Toelichting bij COM(2016)479 - Opnemen van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in het klimaat- en energiekader 2030 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)479 - Opnemen van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in het klimaat- ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)479   |
| datum | 20-07-2016 |
•
Motivering en doel van het voorstel
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem dat niet kan worden opgelost door louter nationale of lokale maatregelen. Sinds 1992 werkt de EU aan de ontwikkeling van gezamenlijke oplossingen en aan de bevordering van wereldwijde actie om klimaatverandering aan te pakken.
In december 2015 is op de 21ste conferentie van de partijen bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) de Overeenkomst van Parijs gesloten. In deze overeenkomst is een langetermijndoelstelling 1 opgenomen en is vermeld dat voor de verwezenlijking van de langetermijndoelstellingen inzake de bestrijding van klimaatverandering de bijdrage van landgebruik en bossen cruciaal zal zijn.
Dit voorstel zorgt ook voor de uitvoering van de EU-verbintenissen in het kader van de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering. Op 10 juni 2016 heeft de Commissie een voorstel voor de ratificatie van de Overeenkomst van Parijs door de EU voorgelegd 2 . Dit voorstel volgde op de beoordeling van de Overeenkomst van Parijs door de Commissie 3 .
De richtsnoeren van de Europese Raad inzake de opname van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) in het klimaat- en energiekader 2030 van de EU worden ook weerspiegeld in de voorgenomen nationaal vastgestelde bijdrage van de EU. De EU heeft aangekondigd dat het haar doelstelling is om 'een economiewijde absolute reductie ten opzichte van de emissies in het referentiejaar' van "ten minste 40 % eigen reductie" te bereiken, waarbij alle emissies in de EU worden behelsd. Wat LULUCF betreft, is toegevoegd dat er 'zodra de technische voorwaarden dat mogelijk maken, en in ieder geval vóór 2020, beleid zal worden bepaald over de wijze waarop landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in het kader voor broeikasgasmitigatie 2030 moeten worden opgenomen' 4 .
Het doel van dit voorstel is te bepalen hoe de LULUCF-sector vanaf 2021 in het EU-beleidskader voor klimaat zal worden opgenomen. Tot op heden stelt het Protocol van Kyoto beperkingen in voor de EU en elk van haar lidstaten, aangezien zij ervoor moeten zorgen dat de LULUCF-sector geen extra emissies veroorzaakt. Het Protocol van Kyoto verstrijkt echter eind 2020. Bijgevolg moet de governance voor de LULUCF-sector verder worden ontwikkeld binnen de EU.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het huidige EU-beleidskader voor klimaat 2020 omvat de meeste sectoren en broeikasgassen. Het bestaat uit twee belangrijke elementen:
a) de EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU ETS);
b) de sectoren 5 die niet onder de EU ETS, maar wel onder de beschikking inzake de verdeling van inspanningen (ESD) vallen.
Vorderingen bij de verwezenlijking van de doelstellingen voor 2020 worden gegarandeerd door jaarlijkse rapportageverplichtingen en nalevingscontroles, zoals vastgesteld in Verordening (EU) nr. 525/2013 6 .
Emissies en verwijderingen 7 van broeikasgassen in LULUCF vallen momenteel enkel onder de internationale verplichtingen uit hoofde van het Protocol van Kyoto, dat nog tot 2020 van toepassing is. Er wordt werk gemaakt van de uitvoering van het bestaande LULUCF-besluit (Besluit nr. 529/2013/EU), dat tegen 2020 voor betere boekhoudsystemen zal zorgen. Zonder wettelijk kader om deze uitvoering te consolideren en de toepasselijke regels voor de periode na 2020 vast te stellen, zou de manier waarop LULUCF in het algemene kader wordt opgenomen, binnen de EU heterogeen zijn. Verschillen in rapportage- en boekhoudregels tussen de lidstaten zouden een negatieve invloed hebben op de optimale werking van de eengemaakte markt.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Een wetgevingsvoorstel voor de opname van LULUCF in het EU-beleidskader voor klimaat en energie 2030 is een essentieel onderdeel van de strategie van de Commissie voor een veerkrachtige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering, waardoor het aspect koolstofarm maken van de economie wordt onderbouwd. Het voorstel is ook nodig om het geïntegreerde kader voor het klimaat- en energiebeleid tot 2030, dat de Europese Raad in oktober 2014 heeft onderschreven, te voltooien.
Volgens de internationale regels uit hoofde van het VN-Raamverdrag inzake klimaatverandering en het Protocol van Kyoto worden emissies met betrekking tot het gebruik van biomassa gerapporteerd en geboekt binnen LULUCF, d.w.z. dat het gebruik van biomassa in de energiesector als nul wordt aangeduid. Op deze manier wordt dubbeltelling van emissies vermeden.
Inhoudsopgave
, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
•
Rechtsgrondslag
In de artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie worden de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering bevestigd en gespecificeerd. De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem dat niet kan worden opgelost door louter nationale of lokale maatregelen. De bevoegdheid van de Europese Unie om maatregelen inzake klimaatverandering te nemen, vloeit voort uit artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien de EU-lidstaten verbintenissen inzake klimaatverandering gezamenlijk aangaan, moet LULUCF eveneens op een gecoördineerde manier worden behandeld.
•
Evenredigheid
De opname van LULUCF in het 2030kader zal een gemeenschappelijk kader bieden voor de wijze waarop de sector kan worden meegeteld voor de gezamenlijke reductiedoelstelling van de EU. De keuze van maatregelen ten aanzien van de verschillende doelstellingen voor LULUCF is aan de lidstaten, waarbij de subsidiariteit ten volle wordt geëerbiedigd.
•
Keuze van het instrument
De Europese Raad is één bindende doelstelling voor het klimaat- en energiebeleid tussen 2021 en 2030 overeengekomen, namelijk een algemene economiewijde reductie van ten minste 40 % van de broeikasgasemissieniveaus ten opzichte van de niveaus in 1990. Aan de lidstaten en het Europees Milieuagentschap worden verplichtingen opgelegd om bij te dragen aan de verwezenlijking van de nodige emissiereducties. Dit voorstel vergezelt het voorstel voor een Verordening [] betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030 voor een veerkrachtige energie-unie en om aan de verbintenissen uit hoofde van de Overeenkomst van Parijs te voldoen, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de unie met betrekking tot klimaatverandering, dat betrekking heeft op meer dan de helft van die broeikasgasemissies, en de doelstelling van het voorstel wordt het best nagestreefd via een verordening.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Er is geen evaluatie van bestaande wetgeving of controle van de resultaatgerichtheid ervan met betrekking tot dit voorstel.
•
Raadpleging van belanghebbenden
Van maart tot juni 2015 heeft de Europese Commissie een openbare raadpleging gehouden over de wijze waarop de emissies door landbouw, bosbouw en ander landgebruik in het EU-beleidskader voor klimaat en energie 2030 het best kunnen worden aangepakt. In totaal zijn 138 reacties ontvangen. Wat de ontwerpopties voor het beleid betreft, had de helft van de respondenten geen duidelijke voorkeur en was ongeveer een derde van de respondenten, overwegend milieu-ngo's en bosbouworganisaties, voorstander van het behoud van LULUCF als afzonderlijke pijler binnen het beleidskader voor klimaat. De fusie van landbouw en LULUCF in een afzonderlijke pijler buiten de ESD kreeg de minste steun. De nationale regeringen toonden het meeste interesse in een afzonderlijke LULUCF-pijler, eventueel met flexibiliteit, en in de opname van LULUCF in de ESD. Gezien de uiteenlopende standpunten kwam geen enkele van de door de Commissie overwogen opties tegemoet aan alle meningen. Boekhouding werd door de meeste respondenten als essentieel voor de milieu-integriteit gezien. Er werd grote belangstelling getoond voor het stroomlijnen van parallelle rapportagesystemen en het voortwerken met referentieniveaus voor bossen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De kwantitatieve beoordeling van de toekomstige effecten in de EU is in overeenstemming met de analysen die zijn uitgevoerd in de context van het voorstel voor het kader 2030 en de Verordening [] betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030 voor een veerkrachtige energie-unie en om aan de verbintenissen uit hoofde van de Overeenkomst van Parijs te voldoen. De Commissie heeft de Nationale Technische Universiteit van Athene, het Internationaal Instituut voor Toegepaste Systeemanalyse en EuroCare de opdracht gegeven om modellen voor EU-scenario's op te stellen.
•
Effectbeoordeling
De effectbeoordeling is opgesteld en ontwikkeld in volledige overeenstemming met de toepasselijke richtsnoeren voor betere regelgeving en is door de Raad voor regelgevingstoetsing geëvalueerd en een positief advies toegekend. De door die raad aanbevolen verbeteringen zijn in de definitieve versie opgenomen.
In de conclusie van de effectbeoordeling is een op zichzelf staande LULUCF-beleidspijler, die verder zou worden gebruikt samen met de regel voor geen debet, als voorkeursoptie aangemerkt. Een beperkte mate van flexibiliteit tussen LULUCF en de niet-ETS-sectoren zou mogelijk worden, naargelang de behoefte die wordt afgeleid uit het lagere mitigatiepotentieel van landbouw en uit het aandeel van de landbouwsector in elke lidstaat. Deze optie zou verenigbaar zijn met de doelstellingen inzake voedselzekerheid en biodiversiteit, en zou niet tot negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid leiden. Bij een dergelijke hybride optie zouden de wijzigingen in de overkoepelende structuur beperkt blijven en zouden daardoor de administratieve lasten en bureaucratische rompslomp worden geminimaliseerd, terwijl de bijdragen aan de algemene verwezenlijking van de EU-doelstellingen voor 2030 zouden worden gemaximaliseerd. De opname van LULUCF op basis van een dergelijke hybride optie zou ook een stimulans vormen voor aanvullende mitigatiemaatregelen in de landbouw- en bosbouwsector en bijgevolg volledig in overeenstemming zijn met de langetermijnvisie op de beperking van de temperatuurstijging, zoals bepaald in de Overeenkomst van Parijs.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Overeenkomstig het streven van de Commissie naar betere regelgeving is het voorstel op inclusieve wijze opgesteld, op basis van transparantie en voortdurend overleg met de belanghebbenden. Aangezien de boekhouding voor LULUCF op nationaal niveau wordt bijgehouden, met technische ondersteuning van onderzoeksinstellingen of agentschappen, zullen de administratieve lasten en kosten die gepaard gaan met het beheren van de naleving enkel voor de lidstaten, de Commissie en het Europees Milieuagentschap zijn. In de huidige wetgeving zijn er geen verplichtingen tot rechtstreekse rapportage voor micro-ondernemingen, kleine en middelgrote ondernemingen en andere ondernemingen. Het voorstel zou aan deze situatie niets wijzigen.
Veruit de belangrijkste voorgestelde wijziging is de gestroomlijnde fusie van de twee bestaande parallelle rapportagesystemen in één enkel systeem. Dit zal de administratieve lasten en kosten voor de lidstaten en de Commissie verminderen. De administratieve gevolgen van de wijzigingen in de boekhoudregels worden verwacht minimaal te zijn omdat de desbetreffende boekhoudregels al zijn vastgesteld in het LULUCF-besluit (Besluit nr. 529/2013/EU). De administratieve kosten van de bestaande regeling werden geanalyseerd in de effectbeoordeling bij het voorstel voor het bestaande LULUCF-besluit (SWD (2012) 41 final).
In het onderhavige voorstel worden flexibiliteit en de synergieën van kosteneffectieve mitigatie tussen alle activiteiten in verband met landbouw en landgebruik behandeld. Het voorstel is afgestemd op de Inspire-richtlijn (Richtlijn 2007/2/EG), die digitale en geografische gegevens betreft.
Dit voorstel is geen initiatief binnen het programma voor gezonde regelgeving.
• Grondrechten
Aangezien het voorgestelde beleid voornamelijk aan de lidstaten als institutionele actoren is gericht, is het in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten.
De indirecte gevolgen voor de begrotingen van de lidstaten zullen afhangen van de gekozen nationale beleidsinitiatieven en maatregelen voor de reductie van broeikasgasemissies, alsmede van de andere mitigatiemaatregelen in de onder dit initiatief vallende sector landgebruik die in elk specifiek land worden genomen. Het voorstel verwijdert één (van de bestaande twee) rapportagekaders en stemt het boekhoudproces af op het krachtens het Protocol van Kyoto vereiste proces. Dit zal de administratieve kosten voor de lidstaten en de Europese Commissie verminderen. Dit voorstel heeft zeer beperkte gevolgen voor de EU-begroting, zoals voorgesteld in het bijgevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Bij het overwegen van de opties die meer gebruik van flexibiliteit toelaten, moet altijd rekening worden gehouden met de milieu-integriteit. De mitigatiemaatregelen in LULUCF moeten zorgen voor een aanvullende, meetbare en duurzame verbetering van de koolstofputten. Om deze omstandigheden te kunnen garanderen, is een streng bewakings-, rapportage- en verificatiesysteem vereist.
De internationale verplichtingen uit hoofde van het UNFCCC-kader houden in dat er nog steeds jaarlijks moet worden gerapporteerd. De bewaking en rapportage blijven steunen op de voorschriften van Verordening (EU) nr. 525/2013, die bij deze verordening wordt gewijzigd om beter op het beoogde doel te worden afgestemd. Verordening (EU) nr. 525/2013 moet verder worden aangevuld om een allesomvattend bewakings- en nalevingskader voor alle niet-ETS-sectoren, met inbegrip van LULUCF, voor de periode na 2020 te creëren. Deze bepalingen zullen volgens planning worden opgenomen in de governance van de energie-unie, waarvoor overeenkomstig het werkprogramma van de Commissie eind 2016 een voorstel is voorzien, en kunnen verder worden gestroomlijnd als onderdeel van dat voorstel. De boekhouding van LULUCF-maatregelen is het best mogelijk over langere boekhoudperioden. De nalevingscontroles zullen om de vijf jaar plaatsvinden, zodat LULUCF met de andere niet-ETS-sectoren kan worden geïntegreerd.
•
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1: Voorwerp
In dit artikel wordt uitgelegd dat in de verordening de verbintenissen van de lidstaten om de verbintenis van de Unie inzake de reductie van broeikasgasemissies voor de periode 20212030 te verwezenlijken, alsmede regels voor boekhouding en nalevingscontrole worden vastgesteld.
Artikel 2: Toepassingsgebied
In dit artikel wordt het toepassingsgebied van de verordening gedefinieerd. Dit weerspiegelt het toepassingsgebied van de bestaande EU-wetgeving voor de lidstaten uit hoofde van het Protocol van Kyoto (Besluit nr. 529/2013/EU). Het verplichte toepassingsgebied is in wezen bosgrond en landbouwgrond, en grond waarvan het gebruik is gewijzigd van of in deze vormen van gebruik. In de voorgestelde aanpak wordt afstand genomen van het parallelle rapportagekader van het Protocol van Kyoto en wordt het systeem afgestemd op het 'op land gebaseerde' rapportagekader van het UNFCCC. Tot het toepassingsgebied behoren de broeikasgassen CO2, CH4 en N2O.
Artikel 3: Definities
In dit artikel wordt specifieke terminologie gedefinieerd.
Artikel 4: Verbintenissen
De verbintenis van elke lidstaat is om ervoor te zorgen dat de LULUCF-sector, na de toepassing van de in deze verordening gespecificeerde boekhoudregels en rekening houdend met flexibiliteit, op zijn grondgebied geen netto-emissies veroorzaakt. In de effectbeoordeling wordt naar dit beginsel verwezen als de 'regel voor geen debet'.
Artikel 5: Algemene boekhoudregels
In dit artikel worden algemene regels vastgesteld om dubbeltelling te vermijden, de omzetting tussen categorieën landgebruik te beheren en elk koolstofreservoir te boeken, met uitzondering van koolstofreservoirs die onder een de-minimisregel vallen. Het is sterk gebaseerd op de algemene boekhoudregels van Besluit nr. 529/2013/EU, waaraan een dynamische regel voor de omzetting tussen categorieën landgebruik wordt toegevoegd.
Artikel 6: Boekhouding voor bebost land en ontbost land
In dit artikel worden de specifieke boekhoudregels omschreven voor landgebruik dat van (ontboste) en in (beboste) bosgrond wordt omgezet. Deze boekhoudkundige categorieën land worden geboekt volgens de benadering 'bruto-netto', d.w.z. dat emissies en verwijderingen volledig in de boekhouding worden verwerkt. Het artikel is in wezen hetzelfde als in Besluit nr. 529/2013/EU, met dien verstande dat in plaats van de standaardperiode voor de omzetting van andere categorieën landgebruik in bosgrond een periode van dertig jaar kan worden gebruikt. Het gebruik van deze periode in plaats van de standaardperiode moet naar behoren worden gemotiveerd in de bij de UNFCCC ingediende broeikasgasinventaris van de lidstaat, in overeenstemming met de richtsnoeren van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering.
Artikel 7: Boekhouding voor beheerd bouwland, beheerd grasland en beheerde wetlands
In dit artikel worden de specifieke boekhoudregels omschreven voor beheerd bouwland, beheerd grasland en beheerde wetlands, met inbegrip van de categorieën landgebruik die van en in deze categorieën worden omgezet. Deze verandering in landgebruik wordt geboekt in termen van emissies en verwijderingen, die worden vergeleken met historische referenties.
Dit artikel is in wezen hetzelfde als in Besluit nr. 529/2013/EU, met dien verstande dat een recentere historische referentie wordt voorgesteld om de nauwkeurigheid van de ramingen te verbeteren, beter op de rest van de niet-ETS-sectoren aan te sluiten en de boekhouding te vereenvoudigen door de behoefte aan historische tijdreeksen te verminderen.
Artikel 8: Boekhouding voor beheerde bosgrond
In dit artikel worden boekhoudregels bepaald voor beheerde bosgrond, waarbij gebruik wordt gemaakt van een referentieniveau voor bossen, teneinde de gevolgen van natuurlijke en landspecifieke eigenschappen uit te sluiten. Het is sterk gebaseerd op de relevante regels van Besluit nr. 529/2013/EU. In dit artikel wordt ook het EU-governancekader vastgesteld om, gezien het verstrijken van het Protocol van Kyoto, na 2020 te worden gebruikt. De bepalingen zijn gericht op grotere nauwkeurigheid en meer transparantie inzake de referentieniveaus voor bossen en op een beter proces om deze referentieniveaus vast te stellen. Dit moet raadpleging van belanghebbenden in de lidstaten en een evaluatie door nationale deskundigen omvatten.
Artikel 9: Boekhouding voor geoogste houtproducten
In dit artikel wordt de boekhoudkundige benadering voor het koolstofreservoir op bebost land en op beheerde bosgrond vastgesteld. De methode is in wezen onveranderd gebleven ten opzichte van Besluit nr. 529/2013/EU.
Artikel 10: Boekhouding voor natuurlijke verstoringen
Dit artikel staat de lidstaten toe emissies door natuurlijke verstoringen (bosbranden, plagen enz.) uit te sluiten uit hun boekhouding. De methode is in wezen onveranderd gebleven ten opzichte van Besluit nr. 529/2013/EU. De vaststelling van het achtergrondniveau zal, bij gebrek aan evaluatie in het kader van het Protocol van Kyoto, transparant moeten verlopen. De Commissie zal er daarom op toezien dat de toepasselijke richtsnoeren en regels worden geëerbiedigd.
Artikel 11: Flexibiliteit
Dit artikel biedt de lidstaten de mogelijkheid om emissies uit een boekhoudkundige categorie land te compenseren met verwijderingen uit een andere boekhoudkundige categorie land op hun grondgebied. Verder staat het de lidstaten ook toe de nettoverwijderingen in hun boekhouding gedurende de periode van 10 jaar samen te nemen. Een overschot aan verwijderingen kan aan een andere lidstaat worden overgedragen om deze te helpen met zijn naleving van de regel voor geen debet. Ten laatste zijn de lidstaten verplicht te voorzien in passende bewaking in overeenstemming met deze verordening, zodat de flexibiliteit nuttig wordt toegepast.
Artikel 12: Nalevingscontrole
Dit artikel omvat de voorschriften voor de lidstaten om passende bewaking voor boekhoudkundige doeleinden te verzekeren en in het artikel worden regelmatige nalevingscontroles door de Commissie vastgesteld. Om een hoog niveau van kwaliteit te garanderen, zal het Europees Milieuagentschap de Commissie bijstaan bij haar werkzaamheden.
Artikel 13: Register
Dit artikel betreft het gebruik van het transactieregister en garandeert tegelijkertijd dat er geen dubbeltellingen plaatsvinden.
Artikel 14: Uitoefening van bevoegdheidsdelegatie
Het voorstel kent de Commissie de bevoegdheid toe gedelegeerde handelingen vast te stellen in overeenstemming met de desbetreffende procedures.
Artikel 15: Evaluatie
In 2024 en vervolgens om de 5 jaar moeten alle elementen van de verordening
worden geëvalueerd om te bepalen of zij nog steeds geschikt zijn voor het beoogde doel.
Artikel 16: Wijzigingen in Verordening (EU) nr. 525/2013
Verordening (EU) nr. 525/2013 wordt gewijzigd om te garanderen dat de rapportagevoorschriften die van toepassing zijn op LULUCF, binnen het kader van die verordening worden gehandhaafd. De lidstaten moeten jaarlijks verslag uitbrengen over hun relevante broeikasgasemissies, en de verplichting om tweejaarlijks verslag uit te brengen over hun prognoses en over de uitgevoerde beleidsinitiatieven en maatregelen voor het nakomen van hun doelstellingen, wordt gehandhaafd. De bewakingsvoorschriften voor LULUCF worden versterkt om de milieu-integriteit van de boekhouding te garanderen.