Toelichting bij SEC(2011)1263 - Summary of the Impact Assessment - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2011)1263 - Summary of the Impact Assessment. |
|---|---|
| bron | SEC(2011)1263   |
| datum | 19-10-2011 |
1.Probleemomschrijving
Zoals erkend in de MFF-mededeling kan het huidige EU-kader voor de financiering van infrastructuur geen effectief antwoord bieden op de hierboven beschreven uitdaging. De financiering van infrastructuur is inderdaad versnipperd tussen diverse sectoren, programma's en financieringsinstrumenten, waardoor het onmogelijk is de synergieën tussen deze sectoren, programma's en financieringsinstrumenten volledig te benutten en de risico's te beperken3. Om de infrastructuur die de EU nodig heeft sneller te kunnen ontwikkelen, heeft de Commissie in deze context besloten een centraal beheerde gemeenschappelijke faciliteit voor te stellen, de zogenaamde CEF, met een begroting van 50 miljard EUR, om vooraf geïdentificeerde projecten voor de aanleg van prioritaire infrastructuur van EU-belang op het gebied van vervoer, energie en ICT te financieren.
De CEF heeft tot doel EU-instrumenten voor de financiering van infrastructuur in de betrokken sectoren in overeenstemming te brengen met de respectieve beleidsdoelstellingen en aldus bij te dragen tot de vereenvoudiging van de sectorspecifieke regels binnen de grenzen van de beleidskaders.
In de MFF-mededeling zijn echter geen regels vastgesteld om het operationele succes van de CEF te garanderen, d.w.z. geen exploitatieregels die zorgen voor het investeringsklimaat dat bijdraagt tot de snelle aanleg van infrastructuur die de EU nodig heeft om in de toekomst duurzaam concurrerend te zijn.
Zoals benadrukt in de MFF-mededeling blijkt tegelijk ook uit een transversale analyse van de bestaande sectorspecifieke regels dat er, naast de oprichting van de CEF, ook ruimte is voor verdere vereenvoudiging van de operationele regels tussen de drie betrokken sectoren. De potentiële synergieën tussen de sectoren van de CEF moeten dan ook verder worden onderzocht.
Gezien het bovenstaande, en rekening houdend met ex-post-programmabeoordelingen, raadplegingen van belanghebbenden en aanbevelingen van deskundigen, heeft de Commissie twee belangrijke beleidsdomeinen geïdentificeerd waarop gebrekkige marktwerking en regelgeving verhinderen dat de EU-financiering zorgt voor passende ondersteuning van de ontwikkeling van de infrastructuur die nodig is om de doelstellingen van de EU 2020-strategie te verwezenlijken:
- Het hefboomeffect op investeringen: om de volgende drie redenen hebben de bestaande procedures, methoden en manieren voor het verstrekken van EU-financiering een te klein hefboomeffect op de investeringen: de EU-financiering is onvoldoende gericht op projecten met echte toegevoegde waarde voor de EU; de manier waarop de medefinancieringspercentages nu zijn vastgesteld, zorgt niet voor de benodigde investeringen omdat de medefinancieringspercentages niet beantwoorden aan de projectrisico's en niet in verhouding staan tot de complexiteit en toegevoegde waarde van de projecten; de vormen waaronder de EU-financiering tot dusver werd toegekend aan projecten (subsidies en/of, in sommige sectoren, financiële instrumenten), heeft geen klimaat gecreëerd dat bevorderlijk is voor de particuliere investeringen waaraan behoefte is in elk van de sectoren.
- De uitvoering van projecten: de huidige voorwaarden met betrekking tot het aanvragen van financiële steun, het toezicht, de beoordeling en het programmabeheer voor een snelle uitvoering van door de EU medegefinancierde projecten, volstaan niet.
De Commissie heeft onderzocht hoe deze problemen zich in de toekomst zullen ontwikkelen als het beleid ongewijzigd blijft, en met name als het MFF 2007-2013 op het gebied van energie, vervoer en ICT ongewijzigd wordt voortgezet. Hieruit bleek dat het weinig waarschijnlijk is dat infrastructuur met een Europese toegevoegde waarde in dat geval tegen 2020 zal worden aangelegd. De betrokkenheid van de particuliere sector zal verwaarloosbaar blijven, zelfs voor projecten met een potentieel commercieel belang op lange termijn. Belangrijke trans-Europese verbindingen, waaronder die met naburige landen, zullen niet worden aangelegd, met name projecten met grote technische moeilijkheden of projecten die slechts een beperkt commercieel belang hebben voor projectpromotoren. Dit zal nadelige gevolgen hebben voor de werking van de interne markt, voor de toegankelijkheid en voor de verbindingen met naburige landen. Ook het effect op de doelstellingen inzake milieu en klimaatverandering zal verwaarloosbaar zijn als het huidige beleid wordt voortgezet.
2.Analyse van subsidiariteit
De trans-Europese netwerken vallen onder artikel 170 van het VWEU, waarin als volgt is bepaald: "[…] de Unie [draagt] bij tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken op het gebied van vervoers-, telecommunicatie- en energie-infrastructuur." Het recht van de EU om financiering te verlenen voor infrastructuur is vastgesteld in artikel 171, waarin bepaald is dat "de Unie steun kan verlenen aan door de lidstaten gesteunde projecten van gemeenschappelijk belang, (…) met name in de vorm van uitvoerbaarheidsstudies, garanties voor leningen, of rentesubsidies." De bevoegdheid van de EU op het gebied van energie is ook vastgelegd in artikel 194 van het VWEU. De voorstellen van de Commissie voor de financiering van de trans-Europese netwerken moeten worden goedgekeurd door de lidstaten, die verantwoordelijk zijn voor de planning en uitvoering van de projecten.
In de evaluatie van de EU-begroting heeft de Commissie benadrukt dat het belangrijk is de EU-begroting te gebruiken om "lacunes op te vullen die niet door nationaal beleid kunnen worden verholpen; het meest voor de hand liggend is het aanpakken van grensoverschrijdende knelpunten in sectoren zoals infrastructuur, mobiliteit, territoriale samenhang (…),waar die lacunes anders de belangen van de EU als geheel zouden schaden"4. Bij de planning en financiering van infrastructuur hebben de lidstaten de neiging om prioriteit te geven aan projecten die in de eerste plaats van nationaal belang zijn5. Om de TEN's te kunnen verwezenlijken, zijn grensoverschrijdende verbindingen echter van essentieel belang; meer nog: ze moeten optimaal geconfigureerd zijn om de hoogste toegevoegde waarde voor de burgers van de Unie op te leveren.
De Commissie heeft haar standpunt over de rol van de EU-begroting voor het ondersteunen van infrastructuurontwikkeling, met name op het gebied van energie, vervoer en ICT, dan ook duidelijk uiteengezet in haar MFF-mededeling: 'De ervaring is evenwel dat de nationale begrotingen nooit een voldoende hoge prioriteit zullen toekennen aan transnationale, grensoverschrijdende investeringen in de infrastructuur waaraan de eengemaakte markt behoefte heeft'. Hier kan de EU-begroting dus meerwaarde brengen. De Commissie heeft voorts ook opgemerkt: 'Onvoldoende investeren in het toekomstige netwerk zou Europa met zeer hoge kosten opzadelen.'6
Het transnationale karakter van het vastgestelde probleem was de belangrijkste reden voor Europese actie op het gebied van infrastructuurfinanciering.
3.Doelstellingen van het EU-initiatief
Zoals uiteengezet in de mededeling inzake het meerjarig financieel kader is het overkoepelende doel van de CEF te zorgen voor een versnelling van de ontwikkeling van de infrastructuur die de EU nodig heeft om de energie- en klimaatdoelstellingen van de EU 2020-strategie te verwezenlijken en, meer algemeen, om haar duurzame concurrentiekracht in de toekomst te verzekeren. Om deze doelstelling te verwezenlijken, en in het licht van het in punt 2 hierboven geïdentificeerd probleem, heeft het initiatief waarop deze effectbeoordeling betrekking heeft in het algemeen tot doel optimale operationele regels vast te stellen voor het beheer van fondsen in het kader van de CEF.
Zoals vermeld in deel 4 van de MFF-mededeling moeten programma's en instrumenten zoals de CEF tegelijk ook gericht zijn op de vereenvoudiging van, onder meer, sectorspecifieke regels. Daarom moet het voorgestelde initiatief ook zoveel mogelijk de synergieën binnen elke sector en tussen sectoren onderling benutten, rekening houdende met de beleidsdoelstellingen die zijn vastgesteld in de sectorspecifieke beleidskaders.
Specifieke doelstellingen
In het licht van het voorgaande en op basis van het in punt 2 van deze effectbeoordeling geïdentificeerde probleem kan de algemene doelstelling, namelijk het opstellen van optimale operationele regels voor de CEF, worden vertaald in twee specifieke doelstellingen die in de lijn liggen van het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij de mededeling van 2011 is gevoegd7:
Specifieke doelstelling 1: financieringswijzen, -methoden en ‑regels definiëren teneinde ervoor te zorgen dat de middelen uit de EU-begroting een zo groot mogelijke hefboomeffect hebben bij het aantrekken van publieke en particuliere investeringen voor projecten met een Europese en internemarktdimensie, met name prioritaire netwerken die tegen 2020 moeten worden voltooid en die de grootste Europese toegevoegde waarde opleveren, inclusief - voor zover van toepassing – over de grenzen van de EU heen.
Specifieke doelstelling 2: monitoring- en beoordelingsmechanismen vaststellen die prestaties belonen en niet-effectief gebruik van EU-fondsen bestraffen, teneinde te garanderen dat de ondersteunde projecten effectief en tijdig worden uitgevoerd.
Operationele doelstellingen
Deze specifieke doelstellingen kunnen op hun beurt worden vertaald in een aantal operationele doelstellingen:
Inhoudsopgave
- Wat het hefboomeffect op investeringen betreft:
- Wat de uitvoering van projecten betreft:
- Deze combinaties worden toegelicht in tabel 1:
- Verschillende medefinancieringspercentages voor elke sector en elk type project
- Verschillende mix van innovatieve financiële instrumenten voor elke sector
- Verschillende criteria voor het identificeren van toegevoegde waarde voor de EU volgens sectorale prioriteiten
- Verschillende oproepen tot het indienen van voorstellen en verschillende selectieprocedures voor elke sector
- Verschillende beheersstructuur/uitvoerend agentschap voor elke sector
- Gemeenschappelijke medefinancieringspercentages voor alle sectoren en alle types projecten
- Gemeenschappelijke mix van innovatieve instrumenten
- Verschillende oproepen tot het indienen van voorstellen en verschillende selectieprocedures voor elke sector
- Verschillende beheersstructuur/uitvoerend agentschap voor elke sector
- - verschillende aanvullende specifieke instrumenten
- Verschillende oproepen tot het indienen van voorstellen en verschillende selectieprocedures voor elke sector
- Verschillende beheersstructuur/uitvoerend agentschap voor elke sector
- Verschillende medefinancieringspercentages voor elke sector en elk type project
- Verschillende mix van innovatieve financiële instrumenten voor elke sector
- Verschillende criteria voor het identificeren van toegevoegde waarde voor de EU volgens sectorale prioriteiten
- Gemeenschappelijke oproepen en procedures
- Eén beheersstructuur (uitvoerend agentschap)
- Gemeenschappelijke medefinancieringspercentages voor alle sectoren en alle types projecten
- Gemeenschappelijke mix van innovatieve instrumenten
- Gemeenschappelijke oproepen en procedures
- Eén beheersstructuur (uitvoerend agentschap)
- - verschillende aanvullende specifieke instrumenten
- Gemeenschappelijke oproepen en procedures
- Eén beheersstructuur (uitvoerend agentschap)
- Verschillende medefinancieringspercentages voor elke sector en elk type project
- Verschillende mix van innovatieve financiële instrumenten voor elke sector
- Verschillende criteria voor het identificeren van toegevoegde waarde voor de EU volgens sectorale prioriteiten
- Eén uitvoerend agentschap als gemeenschappelijke beheersstructuur, mar met verschillende delegatie van taken door de diensten van de Commissie in elke sector
- Gemeenschappelijke medefinancieringspercentages voor alle sectoren en alle types projecten
- Gemeenschappelijke mix van innovatieve instrumenten
- Eén uitvoerend agentschap als gemeenschappelijke beheersstructuur, mar met verschillende delegatie van taken door de diensten van de Commissie en elke sector
- Verschillende mix voor elke sector, bestaande uit:
- - verschillende aanvullende specifieke instrumenten
- Eén uitvoerend agentschap als gemeenschappelijke beheersstructuur, mar met verschillende delegatie van taken door de diensten van de Commissie en elke sector
- Legende:
- Operationele doelstelling 1: op meerdere niveaus doelstellingen en criteria vaststellen voor het beoordelen van voorstellen, teneinde te garanderen dat de financiering wordt gebruikt voor acties die projecten met een hoge toegevoegde waarde voor de EU ten uitvoer leggen.
- Operationele doelstelling 2: maximale medefinancieringspercentages voor EU-steun aan projecten vaststellen, op basis van de toegevoegde waarde van de projecten voor de EU en de risico's/gebrekkige marktwerking waar de projecten mee te kampen hebben. Flexibel gebruik van deze percentages toestaan teneinde een zo groot mogelijk hefboomeffect van de EU-financiering te creëren.
- Operationele doelstelling 3: de deelname van gespecialiseerde infrastructuurinvesteerders aanmoedigen door middel van regels voor het gebruik van marktgebaseerde instrumenten en door voldoende fondsen ter beschikking te stellen voor de ondersteuning van innovatieve instrumenten.
- Operationele doelstelling 4: regels opstellen voor de selectie van voorstellen, om de concurrerende en transparante toewijzing van fondsen te garanderen.
- Operationele doelstelling 5: een samenhangend kader voor toezicht en beoordeling opstellen, ter ondersteuning van beslissingen om financiële steun van de EU voort te zetten, stop te zetten of te herschikken (d.w.z. het 'use it or lose it'-beginsel, regels om te garanderen dat de herbestemming van middelen op transparante en uiterst concurrerende basis plaatsvindt).
- Operationele doelstelling 6: een passende institutionele structuur opzetten voor het centraal beheer van het programma.
4.Beleidsopties
Om optimale operationele regels voor de CEF te kunnen vaststellen, is het van het grootste belang dat het juiste evenwicht wordt gevonden tussen samenhang met de sectorale beleidsdoelstellingen en zoveel mogelijk synergieën. Alleen op die manier kan worden gegarandeerd dat de operationele regels van de CEF optimaal zijn, d.w.z. dat ze zodanig zijn ontworpen dat ze een zo groot mogelijk rendement opleveren.
De geïdentificeerde beleidsopties, die bestaan uit combinaties van variërende niveaus van harmonisering van het hefboomeffect op investeringen en de tenuitvoerlegging van projecten, situeren zich tussen twee uitersten: enerzijds een minimale en anderzijds een maximale harmonisering van het hefboomeffect op investeringen en de tenuitvoerlegging van projecten. Daartussen liggen nog verscheidene andere opties, die bestaan uit combinaties van minimale, maximale of variabele harmoniseringsniveaus.
Tabel 1: mogelijke beleidsopties
Door het grote aantal (theoretische) opties zijn de negen combinaties vooraf gescreend om enerzijds hun interne samenhang als beleidsoptie te beoordelen en anderzijds na te gaan of zij in staat zijn om de vastgestelde oorzaken van de problemen op te lossen en de overeenkomstige specifieke beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Bovendien is ook nagegaan of zij coherent zijn met de doestelling van de Commissie om de effectiviteit van het huidige financiële kader te verbeteren door, onder meer, de huidige regels zoveel mogelijk te vereenvoudigen/harmoniseren. Daardoor is het duidelijk geworden dat drie van de negen theoretische combinaties geen haalbare beleidsopties zijn: twee (maximaal hefboomeffect - minimale tenuitvoerlegging en minimaal hefboomeffect - maximale tenuitvoerlegging) wegens (gebrek aan) verenigbaarheid tussen scenario's, d.w.z. wegens gebrek aan interne samenhang als beleidsopties; en één (minimaal hefboomeffect – minimale tenuitvoerlegging) omdat het niet effectief is voor het verwezenlijken van de doestellingen van de CEF.
5.Effectbeoordeling
Rekening houdende met de basisvoorwaarden (begroting, centraal beheer, afstemming van de EU-financieringsinstrumenten op de desbetreffende sectoren, inclusief marktgebaseerde instrumenten) voor de oprichting van de CEF, die zijn opgenomen in de geselecteerde beleidsopties van de huidige effectbeoordeling van de CEF, wordt het duidelijk dat de CEF, in vergelijking met een scenario van ongewijzigd beleid, aanzienlijk zal bijdragen tot sectorale effecten en tot algemene sociaaleconomische en milieueffecten.
De positieve gevolgen van de versnelde ontwikkeling van infrastructuur via de oprichting van de CEF zullen zichtbaar zijn voor alle beleidsopties. Hoe groot de gevolgen zullen zijn, hangt evenwel af van de effectiviteit van de beleidsopties om het geïdentificeerde probleem aan te pakken, de optimale operationele regels van de CEF.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat de verschillende gradaties van harmonisering tussen sectoren van de operationele regels van de CEF duidelijk een verschillend effect opleveren. Dit effect, dat wordt beoordeeld als de netto-wijziging in vergelijking met het uitgangspunt van de CEF (minimaal hefboomeffect - minimale tenuitvoerlegging), wordt toegelicht in tabel 1.
Tabel 1: Samenvatting van de effecten van de geselecteerde beleidsopties voor de CEF
| Effect op | Optie Variabel hefboomeffect - minimale tenuitvoerlegging | Optie Maximaal hefboomeffect – maximale tenuitvoerlegging | Optie Maximaal hefboomeffect – variabele tenuitvoerlegging | Optie Maximaal hefboomeffect – maximale tenuitvoerlegging | Optie Variabel hefboomeffect – variabele tenuitvoerlegging | Optie Minimaal hefboomeffect – variabele tenuitvoerlegging |
| Versnelde ontwikkeling van infrastructuur van EU-belang | + | - | - | + | ++ | + |
| waarvan: | ||||||
| Samenhang met sectorspecifieke beleidskaders | + | - | - | = | + | + |
| Synergieën tussen sectoren | = | ++ | ++ | ++ | ++ | = |
| Beperking van administratieve kosten | = | ++ | + | ++ | + | + |
– : negatief effect
= : geen verandering
+ : positief effect
++ : zeer positief effect
6.Vergelijking van de opties
In het licht van de effectbeoordeling worden de beleidsopties 'variabel hefboomeffect -minimale tenuitvoerlegging', "maximaal hefboomeffect – maximale tenuitvoerlegging", "maximaal hefboomeffect – variabele tenuitvoerlegging" en "minimaal hefboomeffect –variabele tenuitvoerlegging" van de hand gewezen. In het algemeen blijkt uit de analyse dat de beleidsopties "variabel hefboomeffect – variabele tenuitvoerlegging" en "variabel hefboomeffect – maximale tenuitvoerlegging" de meest effectieve beleidsopties zijn om optimale operationele regels voor de CEF te definiëren, die de versnelde ontwikkeling van infrastructuur van EU-belang mogelijk maken.
De beleidsoptie "variabel hefboomeffect – variabele tenuitvoerlegging" lijkt de beste optie vanuit het oogpunt van coherentie, maar de beleidsoptie "variabel hefboomeffect – maximale tenuitvoerlegging" biedt een grotere efficiëntie. Om een keuze te kunnen maken tussen deze twee beleidsopties moet ook de afweging worden gemaakt tussen maximale synergieën over de sectoren heen en maximale coherentie binnen elke sector, rekening houdende met de specifieke beleidsdoelstellingen van elke sector. Beleidsoptie "variabel hefboomeffect – maximale tenuitvoerlegging" mag dan wel ambitieuzer zijn wat de harmonisering tussen sectoren betreft, ze leidt ook tot minder coherentie binnen elke sector, met haar specifieke beleidsdoelstellingen.
Daarom luidt de conclusie van deze effectbeoordeling dat beide opties geldig zijn en dat de wisselwerking tussen de samenhang met sectorale beleidsdoelstellingen en de bovenvermelde maximalisering van de synergieën door de politieke beleidmakers moet worden afgewogen.
7.Toezicht en beoordeling
Drie jaar nadat zij de verordening heeft vastgesteld, zal de Commissie ze grondig evalueren en opnieuw bekijken. Bovendien zal de Commissie permanent toezicht houden op de effectiviteit van de verordening. Daarvoor maakt zij gebruik van de instrumenten waarover zij reeds beschikt, namelijk een jaarverslag door een uitvoerend agentschap en een jaarlijkse verslag van de EIB over het gebruik en het effect van innovatieve financiële instrumenten. Bovendien zal een extern beoordelingsverslag over de institutionele structuur worden opgesteld.
1COM(2011) 500 definitief en SEC(2011) 868. Alle documenten zijn beschikbaar op ec.europa.eu/budget/biblio/documents/fin_fwk1420
2Wetgevingsvoorstellen tot vaststelling van herziene beleidskader voor de TEN-E, TEN-T en e-TEN.
3SEC(2011) 868, blz. 79.
4COM(2010) 700, blz. 5.
5Zie: Effectbeoordeling van de herziene TEN-T-richtsnoeren (SEC(2011) xxx), de herziene TEN-E-richtsnoeren (SEC(2011) xxx) en de e-TEN-richtsnoeren (SEC(2011) xxx).
6SEC(2011) 368, blz. 78.
7Werkdocument van de diensten van de Commissie, een begroting voor Europa 2020: het huidige financieringssysteem, de toekomstige uitdagingen, de resultaten van de raadpleging van belanghebbenden en verschillende opties inzake de belangrijkste horizontale en sectorale kwesties, SEC(2011) 868 definitief.