Toelichting bij COM(2016)330 - Hervormingsprogramma 2016 en stabiliteitsprogramma 2016 van Frankrijk - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)330 - Hervormingsprogramma 2016 en stabiliteitsprogramma 2016 van Frankrijk. |
|---|---|
| bron | COM(2016)330   |
| datum | 18-05-2016 |
Inhoudsopgave
COM(2016) 330 final
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2016 van Frankrijk
en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2016 van Frankrijk
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2016 van Frankrijk
en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2016 van Frankrijk
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1 , en met name artikel 5, lid 2,
Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden 2 , en met name artikel 6, lid 1,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie 3 ,
Gezien de resoluties van het Europees Parlement 4 ,
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
Overwegende hetgeen volgt:
Op 26 november 2015 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse 5 en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2016 voor coördinatie van het economisch beleid. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 17-18 maart 2016 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 26 november 2015 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag 6 aangenomen, waarin zij Frankrijk heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. Tevens heeft de Commissie op die datum een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone aangenomen 7 . Deze aanbeveling is op 18-19 februari 2016 door de Europese Raad bekrachtigd en op 8 maart 2016 door de Raad goedgekeurd. Als land dat de euro als munt heeft en in het licht van de grote onderlinge verwevenheid tussen de economieën van de economische en monetaire unie, dient Frankrijk ervoor te zorgen dat aan deze aanbevelingen volledig en tijdig uitvoering wordt gegeven.
Op 26 februari 2016 is het landverslag 2016 voor Frankrijk 8 gepubliceerd. Daarin werden de vorderingen beoordeeld die Frankrijk bij de tenuitvoerlegging van de door de Raad op 14 juli 2015 vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede de vooruitgang die Frankrijk richting zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie. Op 8 maart 2016 heeft de Commissie de resultaten van de diepgaande evaluatie gepresenteerd 9 . Op basis van haar analyse concludeert de Commissie dat Frankrijk met buitensporige macro-economische onevenwichtigheden wordt geconfronteerd. Met name in een context van lage groei en lage inflatie heeft Frankrijk een hoge en toenemende publieke schuld in combinatie met een verslechtering van het concurrentievermogen. Het risico van negatieve effecten op de Franse economie en, gezien de omvang ervan, van negatieve overloopeffecten op de economische en monetaire unie, is bijzonder belangrijk.
Op 29 april 2016 heeft Frankrijk zijn nationale hervormingsprogramma 2016 en zijn stabiliteitsprogramma 2016 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.
Relevante landspecifieke aanbevelingen zijn aangepakt in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020. Zoals geregeld in artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de relevante programma's te evalueren en wijzigingen daarop voor te stellen indien dit noodzakelijk is om de implementatie van relevante aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren met betrekking tot de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de Europese structuur- en investeringsfondsen koppelen aan gezonde economische governance 10 nader aangegeven hoe zij van die bepaling zou gebruikmaken.
Frankrijk valt momenteel onder het corrigerende deel van het stabiliteits- en groeipact. In haar stabiliteitsprogramma 2016 voorziet de regering het buitensporig tekort tegen 2017 te corrigeren, in lijn met de aanbeveling van de Raad van 10 maart 2015. Voorzien wordt dat het nominale tekort verder daalt tot 1,2 % van het bbp in 2019. Voorzien wordt dat de begrotingsdoelstelling op middellange termijn – een structureel tekort van 0,4 % van het bbp – tegen 2018 gerealiseerd wordt. Volgens het stabiliteitsprogramma zal de overheidsschuldquote naar verwachting pieken op 96,5 % van het bbp in 2017 alvorens te dalen tot 93,3 % van het bbp in 2019. Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is al bij al plausibel. De maatregelen die nodig zijn om vanaf 2017 de geplande tekortdoelstellingen te ondersteunen, zijn echter niet voldoende gespecificeerd. Op basis van de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie zal het nominale tekort, in lijn met het door de Raad aanbevolen tekort, naar verwachting 3,4 % van het bbp bereiken in 2016. Voor 2017 zal, bij ongewijzigd beleid, het nominale tekort naar verwachting 3,2 % van het BBP bereiken en wordt de termijn voor de correctie van het buitensporig tekort misschien niet nageleefd. De aanbevolen begrotingsinspanning zal in 2016 en 2017 naar verwachting niet worden geleverd omdat de door Frankrijk gevolgde consolidatiestrategie voornamelijk steunt op verbetering van de cyclische omstandigheden en een voortduring van het klimaat van lage rente, waarop de autoriteiten geen vat hebben, hetgeen nalevingsrisico's inhoudt. Op basis van zijn beoordeling van het stabiliteitsprogramma en rekening houdend met de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie is de Raad van oordeel dat Frankrijk wel eens niet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact zou kunnen voldoen. Derhalve zullen verdere maatregelen nodig zijn om te zorgen voor een duurzame correctie van het buitensporig tekort tegen 2017.
Het niveau van de overheidsuitgaven in Frankrijk is een van de hoogste in de EU en is verder gestegen sinds 2010. Frankrijk heeft een plan aangekondigd voor het terugbrengen van de overheidsuitgaven met 50 miljard EUR tussen 2015 en 2017 op alle overheidsniveaus, maar dit zal misschien niet volstaan om tot een significante vermindering van de overheidsuitgaven te komen. Het detailleren van de maatregelen die ten grondslag liggen aan de uitgavenverlagingen, waarbij wordt gewaarborgd dat de bezuinigingsmaatregelen rekening houden met het feit dat de inflatie nagenoeg nul bedraagt, zou bijdragen tot een grotere efficiëntie van dit plan.
De uitdagingen die resteren zijn het verder verkleinen van de uitgavenquote zoals gepland, aangezien het proces van identificatie van grote gebieden van potentiële besparingen niet doeltreffend is geweest en de uitgaventoetsingen tot dusver beperkte resultaten hebben opgeleverd. In de woonsector besteedt Frankrijk bijna tweemaal zoveel als zijn Europese collega's zonder merkbare betere resultaten op de huizenmarkt. Het gecombineerde effect van de implementatie van de geplande vermindering van de subsidies van de centrale overheid aan de lokale autoriteiten en een sterkere controle op de uitgaven van de lokale overheid, in het bijzonder door het indammen van de stijging van de administratieve kosten van de lokale overheden, zou hun investeringscapaciteit kunnen vrijwaren. De uitgaventoetsingen zouden een passend instrument kunnen zijn voor het identificeren van dergelijke besparingen. Bovendien kan de recente hervorming van het lokale bestuur de doeltreffendheid van het systeem op middellange tot lange termijn verhogen.
Omvangrijke kortetermijnbesparingen kunnen niet worden gerealiseerd zonder significante beteugeling van de stijging van de socialezekerheidsuitgaven, die meer dan de helft van de overheidsuitgaven vertegenwoordigen. Het pensioenstelsel zou op korte tot middellange termijn, vooral onder ongunstige macro-economische omstandigheden, met tekorten kunnen blijven worden geconfronteerd. Bovendien zullen de vorige pensioenhervormingen het huidige hoge niveau van de uitgavenquote van de publieke pensioenuitgaven naar verwachting pas na 2025 kunnen verminderen. Frankrijk heeft voor 2016 en 2017 ambitieuze doelstellingen vastgesteld ter beperking van de groei van de uitgaven voor gezondheidszorg. Deze doelstellingen kunnen worden aangevuld met verdere inspanningen om efficiëntieverhogingen op middellange tot lange termijn te identificeren.
Er zijn beleidsmaatregelen ondernomen om de arbeidskosten te verminderen en de winstmarges van ondernemingen te verbeteren via het belastingkrediet ter waarde van 20 miljard EUR voor concurrentievermogen en werkgelegenheid en de 10 miljard EUR extra bezuinigingen op de socialezekerheidsbijdragen van werkgevers die overeenkomstig het verantwoordelijkheids- en solidariteitspact zijn gepland. De opzet van deze maatregelen, die 1,5 % van het bbp uitmaken en bijdragen tot het verkleinen van de kloof tussen Frankrijk en het eurozonegemiddelde op het gebied van arbeidskosten, kan de effectiviteit ervan belemmeren. De resultaten van de geplande evaluaties van deze kostenverminderingsmaatregelen zullen een beslissing over de toekomstige opzet van deze regelingen in de hand werken, om ervoor te zorgen dat deze maatregelen hun doelstellingen op het gebied van efficiëntie bereiken. Het effect op de loonvorming en werkgelegenheid is van bijzonder belang voor deze evaluaties.
In de huidige context van hoge werkloosheid zijn er risico's dat de arbeidskosten voor het minimumloon de arbeidsparticipatie van laaggeschoolden belemmeren. Terwijl het minimumloon hoog is in vergelijking met het mediane loon, zijn de arbeidskosten voor het minimumloon door vrijstellingen van sociale bijdragen verminderd. Verhogingen van het minimumloon leiden tot loonsverhogingen voor alle categorieën werknemers en creëren opwaartse looncompressie. Als gevolg van het minimumloonindexeringsmechanisme zijn er terugkoppelingseffecten tussen verhogingen van de gemiddelde lonen en wijzigingen van het minimumloon, die de noodzakelijke loonaanpassing ingevolge een zwakke economische situatie vertragen.
De recente hervormingen hebben slechts beperkte ruimte gecreëerd waarbinnen werkgevers van sectorale overeenkomsten kunnen afwijken. Dit heeft betrekking op alle aspecten van de arbeidsvoorwaarden, waaronder lonen, arbeidstijd, arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, en beperkt de mogelijkheden voor ondernemingen om het personeelsbestand aan te passen aan hun behoeften. Momenteel kunnen branches ondernemingen beletten per geval en na onderhandelingen met de sociale partners de voorwaarden vast te stellen waaronder de arbeidstijd van brancheovereenkomsten kan afwijken. Het zou gemakkelijker kunnen worden gemaakt, in overleg met de sociale partners, via akkoorden op bedrijfsniveau, gebruik te maken van afwijkingen van brancheakkoorden en algemene wettelijke bepalingen inzake arbeidsvoorwaarden.
In 2015 steeg de werkloosheid tot 10,4 %. De werkloosheid is hoger onder jongeren, onderdanen van een derde land en lager gekwalificeerde werknemers. De structuur van de arbeidsmarkt is steeds meer gepolariseerd, met hoogopgeleide werknemers die worden aangenomen op contracten voor onbepaalde duur en een constant percentage banen voor laaggeschoolden die hoe langer hoe precairder worden. Het percentage arbeidsovereenkomsten voor bepaalde duur van minder dan één maand is in de totaliteit van de indienstnemingen gestegen tot bijna 70 % in 2015. Het wettelijk kader voor arbeidscontracten, met name wat betreft de wetgeving inzake ontslag met betrekking tot arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur, kan bijdragen tot de hoge segmentatie van de arbeidsmarkt. De langdurige verslechtering op de arbeidsmarkt heeft de houdbaarheid van het stelsel van werkloosheidsuitkeringen onder druk gezet. In februari 2016 werd het tekort geraamd op 4,5 miljard EUR in 2015, 4,2 miljard EUR in 2016 en 3,5 miljard EUR in 2017. Daardoor zou de schuldenlast van het stelsel verder stijgen van 25,8 miljard EUR in 2015 tot 30,0 miljard EUR in 2016 en 33,6 miljard EUR in 2017. De berekening van de uitkeringen is gunstiger bij opeenvolgende kortetermijnvoltijdbanen dan bij langetermijndeeltijdbanen en creëert voor werkgevers stimulansen om kortetermijnwerkgelegenheid aan te bieden die met arbeidsgebonden voordelen moet worden aangevuld. Bovendien kan de opzet van het stelsel van werkloosheidsuitkeringen, met name wat betreft de toelatingscriteria en de degressiviteit van de uitkeringen, minder motiveren om weer aan het werk te gaan.
De overgang van school naar werk blijft moeilijk en de minst gekwalificeerde jongeren worden het meest getroffen. Er wordt onder de laag gekwalificeerde categorieën minder een beroep gedaan op het leerlingstelsel in een context van gedifferentieerde regionale strategieën en een beperkte capaciteit van het systeem om op de nieuwe economische behoeften in te spelen. Het aanbod van opleiding voor werklozen, laagopgeleide werknemers en werknemers van kmo’s blijft onvoldoende, ondanks de lopende hervormingen in het beroepsonderwijs, waaronder op het gebied van governance, incentives en counseling en het nieuwe gerichte opleidingsplan voor werklozen. De onbevredigende samenwerking tussen de diverse actoren die betrokken zijn bij de voortgezette beroepsopleiding verhindert een efficiënte toewijzing van middelen. Met de weldra verwachte "compte personnel d’activité" kan de toegang mogelijk weer in balans gebracht worden.
Het Franse bedrijfsklimaat blijft een middenpositie innemen, met name wat betreft de door de overheidsregulering veroorzaakte last, waarvoor Frankrijk in internationale vergelijkingen slecht scoort. Het vereenvoudigingsprogramma wordt voortgezet als gepland, maar de uitvoering verloopt onregelmatig, vooral wat betreft maatregelen die gericht zijn op ondernemingen, en er blijven uitdagingen op een aantal gebieden.
De Franse economie heeft in vergelijking met andere lidstaten een onevenredig hoog percentage kleinere bedrijven, en dit beperkt hun productiviteitsniveau. Recente initiatieven om de impact van omvanggerelateerde vereisten te verzachten, zullen, vanwege de beperkte reikwijdte of het tijdelijke karakter ervan, naar verwachting geen significante invloed hebben op de groei van bedrijven. Bijgevolg zullen drempeleffecten de groei van Franse bedrijven blijven beperken.
De concurrentie in de diensten is verbeterd in sommige sectoren, maar in andere sectoren blijven belemmeringen bestaan, met name in de zakelijke diensten, omdat een significant percentage van deze diensten geen invloed ondervonden van de recente hervormingen, en de netwerkindustrieën. Een aantal barrières voor toetreding en voorschriften alsook tarieven beperken de economische activiteit in de gereglementeerde beroepen en wegen op de productiviteit van de andere sectoren die gebruik maken van deze diensten. Verdere problemen vloeien voort uit de restrictieve toepassing van vergunningsvereisten.
Frankrijk heeft nog steeds een achterstand op de innovatieleiders in de EU, ondanks de royale publieke ondersteuning op dit gebied. De overheidsprogramma’s ter ondersteuning van innovatie schoten als paddenstoelen uit de grond en waren vaak geen lang leven beschoren de afgelopen 15 jaar, hetgeen bezorgdheid doet rijzen wat betreft de algemene coördinatie, consistentie en efficiëntie van die programma's. Dit treft vooral kleine en middelgrote ondernemingen.
In 2014 was de belastingquote met 45,9 % een van de hoogste in de EU. De algehele belastingdruk blijft stijgen en de samenstelling ervan is niet bevorderlijk voor economische groei omdat hij significant op productiefactoren, maar relatief weinig op consumptie weegt. De vennootschapsbelasting is in 2014 bescheiden gaan dalen en Frankrijk is op het stuk van milieubelasting begonnen met het dichten van de kloof met het EU-gemiddelde, maar de btw-opbrengsten blijven, als gevolg van lage tarieven, brede toepassing van verlaagde tarieven en een hoog aantal vrijstellingen, zowel als percentage van het bbp als als percentage van de totale belasting laag. Naast de aan de gang zijnde uitfasering van de solidariteitsheffing voor ondernemingen blijven concrete stappen uit om de aangekondigde doelstelling van vermindering van het wettelijke tarief van de vennootschapsbelasting tot 28 % in 2020 te bereiken.
Het belastingstelsel is zeer complex. Een groot aantal inefficiënte belastingen die weinig of niets opbrengen, blijven bestaan en de personenbelasting is buitengewoon complex, hetgeen significante administratieve kosten veroorzaakt. Ondanks de invoering in de loi de programmation des finances publiques 2014-2019 van het vereiste om belastingkortingen regelmatig te beoordelen en te monitoren, is de verwachte vermindering van belastingkortingen voor 2016 bescheiden na verscheidene jaren te zijn gestegen.
Al bij al zijn de barrières voor private investeringen gematigd, waarbij de grote regeldruk en de hoge vennootschapsbelasting de voornaamste obstakels zijn. Het investeringsklimaat zou verbeteren door bevordering van het ondernemingsklimaat, het verlagen van de belastingen op productie en de vereenvoudiging van het belastingstelsel. Alle maatregelen die zijn genomen ter verbetering van het kosten- en niet-kostenconcurrentievermogen van Franse ondernemingen kunnen de investeringen opkrikken en ondernemingen ertoe aanzetten in fysiek en menselijk kapitaal te investeren om de productiviteit te verbeteren. Het groeipotentieel op lange termijn wordt eveneens beperkt door getemperde investeringen in innovatie-activiteiten.
In de context van het Europees semester heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Frankrijk verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2016. Voorts heeft de Commissie zowel het stabiliteitsprogramma als het nationale hervormingsprogramma doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Frankrijk zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Frankrijk, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels en EU-richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op EU-niveau in toekomstige nationale besluiten. Haar aanbevelingen in het kader van het Europees semester worden in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 5 weergegeven.
In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma onderzocht en zijn advies 11 daarover is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.
In het licht van de diepgaande evaluatie van de Commissie en deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma en het stabiliteitsprogramma onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 5 weergegeven,
BEVEELT AAN dat Frankrijk in de periode 2016-2017 de volgende actie onderneemt:
1. Zorgen voor een duurzame correctie van het buitensporig tekort tegen 2017 door de vereiste structurele maatregelen te nemen en door alle meevallers te gebruiken om het tekort en de schuld te verminderen. Specificeren van de uitgavenbesnoeiingen die voor de komende jaren gepland zijn en opvoeren van de inspanningen om het bedrag te verhogen van de besparingen die gegenereerd worden door de uitgaventoetsingen, inclusief met betrekking tot de uitgaven van de lokale overheden, tegen eind 2016. Versterken van onafhankelijke evaluaties van het overheidsbeleid om mogelijke efficiëntieverhogingen in alle subsectoren van de overheid te identificeren.
2. Ervoor zorgen dat de verlagingen van de arbeidskosten worden volgehouden en dat de ontwikkelingen van het minimumloon kloppen met de banencreatie en het concurrentievermogen. Hervormen van het arbeidsrecht om de werkgevers meer te motiveren op basis van contracten voor onbepaalde duur aan te werven.
3. Verbeteren van de banden tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt, met name door hervorming van het leerlingenstelsel en de beroepsopleiding, met de klemtoon op de laaggeschoolden. Tegen eind 2016 actie ondernemen om het stelsel van werkloosheidsuitkeringen te hervormen teneinde het stelsel weer houdbaar te maken en het aantrekkelijker te maken weer aan het werk te gaan.
4. Wegnemen van barrières voor activiteiten in de dienstensector, met name in de zakelijke dienstverlening en gereglementeerde beroepen. Stappen zetten ter vereenvoudiging en verbetering van de efficiëntie van regelingen voor innovatiebeleid. Tegen eind 2016 groottegerelateerde criteria in voorschriften verder herzien die een belemmering vormen voor de groei van bedrijven en verder vereenvoudigen van de administratieve, fiscale en financiëleverslaggevingsregels voor bedrijven door voortzetting van het vereenvoudigingsprogramma.
5. Actie ondernemen om de belastingen op productie en het wettelijke tarief van de vennootschapsbelasting te verlagen en daarbij de belastinggrondslag voor consumptie, met name wat betreft btw, te verbreden. Opheffen van inefficiënte belastingkortingen, afschaffen van belastingen die weinig of niets opbrengen en aannemen van de hervorming van de bronheffing in de personenbelasting tegen eind 2016.
Gedaan te Brussel,
De voorzitter
(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
(2) PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25.
(3) COM (2016) 330 final.
(4) P8_TA(2016)0058, P8_TA(2016)0059, en P8_TA(2016)0060.
(5) COM(2015) 690 final.
(6) COM(2015) 691 final.
(7) COM(2015) 692 final.
(8) SWD(2016) 79 final.
(9) COM(2016) 95 final.
(10) COM(2014) 494 final.
(11) Op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.