Toelichting bij SEC(2011)1234 - Executive Summary of Impact Assessment - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2011)1234 - Executive Summary of Impact Assessment. |
|---|---|
| bron | SEC(2011)1234   |
| datum | 19-10-2011 |
In de mededeling van de Commissie betreffende prioriteiten voor energie-infrastructuurprojecten voor 2020 en verder1 werd opnieuw de noodzaak bevestigd van een herziening van het beleid en van het financieringskader voor TEN-E, werden prioritaire corridors en gebieden geïdentificeerd die tegen 2020 ten uitvoer moeten worden gelegd en werd een nieuwe methode voorgesteld om projecten van gemeenschappelijk belang (PGB's) te selecteren met het oog op de uitvoering van deze prioriteiten. In de ondersteunende effectbeoordeling werd de klemtoon gelegd op de schaalvergroting van investeringsvolumes en tijdsduur bij investeringen ten belope van ongeveer 140 miljard euro voor elektriciteitsnetwerken van Europees belang, ongeveer 70 miljard euro voor gasnetwerken en 2,5 miljard euro voor infrastructuur voor CO2-transport in de periode tot 2020. Ook werden de belemmeringen bij de vergunningverlening aangestipt.
De probleemanalyse is verder verfijnd in de aanvullende effectbeoordeling die het wetgevingsvoorstel inzake energie-infrastructuur begeleidt.
Problemen met vergunningverleningsprocedures en tegenstand van het publiek
Deze problemen behoren tot de voornaamste knelpunten die de tijdige uitvoering van energie-infrastructuurprojecten, met name de aanleg van hoogspanningslijnen, in de weg staan. De administratieve procedures zijn complex en inefficiënt, in het bijzonder wat de organisatie van procedures en de bevoegdheid van de betrokken partijen betreft, en blijven versnipperd en het ontbreekt aan duidelijke termijnen en voorafgaande planning en coördinatie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving van de EU2. De tegenstand van de betrokken bevolking houdt verband met vragen in verband met de toegevoegde waarde van een project, de reële of veronderstelde effecten op het milieu en het landschap, de gezondheids‑ en veiligheidsrisico's en de laattijdige en ontoereikende inspraak van het publiek en de belanghebbenden.
Problemen met betrekking tot het regelgevingskader
Het bestaande regelgevingskader is niet toegerust voor de verwezenlijking van de vastgestelde Europese infrastructuurprioriteiten. De tarieven en investeringsstimulansen worden nog steeds op nationaal niveau vastgesteld, toegespitst op kostenefficiëntie op korte termijn en zonder rekening te houden met de relevante langetermijn-investeringsuitdaging van Europa 2020. Cruciale beslissingen inzake grensoverschrijdende projecten worden uitsluitend genomen op basis van nationale prioriteiten. Dit is met name een probleem wanneer de kosten en baten asymmetrisch zijn verdeeld tussen de lidstaten wat tot gevolg heeft dat de vergunningverlening voor grensoverschrijdende investeringen een tijdrovend en ingewikkeld proces is.
Problemen met betrekking tot de financiering
De schaalvergroting van de investeringsvolumes voor en de urgentie van uitvoering van de infrastructuurprioriteiten in de periode tot 2020 plaatsen de netwerkbeheerders voor een zeer grote financiële uitdaging. De financiële crisis maakt het voor ondernemingen moeilijker om vreemd vermogen tegen gunstige voorwaarden aan te trekken, terwijl de landenrisico's toenemen en de kredietwaardigheidsbeoordelingen omlaag gaan. De huidige regulering en eigendomsstructuren maken het voor transmissiesysteembeheerders (TSB's) moeilijk om daadwerkelijk nieuwe institutionele investeerders aan te trekken. Wat de EU betreft, is het bestaande TEN-E-programma, met zijn beperkte focus op subsidies voor haalbaarheidsstudies en gebrek aan adequate instrumenten om de risico's in te perken, ongeschikt om toegang tot schuld/kapitaalfinanciering te vergemakkelijken en publieke en particuliere investeringen in energienetwerken voor de toekomst aan te trekken.
2. Analyse van de subsidiariteit en de toegevoegde waarde van de EU
De EU-bevoegdheid op het gebied van energie is omschreven in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), met name in artikel 194 over energie. Energienetwerken worden behandeld in de VWEU-artikelen 170 en 171. Wat de vergunningverlening betreft, wordt in artikel 171, lid 2, VWEU het volgende aangestipt: "De lidstaten coördineren onderling, in verbinding met de Commissie, het nationale beleid dat van grote invloed kan zijn op de verwezenlijking van de in artikel 170 bedoelde doelstellingen". Krachtens artikel 194, lid 2, VWEU kan de EU bovendien maatregelen vaststellen die noodzakelijk zijn om de interconnectie van energienetwerken te bevorderen.
3. Doelstellingen van het EU-initiatief
De algemene doelstelling van dit initiatief is een toereikende en tijdige ontwikkeling van energie-infrastructuur in het geheel van de EU en in de nabuurlanden te waarborgen met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-energiebeleid inzake marktintegratie, energievoorzieningszekerheid en duurzaamheid. Dit initiatief is meer specifiek gericht op de aanleg van de prioritaire corridors van de trans-Europese energie-infrastructuur tegen 2020, meer bepaald door:
- een stroomlijning van de vergunningverleningsprocedures teneinde de duur ervan voor projecten van gemeenschappelijk belang aanzienlijk in te korten en de betrokkenheid van het publiek bij de tenuitvoerlegging van dergelijke projecten en de publieke aanvaarding daarvan te vergroten;
- de vergemakkelijking van de behandeling op reguleringsgebied van projecten van gemeenschappelijk belang in de elektriciteits‑ en gassector door een toewijzing van de kosten naargelang van de geleverde baten en door ervoor te zorgen dat de baten in verhouding staan tot de genomen risico's;
- de vaststelling van regels om in aanmerking te komen voor financiële steun van de Unie in de vorm van marktgebaseerde en directe financiële steun van de EU voor projecten van gemeenschappelijk belang.
Dit initiatief moet de bestaande TEN-E-richtsnoeren vervangen en vormt een aanvulling op het voorstel voor een verordening tot oprichting van een Connecting Europe-faciliteit (CEF) die betrekking heeft op alle infrastructuursectoren (energie, vervoer, telecommunicatie) en waarbij gemeenschappelijke regels worden vastgesteld voor het verlenen van financiële steun van de Unie in de vorm van zowel subsidies als nieuwe financiële instrumenten.
4. Beleidsopties
Inhoudsopgave
Voor de drie beleidsgebieden waarbij bovengenoemde problemen zijn vastgesteld, werden de volgende beleidsopties besproken:
| Beleidsgebied A: Vergunningverlening, betrokkenheid van belanghebbenden en compensatie | ||
| Optie A.0 | Ongewijzigd beleid | |
| Optie A.1 | Vaststelling van een stelsel van gemeenschappelijk Europees belang | |
| Optie A.2 | Organisatie en beperking van de duur van het vergunningverleningsproces | |
| Element A.2.1: Organisatie van het vergunningverleningsproces | ||
| Suboptie A.2.1.a | Leidende autoriteit zonder beslissingsbevoegdheid op nationaal niveau ("lichte one-stop shop") | |
| A.2.1.b | Leidende autoriteit met beslissingsbevoegdheid op nationaal niveau ("volledige one-stop shop") | |
| A.2.1.c | Grensoverschrijdende leidende autoriteit met Europese autoriteit van laatste instantie en Europese vergunningverleningsprocedure | |
| Element A.2.2: Beperking van de duur van het vergunningverleningsproces | ||
| A.2.2.a | Aan de lidstaten opgelegde eis om te voorzien in vaste termijnen voor elk afzonderlijk PGB | |
| A.2.2.b | Juridisch bindende vaste termijnen, door de belanghebbenden in het kader van regionale samenwerking vastgesteld | |
| A.2.2.c | Juridisch bindende vaste termijnen, vastgesteld bij wetgevingshandeling van de EU | |
| Optie A.3 | Vaststelling van een stelsel van gemeenschappelijk Europees belang én organisatie en beperking in de tijd van het vergunningverleningsproces | |
| Beleidsgebied B: Regulering | ||
| Optie B.0 | Ongewijzigd beleid | |
| Optie B.1 | Kostentoewijzing | |
| B.1.a | EU-transmissietarieven | |
| B.1.b | Voorafgaande kostentoewijzing | |
| B.1.c | Voorafgaande kostentoewijzing met aanpassing achteraf | |
| Optie B.2 | Investeringsstimulansen | |
| B.2.a | Risicogerelateerde stimulansen voor PGB's | |
| B.2.b | Sancties en handhavingsactie voor PGB's | |
| Optie B.3 | Voorafgaande kostentoewijzing én risicogerelateerde stimulansen voor PGB's | |
| Beleidsgebied C: Financiering | ||
| Optie C.0 | Ongewijzigd beleid | |
| Optie C.1 | Risicospreidingsinstrumenten | |
| Optie C.2 | Risicokapitaalinstrumenten | |
| Optie C.3 | Subsidies voor de bouw/aanleg van projecten | |
| Optie C.4 | Combinatie van subsidies en risicospreidings‑ en risicokapitaalinstrumenten |
Na een eerste analyse werden de subopties A.2.1.a, A.2.1.c, A.2.2.a, A.2.2.b en B.1.a afgewezen aangezien de desbetreffende maatregelen als ondoeltreffend of niet naar verhouding werden beschouwd ten opzichte van hun effecten.
5. Effectbeoordeling
Bij ongewijzigd beleid (het zogenaamde basisscenario) blijven hardnekkige vertragingen bij nieuwe infrastructuurprojecten, in het bijzonder in de elektriciteitssector, ten gevolge van problemen op het gebied van financiering, regulering en vergunningverlening voortduren. De marktdeelnemers en de lidstaten blijven weinig doortastend bij de aanpak van de Europese prioriteiten. De Commissie is van mening dat een groot deel van de vereiste investering van ongeveer 200 miljard euro in de periode tot 2020 in het huidige kader niet tijdig zal worden uitgevoerd, wat het vermogen van de EU in het gedrang brengt om haar energie‑ en klimaatdoelstellingen tegen 2020 te verwezenlijken. Door de ontbrekende interconnecties wordt het moeilijker het systeem te optimaliseren, nemen de risico's op onderbreking van de voorziening toe en worden aanzienlijke en dure extra investeringen voor back-up en balancering noodzakelijk. Bij ongewijzigd voortgezet beleid zullen de TEN-E- en andere EU-fondsen geen significant effect hebben op de investeringsuitdaging.
5.1. Vergunningverlening
OPTIE A.1: Vaststelling van een stelsel van gemeenschappelijk Europees belang
Verwacht wordt dat deze optie een tussenliggend positief effect zal hebben door bij te dragen tot de tijdige voltooiing van meer projecten dan bij ongewijzigd beleid. De burgers zullen potentieel het effect ondervinden doordat de mogelijkheden worden beperkt om in de loop van het vergunningverleningsproces de noodzaak van een project in vraag te stellen. In de aanname dat de invoering van dit nieuwe stelsel resulteert in een snellere voltooiing van projecten, worden geen aanzienlijk grotere effecten op het milieu verwacht dan in het huidige stelsel. Gezien de snellere afronding van de projecten worden sterke positieve effecten op de klimaatdoelstelling verwacht. De investeerders krijgen meer zekerheid wat positief zal bijdragen tot de levensvatbaarheid van projecten. Wat de administratieve kosten betreft, wordt de vermindering van de middelen die moeten worden uitgetrokken voor de behandeling van een gegeven aantal projecten geraamd op ongeveer 3% voor de projectpromotor(en) en op 12% voor de autoriteiten.
OPTIE A.2: Regels voor de organisatie en duur van het vergunningverleningsproces (subopties A.2.1b 'volledige one-stop shop' en A.2.2.c 'tijdslimiet van 4 jaar')
Het effect van deze optie is naar verwachting groot en positief doordat de grote meerderheid van de projecten hierdoor tijdig kan worden voltooid. Het aantal tijdig afgeronde projecten zou hoger liggen dan bij optie A.1, maar niet aan alle PGB's zal prioriteit worden verleend. Deze optie zou het voor burgers aanzienlijk gemakkelijker maken om te participeren in het beslissingsproces aangezien de leidende autoriteit en/of de projectpromotoren een raadpleging in een vroeg stadium moeten waarborgen. De handhavingskosten zouden hoger liggen dan bij optie A.1. Naar verwachting lopen de administratieve kosten bij keuze voor deze beleidsoptie nog verder terug, namelijk met 26%.
OPTIE A.3 Vaststelling van een stelsel van gemeenschappelijk Europees belang én regels voor de organisatie en duur van het vergunningverleningsproces
Het algemene effect van deze beleidsoptie, die een combinatie is van de opties A.1 en A.2, is naar verwachting het grootst en het meest positief aangezien deze optie zou resulteren in de tijdige voltooiing van haast alle nodige projecten tegen 2020, op voorwaarde dat passende maatregelen inzake regulering en financiering worden getroffen. Naar verwachting zullen de milieueffecten, de maatschappelijke effecten op het gebied van werkgelegenheid en de economische effecten op het gebied van het BBP bij keuze voor deze beleidoptie groter zijn dan bij andere opties aangezien alle projecten zouden worden afgerond en de administratieve kosten met 31% zouden dalen.
Gezien de resultaten van deze analyse is gekozen voor optie A.3.
4.2. Reguleringsmaatregelen
OPTIE B.1: Kostentoewijzing
Voorafgaande kostentoewijzing zou bepaalde investeringen mogelijk maken waarvoor geen levensvatbare kostendeling mogelijk is in het scenario van ongewijzigd beleid, met effecten op het gebied van de verdeling en maatschappelijke effecten voor marktdeelnemers en eindgebruikers. Het feit dat nationale regulerende instanties (NRI's) in deze optie samen moeten werken met andere NRI's en met TSB's van verschillende lidstaten zou de administratieve kosten slechts in geringe mate beïnvloeden.
Het effect van de suboptie voorafgaande kostentoewijzing met mogelijkheid tot aanpassing achteraf zou hiervan slechts afwijken wat de uiteindelijke economische en verdelingseffecten betreft. In deze suboptie gebeurt de toewijzing weliswaar op nauwkeuriger wijze, maar er wordt een benedenwaarts inkomstenrisico gecreëerd voor TSB's en externe investeerders. De tenuitvoerlegging kan administratieve kosten met zich meebrengen aangezien de TSB's en de NRI's wellicht de baten moeten herevalueren en opnieuw over de kostentoewijzing moeten onderhandelen.
Gezien de resultaten van deze analyse is gekozen voor suboptie B.1.b.
OPTIE B.2: Investeringsstimulansen
Stimulansen voor PGB's met grotere risico's zouden, door de erkenning van de uitdagingen die door bepaalde investeringen gesteld worden, een positief economisch effect hebben voor de voltooiing van infrastructuur. Gezien de beperktheid van het verwachte volume van in aanmerking komende investeringen, de beperkte administratieve effecten en het in het algemeen kleine aandeel van de transmissiekosten in de eindenergietarieven wordt verwacht dat het financieel effect van een dergelijke maatregel op de netwerktarieven gering is.
Sancties en handhavingsactie voor PGB's door de TSB's ertoe te verplichten overeengekomen prioritaire projecten te voltooien, kunnen potentieel het maatschappelijke welzijn op EU-niveau vergroten. Dergelijke maatregelen kunnen slechts worden genomen als de NRI's nieuwe bevoegdheden krijgen. De maatregelen kunnen ook een sterke weerstand van TSB's uitlokken aangezien het economische effect negatief kan zijn, hetzij doordat inkomsten ten gevolge van sancties in het geval van niet-voltooiing teruglopen, hetzij ten gevolge van extra ongedekte risico's in het geval van voltooiing van het project. De toegevoegde waarde van een dergelijke op verplichtingen berustende regeling vergeleken bij een regeling die op stimulansen is gebaseerd, lijkt derhalve beperkt.
Gezien de resultaten van deze analyse is gekozen voor suboptie B.2.a.
OPTIE B.3: Voorafgaande kostentoewijzing én risicogerelateerde stimulansen voor PGB's
Deze optie is de voorkeursoptie, aangezien hierdoor de positieve effecten van de twee verkozen subopties worden gecombineerd en hierdoor het grootste aantal PGB's kunnen worden bereikt.
4.2. Financiering
OPTIE C.1: Risicospreidingsinstrumenten
De invoering van risicospreidingsinstrumenten zou de toegang tot kapitaal en nieuwe financieringsbronnen en risicokapitaal (zoals obligaties en waarborgen) op meer aangepaste wijze verbeteren, waardoor de commerciële levensvatbaarheid van projecten erop vooruit gaat en positieve investeringsbeslissingen kunnen worden genomen. Een dergelijke steun kan worden gegeven tegen lagere kosten voor de overheidsbegroting dan directe subsidies en heeft een groot multiplicatoreffect (tot 25). Deze optie vergt samenwerking met financiële instellingen en vermindert zo de administratieve belasting voor de Commissie.
OPTIE C.2: Risicokapitaalinstrumenten
Het inbrengen van nieuw kapitaal zou zeer positieve effecten hebben op de financiële capaciteit en op het aantrekken van nieuwe investeerders. Door bijstand te geven aan projecten in hun aanloopfase zou de keten van tot rijping gekomen projecten sneller worden doorlopen, in het bijzonder als bedoelde projecten complex en innovatief zijn en er een groot aantal belanghebbenden bij betrokken is. Een grote hefboomwerking van EU-middelen kan worden verwacht, met een multiplicator die tussen 1 en 10 ligt. Als de investeringen worden uitbesteed aan financiële instellingen, kan dit aanzienlijke kapitaalbehoeften binnen die instellingen doen ontstaan.
OPTIE C.3: Subsidies voor de bouw/aanleg van projecten
Subsidies zouden grote economische en maatschappelijke effecten sorteren door de voltooiing te ondersteunen van PGB's die niet door marktkrachten of regulering alleen kunnen worden verwezenlijkt en door tegelijk het effect op de netwerktarieven te matigen. Subsidies zouden vooral worden verleend voor die PGB's welke van cruciaal belang zijn voor het bereiken van de energie‑ en klimaatdoelstellingen van de EU voor 2020 en de interne markt en voorzieningszekerheid van de Unie. Het administratief effect van subsidies is rechtstreeks gecorreleerd aan het aantal projecten en de voor steun daaraan beschikbare EU-begroting.
OPTIE C.4: Combinatie van subsidies en risicospreidings‑ en risicokapitaalinstrumenten
Aangezien in deze optie de opties C.1, C.2 en C.3 worden gecombineerd, worden de positieve effecten van de afzonderlijke opties gecumuleerd. Door te zorgen voor een instrumentarium van marktgebaseerde instrumenten (C.1 en C.2) plus directe financiële steun (C.3) ontstaan bovendien synergieën en efficiëntiewinsten aangezien het hierdoor mogelijk wordt op een flexibele wijze te kiezen voor de meest kosteneffectieve oplossing voor specifieke projectrisico's.
Gezien het voorgaande is gekozen voor optie C.4. Deze optie spoort met de door de Europese Commissie op 29 juni 2011 ingediende voorstellen voor de toekomstige EU-begroting en kadert volledig in de voorgestelde Connecting Europe-faciliteit.
6. Vergelijking van de opties en eindconclusies van de effectbeoordeling
Het resultaat van de analyse is dat de effectbeoordeling uitmondt in een pakket van voorkeursopties: 1) totstandbrenging van een stelsel van gemeenschappelijk Europees belang, volledige one-stop shop en een tijdslimiet van 4 jaar voor projecten van gemeenschappelijk belang; 2) voorafgaande grensoverschrijdende kostentoewijzing en aan de risico's gerelateerde stimulansen voor PGB's; en 3) een combinatie van subsidies, risicospreidingsinstrumenten en risicokapitaalinstrumenten. Geen van die voorkeursopties alleen is in staat de vereiste investeringen te activeren, wat het nodig maakt te zorgen voor een coördinatie van de beleidsactie voor de voorkeursopties.
In het algemeen zullen de negatieve effecten op het milieu, de individuele burgers en de tarieven ruimschoots worden gecompenseerd door de baten die worden verwacht van de voltooiing van de trans-Europese netwerken. Die maakt het voor de EU mogelijk de overeengekomen energie- en klimaatdoelstellingen te verwezenlijken, meer bepaald een aandeel van hernieuwbare energiebronnen van 20% en een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 20% tegen 2020. Een adequate infrastructuur zal ook de volledige integratie van de interne energiemarkt op het gebied van elektriciteit en gas vergemakkelijken en zo nieuwe kansen bieden voor systeemoptimalisering en efficiëntie, mededinging en keuze voor de eindgebruiker en zal op die manier bijdragen tot het omlaag brengen van de energietarieven. Dit pakket maatregelen zal bovendien onze energievoorzieningszekerheid versterken door te zorgen voor een diversificatie van bronnen, routes en tegenpartijen en door het systeem stabieler te maken, maar ook door de veiligheid en de veerkracht tegen klimaatverandering van onze netwerken te verbeteren.
Dit alles zal bijdragen tot het aanzienlijke positieve totaaleffect op het BBP en de werkgelegenheid dat reeds werd vastgesteld in de effectbeoordeling van 2010 (+0,42% groei en 410 000 extra banen in vergelijking met het basisscenario in de periode 2011-2020).
In onderstaande tabel worden de effecten van alle opties en subopties samengevat.
Samenvatting van de effecten (= gelijkwaardig ten opzichte van basisscenario; + tot +++ verbetering ten opzichte van basisscenario; - tot - - - verslechtering ten opzichte van basisscenario)
1 COM(2010) 677.
2 Richtlijnen 2001/42/EG, 85/337/EEG, 92/43/EEG, 2009/147/EG, 2000/60/EG.