EG betreffende de veiligheid van speelgoed, wat lood betreft - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2016)560 - Wijziging, met het oog op aanpassing aan de technische vooruitgang, van bijlage II bij Richtlijn 2009/48/EG betreffende de ...
bron	COM(2016)560
datum	09-09-2016

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

In Richtlijn 2009/48/EG betreffende de veiligheid van speelgoed zijn in de tabel in bijlage II, deel III, punt 13, voor speelgoed of bestanddelen daarvan migratielimieten vastgelegd voor een reeks elementen, waaronder lood, in droog, vloeibaar en afgekrabd speelgoedmateriaal. Om de adequate bescherming van kinderen te verzekeren, machtigt Richtlijn 2009/48/EG de Commissie om bijlage II, deel III, punt 13, met het oog op de aanpassing aan de technische en wetenschappelijke ontwikkelingen te wijzigen. Die maatregelen worden overeenkomstig artikel 46, lid 1, van Richtlijn 2009/48/EG vastgesteld volgens de in artikel 47, lid 2, van die richtlijn bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing.

De Commissie heeft een ontwerprichtlijn opgesteld met als doel de grenswaarden voor lood in speelgoed te verscherpen op basis van de recentste wetenschappelijke gegevens van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA). De ontwerprichtlijn is in het bij artikel 47 van Richtlijn 2009/48/EG ingestelde Comité voor de veiligheid van speelgoed in stemming gebracht. Het comité heeft tijdens zijn zitting van 14 januari 2015 geen advies over de ontwerprichtlijn uitgebracht.

Indien het advies van het comité negatief is of indien het comité geen advies uitbrengt, moet de Commissie overeenkomstig artikel 5 bis van Besluit 1999/468/EG een voorstel betreffende de te nemen maatregelen indienen bij de Raad en dit voorstel tegelijkertijd toezenden aan het Europees Parlement. De Raad moet binnen twee maanden na de datum van verwijzing naar de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit over dat voorstel nemen. Indien de Raad tegen de voorgestelde maatregel bezwaar maakt, wordt deze niet vastgesteld. Indien de Raad overweegt de voorgestelde maatregel aan te nemen of indien de Raad geen besluit neemt, wordt de voorgestelde maatregel voorgelegd aan het Europees Parlement. Indien het Europees Parlement met de meerderheid van zijn leden binnen vier maanden vanaf de datum van verwijzing naar de Raad tegen de voorgestelde maatregel bezwaar maakt, wordt deze niet vastgesteld. Indien het Europees Parlement binnen die termijn geen bezwaar maakt tegen de voorgestelde maatregel, moet deze worden vastgesteld.

Kort na de zitting van het comité van 14 januari 2015 is een erratum gepubliceerd bij het verslag van het Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) uit 2008 waarop de migratielimieten in de tabel in bijlage II, deel III, punt 13, bij Richtlijn 2009/48/EG zijn gebaseerd. Volgens het erratum waren de limieten voor elementen in droog en vloeibaar speelgoedmateriaal in 2008 verkeerd berekend. De berekening was gebaseerd op hoeveelheden materiaal die werden verondersteld eenmaal per dag door kinderen te worden opgenomen, maar de opname zou slecht eenmaal per week gebeuren. Na raadpleging over de kwestie door de Commissie heeft het Wetenschappelijk Comité voor gezondheids- en milieurisico's (WCGM) in april 2016 gesteld dat de dagelijkse opname passend is, waarmee werd bevestigd dat de methode om de veilige limieten voor elementen in speelgoed te berekenen in het verslag van het RIVM van 2008 correct is. Derhalve moet dezelfde methode worden toegepast om de limieten voor lood in speelgoed te herzien, wat in dit voorstel het geval is.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Uit de bovengenoemde wetenschappelijke gegevens blijkt dat het niveau van bescherming tegen blootstelling aan lood zoals in 2009 bepaald in bijlage II, deel III, punt 13, bij Richtlijn 2009/48/EG niet langer passend is. Om de blootstelling van kinderen aan lood te verminderen, is het derhalve nodig om de huidige migratielimieten voor lood te wijzigen en deze in overeenstemming te brengen met de recentste wetenschappelijke gegevens.

In Besluit 2012/160/EU erkent de Commissie dat de migratielimieten voor lood van 2009 kinderen inmiddels onvoldoende bescherming bieden.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Op EU-niveau wordt de aanwezigheid van lood in keramiek en kunststof materialen die met levensmiddelen in aanraking komen reeds beperkt. Bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 (REACH-verordening) wordt het gebruik van loodcarbonaten en loodsulfaten in verf en het in de handel brengen van juwelen met lood beperkt. Bij de REACH-verordening worden ook het in de handel brengen en het gebruik van voorwerpen met lood bestemd voor het grote publiek beperkt; speelgoed is echter vrijgesteld van deze beperking, omdat in Richtlijn 2009/48/EG specifieke migratielimieten voor lood in speelgoed zijn bepaald.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 46, lid 1, onder b), van Richtlijn 2009/48/EG betreffende de veiligheid van speelgoed.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het voorstel heeft als doel een hoog veiligheidsniveau voor kinderen te verzekeren en tegelijkertijd de interne markt opnieuw in te richten. Individuele maatregelen van de lidstaten, zoals de afwijkende nationale limiet die Duitsland gezien de uitspraak van het Gerecht van 14 mei 2014 in zaak T-198/12 mag handhaven tot de datum van inwerkingtreding van EU-bepalingen met nieuwe limieten voor lood in speelgoed, leiden tot ongelijke beschermingsniveaus voor Europese kinderen en versnippering van de interne markt en creëren belemmeringen voor de handel in speelgoed.

Aangezien Richtlijn 2009/48/EG uitgebreide regels bevat om de veiligheid van speelgoed alsook de interne markt voor speelgoed te verzekeren, is een wijziging van die richtlijn wat de toepasselijke limieten voor lood betreft de enige manier om het vereiste hoge veiligheidsniveau voor kinderen en de werking van de interne markt te verzekeren.

• Evenredigheid

Gezien de neurologische effecten van lood op de ontwikkeling van kinderen, met name leerstoornissen, moet de blootstelling van kinderen aan lood, met inbegrip van blootstelling door speelgoed, zo veel mogelijk worden beperkt. Om dit doel te bereiken hoeft geen beleid te worden ontwikkeld op nieuwe gebieden, aangezien er reeds EU-wetgeving inzake de veiligheid van speelgoed bestaat en de Commissie de bevoegdheid heeft uitvoeringshandelingen vast te stellen om het doel te bereiken. Andere maatregelen dan de wijziging van de huidige migratielimieten voor lood om deze met de recentste wetenschappelijke gegevens in overeenstemming te brengen, zouden minder doeltreffend zijn wat betreft de bescherming van kinderen, die een bijzonder kwetsbaar segment van de bevolking zijn.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft tijdens de zitting van de deskundigengroep inzake veiligheid van speelgoed in april 2011 alle betrokken belanghebbenden (lidstaten, bedrijfstak, consumentenorganisaties, normalisatie-instellingen, aangemelde instanties) van haar initiatief op de hoogte gebracht; verschillende lidstaten hebben hun steun uitgesproken voor de herziening van de grenswaarden voor lood. Sommige lidstaten verkozen een herziening op basis van 5 % van de toelaatbare dagelijkse inname (TDI), een andere lidstaat verwees naar 10 % van de TDI in combinatie met een uitzondering of overgangsperiode. De deskundigengroep had geen bezwaar tegen het gebruik van een allocatie van 10 % van de TDI. Eén lidstaat heeft een effectbeoordeling gevraagd. Vervolgens heeft een aantal lidstaten zich uitgesproken voor een allocatie van 5 % en een uitzondering voor teken- en knutselspeelgoed.

De Commissie heeft vervolgens standpunten ontvangen van de speelgoedindustrie waarin wordt aangegeven dat het initiatief van de Commissie aanzienlijke effecten op het concurrentievermogen van de sector zou hebben. Het voornaamste effect dat door de bedrijfstak werd aangehaald, is dat het niet langer mogelijk zou zijn om bepaalde speelgoedcategorieën in de handel te brengen. De Commissie heeft hiermee rekening gehouden en heeft de speelgoedsector door middel van een gerichte openbare raadpleging verder geraadpleegd. De belanghebbenden in de doelgroep hebben informatie over het initiatief ontvangen en zijn verzocht hun mening te geven over de geconstateerde problemen, de opties en andere relevante aspecten. De raadpleging is bekendgemaakt op de portaalsite 'Uw stem in Europa' en de webpagina van DG ENTR over de veiligheid van speelgoed en vond plaats van 13 februari 2012 tot en met 7 mei 2012. Bovendien zijn ondernemersorganisaties via e-mail over de raadpleging in kennis gesteld en is hun gevraagd die informatie onder hun leden te verspreiden. De resultaten van de raadpleging zijn bekendgemaakt en ondernemersorganisaties zijn naar behoren ingelicht over de bekendmaking.

De Commissie heeft ook standpunten van consumentenorganisaties verzameld, meer bepaald van ANEC en BEUC. ANEC en BEUC steunen de herziening van de grenswaarden voor lood in speelgoed, teneinde de bescherming van kinderen tegen blootstelling aan lood en de daarmee samenhangende gevolgen voor de gezondheid zo veel mogelijk te verbeteren.

De raadpleging werd aangevuld met gesprekken met belanghebbenden die zijn gevoerd door twee externe consultants in het kader van hun respectieve onderzoeken, namelijk een naar de gezondheidskosten in verband met de blootstelling van kinderen aan lood via speelgoed en een naar de gevolgen van het initiatief voor het concurrentievermogen van de speelgoedsector (zie onder).

Het effect van de allocatie van 5 % en het feit dat slechts enkele speelgoedartikelen/speelgoedmaterialen mogelijk moeten worden aangepast aan de nieuwe grenswaarden voor lood, zijn met alle belanghebbenden besproken tijdens de zitting van de deskundigengroep inzake veiligheid van speelgoed in mei 2014. Verschillende lidstaten gaven de voorkeur aan een allocatie van 5 % van de toxicologische referentiewaarde, terwijl andere 10 % verkozen. Ook de belanghebbenden uit de speelgoedindustrie en de consumentenvertegenwoordigers hadden uiteenlopende meningen.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Er zijn twee onderzoeken uitgevoerd door externe consultants: een naar de gezondheidskosten in verband met de blootstelling van kinderen aan lood via speelgoed ( ec.europa.eu/DocsRoom/documents/6655/attachments ) en een naar de gevolgen van het initiatief voor het concurrentievermogen van de speelgoedsector ( ec.europa.eu/DocsRoom/documents/6654/attachments ).

• Effectbeoordeling

De Commissie heeft een effectbeoordeling betreffende de 'Herziening van de grenswaarden voor lood in speelgoed' opgesteld ter onderbouwing van deze wijziging [insert link to summary when publicly available], waarvoor de Effectbeoordelingsraad een positief advies heeft uitgebracht (Ares(2013)66470 — 18.1.2013).

Bij de effectbeoordeling zijn de verschillende beleidsalternatieven onderzocht: 1) geen wijziging (basisscenario), 2) volledige herziening van de huidige limieten, 3) gedeeltelijke herziening van de huidige limieten, en 4) aanpak op basis van zachte wetgeving/zelfregulerende aanpak. In het basisscenario worden geen nieuwe kosten verwacht, maar dit scenario zou geen verbetering van de bescherming van de gezondheid van kinderen bieden. De volledige herziening overeenkomstig de recentste wetenschappelijke gegevens biedt de grootste voordelen, aangezien kinderen in hoge mate zouden worden beschermd tegen blootstelling aan lood, maar dit scenario kan aanzienlijke kosten voor de bedrijfstak met zich meebrengen, aangezien in het slechtste geval bepaalde categorieën speelgoed niet meer zullen mogen worden geproduceerd. De gedeeltelijke herziening zou de blootstelling van kinderen niet verminderen voor de speelgoedartikelen die daadwerkelijk te veel lood kunnen bevatten, waardoor dit scenario veel beperktere voordelen zou bieden dan de volledige herziening, maar het mogelijke verbod op bepaalde speelgoedartikelen zou worden vermeden en de kosten voor de bedrijfstak zouden beperkt blijven. Bij een aanpak op basis van zachte wetgeving/een zelfregulerende aanpak zouden de kosten voor de bedrijfstak beperkt blijven, maar een dergelijke aanpak zou doorgaans ondoeltreffend zijn en bijgevolg slechts tot een beperkte verbetering van het niveau van bescherming van kinderen leiden.

In het definitieve voorstel is gekozen voor de volledige herziening, wat de grootste voordelen zal opleveren, aangezien dit scenario de beste bescherming van kinderen tegen blootstelling aan lood biedt; bovendien is er ook rekening mee gehouden dat uit gegevens over 2 500 speelgoedmonsters in Duitsland is gebleken dat speelgoedartikelen die op de markt worden gebracht voor 91 tot 100 % voldoen aan de strengere limieten voor lood van het voorstel. Voor de optie met volledige herziening, zoals omschreven in het voorstel, zijn de volgende ramingen van de effecten gemaakt.

Gezondheidseffecten: De geringere blootstelling van kinderen aan lood in speelgoed zou ten opzichte van het scenario zonder wijziging een extra voordeel bieden van 836 miljoen EUR op het gebied van gedrags- en aandachtsproblemen (ADHD) en 1 176 miljoen EUR op het gebied van lagere IQ-scores.

Economische effecten: De mogelijkheid van de bedrijfstak om bepaalde speelgoedartikelen ¹ die worden vervaardigd van grondstoffen die van nature met lood verontreinigd zijn in de handel te brengen, zou worden beïnvloed. Het bedrijfsleven verwacht een stijging van de productiekosten en een inkrimping van het productaanbod. Deze optie resulteert in een geraamd effect van 89 miljoen EUR aan productiewaarde. In het slechtst denkbare scenario zouden bepaalde speelgoedartikelen feitelijk worden verboden. Dit mogelijke verbod kan leiden tot een verminderde productie en zelfs een totaal verlies van productie van deze speelgoedartikelen in de EU. Dit zou in het slechtste geval een verlies van 217 miljoen EUR betekenen.

Sociale kosten (effect op de werkgelegenheid): De geselecteerde optie resulteert in een geraamd effect van 662 verloren banen, goed voor 8,5 miljoen EUR. In het slechtst denkbare scenario, een feitelijk verbod op bepaalde speelgoedartikelen, zouden 2 112 banen verloren gaan, goed voor 27,5 miljoen EUR.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het voorstel bevat geen vrijstelling voor micro-ondernemingen, omdat het risico voor de gezondheid van kinderen wegens blootstelling aan het zeer toxische metaal lood in speelgoed hetzelfde is wanneer speelgoed door micro-ondernemingen wordt vervaardigd als wanneer het door andere ondernemingen wordt vervaardigd.

Het voorstel bevat geen specifieke bepalingen om de nalevingskosten voor kleine en middelgrote ondernemingen en andere belanghebbenden tot een minimum te beperken, aangezien Richtlijn 2009/48/EG, die door het voorstel wordt gewijzigd, ook geen bepalingen van dien aard bevat.

Het risico dat in het voorstel wordt aangepakt, namelijk het risico voor de gezondheid van kinderen wegens blootstelling aan het zeer toxische metaal lood in speelgoed, komt enkel voor in de fysieke wereld, namelijk door blootstelling aan fysieke speelgoedartikelen. De 'digital check' en de vraag of het voorstel klaar is voor het internet en zowel voor de fysieke als voor de digitale wereld passend is, zijn dus niet van toepassing.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Geen.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Richtlijn 2009/48/EG is door alle lidstaten omgezet; Duitsland mag als enige lidstaat tijdelijk zijn nationale limiet voor lood handhaven (zie boven). De drie huidige migratielimieten voor lood bevinden zich in één rij in de tabel in bijlage II, deel III, punt 13. Om deze migratielimieten te wijzigen, moeten de drie huidige migratielimieten in de tabel door drie nieuwe migratielimieten worden vervangen. De omzetting door de lidstaten in nationaal recht houdt hetzelfde in. Een uitvoeringsplan lijkt derhalve onnodig.

Voor dit voorstel zijn geen specifieke controle- en evaluatiemiddelen gepland. Op grond van Richtlijn 2009/48/EG moeten de lidstaten bij de Commissie een verslag indienen over de toepassing van de richtlijn, met inbegrip van de wijzigingen. Dat verslag moest uiterlijk in juli 2014 worden toegezonden en vervolgens om de vijf jaar. In het verslag moeten de veiligheidssituatie van het speelgoed en de doeltreffendheid van de richtlijn worden beoordeeld en moeten de door de lidstaten verrichte markttoezichtactiviteiten worden beschreven.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Een eerdere vergelijkbare wijziging (Richtlijn 2012/7/EU van de Commissie) heeft niet tot problemen bij de uitvoering geleid en dat was ook niet het geval bij andere wijzigingen (Richtlijnen 2014/79/EU, 2014/81/EU, 2014/84/EU, (EU) 2015/2115, (EU) 2015/2116 en (EU) 2015/2117 van de Commissie). De procedure is intussen routine geworden en toelichtende stukken betreffende de omzetting lijken dus onnodig.

• Artikelsgewijze toelichting

Bij artikel 1 van het voorstel worden de huidige migratielimieten voor lood van bijlage II, deel III, punt 13, bij Richtlijn 2009/48/EG vervangen door de volgende nieuwe migratielimieten: 2,0 mg/kg in droog speelgoedmateriaal, 0,5 mg/kg in vloeibaar speelgoedmateriaal en 23 mg/kg in afgekrabd speelgoedmateriaal.

Artikel 2 van het voorstel verplicht de lidstaten ertoe de gewijzigde migratielimieten uiterlijk 18 maanden na de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie om te zetten, die migratielimieten vanaf die datum toe te passen en de omzettingsmaatregelen aan de Commissie mee te delen.