidstaten en met andere belanghebbenden.

De coördinatoren van fracties van de Commissie Burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement werden geraadpleegd op basis van een discussiestuk en voorlopige uitkomsten van de externe evaluatie van de Dublinverordening. In het algemeen was er brede steun voor een fundamentele hervorming van het Dublinsysteem en werd erkend dat de status quo niet houdbaar was. Sommigen spraken zich uit voor het bestaan van objectieve criteria om de verantwoordelijkheid te bepalen, onder meer in de vorm van een verdeelsleutel, terwijl anderen er op wezen dat het belangrijk is rekening te houden met voorkeuren/kenmerken van een verzoeker, niettegenstaande de moeilijkheid om dit op een objectieve, billijke en werkbare wijze te doen.

De lidstaten zijn geraadpleegd op basis van dezelfde documenten. Er was overeenstemming over het feit dat de bestaande verordening te complex is en te veel regels bevat, zodat ze voor overheidsdiensten zeer moeilijk toepasbaar is. De veranderingen die met de Dublin III-hervorming van 2013 werden doorgevoerd, leidden tot een toename van de rechten van verzoekers, waarvan misbruik zou kunnen worden gemaakt om het hele systeem te ondermijnen. Secundaire bewegingen werden genoemd als het dringendste probleem bij de uitvoering. De discussie over de noodzaak om Dublin III al dan niet te hervormen tot een instrument om verantwoordelijkheid te delen - waardoor het huidige karakter van een loutere toewijzing van verantwoordelijkheid zou veranderen - bevestigde dat er in wezen twee standpunten zijn: sommige lidstaten pleitten voor een permanent systeem van lastendeling via een verdeelsleutel, terwijl andere voorstander waren van het behoud en het stroomlijnen van het bestaande systeem, met inbegrip van het criterium van de irreguliere binnenkomst.

De standpunten liepen uiteen waar het ging over de vraag of de voorkeuren van verzoekers in aanmerking dienen te worden genomen: sommigen verklaarden dat voorkeuren niet volledig mochten worden genegeerd omdat dit haast onvermijdelijk zou leiden tot secundaire bewegingen, terwijl anderen hiervan uitgesproken tegenstander waren omdat duidelijke, objectieve criteria nodig waren en het meenemen van voorkeuren zou resulteren in complexe beoordelingen van individuele zaken. Voorts herhaalden lidstaten dat verzoekers internationale bescherming zoeken of voor vervolging vluchten en dat ze daarom niet al te veel ruimte mogen krijgen bij de keuze voor het uiteindelijke land van asiel, aangezien de basisfilosofie van Dublin is dat het geen (economische) migratieregeling is.

Ook andere belanghebbenden zoals UNHCR en niet-gouvernementele organisaties die op het gebied van asiel actief zijn, werden geraadpleegd. Zij waren het ermee eens dat de bestaande Dublin III-verordening aanzienlijke tekortkomingen vertoont omdat het idee dat er aan ten grondslag ligt - het criterium van de irreguliere binnenkomst als standaardcriterium in de eerste plaats - en dat de praktijk de afgelopen maanden heeft geleerd dat een ingrijpende hervorming noodzakelijk is. De algemene opvatting was dat voorkeuren of kenmerken van een verzoeker in aanmerking moeten worden genomen bij de toewijzing van een verantwoordelijke lidstaat, gelet op vooruitzichten op integratie en om secundaire bewegingen te verminderen. Met het oog daarop moet ook het gezinscriterium worden verruimd. Vaak werd de noodzaak beklemtoond om vooruitgang te boeken in de richting van een gelijk speelveld in alle lidstaten, met name wat betreft de opvangvoorzieningen en procedures.

3.5Grondrechten

Dit voorstel is volledig in overeenstemming met grondrechten en algemene beginselen van het Unierecht en het internationale recht.

Met name kunnen asielzoekers dankzij betere informatieverschaffing over de toepassing van deze verordening en over hun rechten en plichten in dat verband beter hun rechten verdedigen, terwijl daarmee ook de omvang van secundaire bewegingen wordt teruggebracht omdat asielzoekers meer geneigd zullen zijn zich aan het systeem te houden. Het recht op voorzieningen in rechte zal meer substantie krijgen, doordat de beroepsmogelijkheden scherper worden afgebakend en een geharmoniseerde termijn voor het nemen van besluiten wordt vastgesteld. Bovendien zal beroep automatisch een opschortende werking hebben.

Het recht op vrijheid en de bewegingsvrijheid zullen worden versterkt door de verkorting van de periode dat iemand in bewaring mag worden gehouden in een door de verordening vastgesteld geval en alleen indien een en ander in overeenstemming is met het noodzakelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel.

Het recht op gezinshereniging zal worden versterkt, met name door het toepassingsbereik van de verordening te verruimen tot broer(s)/zus(sen) en gezinnen die in landen van doorreis zijn ontstaan.

Ook de rechten van niet-begeleide minderjarigen zijn versterkt dankzij een scherper afgelijnde definitie van het beginsel van de belangen van het kind en door een mechanisme uit te werken om in alle omstandigheden waarin er sprake is van een overdracht van een minderjarige, de belangen van het kind te bepalen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De totale financiële middelen die nodig zijn om de tenuitvoerlegging van dit voorstel te ondersteunen, worden voor de periode 2017-2020 op 1 828,6 miljoen EUR geraamd. Hiermee zouden de kosten worden gedekt voor de overdrachten zodra het correctiemechanisme voor toewijzing ten behoeve van een lidstaat is geactiveerd, voor de oprichting en de exploitatie van het IT-systeem voor de registratie en de automatische toewijzing van asielaanvragers, maar ook om de uitbouw te steunen van de nodige opvangcapaciteit, wat betreft zowel de infrastructuur als de exploitatiekosten, met name in lidstaten die tot dusver slechts met een gering aantal asielverzoekers te maken kregen.

De financiële behoeften zijn verenigbaar met het huidige meerjarig financieel kader, maar eventueel moet een beroep worden gedaan op speciale instrumenten als omschreven in Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013. 16

5. NADERE TOELICHTING BIJ DE AFZONDERLIJKE BEPALINGEN VAN HET VOORSTEL

Het voorstel behoudt de koppeling tussen de verantwoordelijkheid op asielgebied en de inachtneming door de lidstaten van hun verplichtingen wat betreft de bescherming van de buitengrens, met uitzonderingen om de eenheid van het gezin en het belang van het kind te beschermen. De bestaande criteria voor de toewijzing van verantwoordelijkheid blijven in wezen behouden, maar gerichte aanpassingen worden voorgesteld, met name om de eenheid van het gezin in het Dublinsysteem te versterken door de gezinsdefinitie uit te breiden.

De belangrijkste wijzigingen zijn bedoeld om de doelmatigheid van het systeem te verbeteren, met name door een stabiele verantwoordelijkheid van een bepaalde lidstaat voor de behandeling van een verzoek te handhaven, zodra die verantwoordelijkheid is vastgesteld. Daartegenover staat dat de wijzigingen dienen om secundaire bewegingen te beperken, met name door de regels inzake het verschuiven van de verantwoordelijkheid tussen lidstaten te schrappen.

Het systeem wordt aangevuld met een nieuw correctiemechanisme voor toewijzing, dat gebaseerd is op een referentiesleutel, die de mogelijkheid biedt om in bepaalde omstandigheden de toewijzing van verzoekers aan te passen. Een en ander betekent dus dat het systeem situaties aankan waarin de asielsystemen van lidstaten onder onevenredige druk komen te staan, doordat er nu een passend systeem komt voor de verdeling van verantwoordelijkheid tussen lidstaten.

I. De Dublinverordening stroomlijnen en doelmatiger maken


Om de Dublinprocedure soepel en houdbaar te laten functioneren - en zodoende de doelstelling te bereiken van snelle toegang tot de procedure voor de behandeling van het verzoek en tot bescherming voor wie die nodig heeft - en om secundaire bewegingen te ontmoedigen, worden diverse aanpassingen voorgesteld, met name:

• Een nieuwe verplichting wordt ingevoerd waarbij een verzoeker zijn verzoek moet indienen in de lidstaat van eerste irreguliere binnenkomst of, ingeval van legaal verblijf, in die lidstaat. Doel is te zorgen voor een ordelijk beheer van stromen, zodat eenvoudiger valt te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, en secundaire bewegingen te voorkomen. Met deze wijziging wordt duidelijk gemaakt dat een verzoeker niet het recht heeft de lidstaat van verzoek te kiezen noch de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek. Ingeval van niet-inachtneming van deze nieuwe verplichting door een verzoeker, moet de lidstaat het verzoek in een versnelde procedure behandelen. Bovendien zal een verzoeker alleen recht op materiële opvangvoorzieningen hebben wanneer hij aanwezig moet zijn.

• Met de verordening komt er nu, vóór de aanvang van de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, voor de lidstaat van verzoek een verplichting om na te gaan of het verzoek niet-ontvankelijk is, op grond van het feit dat de verzoeker uit een eerste land van asiel of een veilig derde land komt. Is dat het geval, dan zal de verzoeker worden teruggezonden naar dat eerste land of veilige derde land, en zal de lidstaat die de onontvankelijkheid heeft nagegaan, voor dat verzoek verantwoordelijk worden beschouwd. De lidstaat van verzoek moet ook nagaan of de verzoeker uit een veilig land van herkomst komt of een veiligheidsrisico inhoudt, in welk geval de lidstaat van verzoek verantwoordelijk zal zijn en het verzoek in een versnelde procedure moet behandelen.

• De verordening voert een regel in dat zodra een lidstaat in zijn hoedanigheid van verantwoordelijke lidstaat het verzoek heeft behandeld, hij ook verantwoordelijk blijft voor de behandeling van verdere verklaringen en verzoeken van de betrokken verzoeker. Hiermee wordt de nieuwe regel versterkt dat slechts één lidstaat verantwoordelijk is én blijft voor het behandelen van een verzoek en dat de criteria inzake verantwoordelijkheid slechts eenmaal worden toegepast.

• Het vereiste van de medewerking van verzoekers wordt aangescherpt om snelle toegang te garanderen tot de procedure voor de vaststelling van de status, het correcte functioneren van het systeem en het voorkomen van het omzeilen van de regels, met name door onder te duiken. De verordening zet evenredige verplichtingen van de verzoeker uiteen wat betreft het tijdig verschaffen van alle elementen en informatie die relevant zijn om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, alsmede wat betreft de medewerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Ook wordt uitdrukkelijk verklaard dat verzoekers de verplichting hebben aanwezig en beschikbaar te zijn voor de autoriteiten in een betrokken lidstaat en het overdrachtsbesluit na te leven. Niet-inachtneming van wettelijke verplichtingen die in de verordening zijn uiteengezet, zal evenredige procedurele gevolgen hebben voor de verzoeker, zoals de weigering informatie in aanmerking te nemen die, zonder rechtvaardigingsgrond, te laat werd ingediend.

• De verordening verruimt de aard en de inhoud van de aan verzoekers te verstrekken informatie. Het persoonlijke onderhoud dient om de verantwoordelijke lidstaat gemakkelijker te kunnen bepalen, doordat het alle nodige informatie helpt te verzamelen. Dit mag evenwel niet leiden tot het vertragen van de procedure wanneer de verzoeker is ondergedoken of wanneer al voldoende informatie is verschaft.

• De regel van de rangorde in de criteria om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, verklaart uitdrukkelijk dat de criteria slechts eenmaal worden toegepast. Dit betekent dat, vanaf het tweede verzoek, de regels inzake overname (terugname) zonder uitzondering van toepassing zullen zijn. De regel dat criteria worden bepaald op grond van de situatie op het tijdstip waarop de verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming voor de eerste maal bij een lidstaat heeft ingediend, geldt thans voor alle criteria, met inbegrip van die met betrekking tot gezinsleden en minderjarigen. Dankzij een duidelijke eindtermijn voor het verschaffen van relevante informatie zal het mogelijk zijn snel een onderzoek te voeren en een besluit te nemen.

• De definitie van 'gezinslid' wordt op twee wijzen verruimd: 1) door de broer/zus of broers/zussen van de verzoeker op te nemen, en 2) door gezinsrelaties op te nemen die tot stand kwamen na het verlaten van het land van herkomst, maar vóór aankomst op het grondgebied van de lidstaat. Broers/zussen zijn een vrij precies omschreven, maar belangrijke categorie waar de mogelijkheid om de gezinsrelaties aan te tonen en na te gaan, betrekkelijk eenvoudig is en het potentieel voor misbruik dus laag is. De uitbreiding tot gezinnen die tijdens de doorreis tot stand kwamen, is een afspiegeling van recente migratiefenomenen zoals een langer verblijf buiten het land van herkomst voordat de EU wordt bereikt, zoals in vluchtelingenkampen. Deze gerichte verruimingen van de gezinsdefinitie zullen naar verwachting het risico op irreguliere bewegingen of onderduiken terugdringen voor personen die onder de verruimde regels vallen.

• Een aantal wijzigingen is voorgesteld om de verantwoordelijkheidscriteria uit de artikelen 14, 15 en 16 te stroomlijnen. In artikel 14 zijn de criteria inzake de verantwoordelijkheid ten aanzien van visa en verblijfstitels verduidelijkt. In artikel 15 (over irreguliere binnenkomst) is de bepaling tot beëindiging van de verantwoordelijkheid na 12 maanden vanaf de irreguliere binnenkomst en de ingewikkelde en moeilijk te bewijzen bepaling met betrekking tot illegaal verblijf geschrapt. Wat betreft het criterium van visumvrijstelling is de uitzondering met betrekking tot volgende binnenkomsten in lidstaten waarvoor geen visumplicht bestaat, ook geschrapt, in lijn met de aanpak dat de lidstaat van eerste binnenkomst, in de regel, verantwoordelijk moet zijn, mede met het oog op het voorkomen van ongerechtvaardigde secundaire bewegingen na binnenkomst. De discretionaire bepaling wordt aangescherpt, om ervoor te zorgen dat deze alleen wordt gebruikt op humanitaire gronden met betrekking tot het gezin in ruimere zin.

• In de gewijzigde verordening worden kortere termijnen bepaald voor de verschillende stappen van de Dublinprocedure, om de vaststellingsprocedure te versnellen en om een verzoeker soepeler toegang te geven tot de asielprocedure. Daarbij gaat het om de termijnen voor het indienen en beantwoorden van een overnameverzoek, het doen van een kennisgeving inzake terugname, en het nemen van een overdrachtsbesluit. Door deze verkorting van de termijnen kon de spoedprocedure worden geschrapt.

• Het verstrijken van termijnen zal niet langer leiden tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid tussen lidstaten (met uitzondering van de termijn om overnameverzoeken te beantwoorden). Die verschuivingen blijken het omzeilen van de regels en het belemmeren van de procedure te hebben aangemoedigd. De nieuwe regel zou nu moeten zijn dat, zodra een lidstaat als verantwoordelijk is aangemerkt, die lidstaat verantwoordelijk blijft.

• Terugnameverzoeken zijn omgevormd tot eenvoudige kennisgevingen van terugname, omdat helder is welke lidstaat verantwoordelijk is en er niet langer enige marge zal zijn om de verantwoordelijkheid te verschuiven. Die aanmeldingen behoeven geen antwoord, maar wel een onmiddellijke bevestiging van ontvangst. Dit zal een belangrijk instrument zijn om secundaire bewegingen aan te pakken, gelet op het feit dat terugnameverzoeken momenteel de overhand hebben op overnameverzoeken.

• In verband hiermee zijn er procedurele gevolgen voor de behandeling van het verzoek na een terugnameoverdracht. De regels zijn gewijzigd wat betreft de vraag hoe de verantwoordelijke lidstaten het verzoek dienen te behandelen na de terugname van de persoon, teneinde secundaire bewegingen te ontmoedigen en te bestraffen.

• Voor de verantwoordelijke lidstaat is er een terugnameverplichting toegevoegd voor een persoon die internationale bescherming geniet en die een verzoek heeft ingediend of zich onregelmatig ophoudt in een andere lidstaat. Met deze verplichting krijgen lidstaten het vereiste juridische instrument in handen om terugnames af te dwingen, hetgeen van belang is om secundaire bewegingen te beperken.

• De regels inzake rechtsmiddelen zijn aangepast om de beroepsprocedure aanzienlijk te versnellen en te harmoniseren. Niet alleen worden specifieke, korte termijnen vastgesteld, maar het gebruik van een rechtsmiddel schort ook de overdracht automatisch op. Een nieuw rechtsmiddel wordt geïntroduceerd voor gevallen waarin er geen overdrachtsbesluit is genomen, en de verzoeker stelt dat een gezinslid of, in het geval van minderjarigen, ook een familielid zich legaal ophoudt in een andere lidstaat. 

• Sinds de bemiddelingsprocedure in de Overeenkomst van Dublin van 1990 is ingevoerd (zij het in een licht verschillende vorm), is deze niet formeel gebruikt als een middel voor geschillenbeslechting. Zij lijkt dus niet noodzakelijk te zijn en dient te worden afgeschaft.

• De doelstellingen van het bestaande mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing en paraatheid zouden volgens het voorstel worden overgenomen door het nieuwe Asielagentschap van de Europese Unie, zoals met name beschreven in hoofdstuk 5 (monitoring en beoordeling) en hoofdstuk 6 (operationele en technische bijstand) in het voorstel voor een verordening inzake het Asielagentschap van de Europese Unie. Dat mechanisme is daarom uit de Dublinverordening geschrapt.

• Een netwerk van Dublineenheden wordt opgezet en wordt door het Asielagentschap van de Europese Unie gefaciliteerd, met het oog op een betere praktische samenwerking en uitwisseling van informatie over alle aangelegenheden met betrekking tot de toepassing van deze verordening, met inbegrip van de ontwikkeling van praktische instrumenten en richtsnoeren.

• Wat niet-begeleide minderjarigen betreft, het voorstel maakt duidelijk dat de lidstaat waar de minderjarige voor het eerst zijn verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, verantwoordelijk is, tenzij wordt aangetoond dat dit niet in het belang van de minderjarige is. Dankzij deze regel zal snel kunnen worden bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is en krijgt deze kwetsbare groep verzoekers dus ook snel toegang tot de procedure, mede gelet op de voorgestelde verkorte termijnen.

• De bepaling betreffende waarborgen voor niet-begeleide minderjarigen is aangepast om de vaststelling van het belang van de minderjarige beter hanteerbaar te maken. Zodoende moeten de overdragende lidstaten, voordat een niet-begeleide minderjarige aan een andere lidstaat wordt overgedragen, zich ervan vergewissen dat die lidstaat onverwijld de nodige maatregelen zal nemen in het kader van de richtlijnen inzake asielprocedures en opvangvoorzieningen. Ook wordt bepaald dat besluiten om een niet-begeleide minderjarige over te dragen, moeten worden voorafgegaan door een beoordeling van de belangen van die minderjarige die snel moet worden uitgevoerd door daartoe gekwalificeerd personeel.

II. Correctiemechanisme voor toewijzing

In de herschikte verordening wordt een correctiemechanisme voor toewijzing ingesteld dat moet zorgen voor een billijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en een snelle toegang van verzoekers tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming in situaties waarin een lidstaat wordt geconfronteerd met een onevenredig aantal aanvragen om internationale bescherming waarvoor de lidstaat op grond van de verordening verantwoordelijk is. Een en ander moet aanzienlijke onevenredigheid tussen lidstaten mitigeren wat betreft hun aandeel asielverzoeken dat voortvloeit uit de toepassing van de verantwoordelijkheidscriteria.


• Registratie- en monitoringsysteem

Een geautomatiseerd systeem wordt opgezet waarmee alle verzoeken kunnen worden geregistreerd en het aandeel van elke lidstaat in het totale aantal verzoeken kan worden gemonitord. Het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA) zal worden belast met de ontwikkeling en de technische exploitatie van het systeem. Zodra een verzoek wordt ingediend, registreert de lidstaat dat verzoek in het geautomatiseerde systeem, dat ieder verzoek onder een uniek verzoeknummer zal registreren. Zodra is bepaald dat een lidstaat de verantwoordelijke lidstaat is, wordt ook deze informatie in het systeem opgenomen. Het geautomatiseerde systeem zal in real-time ook aangeven: het totale aantal verzoeken dat in de Unie is ingediend en het aantal verzoeken per lidstaat, alsmede - nadat een verantwoordelijke lidstaat is vastgesteld - het aantal verzoeken dat door elke lidstaat als verantwoordelijke lidstaat moet worden behandeld, en het aandeel dat dit vertegenwoordigt, vergeleken met andere lidstaten. Het systeem zal ook het aantal personen aangeven dat daadwerkelijk door elke lidstaat is hervestigd.


• Activering van het correctiemechanisme voor toewijzing

Het aantal verzoeken waarvoor een bepaalde lidstaat verantwoordelijk is, en het aantal personen dat een lidstaat daadwerkelijk heeft hervestigd, dient als basis voor de berekening van de respectieve aandelen. Dit omvat verzoeken waarvoor een lidstaat verantwoordelijk zou zijn op grond van de controle op onontvankelijkheid, het feit dat er sprake is van een veilig land van herkomst en veiligheidsgronden. De berekeningen vinden plaats op basis van een voortschrijdende periode van één jaar, d.w.z. telkens op basis van het aantal nieuwe verzoeken waarvoor een lidstaat in het voorafgaande jaar als verantwoordelijke is aangewezen, en het aantal personen dat daadwerkelijk is hervestigd. Het systeem berekent doorlopend het aantal verzoeken waarvoor elke lidstaat als verantwoordelijke is aangewezen, en vergelijkt dit met het op een sleutel gebaseerd referentiepercentage. Deze referentiesleutel is gebaseerd op twee criteria met elk een wegingsfactor 50%: de bevolkingsomvang en het totale bbp van een lidstaat.

De toepassing van het correctiemechanisme voor toewijzing ten behoeve van een lidstaat wordt automatisch geactiveerd wanneer het aantal verzoeken om internationale bescherming waarvoor een lidstaat verantwoordelijk is, groter is dan 150% van het met de referentiesleutel verkregen aantal.


• Toewijzing van verzoeken via een referentiesleutel en beëindiging

Zodra het mechanisme is geactiveerd, worden alle nieuwe verzoeken die worden ingediend in de lidstaat die onder onevenredige druk staat, na de ontvankelijkheidstoets maar vóór de Dublintoets, toegewezen aan de lidstaten met een aantal verzoeken waarvoor zij de verantwoordelijke lidstaat zijn, dat lager ligt dan het met de referentiesleutel verkregen aantal; de toewijzingen worden evenredig over die lidstaten verdeeld, op basis van de referentiesleutel. Een lidstaat zal geen verdere toewijzingen krijgen zodra het aantal verzoeken waarvoor hij verantwoordelijk is, het met de referentiesleutel verkregen aantal overschrijdt.

De toewijzing blijft doorgaan zolang de lidstaat die onder onevenredige druk staat, boven 150% van zijn referentieaantal blijft.

Gezinsleden op wie de toewijzingsprocedure van toepassing is, zullen aan dezelfde lidstaat worden toegewezen. Het correctiemechanisme voor toewijzing mag er niet toe leiden dat gezinsleden van elkaar worden gescheiden.


• Financiële solidariteit

Een lidstaat van toewijzing kan besluiten om voor een periode van twaalf maanden tijdelijk niet deel te nemen aan het correctiemechanisme voor toewijzing. De lidstaat voert deze informatie in het geautomatiseerde systeem in en stelt de overige lidstaten, de Commissie en het Asielagentschap van de Europese Unie daarvan in kennis. Vervolgens worden de verzoekers die aan die lidstaat zouden zijn toegewezen, dan aan de overige lidstaten toegewezen. De lidstaat die tijdelijk niet aan het correctiemechanisme voor toewijzing deelneemt, moet aan de lidstaten die zijn aangewezen als de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de behandeling van de betrokken verzoeken, een solidariteitsbijdrage van 250 000 EUR betalen per verzoeker. De Commissie dient een uitvoeringshandeling vast te stellen, met nadere regels voor de uitvoering van het mechanisme voor de solidariteitsbijdrage. Het Asielagentschap van de Europese Unie monitort de toepassing van het mechanisme voor financiële solidariteit en brengt daarover jaarlijks verslag uit aan de Commissie.


• Procedure in de overdragende lidstaat en in de lidstaat van toewijzing

De door het correctiemechanisme voor toewijzing begunstigde lidstaat draagt de verzoeker over aan de lidstaat van toewijzing en verschaft ook de vingerafdrukken van de verzoeker om een veiligheidsverificatie in de lidstaat van toewijzing mogelijk te maken. Hiermee moeten obstakels voor toewijzing worden voorkomen die zich tijdens de tenuitvoerlegging van de herplaatsingsbesluiten zouden voordoen. Na de overdracht voert de lidstaat van toewijzing de Dublintoets uit om na te gaan of er primaire criteria zijn (zoals gezinsleden in een andere lidstaat) die in het geval van de verzoeker van toepassing zijn. Wanneer dit het geval is, wordt de verzoeker overgedragen aan de lidstaat die vervolgens verantwoordelijk wordt.


• Herzieningsclausule

Bepaald is dat de Commissie het functioneren van het correctiemechanisme voor toewijzing 18 maanden na de inwerkingtreding van deze verordening, en vervolgens jaarlijks, zal toetsen, om na te gaan of het correctiemechanisme voor toewijzing voldoet aan de doelstelling ervan: zorgen voor een billijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten en onevenredige druk op bepaalde lidstaten verlichten.


De Commissie zal met name nagaan of de drempel voor het activeren en beëindigen van het correctiemechanisme voor toewijzing daadwerkelijk zorgt voor een billijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en voor een snelle toegang van verzoekers tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming in situaties waarin een lidstaat wordt geconfronteerd met een onevenredig aantal aanvragen om internationale bescherming waarvoor hij op grond van deze verordening verantwoordelijk is.


🡻 604/2013